國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)法律督查體系的構(gòu)思

第第頁國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)法律督查體系的構(gòu)思國外低碳經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制現(xiàn)狀

西方發(fā)達(dá)國家較早地意識到低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，在投入巨資進(jìn)行低碳技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)的同時，也制定了一系列的法律規(guī)制，為發(fā)展中國家提供了可以借鑒寶貴經(jīng)驗。英國是低碳經(jīng)濟(jì)最積極的倡導(dǎo)者和實踐者，它將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列為國家戰(zhàn)略，建立了低碳經(jīng)濟(jì)法律的基本框架、實施機(jī)制及政策措施。2003年2月發(fā)布了第一個能源白皮書《我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》（OurEnergyFuture：Crea－tingaLowCarbonEconomy），提出了五個關(guān)鍵目標(biāo)：一是使英國走上減少CO2排放的道路，至2050年減少約60％，至2020年取得真正的進(jìn)步。

二是保持能源供應(yīng)的可靠性；三是推動國內(nèi)外競爭性市場的發(fā)展，幫助提高可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的比率；四是提高生產(chǎn)力；五是每個家庭得到足夠的和可以支付的熱能［4］。2007年3月又通過了《氣候變化戰(zhàn)略框架》（ClimateChangeStrategicFramework），提出了碳捕捉與存貯的概念（Car－bonCaptureandStorage），即涉及從化石燃料燃燒及其它工業(yè)過程中捕獲CO2的過程，并將其存在于地下，如：存貯于石油和天然氣田中。文件認(rèn)為：據(jù)WWF（WorldWideFundforNature）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果全球每個人像英國人那樣消耗天燃?xì)夂彤a(chǎn)生CO2，則人類需要三個地球；英國人的目標(biāo)是必須以最低的經(jīng)濟(jì)成本向一個地球生活的方向努力，確保人類代際之間、國家之間和各領(lǐng)域之間有平等的責(zé)任。氣候變化法案是一個重要的基礎(chǔ)，它提出了在全球框架內(nèi)建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)國家的目標(biāo)。但是為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要全社會采取可持續(xù)的行動，政府及公共領(lǐng)域必須起帶頭作用，確保其它國家、企業(yè)和個人發(fā)揮其作用，氣候變化是人類面臨的最大的環(huán)境威脅，如果能夠解決這一問題的話，則需要全社會做出最大的努力。到此，英國成為全球第一個建立低碳經(jīng)濟(jì)法律的國家。2007年5月發(fā)布了第二個能源白皮書《迎接能源挑戰(zhàn)》（MeetingtheEnergyChallenges），提出了英國面臨的兩個長期能源挑戰(zhàn)，一是國內(nèi)外通過減少CO2排放解決氣候變化問題；二是隨著英國日益依賴進(jìn)口燃料，確保能源安全、清潔和便宜。為應(yīng)對這兩個挑戰(zhàn)，再次重申四個政策目標(biāo)：一是至2050年CO2排放減少約60％，至2020年取得真正的進(jìn)步；二是保持能源供應(yīng)的可行性；三是促進(jìn)國內(nèi)外競爭性市場的發(fā)展；四是確保每個家庭得到足夠的可支付的熱能。2008年發(fā)布《氣候變化法案2008》（ClimateChangeAct2008），建立了具有法律約束力的目標(biāo)，通過國內(nèi)外的行動，與基準(zhǔn)年比較至2050年將至少減少溫室氣體排放量達(dá)80％。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，該法案引入了一個碳預(yù)算系統(tǒng)，提出了具有法律約束力的連續(xù)五年排放的限制值，這一措施從2008年開始實施。前三個碳預(yù)算于2009年5月列入法案，要求2020年減少排放至少達(dá)34％。第四個碳預(yù)算于2011年6月列入法案，要求在2023－27年期間碳排放與1990年相比至少減少50％；2009年制定了白皮書《低碳轉(zhuǎn)型計劃：氣候與能源國家戰(zhàn)略》（TheUKLowCarbonTran－sitionPlan：NationalStrategyforClimate＆En－ergy），制定了至2020年的轉(zhuǎn)型計劃，即變革我們的能源領(lǐng)域、我們的家庭與工作場所、我們的交通、我們的農(nóng)業(yè)和我們管理土地與廢物的方式，滿足碳預(yù)算的要求，最大化經(jīng)濟(jì)機(jī)會，保護(hù)最脆弱的領(lǐng)域［8］。2009年7月發(fā)布了《可再生能源戰(zhàn)略》（TheUKRenewableEnergyStrategy），提出了具有法律約束的目標(biāo)，即至2020年有15％的能源來自再生能源。從2009年至2030年二氧化碳排放減少7．5億噸以上，至2020年化石燃料需要減少10％，天然氣進(jìn)口減少20％－30％［9］。美國盡管堅持不批準(zhǔn)《京都議定書》，也號稱不承擔(dān)相關(guān)義務(wù)，但美國的法律法規(guī)對國內(nèi)的能源消耗和污染標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，2007年7月，參議員JeffBingaman與ArlenSpecter介紹了《低碳經(jīng)濟(jì)法案》（LowCarbonEconomyActof2007），其目的是減少美國對全球的變暖污染。自然資源保護(hù)委員會（NRDC）氣候政策主任DavidDoniger闡述了《低碳經(jīng)濟(jì)法案2007》，這是對聯(lián)邦立法的另一個政治支持的信號，即減少熱排放。不幸的是，Bingaman－Specter法案的目標(biāo)將不會快速減少排放并深入防止危險的全球變暖。為了避免最危險的氣候影響，至2020年美國需要減少排放15－20％，至2050年減少排放80％，法案將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列為美國未來的重要發(fā)展方向［10］。2007年底美國又頒布了《新能源法》（TheEnergyIndependenceandSecurityActof2007），這個法案的目的是促進(jìn)美國在能源方面更加獨立與安全，增加清潔可再生燃料的生產(chǎn)，保護(hù)消費者，提高產(chǎn)品、建筑和車輛的效率，推動對溫室氣體的捕捉與存貯的研究與開發(fā)，改進(jìn)聯(lián)邦政府的能源利用效率及其它目的，為其發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)提供法律保障［11］。2009年2月，美國總統(tǒng)Obama簽署了《美國復(fù)興和再投資法案2009》（TheA－mericanRecoveryandReinvestmentActof2009），其目的是保護(hù)與創(chuàng)新工作崗位及對受危機(jī)影響最大的項目提供臨時幫助，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療和綠色能源方面的投入，其中能源效率和再生能源研究計劃投入272億美國，重點發(fā)展可再生能源、碳捕獲、能源效率及制造高級汽車電池系統(tǒng)與組件［12］。2009年6月，美國又發(fā)布了《美國清潔能源與安全法案》（AmericanCleanEnergyandSecurityActof2009），提出了“限額交易（cap－trade）”體系，在這個體系指導(dǎo)下，美國政府建立溫室氣體排放權(quán)的概念，公司可以購買或出售CO2排放權(quán)，隨著時間的推移逐漸減少碳排放。法律會設(shè)定2012－2050期間的總排放量數(shù)值，會要求調(diào)整實體的排放權(quán)。排放更多氣體的實體將面臨更高的成本，這對減少排放會有激勵作用。2007年初，歐盟委員會通過一項新的立法動議，要求修訂歐盟現(xiàn)行的《燃料質(zhì)量指令》（EU’sFuelQualityDirective），以便反映燃料與發(fā)動機(jī)技術(shù)的進(jìn)步，幫助應(yīng)對氣候變化，推動低碳燃料的發(fā)展，如生物質(zhì)燃料；滿足2005《清潔空氣戰(zhàn)略》制定的空氣質(zhì)量目標(biāo)，減少柴油中硫與多環(huán)芳烴的排放。委員會也提議對2009年燃料進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)測與報告“生命周期溫室排放”情況，指出燃料供應(yīng)商的責(zé)任就是確保燃料在其生命周期內(nèi)（如：生產(chǎn)、運輸和使用）產(chǎn)生的溫室氣體，在2011年至2020年期間每年減少1％。歐盟《燃料質(zhì)量指令》于2007年10月29日正式發(fā)布，2012年5月28日進(jìn)行了修訂，以便降低汽油和柴油對環(huán)境與健康的影響，開始考慮新的歐盟生物質(zhì)燃料及溫室氣體排放目標(biāo)。其它一些發(fā)達(dá)國家也制定了一系列的政策建設(shè)低經(jīng)濟(jì)社會。2008年，日本政府通過了“建設(shè)低碳社會行動計劃”，將低碳社會作為未來的發(fā)展方向和政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)，在2020年前實現(xiàn)二氧化碳捕捉及封存技術(shù)（CCS）的應(yīng)用。意大利實施CIP6機(jī)制推動可再生能源發(fā)展，推行白色證書制度，減少能源消耗。挪威對開發(fā)可再生能源給予明確、固定和長期的補(bǔ)貼；逐步引進(jìn)溫室氣體低排放和零排放交通工具；實施更加嚴(yán)格的建筑規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提高建筑物的能源利用效率。德國通過高技術(shù)戰(zhàn)略保護(hù)氣候，先后出臺能源研究計劃。澳大利亞發(fā)布了《減少碳排放計劃》政策綠皮書，提出長期減排目標(biāo)。總之，國外低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制主要包括：國家戰(zhàn)略目標(biāo)、碳排放交易機(jī)制、鼓勵技術(shù)開發(fā)創(chuàng)新、基金援助計劃、國際合作、治理機(jī)構(gòu)、報告制度等內(nèi)容，其發(fā)展目標(biāo)較明確，操作性較強(qiáng)。

我國低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的現(xiàn)狀

我國在低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制方面也取得了一定的進(jìn)步，制定了一些相關(guān)法律與規(guī)制。如：制定了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金，還首次公布了CO2減排的量化目標(biāo)，即2020年單位GDPCO2排放比2005年下降40％至45％；2007年頒布實施了《應(yīng)對氣候變化國家方案》，2008年出臺了《中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動》；制定了《節(jié)能中長期規(guī)劃》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》、《中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排全民行動實施方案》、《2000－2015年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點》、《新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》及《中國應(yīng)對氣候變化的政策行動》等政策規(guī)劃。然而，在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法律方面，我國仍然處于薄弱的狀態(tài)。

一是能源法至今還沒有出臺。因為這部法可以代表整個中國能源發(fā)展的方向。能源法主要對涉及能源領(lǐng)域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的一些重大問題，涉及能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度與規(guī)則等方面加以規(guī)定，同時解決單行法無法解決的問題。從重要性上看，不可否認(rèn)，能源法是一部真正意義上的大法。雖然電力法、煤炭法、可再生能源法等單行法早已出臺，但這些法必須要跟能源法配套。“煤炭法等現(xiàn)在都在改，但是也改不下去了，其他法必須要跟能源法靠攏，能源法不明確，那些法也動不了?！弊鳛槟茉捶ㄆ鸩萁M的核心起草人員之一，中國法學(xué)會能源法學(xué)研究會副會長吳鐘瑚說，一部能源法的出臺將帶動一批法的修訂。

二是石油、天然氣、原子能等主要領(lǐng)域的能源單行法律仍然缺位，同時也缺少能源公用事業(yè)法，這將導(dǎo)致能源與環(huán)境相協(xié)調(diào)的作用領(lǐng)域不夠全面。能源公用事業(yè)法是能源法律體系的一部分，其主要關(guān)注能源產(chǎn)品的供求環(huán)節(jié)，注重形成一個規(guī)范的能源產(chǎn)品市場，調(diào)節(jié)內(nèi)容包括能源企業(yè)的市場準(zhǔn)入，能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，能源供應(yīng)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，政府部門的監(jiān)管職能和能源消費者的權(quán)利義務(wù)等等。

三是現(xiàn)有的能源立法規(guī)定不夠詳細(xì)，缺乏足夠的可操作性。目前，我國環(huán)境執(zhí)法效果不佳、環(huán)保狀況沒有得到根本改善。雖然法律、規(guī)劃規(guī)定的執(zhí)行措施涉及到稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等獎勵手段，激勵公眾與企業(yè)自愿實行有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，但是，沒有規(guī)定詳細(xì)的獎勵手段與程序，導(dǎo)致在現(xiàn)實中沒有起到應(yīng)用的作用。

四是我國的環(huán)境與生態(tài)法律執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不夠完善。如何推動我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，如何落實法律規(guī)定的減排標(biāo)準(zhǔn)以及最低能耗標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能認(rèn)證，包括推行能效標(biāo)識制度落實等，法律監(jiān)督顯得尤為重要。雖然我國已經(jīng)建立了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，各社會團(tuán)體組織、公眾以輿論監(jiān)督為輔的監(jiān)督體制，但是，我國的社會團(tuán)體組織、公眾參與的意識與制度的保障方面仍存在一定的問題。實際上我國環(huán)保及發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)法律執(zhí)行的監(jiān)督制度存在嚴(yán)重缺陷，監(jiān)督作用非常有限。

五是低碳經(jīng)濟(jì)法律體系不完善。因為低碳經(jīng)濟(jì)涉及的不僅僅是能源、環(huán)境與氣候領(lǐng)域，它涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域和社會生活的方方面面。單從能源、環(huán)境與氣候領(lǐng)域考慮是片面的，不全面的。而現(xiàn)有的低碳經(jīng)濟(jì)立法重點是能源領(lǐng)域的立法，而沒有從我國的整個法律體系來考慮，即從憲法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、民商法、刑法、訴訟法等方面考慮低碳經(jīng)濟(jì)的立法。

總之，我國低碳經(jīng)濟(jì)立法還處于起步階段，目前著重于對能源的立法，其中最重要的能源法至今還沒有出臺，與能源有關(guān)的單行法的制定與修訂也無法進(jìn)行，除此之外的其他方面要么是以政策或戰(zhàn)略目標(biāo)的方式提出，要么還未涉及到。

完善我國低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的建議

一是要加快低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法。盡快完成《能源法》的立法工作；抓緊制定能源公用事業(yè)法、石油、天然氣、核能等領(lǐng)域的單行法律；抓緊修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《電力法》等環(huán)境和資源等低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專門法律；抓緊制定和修訂《節(jié)約用電管理辦法》、《節(jié)約石油管理辦法》、《建筑節(jié)能管理條例》以及各種廢棄物回收利用的相關(guān)法律，加快資源回收利用體系的建立。二是要細(xì)化相應(yīng)的法律法規(guī)，增強(qiáng)可操作性。長期以來，我國的法律法規(guī)有宜粗不宜細(xì)的傳統(tǒng)，使得執(zhí)法裁量權(quán)伸縮范圍較大，可操作性不強(qiáng)，給執(zhí)法及進(jìn)行法律監(jiān)督帶來一定難度。三是應(yīng)從我國的整個法律體系考慮完善低碳經(jīng)濟(jì)法律體系。從憲法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、民商法、刑法、訴訟法等方面考慮低碳經(jīng)濟(jì)的立法，對于低碳經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展更有益。四是加快建立低碳經(jīng)濟(jì)法律監(jiān)督機(jī)制。對于低碳經(jīng)濟(jì)法律監(jiān)督機(jī)制來說，筆者認(rèn)為