美國(guó)城市管理信息化建設(shè)對(duì)中國(guó)的啟示

美國(guó)城市管理信息化建設(shè)對(duì)中國(guó)的啟示一、引言

世界正在步入信息化的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展和成熟是這一時(shí)代的主要特征。由于全球一體化和多元化帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)政府正面臨著巨大的壓力。城市發(fā)展加速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)無(wú)法滿本文通過(guò)介紹美國(guó)的紐約警察局的CompStat以及從其延伸出來(lái)的巴爾的摩的CitiStat和華盛頓州的GMAP三個(gè)城市管理信息化的成功案例，引出對(duì)中國(guó)城市管理信息化的借鑒意義。足城市建設(shè)的需求，僅僅依靠人工手動(dòng)的管理方式已無(wú)法適應(yīng)信息化時(shí)代的需求。

中國(guó)傳統(tǒng)的管理體制存在許多弊端，主要的問(wèn)題有：（1）城市管理體制不合理。傳統(tǒng)的城市管理是一種單一的行政管理模式，每個(gè)部門各管一塊，致使城市管理不能形成有效的合力，增加了執(zhí)法成本，影響了執(zhí)法效率，綜合協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

（2）信息傳遞不及時(shí)。當(dāng)城市管理方面出現(xiàn)問(wèn)題后，除了管理部門例行執(zhí)勤巡邏中發(fā)現(xiàn)以外，大多數(shù)情況是群眾打電話反映、信訪或者媒體進(jìn)行曝光后，管理部門才獲得信息，去協(xié)調(diào)處理問(wèn)題，因此處理常常嚴(yán)重滯后。（3）管理法規(guī)不夠健全，管理缺乏權(quán)威。（4）運(yùn)行成本高，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。（5）人的因素影響管理。一方面，管理人員的綜合素質(zhì)有待提高；另一方面，市民對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)度和理解度不夠。由于市民是城市的主體，他們既是管理結(jié)果的承受著，更應(yīng)是管理的參與者，所以，市民對(duì)政府工作的了解和理解很大程度也可以更好地幫助政府管理。信息化是當(dāng)今城市的發(fā)展趨勢(shì)之一。信息化發(fā)達(dá)城市的信息化戰(zhàn)略代表了當(dāng)今城市信息化的發(fā)展趨勢(shì)。信息交流的規(guī)模、速度和質(zhì)量在很大程度上決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度和水平。近幾年來(lái)，為了確保信息技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，一些國(guó)家或其中心城市紛紛制定信息化發(fā)展戰(zhàn)略。在這一方面，美國(guó)一直走在世界的前列。美國(guó)的CompStat以及從其延伸出來(lái)的CitiStat和GMAP是信息化應(yīng)用到城市管理中比較成功的案例。本文首先介紹這3個(gè)案例，通過(guò)對(duì)案例的分析來(lái)探討對(duì)中國(guó)城市管理信息化的借鑒。

二、美國(guó)典型案例介紹

紐約警察局的CompStat作為先驅(qū)，在信息技術(shù)和管理改革的結(jié)合中，是一個(gè)典型的成功案例。美國(guó)很多州和城市甚至很多國(guó)家都借鑒其經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了類似的系統(tǒng)。下面主要介紹3個(gè)典型案例，雖然他們各自的出發(fā)點(diǎn)不同，但是都在各自的領(lǐng)域取得了相當(dāng)?shù)男Ч?/p>

1紐約市警察局CompStat[1]CompStat(計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，ComputerStatistics或ComparativeStatistics)是在紐約市居高不下的犯罪率情況下，1994年由紐約警察局長(zhǎng)WilliamBratton的領(lǐng)導(dǎo)下建立的犯罪追蹤和管理系統(tǒng)。CompStat在1996年獲得了由哈佛大學(xué)組織評(píng)選的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。在CompStat之前，紐約市警察局使用的是月報(bào)形式。各部門的負(fù)責(zé)人在每個(gè)月底前寫出報(bào)告，然后在下個(gè)月的7號(hào)之前遞交上級(jí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在15號(hào)之前看完匯報(bào)，然后反饋意見，隨后再采取行動(dòng)。通常這個(gè)時(shí)候，犯罪情況已經(jīng)至少發(fā)生1個(gè)月了。而且犯罪情況是和地圖靜態(tài)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的映射，信息量比較少，更新慢，對(duì)信息的掌握不全面，而且不容易分析趨勢(shì)。隨著信息技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的發(fā)展，把信息技術(shù)融入到犯罪管理就有了客觀可能。CompStat系統(tǒng)首先定期收集數(shù)據(jù)，然后結(jié)合基本的警察評(píng)估工具和規(guī)則分析數(shù)據(jù)，并把數(shù)據(jù)映射到地圖上，與GIS（GeographicInformationSystem，地理信息系統(tǒng)）結(jié)合，主要負(fù)責(zé)人員在專門的會(huì)議室開會(huì)，根據(jù)數(shù)據(jù)分析存在的問(wèn)題，明確職責(zé)，會(huì)后采取相應(yīng)措施，進(jìn)行犯罪的追蹤和警察管理。CompStat主要目的是提高警察局的分層管理效率和更有效地減少犯罪。

CompStat機(jī)制包括以下5個(gè)部分。（1）資料收集紐約警察局分成76個(gè)分局，9個(gè)警察服務(wù)區(qū)和12個(gè)地鐵區(qū)域，共97個(gè)分區(qū)。每個(gè)分區(qū)每周統(tǒng)計(jì)各種犯罪資料，加上重點(diǎn)案件的書面材料，警察的運(yùn)作情況和其他相關(guān)材料等傳送到CompStat小組。（2）CompStat小組CompStat小組有15位數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析人員，另外10位助理負(fù)責(zé)收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。（3）會(huì)議室立1個(gè)CitiStat會(huì)議室。CitiStat的建立花費(fèi)了28.5萬(wàn)美金，年花費(fèi)近40萬(wàn)美金，大部分的花費(fèi)用于項(xiàng)目人員的工資。運(yùn)行的前4年，節(jié)約了1億美金。在投入的第一年，就獲益了1200萬(wàn)美金。每年在節(jié)約超時(shí)工資支付上，就能達(dá)到600萬(wàn)美金。目前執(zhí)行CitiStat項(xiàng)目的城市還有雪城(Syracuse)、金山(SanFrancisco)、底特律（Detroit）和邁阿密（Miami），等等。雪城在執(zhí)行CitiStat上，第一年就為政府節(jié)省了1400萬(wàn)美金。之后，O'Malley又當(dāng)選馬里蘭州州長(zhǎng)，并把CitiStat應(yīng)用到州級(jí)政府。為此推行了StateStat。但是StateStat遠(yuǎn)遠(yuǎn)比CitiStat復(fù)雜得多。巴爾的摩的CitiStat管理15000名雇員，而StateStat管理80000雇員，每一年的執(zhí)行費(fèi)用是36萬(wàn)美金，預(yù)算到2012年年花費(fèi)為38.9萬(wàn)美金。3華盛頓州GMAP華盛頓州的GMAP[3]也是一個(gè)比較成功的案例。2005年6月華盛頓州州長(zhǎng)ChristineGregoire在了解了CitiStat的成功實(shí)踐后，決定在華盛頓州實(shí)施類似系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)稱之為GMAP(GovernmentManagementAccountabilityandPerformance)。GMAP和CitiStat類似的是系統(tǒng)性的分析和評(píng)估，但是不同的是，GMAP不僅僅針對(duì)部門進(jìn)行匯報(bào)，而且針對(duì)議題進(jìn)行管理考核，從而側(cè)重于跨部門的協(xié)作和具體實(shí)踐問(wèn)題的解決。議題包括控制對(duì)兒童的犯罪，降低高峰時(shí)間的交通堵塞，等等。GMAP會(huì)議主要針對(duì)5類問(wèn)題：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。主要包括的部門有雇用安全部門、勞動(dòng)和工業(yè)部門、財(cái)政部門、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展部門等。（2）政府效率提高。主要包括信息部門、州行政管理部門、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)部門和人事部門等。（3）健康。主要包括社會(huì)和健康服務(wù)部門、授權(quán)的醫(yī)療中心等。（4）安全。主要包括社會(huì)健康服務(wù)部門、華盛頓州巡邏部門、安全部門、勞動(dòng)和工業(yè)部門等。（5）交通。主要是交通部門和州巡邏部門的協(xié)調(diào)。GMAP運(yùn)行初始只有4個(gè)工作人員，后來(lái)發(fā)展到13人。為了發(fā)展這個(gè)項(xiàng)目，州政府通過(guò)人事部門和咨詢部門合作，對(duì)州雇員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，目前提供的培訓(xùn)包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和如何評(píng)估等。目前政府的官員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以看到實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)。

三、案例的總結(jié)

上面所述的3個(gè)案例都是對(duì)城市管理進(jìn)行的改革，并且結(jié)合了計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以分析出這些項(xiàng)目的如下優(yōu)點(diǎn)[5-9]。1信息的及時(shí)性信息的及時(shí)性體現(xiàn)在：各個(gè)部門都能夠?qū)崟r(shí)地采集數(shù)據(jù)并及時(shí)地將這些信息傳送到項(xiàng)目小組，由項(xiàng)目小組借助軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，并且將數(shù)據(jù)分析結(jié)果結(jié)合到GIS系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)更加直觀，能夠看到地理空間特性和時(shí)間特性，從而能比較容易地分析數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)。基本上這些項(xiàng)目都是以兩個(gè)星期作為時(shí)間周期。2策略的合理性行動(dòng)策略是相關(guān)人員進(jìn)行分析評(píng)估后，在會(huì)議上獲得及時(shí)充分的信息，并對(duì)其進(jìn)行分析，然后通過(guò)會(huì)議討論確定的，從而能制定更加合理的、比較有效的行為策略。3人員配置的及時(shí)性在會(huì)議中，政府各個(gè)管理部門的主要負(fù)責(zé)人都參加會(huì)議，一旦策略確定后，能夠馬上確定責(zé)任，能夠盡快地配置人員，能夠直接由基層管理人員決定派遣人數(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)最佳利用人力資源。4策略和評(píng)估的持續(xù)性會(huì)議中，一旦問(wèn)題被確定，相關(guān)策略制定后，會(huì)后馬上就采取行動(dòng)，在隨后的會(huì)議中，會(huì)追蹤執(zhí)行情況，并且根據(jù)執(zhí)行的情況，對(duì)策略進(jìn)行及時(shí)修正。這是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，策略不斷修正，直到問(wèn)題得到解決。并且根據(jù)執(zhí)行過(guò)程的情況，一直在評(píng)估。5跨部門的協(xié)作無(wú)論是CompStat，還是CitiStat、GMAP，尤其是GMAP，都不同程度進(jìn)行了跨部門的協(xié)作。首先各個(gè)部門共享數(shù)據(jù)，其次是各部門的領(lǐng)導(dǎo)者分析和協(xié)商處理，并且在隨后的會(huì)議中持續(xù)跟蹤處理結(jié)果。各個(gè)部門之間職責(zé)非常清楚，有利于合作處理跨部門的復(fù)雜性事件。6信息公開度提高政府管理部門定期收集信息、上報(bào)數(shù)據(jù)，并且能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開信息，讓公眾和其他部門了解管理工作的情況。如此提高了信息公開的程度，也增大了公眾對(duì)于政府工作的信息了解程度，并能加強(qiáng)了對(duì)政府工作的理解。7人員培訓(xùn)在GMAP項(xiàng)目里，特別重視政府雇員的綜合素質(zhì)的提高，尤其是信息化處理能力的提高。

四、對(duì)中國(guó)的借鑒意義

近幾年，隨著中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展，城市管理信息化有了很大的進(jìn)展。其中，寧波的81890和北京、上海等城市的城市網(wǎng)格化管理都是成功的案例。中國(guó)成功案例更多的是側(cè)重社區(qū)或者基層的服務(wù)管理，涉及到的部門相對(duì)還比較少。比如城市網(wǎng)格化，基本是在建委的領(lǐng)導(dǎo)下，涉及的部門主要是城管部門，所以可以借鑒CompStat、CitiStat和GMAP的成功經(jīng)驗(yàn)。但是在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)需要注意如下問(wèn)題。1數(shù)據(jù)的界定對(duì)于評(píng)估提高管理水平和提高服務(wù)質(zhì)量分析所需要的數(shù)據(jù)是需要嚴(yán)格界定的。這些數(shù)據(jù)應(yīng)該是對(duì)解決問(wèn)題有實(shí)際意義的數(shù)據(jù)，而不僅僅是容易統(tǒng)計(jì)測(cè)量的數(shù)據(jù)。有些服務(wù)是沒(méi)辦法用直接可見的數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估，比如服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估等。數(shù)據(jù)應(yīng)該同時(shí)來(lái)源于內(nèi)部和外部，外部數(shù)據(jù)主要來(lái)源于市民的投訴或者建議，內(nèi)部數(shù)據(jù)來(lái)源于政府內(nèi)部報(bào)告和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。中國(guó)政府內(nèi)部有周報(bào)月報(bào)，但是跨部門的信息共享不夠。對(duì)于外部數(shù)據(jù)，寧波81890就是個(gè)比較好的例子，通過(guò)81890熱線電話，溝通政府和居民，81890和巴爾的摩CitiStat系統(tǒng)的311具有同樣的功能。

2按議題還是按部門討論在上述的案例中，有針對(duì)部門進(jìn)行評(píng)估分析和問(wèn)責(zé)的，也有按照議題來(lái)分析和問(wèn)責(zé)的。從協(xié)作的角度來(lái)說(shuō)，按照議題能夠更好地進(jìn)行，但是對(duì)于數(shù)據(jù)分析和責(zé)任確定就比較復(fù)雜。合理的做法應(yīng)該是兩種方法的結(jié)合。對(duì)于主要的議題，按照議題進(jìn)行分析評(píng)估，其他按照部門處理。

3評(píng)估的界定評(píng)估的目標(biāo)取決于市長(zhǎng)初期建立的目標(biāo)。所以在執(zhí)行這個(gè)系統(tǒng)的前期，市政府需要有明確的目標(biāo)體系。在實(shí)際的行動(dòng)中，已確定的目標(biāo)體系決定了評(píng)估的方向，但是反過(guò)來(lái)，行動(dòng)也會(huì)在評(píng)估中修正目標(biāo)體系。4對(duì)公眾的信息共享公眾對(duì)政府管理信息的了解程度影響到對(duì)政府管理的支持度和理解度?，F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的普及，