國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下的鄉(xiāng)村秩序轉型與組織結構變遷

第第頁國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下的鄉(xiāng)村秩序轉型與組織結構變遷摘要：鄉(xiāng)村穩(wěn)才能問天下，農(nóng)村安才能安天下。為了實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的國家發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村秩序需隨時代變遷，針對當前鄉(xiāng)政村治模式下存在的問題，運用多中心治理理論、制度變遷理論及交易成本理論，對鄉(xiāng)村組織進行重構，形成理想的鄉(xiāng)村秩序網(wǎng)絡治理結構，借鑒廣東清遠“三個下移”和“三個整合”的組織重構經(jīng)驗，實現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序的善治。

關鍵詞：治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村秩序；鄉(xiāng)村組織；重構

十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，標志著治理現(xiàn)代化被確立為國家發(fā)展戰(zhàn)略，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家治理的基層單位，必須為整體戰(zhàn)略作出相應的調(diào)整。為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系與機制，確保鄉(xiāng)村社會治理活動的靈活性、積極性，使鄉(xiāng)村社會治理主體主動性地服務于廣大農(nóng)民群眾。

1.鄉(xiāng)村秩序治理的歷史變遷進程

中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地域廣裹，農(nóng)民人口眾多，農(nóng)村和農(nóng)民在中國歷史發(fā)展進程中一直占據(jù)重要地位，無論是在封建社會，還是在中國革命、建設和改革時期，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是一個根本性的問題。鄉(xiāng)村社會秩序的管理自古迄今都為統(tǒng)治者所重視，從秦朝的鄉(xiāng)亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民國時期的區(qū)村（鄉(xiāng)）間鄰制、再到新中國誕生以來的制和鄉(xiāng)政村治，經(jīng)歷了古代鄉(xiāng)村管理、民國管理、解放區(qū)管理、建國后管理和改革開放后的鄉(xiāng)村管理發(fā)展歷史演變過程、期間上下幾千年、跨越若干朝代。下圖具體講中國的鄉(xiāng)村秩序管理的歷程〔1〕：

2.鄉(xiāng)村秩序治理的“鄉(xiāng)政村治”模式

1998年，新《村民委員會組織法》中確立“鄉(xiāng)村分治”或“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理秩序體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家農(nóng)村基層政權，應當依法行政；村委會作為村民自治組織，應當依法自治。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村之間在法律上是“指導關系”?！班l(xiāng)政村治”體制不但重新構造了農(nóng)村基層的行政組織與管理體系，而且也重新劃定農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層自治組織、國家權力與社會權力的權力邊界。

所謂鄉(xiāng)政村治模式，就是國家基層政權設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的末梢在鄉(xiāng)村社會存在；行政村成立村委會，實行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理中的主導者，是連接上級政府與鄉(xiāng)村社會的紐帶和橋梁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是代表國家在鄉(xiāng)村中行使法律賦予的行政管理和服務職能，不直接干預村民委員會的事務，僅發(fā)揮對村組織工作進行服務指導和監(jiān)督作用。村民委員會實現(xiàn)自治。獨立地管理本村事務。實行自我管理、自我教育、自我服務，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作指導和監(jiān)督。鄉(xiāng)政與村治是一個平行與指導的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織是兩個平行的鄉(xiāng)村治理主體，是服務與被服務的關系。這些是鄉(xiāng)政村治在治理結構理論上的解釋，從實際的組織構成和運行來看，這個理論上看似簡單的結構表現(xiàn)出了復雜的組織系統(tǒng)和運行機理。

3.“鄉(xiāng)政村治”模式的問題展現(xiàn)

目前，國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村級是鄉(xiāng)村治理組織體系中居于主導地位的治理主體。目前，我國行政管理體制實施過程中尚未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責利等內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與某些政府職能部門難以協(xié)調(diào)工作中的關系，經(jīng)常出現(xiàn)“踢皮球”等現(xiàn)象。隨著國家權力的下放和現(xiàn)代化建設的深入，，基層政府部門人員編制不斷增加，龐大的人員編制產(chǎn)生巨額的行政開支，導致工作效率難以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基層政府部門陷入嚴重的財政赤字。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)常虧空。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減，鄉(xiāng)村機構的運行經(jīng)費存在很大缺口，難以滿足日常開支，導致鄉(xiāng)村債務化解遙遙無期、農(nóng)村公共服務有效供給不足等諸多鄉(xiāng)村治理問題。變遷的鄉(xiāng)村社會結構與舊有的鄉(xiāng)村治理機制之間的沖突因社會分工的加劇、社會矛盾的增多而被不斷放大。

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉型滯后

在國家制度和體制的框架內(nèi)，鄉(xiāng)政政權架構實際由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括七站八所）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)政協(xié)四大家組成。從法理上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級權力組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉的人民代表組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制，并由此領導和產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他組織機構和人員。從鄉(xiāng)政實際的分工和運行來看，法律的規(guī)定和實際的運作基本上是一致的，只不過多了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委這個鄉(xiāng)村工作中的實際領導核心，它主管宏觀，是管路線和方向的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、文化、社會的實際管理者，鄉(xiāng)政政協(xié)參政議政，發(fā)揮監(jiān)督作用。然而在實踐層面，這套框架體系日益顯示出矛盾之處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及組織人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應是鄉(xiāng)政村治中的為政者，并擁有更大的鄉(xiāng)村管理的權力。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是獨立的一級政權組織，它是縣政府的直接派出組織，作為縣管轄的政權末梢和縣政府派出組織，既沒有獨立人事權力，也沒有獨立的稅收財政權力，擁有的只是執(zhí)行的義務，不能根據(jù)鄉(xiāng)村的具體實際情況真正發(fā)揮服務鄉(xiāng)村的職能。

3.2村民自治的缺位

在鄉(xiāng)村秩序治理的過程中，村民的主體性發(fā)揮程度決定鄉(xiāng)村治理成功與否。在目前的鄉(xiāng)村治理中存在著村民對政治參與缺位的問題，村民經(jīng)濟收入不高、教育水平偏低、農(nóng)村發(fā)展落后、綜合素質較低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重視公益設施建設和相關政策要求，缺乏參與鄉(xiāng)村建設的主動性和積極性動力。此外，村民的組織化程度并不高，無法有效地、積極地在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮主體性作用。村民自治制度實施中問題重重：村選舉過程中存在惡意拉票買票，黑惡勢力干擾村選舉的行為。按照法律規(guī)定，村民通過村民會議和村民代表會議參與本村重大事務民主決策，但是在現(xiàn)實生活中，村干部掌控村委會的自治權力，村民會議難以發(fā)揮真正的作用。農(nóng)村還普遍存在村務假公開、難公開、不按規(guī)定公開等一系列問題。相關民主評議、監(jiān)督、考核機制尚未健全使得民主監(jiān)督難以真正落實。

3.3.鄉(xiāng)村各層組織利益沖突

中國鄉(xiāng)村善治的前提是構建合理的利益機制。目前的利益機制設計仍存在許多不合理、不科學的方面。中央政府賦予村民自治權對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力形成一種補充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻害怕實施村民自治會不便于管理，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權基于維護自身利益的考慮，便出臺一系列有利于自身利益的相關政策，而村民為了保障自身利益不受侵犯，不斷抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關政策。因此出現(xiàn)農(nóng)民越級上訪、兩委關系不順等問題，這種組織利益沖突對鄉(xiāng)村治理效果產(chǎn)生嚴重影響。

4.鄉(xiāng)村秩序和組織重構的理論基礎

4.1多中心治理理論

在市場經(jīng)濟發(fā)展的背景下，由于市場主體的多元化，利益需求的多樣化，單一的鄉(xiāng)政村治顯然落后市場發(fā)展的需要，嵌入市場因素的鄉(xiāng)村秩序治理模式成為未來趨勢和發(fā)展的必然。多中心治理理論是公共政策和政府職能優(yōu)化的理論，從20世紀70年代末西方政府治道變革，重塑政府形象的主要方向就是推進政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權力多中心化。在美國學者邁克爾?博蘭尼提出多中心一詞和對多中心秩序解釋的基礎上，20世紀90年代，美國印第安納大學政治理論與政策分析研究所的埃莉諾?奧斯特羅姆（Elino：ostrom）和奧利弗#威廉姆森（Oliverwilliamson）等人據(jù)此創(chuàng)立了多中心理論。多中心治理理論相對傳統(tǒng)的單中心理論而言，意味著無中心、無壟斷和無集權。多中心理論是以自主治理為基礎的，隨著社會的不斷發(fā)展進步，民眾對于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化，而傳統(tǒng)的以政府為中心的、單中心供給思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應性的，因此需權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治，允許多個權力中心或服務中心并存，構建政府、市場、公民共同參與和多種治理手段的應用的治理模式。除了政府等正式組織之外，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織、村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等多種非政府社會組織、社會精英將成為鄉(xiāng)村秩序治理的主要力量，許多治理主體也同樣作用于鄉(xiāng)村社會。未來的鄉(xiāng)村秩序治理是由多個治理主體、多種因素共同作用的一個系統(tǒng)工程，而不是單一主體和部門能夠解決好的問題。

4.2制度變遷理論

按照制度經(jīng)濟學的解釋，制度可以被看作是社會中個人所遵守的一整套行為規(guī)則（Schultz，1968）。制度變遷理論是基于經(jīng)濟學的視野，考察制度產(chǎn)生、更替和演進的一套理論。該理論于上世紀70年代由諾斯、戴維斯源矗又經(jīng)過林毅夫、拉坦等人的不斷豐富和完善，已經(jīng)成為了一套較為成熟的理論體系。尤其是關于強制性制度變遷和誘致性制度變遷的相關理論，更是被用來解釋發(fā)展中國家制度變遷所廣泛應用。組織與制度之間存在著緊密的關系，在拉坦（1994）看來，制度概念包含著組織的含義，制度創(chuàng)新主要包括特定組織行為的變化、組織與環(huán)境之間關系的變化以及支配組織行為與相互關系規(guī)則的變化等三類情況。在組織與制度的交互關系中，組織是制度變遷的主體或代理人，通過推動制度變遷來實現(xiàn)組織的目標（劉鵬，2011）。制度變遷理論在農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟組織的研究中被廣泛使用，制度經(jīng)濟學代表人物之一林毅夫（1989）關于制度變遷的研究中，很多方面其實就是以中國農(nóng)業(yè)組織的變遷為注腳?？梢哉f，制度變遷理論既對中國的農(nóng)業(yè)組織制度變遷有很強的解釋力，同時中國農(nóng)業(yè)組織制度的變遷又為豐富相關理論而提供了實踐支撐。在制度變遷理論看來，制度變遷過程中，制度環(huán)境相對穩(wěn)定，而具體的制度安排則持續(xù)演化。依筆者看來，該邏輯也是理解中國農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟組織演變的重要基礎，新中國成立之后農(nóng)業(yè)組織的三次大的變遷，都是在制度變革與組織演變的交互推進中進行的，組織的演變總是依總體制度環(huán)境而推進。

4.3交易成本理論

交易成本理論由科斯（1937）在關于企業(yè)的性質研究中提出，所謂交易成本是企業(yè)運行所要花費的成本?？扑箯慕灰壮杀境霭l(fā)解釋了企業(yè)產(chǎn)生的原因，按照其解釋，企業(yè)和市場是兩種可以互相替代的經(jīng)濟組織，當企業(yè)的組織成本小于交易成本時，企業(yè)便存在替代市場而產(chǎn)生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具體化，提出了組織創(chuàng)新的系統(tǒng)過程。在威廉姆森的分析框架中，影響交易成本的因素主要包括有限理性、機會主義、不確定性、資產(chǎn)專用性、交易頻率、信息障礙等。林毅夫C1994）也強調(diào)了交易成本的重要性：與任何其他服務一樣，我們需要支付一定的成本才能獲得制度性服務。在給定的技術下，交易成本就成為一個社會選擇競爭性的制度安排中的頭等大事。用最小的成本來提供給定數(shù)量服務的制度安排是我們所期望的結果。交易成本理論對鄉(xiāng)村組織的創(chuàng)新提供了一個很好的解釋。

5.鄉(xiāng)村組織重構路徑

5.1理想的鄉(xiāng)村秩序治理網(wǎng)絡結構

隨著公民社會的日益壯大和市場經(jīng)濟決定作用的日益彰顯，公民對社會政治生活的參與意識不斷增強，對國家權力的監(jiān)督力度不斷加大，具有非官方性、非營利性、獨立性和自愿性特點的非政府組織是公民社會的載體，包括志愿性社團、行業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)村組織、利益團體和公民自發(fā)組織的運動等數(shù)量激增。理想的鄉(xiāng)村秩序治理結構應該是合作網(wǎng)絡治理的形成，這個網(wǎng)絡中包含了制度化的鄉(xiāng)政村治的全部要素，又融合了上述非政府社會組織、鄉(xiāng)村社會精英（包括經(jīng)濟能力、勞動模范等）和農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。這種合作治理網(wǎng)絡結構有利于諸多要素在一個空間內(nèi)相互作用、共存共治。

5.2清遠鄉(xiāng)村組織重構的經(jīng)驗借鑒

廣東清遠作為農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，通過“三個下移”和“三個整合”重塑了鄉(xiāng)村組織架構，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村秩序治理的和諧。“三個下移”即農(nóng)村公共服務重心、基層黨組織建設重心、村民自治重心下移，這是來自于清遠陽山縣的經(jīng)驗。圍繞一個核心（農(nóng)村組織化）推進三個重心下移，結合“三個整合”（農(nóng)村承包土地、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務平臺整合），以“費隨事轉、權隨責走”為紐帶，重塑農(nóng)村自治主體、政府與社會關系。2012年底以來，清遠市委、市政府制定出臺了《關于完善村級基層組織建設推進農(nóng)村綜合改革的意見（試行）》等系列政策，村民自治重心下移，即將現(xiàn)有的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”調(diào)整為”鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或者自然村）”的基層治理模式；基層黨建重心下移，即在自然村或者村小組設立基層，在行政村一級設立黨總支；政府服務重心下移，即把原來的行政村改為黨政公共服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，承辦上級交辦的工作，開展公共服務和為群眾提供黨政事項

重構后的廣東清遠的農(nóng)村基層組織體系包括片區(qū)綜合服務站及設在自然村、村委會、理事會、經(jīng)濟合作社（見下圖），其中綜合服務站、自然村及村委會、經(jīng)濟合作社是正式組織，具有法律合法性，唯有村民理事會屬于非正式組織。黨組織在行政村建立黨總支，支部建在村民小組激活了黨組織的“神經(jīng)末梢”，有效增強了農(nóng)村基層黨建活力，擴大了黨在農(nóng)村基層的組織覆蓋和工作覆蓋，推動基層黨組織的領導方式、工作方式、活動方式更加貼近黨員群眾，黨組織及時了解村民的生產(chǎn)生活情況，零距離聽取黨員群眾的意見建議，密切了黨群關系，也給許多農(nóng)村黨員發(fā)揮作用提供了良好平臺；社會綜合服務站將服務觸角延伸到“村門口”，有效提升了農(nóng)村公共服務水平：通過完善縣、鎮(zhèn)、村三級社會綜合服務平臺，在行政村片區(qū)）全面建立社會綜合服務站，整合各類服務資源，拓展服務功能，實施代辦員制度、聯(lián)網(wǎng)辦理、搭建電商平臺等，政府服務效率、生產(chǎn)和生活服務水平大大提高。農(nóng)民群眾只需到村級社會綜合服務站甚至在家門口就可以辦理各種業(yè)務，切實解決了基層黨員群眾辦事難、購銷難的問題，提高了農(nóng)村基本公共服務水平；落實村民自治調(diào)動了農(nóng)民群眾參與村莊事務的積極性，有效推動了美麗鄉(xiāng)村建設：自治重心下移至村民小組（自然村）一級，形成了利益關聯(lián)性緊密的共同體，村民對于本村發(fā)展和治理有了更大的自主權，農(nóng)民群眾“當家作主”的意識大大增強，自我管理、自我發(fā)展的熱情明顯提升，如陽山縣通過村民理事會發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，調(diào)動村民的積極性，創(chuàng)造性地制定了村莊建設中“拆舊不補、青苗不補、人工不補、讓地不補”的“四不補”原則，有力地推動了美麗鄉(xiāng)村建設。

值得一提的是，清遠村民自治中心下移的重點工作就是引導自然村成立村民理事會，村民理事會是非正式組織，理事會多是些經(jīng)濟能力、致富能手、勞動模范、退休黨