海關(guān)行政程序立法問題論文

第第頁海關(guān)行政程序立法問題論文內(nèi)容提要：依法治國的核心是依法行政，依法行政的重點是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的難點是嚴(yán)格按照行政程序執(zhí)法，行政程序是防止行政專橫和行政機關(guān)濫用權(quán)力的重要手段，而程序公正則是實體公正的前提和保障?；谶@樣的觀點，本文從我國的經(jīng)濟體制、政治制度、國際環(huán)境、時代特征和法學(xué)理念等方面闡述了海關(guān)行政程序立法的背景，對我國行政程序立法的理論研究成果和立法實踐活動進(jìn)行了回顧和總結(jié)，并采取實證分析的方法結(jié)合新《海關(guān)法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，對現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系關(guān)于行政程序立法的狀況進(jìn)行了剖析，就海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式、體例模式、基本內(nèi)容、基本原則、基本制度和法律責(zé)任機制等問題提出了自己的觀點和看法。

關(guān)鍵詞：海關(guān)，行政程序，立法

當(dāng)代英國行政法學(xué)家韋德在其權(quán)威著作《行政法》一書中提出：行政法的精髓就在于對行政裁量權(quán)力的控制.就控制行政裁量權(quán)力而言，“對程序的漠視終將導(dǎo)致實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂?！辫b于此，本文擬從建立現(xiàn)代海關(guān)制度，實現(xiàn)海關(guān)管理法制化的視角出發(fā)，對我國海關(guān)行政程序立法的有關(guān)問題進(jìn)行探討，以資同仁參考。

一、海關(guān)行政程序立法的背景分析：

（一）經(jīng)濟體制分析：社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和不斷完善。

市場機制是資源配置的一種十分重要的手段。黨的十四大在明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，又把改革政府行政管理體制和機構(gòu)的任務(wù)提上了議事日程。從一般意義上說，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，世界各國政府的職能或遲或早、或快或慢都將發(fā)生變化。而政治統(tǒng)治、社會管理和社會服務(wù)被視為現(xiàn)代政府行為的三大職能。當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型時期-從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制。眾所周知，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，市場主體的活動，市場秩序的維護(hù)，公平競爭的實現(xiàn)，國家對市場的宏觀調(diào)控，都需要法律的規(guī)范、引導(dǎo)、制約和保障。在社會轉(zhuǎn)型時期，如何把依照計劃經(jīng)濟模式構(gòu)建起來的行政法體系，轉(zhuǎn)化為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代行政法體系，就成為21世紀(jì)初年中國行政體制改革所面臨的重要課題之一。在某種意義上說，能否堅持依法行政是中國政府能否順利實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，而依法行政的重點是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的難點是嚴(yán)格按照行政程序執(zhí)法，行政程序是一種基本的行政管理和行政服務(wù)手段。因此，加強海關(guān)行政程序立法也就成為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要和必然要求。

（二）政治制度分析：“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”目標(biāo)和方略的提出。

隨著我國“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”目標(biāo)和方略的提出，實現(xiàn)行政法治將作為我國政治生活中最現(xiàn)實、最迫切的問題來解決，因為依法行政是實現(xiàn)依法治國的中心環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作。而依法行政的主要特征表現(xiàn)在：法在人民通過各種形式、各種途徑直接參與的前提下由代議機關(guān)（全國人民代表大會）制定，但行政機關(guān)根據(jù)授權(quán)和固有的規(guī)章制定權(quán)越來越多地實際行使國家立法權(quán)；法的重要功能之一是為人民直接參與行使國家權(quán)力、直接參與國家管理、直接參與對國家權(quán)力行使的監(jiān)督提供運作程序和保障的規(guī)范機制，調(diào)整和平衡人民與政府、政府與社會以及公民、法人和其他各種組織、各種利益集團之間的關(guān)系。換言之，我國要在21世紀(jì)實現(xiàn)的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)和方略，就必須實現(xiàn)依法行政，即實現(xiàn)行政權(quán)力運作從有法可依到有良法可依的轉(zhuǎn)變及行政權(quán)力運作從實體法完備向程序法完備的轉(zhuǎn)變。因此，加強海關(guān)行政程序立法也是依法治國的呼喚！

（三）國際環(huán)境分析：WTO法律框架下的“統(tǒng)一”、“透明”、“國民待遇”等要求，與行政程序立法密切相關(guān)。

我國加入WTO是一件具有歷史意義的事件。加入WTO后我國經(jīng)濟在更廣的范圍和更深的程度上融入全球經(jīng)濟生活，但是我們必須明確WTO涉及的遠(yuǎn)不僅是市場開放和貿(mào)易問題，它的主要約束對象是各成員國（地區(qū)）的政府。WTO協(xié)議和規(guī)則對行政程序的公開性提出了更嚴(yán)格的要求，中國政府承諾的及時通知義務(wù)、及時公布法律、法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務(wù)等WTO具體國際義務(wù)都要履行。此外，中國政府還承諾建立貿(mào)易政策審查機制，有關(guān)法律的完善和對政策的審議對政府的行為則意味著更為全面更為嚴(yán)格的約束，行政權(quán)的運行不僅要嚴(yán)格依據(jù)實體法的授權(quán)，還要嚴(yán)格遵循程序法的規(guī)定，使行政權(quán)由一種專斷的、任意的、壓迫的力量轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N民主的、規(guī)范的、合作的力量。在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為必須接受法院的司法審查，違反法定程序的行政行為將被法院撤銷等等，無一例外都要履行。一句話，包括海關(guān)在內(nèi)的中國政府的相關(guān)行政行為必將更加嚴(yán)格遵守法定程序。而目前我國現(xiàn)行的有關(guān)涉外經(jīng)濟法律、法規(guī)和政策以及海關(guān)行政權(quán)力運作方式還不完全符合世貿(mào)組織的規(guī)定，這樣的現(xiàn)狀必須盡快予以改變。

（四）時代特征分析：21世紀(jì)是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠(yuǎn)的時代！

21世紀(jì)是行政法時代，我國依法治國的目標(biāo)能否實現(xiàn)，取決于是否有良法可依和是否有實現(xiàn)良法的完備的程序法。置身21世紀(jì)初年“法治”觀念深入人心的年代，回首人類歷史法制發(fā)展的總體進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)：中世紀(jì)和中世紀(jì)以前，人類法制曾長期處在刑法時代，刑法在整個法律體系中占主導(dǎo)地位；中世紀(jì)以后，人類法制逐步進(jìn)入民法時代，民商法在整個法律體系中占主導(dǎo)地位；進(jìn)入20世紀(jì)，人類法制開始進(jìn)入行政法時代，行政法在整個法律體系中的地位越來越重要；可以預(yù)見21世紀(jì)必將是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠(yuǎn)的時代！在這樣的時代，大力加強海關(guān)行政程序法制建設(shè)，從根本上改變我國現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系重實體、輕程序的弊端可謂如箭在弦，勢在必發(fā)。

（五）法學(xué)理念分析：程序控權(quán)法學(xué)理念日益深入人心。

正如前文所述，行政法的精髓在于對行政裁量權(quán)力的控制；而就控制行政裁量權(quán)力而言，對行政程序的漠視終將導(dǎo)致實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂。其實上述論點的提出是基于行政法史上這樣一個無可辯駁的事實：有國家就有行政，任何國家的任何行政行為的實施在客觀上都有它一定的時間和空間形式。所以從這一角度講，只要有行政活動的存在，就有行政程序的存在，行政程序與國家、與行政一樣古老。但從理論淵源上講，國內(nèi)外行政法學(xué)界通常都認(rèn)為現(xiàn)代行政程序法律制度最初源于英國的“自然正義”原則以及在該原則基礎(chǔ)上發(fā)展形成的美國的“正當(dāng)法律程序”原則。英國的“自然正義”原則和美國的“正當(dāng)法律程序”原則被認(rèn)為發(fā)端于英國1215年的《自由大憲章》和1355年愛德華三世頒布的一項法令（有人稱之為自由律）。最初自然公正原則只適用于刑事訴訟程序，后來其適用范圍逐漸擴大到：剝奪某個人的利益時必須保障他享有被告知和陳述自己意見并得到傾聽的權(quán)利，從而成為英美法中人權(quán)保障的根本原則，適用于一切權(quán)力的行使。目前，該觀念已被包括我國在內(nèi)的世界大多數(shù)國家的大多數(shù)行政法學(xué)者所認(rèn)可和接受。

二、我國關(guān)于行政程序立法的理論研究成果和立法實踐概況：

（一）我國行政程序立法的理論研究成果：

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著兩大法系的相互融合，程序法的理念被注入傳統(tǒng)的行政法學(xué)體系之中，程序正義和實體正義共同構(gòu)成了現(xiàn)代各國行政法追求的目標(biāo)價值。改革開放以來，隨著經(jīng)濟、政治體制改革的不斷深入，我國法學(xué)理論界和實務(wù)界逐漸認(rèn)識到所謂“重實體輕程序”法律傳統(tǒng)積弊的危害性。特別是近幾年來，隨著我國依法治國進(jìn)程的加快，越來越多的人開始關(guān)注法律程序在建設(shè)現(xiàn)代法治國家過程中的重要價值。這種共識反映在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，即表現(xiàn)為法學(xué)界對于行政程序的研究百家爭鳴，百花齊放。筆者僅就與本文內(nèi)容相關(guān)的行政程序立法理論研究成果簡述如下：

1.關(guān)于行政程序立法背景的研究成果：

一般認(rèn)為，行政程序立法的背景主要歸結(jié)于國家行政權(quán)力的擴張、“法治國”原則的貫徹以及“程序理性（ProceduralRationality）”觀念的深化等因素。其中，國家行政權(quán)力的擴張尤為重要，通行的論點認(rèn)為行政機關(guān)在實體方面已經(jīng)擁有了準(zhǔn)立法權(quán)（在我國主要表現(xiàn)為行政法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)）、準(zhǔn)司法權(quán)（在我國主要表現(xiàn)為行政強制執(zhí)行權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等）和傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)（即行政執(zhí)法權(quán)）這樣的充足權(quán)力。在這種前提下，為行政權(quán)力立法，其目的便自然歸結(jié)為給既有的權(quán)力設(shè)定運作的規(guī)則。換言之，當(dāng)不存在這種前提時，為行政權(quán)力立法，則宜于或者說必須從實體和程序兩個方面入手。

2.關(guān)于行政程序立法模式的研究成果：

關(guān)于行政程序立法的目標(biāo)模式，目前世界上主要有權(quán)利模式（公正優(yōu)先、兼顧效率）、效率模式（效率優(yōu)先、兼顧公正）和權(quán)利效率并重模式三種影響較大的學(xué)說。相應(yīng)地，我國學(xué)者也提出了三種設(shè)想：一是主張兼顧效率與權(quán)利保障，設(shè)計一套公正、效率兩者兼顧的平衡機制，以全面發(fā)揮行政程序法的作用；二是主張效率為優(yōu)先，公平為補正，認(rèn)為行政程序法的核心內(nèi)容為行政執(zhí)法行為，必須以一定的效率為保障；三是主張公正（權(quán)利）優(yōu)先兼顧效率，認(rèn)為公正與效率發(fā)生矛盾時，一般應(yīng)做出公正優(yōu)先于效率的明確安排與選擇.此外，基于不同的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)法學(xué)界就行政程序立法的形式模式或稱體例模式，還提出了如單一行政程序法典模式和復(fù)合行政程序法典模式，單純行政程序模式和實體、程序合一模式，共同行政程序法模式和類別行政程序法模式，準(zhǔn)用他法模式和自成體系模式等學(xué)說。

3.關(guān)于行政程序價值的研究成果：

關(guān)于行政程序的價值，相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者分別從正當(dāng)行政程序和一般行政程序，一般行政程序的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)等方面著手研究。并普遍認(rèn)為，行政程序價值的理想狀態(tài)應(yīng)是程序、實體并重，但在現(xiàn)實社會中這種理想狀態(tài)其實并不存在。隨著現(xiàn)代行政法程序控權(quán)觀念的日益深入人心，不少學(xué)者基于對我國“重實體輕程序”法律傳統(tǒng)積弊的反思，提出“程序公正優(yōu)先于實體公正，只要程序合法，實體就應(yīng)當(dāng)視為合法”的觀點，雖有一定道理，但也存在矯枉過正的嫌疑。筆者基于我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民參與國家決策的神圣權(quán)利，對部分學(xué)者堅持的正當(dāng)法律程序（dueprocessoflaw）觀點持贊成意見。因為只有行政過程的公正化、合理化及民主化，即通過確立正當(dāng)?shù)男姓绦?，使公民能動地、積極地直接參與行政過程，在行政程序階段即將行政自身難以避免的諸種弊端消滅于萌芽狀態(tài)，才能夠達(dá)到提高行政效率的目的，并體現(xiàn)我國憲法的上述理念。而只有能夠最大限度地實現(xiàn)個人權(quán)利和公共利益的行政程序，才能夠被認(rèn)為是正當(dāng)行政程序。

（二）我國行政程序立法的實踐概況：

回顧我國的行政程序立法史，可見一個由不系統(tǒng)向系統(tǒng)化發(fā)展、由低層級向高層級發(fā)展的曲折過程：20世紀(jì)80年代末期以來，我國采取各個擊破的立法方式和策略，為建立行政程序法體系進(jìn)行了不懈努力，使得我國的行政程序立法呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的傾向：首先是1989年頒布的《行政訴訟法》將“違反法定程序的”情形作為法院判決撤銷或部分撤銷具體行政行為的一種情況來規(guī)定，確立了法院對行政機關(guān)是否遵循法定程序的司法審查權(quán)。雖然在當(dāng)時我國的有關(guān)立法中，除了《治安管理處罰條例》對行政程序有所規(guī)定外，幾乎找不到什么“法定程序”。但這種狀況在20世紀(jì)90年代初期即出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機：1992年《稅收征管法》的出臺，確立了稅收征管領(lǐng)域的程序機制，該法經(jīng)1995年和2001年兩次修改，使得稅收征管領(lǐng)域的程序機制得以不斷完善.接下來1996年頒布的《行政處罰法》，堪稱我國行政程序立法史上的一座里程碑：作為一項基本法律，該法為行政機關(guān)的行政處罰行為設(shè)定了程序機制，并第一次確立了行政聽證制度，明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效，給我國行政機關(guān)帶來了廣泛而深刻的觀念轉(zhuǎn)變與工作方式變革.1999年出臺的《行政復(fù)議法》規(guī)定了更為完善的行政復(fù)議程序機制，同年頒布的《價格法》則繼《行政處罰法》之后再次對行政程序的核心制度-聽證程序作出規(guī)定，并在實踐中產(chǎn)生了廣泛的影響。2000年出臺的《立法法》以及2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，將聽證等程序制度引入立法機制。而與我們?nèi)粘９ぷ髅芮邢嚓P(guān)的2001年修訂的《海關(guān)法》則在3個條文中出現(xiàn)了“法定程序”的字樣.剛剛于2003年6月28日通過的《居民身份證法》明確規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)……經(jīng)出示執(zhí)法證件……”，作出了具有重要意義的“執(zhí)法表明身份”的程序性規(guī)定。而執(zhí)法表明身份制度，即是行政執(zhí)法人員依法行政的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)行政公開要求而生的程序機制。

三、海關(guān)行政程序立法的實證分析：

筆者認(rèn)為，要研究海關(guān)行政程序立法，首先需要了解海關(guān)法律法規(guī)體系，即不同層級效力的海關(guān)法律規(guī)范組成的有機統(tǒng)一體?，F(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系，是以2000年7月九屆全國人大常委會十六次會議修訂并公布的《海關(guān)法》為“母法”，并以《海關(guān)法》為主體，以海關(guān)行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件為補充的完整法律法規(guī)體系。因現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系中，海關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的總量僅占所有海關(guān)管理規(guī)定的1/20弱，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件不僅數(shù)量多，且層級效力低，適用范圍窄。因此本文僅對層級效力較高且數(shù)量較少的海關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，特別是對《海關(guān)法》關(guān)于行政相對人的實體權(quán)利義務(wù)規(guī)定和程序權(quán)利義務(wù)規(guī)定予以剖析：

（一）海關(guān)行政立法程序剖析：

立法權(quán)是相對于行政權(quán)、司法權(quán)而言的國家權(quán)力，是指有權(quán)立法的機關(guān)制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權(quán)力。就實體性權(quán)力而言，立法權(quán)通常是指法律的制定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、修改權(quán)和廢止權(quán)；就程序性權(quán)力而言，立法權(quán)通常包括提出法律案的權(quán)力、審議法律案的權(quán)力、表決法律案的權(quán)力和公布法律案的權(quán)力。根據(jù)《立法法》規(guī)定，關(guān)于海關(guān)基本制度的立法屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán).但目前涉及海關(guān)基本制度的法律僅有一部《海關(guān)法》，系由全國人大常委會修訂并公布，其他涉及海關(guān)工作的立法分別表現(xiàn)為行政法規(guī)和規(guī)章。因此，海關(guān)立法在一定意義上僅是指海關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的制定、修改、補充、解釋或廢止。海關(guān)立法程序則通常包括海關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)和公布權(quán)。在我國的立法實踐活動中包括海關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的行政法規(guī)、規(guī)章的立法程序分別受現(xiàn)行《立法法》以及2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》約束，特別是海關(guān)總署于2002年5月制定的《海關(guān)規(guī)范性文件制定管理辦法》對海關(guān)規(guī)章及以下的規(guī)范性文件的制定程序作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，因此，對于海關(guān)行政立法程序本文不再贅述。

（二）海關(guān)行政執(zhí)法程序剖析：

在現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系中，存在著這樣一個突出的問題：即實體法制相對完善，程序法制嚴(yán)重滯后。

除《海關(guān)法》外，目前海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)按照層級效力大致可分為三類：一類是由國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)布的海關(guān)行政法規(guī)，具有層級效力較高、且能夠兼顧海關(guān)實體權(quán)力的設(shè)定和權(quán)力行使的程序等優(yōu)點，如《海關(guān)行政處罰實施細(xì)則》、《海關(guān)稽查條例》等，但是數(shù)量較少。一類是由海關(guān)總署制定、發(fā)布的行政規(guī)章，具有海關(guān)專業(yè)知識相對全面和深入，時效性強等優(yōu)點，但卻存在層級效力較低，重管理輕制約、重權(quán)力行使輕權(quán)力監(jiān)督以及重實體性權(quán)力規(guī)定輕程序性義務(wù)規(guī)定等不足。此外還有一類是現(xiàn)行有效的數(shù)量龐大、種類繁雜的海關(guān)規(guī)范性文件，多是由海關(guān)總署各司（局、室）通過“通知”、“規(guī)定”等形式下達(dá)全國海關(guān)執(zhí)行，不僅層級效力低而且多數(shù)缺乏程序性規(guī)定，并且未對外公布，在一定程度上影響其作為海關(guān)對外執(zhí)法的效力依據(jù)，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。綜上所述，因海關(guān)在行政執(zhí)法過程中所依據(jù)的規(guī)范性文件的不同，海關(guān)的行政執(zhí)法程序亦存在差別，這也是本文要討論的重點所在。

傳統(tǒng)意義上的海關(guān)行政執(zhí)法程序可以按照海關(guān)的四大任務(wù)來劃分為四大程序，即海關(guān)監(jiān)管程序、海關(guān)征稅程序、海關(guān)調(diào)查（打擊走私）程序和海關(guān)統(tǒng)計程序。隨著通關(guān)制度改革的深入，有人提出海關(guān)行政執(zhí)法程序應(yīng)分為前期管理程序（包括注冊登記、備案、預(yù)申報、預(yù)歸類等環(huán)節(jié)）、通關(guān)管理程序（包括申報、查驗、征稅、擔(dān)保、放行、結(jié)關(guān)、統(tǒng)計等環(huán)節(jié)）和后續(xù)管理程序（主要是包括稽查和核查等環(huán)節(jié)），并以調(diào)查（稽查、偵查）程序為例外；還有人認(rèn)為海關(guān)行政執(zhí)法程序應(yīng)分為一般程序或稱普通程序（主要針對進(jìn)出境運輸工具、貨物、物品和人員的正常進(jìn)出口情況）、簡易程序（如享有外交特權(quán)和豁免的旅客通關(guān)、旅檢現(xiàn)場紅綠通道的選擇，進(jìn)出口運輸工具、貨物、物品的免稅、免驗通關(guān)等）、特別程序（如暫時進(jìn)出口、保稅、減免稅等）和聽證程序（主要適用于調(diào)查、稽查、偵查）等等。雖然存在上述不同的分類方法，但海關(guān)的實際執(zhí)法程序在本質(zhì)上不會因分類方法的不同而改變。從現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系來看，對海關(guān)執(zhí)法行為的程序性規(guī)定主要存在以下問題：

1.重實體，輕程序，或者說是實體性規(guī)定與程序性規(guī)定比例嚴(yán)重失調(diào)。如《海關(guān)法》第二章“進(jìn)出境運輸工具”對進(jìn)出境運輸工具實施監(jiān)管的基本法律規(guī)范的9個條文中，有5個條文規(guī)定了進(jìn)出境運輸工具或其負(fù)責(zé)人（或有關(guān)人員、部門，下同）應(yīng)履行的海關(guān)義務(wù)；4個條文做出了對進(jìn)出境運輸工具或其負(fù)責(zé)人的限制性規(guī)定；1個條文在規(guī)定了海關(guān)對進(jìn)出境運輸工具的檢查權(quán)力的同時也規(guī)定了運輸工具或其負(fù)責(zé)人應(yīng)履行的義務(wù).幾乎沒有對海關(guān)監(jiān)管進(jìn)出境運輸工具的程序作出明確規(guī)定。

2.偏重于行政職權(quán)的行使，不注重獨立的制約行政權(quán)、保障公民權(quán)利的程序。錯誤地把依法行政理解為依法管理，忽視現(xiàn)代行政的服務(wù)功能。如修訂后的《海關(guān)法》新增加的關(guān)稅強制執(zhí)行權(quán)力，即明顯缺乏程序性規(guī)定。以新《海關(guān)法》第六十條的規(guī)定為例，關(guān)稅納稅人自海關(guān)填發(fā)稅款繳款書之日起三個月仍未繳納稅款，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，海關(guān)可以采取強制繳納的行政強制措施。但《海關(guān)法》僅規(guī)定關(guān)稅強制繳納包括強制扣繳關(guān)稅和變價抵繳關(guān)稅，卻沒有詳細(xì)規(guī)定強制繳納（扣繳）關(guān)稅的程序。一般認(rèn)為，海關(guān)在采取強制繳納措施之前應(yīng)以書面形式告知納稅人，給其最后主動履行納稅義務(wù)的機會。經(jīng)告誡納稅人在規(guī)定的期限內(nèi)仍未履行納稅義務(wù)的，海關(guān)方可采取強制措施。在實際工作中，海關(guān)采取強制扣繳和變價抵繳關(guān)稅的措施許多時候需要如銀行、拍賣行等機構(gòu)的協(xié)助執(zhí)行。因此，海關(guān)應(yīng)將強制執(zhí)行決定事先制作強制執(zhí)行決定書或協(xié)助執(zhí)行書。在實際采取強制措施時，海關(guān)應(yīng)向有關(guān)單位或當(dāng)事人出示強制執(zhí)行決定書并表明執(zhí)法身份，方可采取強制措施等等。

3.重特別程序、輕一般程序，或者說是單獨性程序立法多，共同性（普遍性）立法少。如《海關(guān)行政處罰實施細(xì)則》、《稽查條例》等，分別規(guī)定了海關(guān)行政處罰和稽查的程序，卻沒有一部普遍適用的《海關(guān)行政程序法》。

4.具體作業(yè)程序多，立法方式零散，全局性、統(tǒng)一性的程序性規(guī)定匱乏。主要表現(xiàn)在由于缺乏全國海關(guān)統(tǒng)一適用的程序性法律規(guī)范，不少海關(guān)根據(jù)自身工作情況分別制定以程序性規(guī)范為主的條例、辦法和實施細(xì)則等。顯而易見，這些海關(guān)自行制定的程序性規(guī)定實質(zhì)上均不具有法律效力。

5.重事后程序，輕事前程序和事中程序。現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系的程序制度基本上是事后的救濟制度。

（三）海關(guān)行政救濟程序剖析：

海關(guān)行政救濟程序主要包括行政復(fù)議程序、行政訴訟程序和行政賠償程序，由于國家先后于1989年頒布了《行政訴訟法》、于1994年頒布了《國家賠償法》、于1999年頒布了《行政復(fù)議法》，上述三法均對行政救濟程序作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，海關(guān)行政救濟程序問題基本上“有法可依”，本文不再對上述問題進(jìn)行討論。

四、我國海關(guān)行政程序立法若干問題探析

（一）海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式和體例模式

1.海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式：

所謂海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式，簡而言之，是指海關(guān)行政程序立法的目的或目標(biāo)。從各國現(xiàn)行行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法的直接目的或說目標(biāo)主要有兩個：保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率。海關(guān)行政程序立法的目的當(dāng)然也不例外。

近年來，世界各國行政程序立法的目的呈現(xiàn)出多元化趨勢，保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率幾乎已成為每個國家行政程序立法的雙重目標(biāo)?！靶姓粌H需要有效率，即政策所要達(dá)到的目標(biāo)一定能夠迅速地實現(xiàn)，同時，行政也必須使一般公民認(rèn)為在行政活動中合理的考慮了所追求的公共利益和他所干預(yù)的私人利益之間的平衡?！蔽覈鴮W(xué)界關(guān)于行政程序法目標(biāo)模式的說法較多，但不外保護(hù)公民權(quán)利、提高行政效率或者二者并重等幾種模式。筆者認(rèn)為，從我國根深蒂固的法律傳統(tǒng)特征以及適應(yīng)市場經(jīng)濟、民主政治和國際潮流的發(fā)展需要出發(fā)，海關(guān)行政程序法應(yīng)以程序公正為本位，確立公正優(yōu)先，兼顧效率的模式。其實這也與WTO的宗旨和規(guī)則相適應(yīng)，WTO的宗旨和規(guī)則既不是偏重追求行政效率，也不是兼顧提高行政效率和保護(hù)公民的合法權(quán)益，而是要求各成員單位的政府為各自的貿(mào)易商服務(wù)、賦予貿(mào)易商更多的信息與權(quán)利，減少貿(mào)易與投資壁壘……一句話，注重程序公正與平等，注重保護(hù)和增進(jìn)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。此外，公正優(yōu)先，兼顧效率的模式也是世界各國行政程序立法的發(fā)展趨勢，而且我國1996年制定的《行政處罰法》在行政處罰程序的設(shè)定上采用的保障公民權(quán)利和提高行政效率相結(jié)合的原則（與公正優(yōu)先，兼顧效率原則的含義大致相同），不僅為學(xué)界所肯定，在實際工作中也收到了較好的效果。

2.海關(guān)行政程序立法的體例模式：

所謂海關(guān)行政程序立法的體例模式，簡而言之，是指海關(guān)行政程序法律規(guī)范的載體所表現(xiàn)出來的總體特征。行政程序立法的體例模式通常以是否存在統(tǒng)一的行政程序法典為標(biāo)準(zhǔn)，分為統(tǒng)一法典式和分散規(guī)定式兩種，當(dāng)然，這是指基本法律或法律層次的立法而言的。

從世界各國現(xiàn)行的行政程序立法實踐來看，制定行政法典的國家和地區(qū)并不多，因此，分散規(guī)定式是大多數(shù)國家行政程序立法所采用的體例模式。但近年來主要的西方發(fā)達(dá)國家如美國、德國、日本以及歐洲的大多數(shù)國家，亞洲的韓國、我國澳門地區(qū)都制定了行政法典。在某種意義上說，統(tǒng)一法典式是行政程序法未來發(fā)展的方向。

考慮到行政程序法的核心內(nèi)容是規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使，它只對重要行政程序原則和制度作出一般性規(guī)定。因此，我國學(xué)界和立法界提出了我國行政程序立法分兩步走的規(guī)劃：即先制定行政許可法、行政強制執(zhí)行法、行政收費法等單行法律，等時機成熟后，再在此基礎(chǔ)上編纂統(tǒng)一的行政程序法典。因此，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實條件下，建立單獨的海關(guān)行政程序法，不僅是海關(guān)依法行政的客觀要求和現(xiàn)實需要，也符合國家關(guān)于行政程序立法的整體規(guī)劃。

（二）海關(guān)行政程序立法的基本內(nèi)容

從各國現(xiàn)行的行政程序立法來看，確定行政程序立法的基本內(nèi)容主要應(yīng)從三個角度考慮：1.是否包括實體規(guī)范；2.是否包括內(nèi)部行政程序；3.是否包括行政復(fù)議程序。

我國學(xué)者比較一致的觀點是，我國行政程序立法的基本內(nèi)容應(yīng)作如下的選擇：1.程序與實體并存；2.外部程序與內(nèi)部程序并存；3.不包括行政復(fù)議法。

根據(jù)我國現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系的實際情況，筆者完全贊同上述學(xué)者關(guān)于我國行政程序立法基本內(nèi)容所作的選擇。理由如下：

1.程序與實體并存。現(xiàn)實中既沒有程序以外的實體，也沒有無實體內(nèi)容的程序。此外，海關(guān)執(zhí)法行為的效力問題，即海關(guān)執(zhí)法行為的無效、撤銷、變更等實體性規(guī)范也需要在海關(guān)行政程序法中予以明確規(guī)定。

2.外部程序與內(nèi)部程序并存。主要是因為當(dāng)前海關(guān)普遍存在的內(nèi)部程序向外部程序轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象-許多本應(yīng)由海關(guān)內(nèi)部辦理的手續(xù)，被轉(zhuǎn)化為由行政相對人辦理，海關(guān)將程序義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到行政相對人頭上。因此，有必要在行政程序法中對海關(guān)內(nèi)部程序進(jìn)行集中規(guī)定。

3.不包括行政復(fù)議法。理由很簡單，我國已經(jīng)制定通過單行的《行政復(fù)議法》，毋須在海關(guān)行政程序法中重復(fù)規(guī)定。

（三）海關(guān)行政程序立法的基本原則和基本制度：

1.海關(guān)行政程序立法的基本原則：

所謂海關(guān)行政程序法的基本原則是指貫穿海關(guān)權(quán)力運行過程始終為海關(guān)和相對人以及其他程序參與人所必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。這些原則貫穿海關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行過程的始終，對海關(guān)執(zhí)法活動具有普遍的指導(dǎo)意義。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于行政程序立法的基本原則可謂眾說紛紜。比較流行的觀點如公正、公開、聽證、順序和效率原則；公開、公正、參與、復(fù)審、順序和效率原則；合法性、合理性、公開、參與、順序和效率原則等。

筆者認(rèn)為海關(guān)行政程序立法應(yīng)確立以下的基本原則：程序公正原則（包括公開原則和保護(hù)隱私權(quán)原則）、相對人參與原則、順序原則、行政效率原則。

程序公正原則是指海關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法活動時要在程序上平等地對待各方當(dāng)事人（參與人），排除各種可能造成不平等或偏見的因素。程序公正原則被認(rèn)為是現(xiàn)代行政程序的最根本的原則，是依法行政乃至依法治國的必然要求。

相對人參與原則包括兩方面內(nèi)容：一是海關(guān)有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)依法實施行政管理，二是行政相對人在程序上有了解并被告知有關(guān)自己權(quán)益的權(quán)利。

順序原則又稱為違反法定順序無效原則，是指海關(guān)行政執(zhí)法行為必須按照法定的順序依次進(jìn)行，不能隨意增加、減少或者顛倒。

行政效率原則具體包括以下內(nèi)容：一是行政程序的各個階段表現(xiàn)為一定的法定步驟，這種法定步驟不能隨意增加和減少；二是要求行政活動迅速及時、簡便易行、程序規(guī)范。

2.海關(guān)行政程序立法的基本制度

海關(guān)行政程序法的基本制度是指在海關(guān)行政執(zhí)法程序的各個階段上具有相對獨立價值并對整個行政執(zhí)法程序產(chǎn)生重大影響的規(guī)則體系。筆者認(rèn)為海關(guān)行政程序法基本制度至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）表明身份制度：是指海關(guān)及其工作人員在進(jìn)行行政執(zhí)法行為之前，要向相對一方當(dāng)事人出示工作證件、執(zhí)法證件或授權(quán)令，以證明自己享有進(jìn)行某種行政行為的職權(quán)或者資格的程序制度。

（2）告知與說明理由制度：是指海關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法行為的過程中，將有關(guān)情況告訴相對一方當(dāng)事人的一項基本的行政程序制度。法律上通常要規(guī)定告知的內(nèi)容、時間和形式等。

（3）調(diào)查制度：是指海關(guān)查明事實并收集證據(jù)的程序制度，又稱為證據(jù)制度，主要體現(xiàn)公正原則。

（4）聽證制度：是指海關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法行為時聽取有關(guān)當(dāng)事人意見的程序制度?；蚍Q“陳述”和“申辯”制度。

（5）回避制度：是指海關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時，如與行政行為有利害關(guān)系則不得參與該行政行為處理的程序制度。

（6）時效制度：是指海關(guān)執(zhí)法行為的全過程或其某個階段受到法定時間限制的程序制度。

（7）審裁分離制度：是指海關(guān)將行政行為中審理事實和作出裁決兩個階段分開，由不同的行政人員來完成的制度。

（8）不單方接觸制度：是指海關(guān)及其工作人員在處理某一涉及兩個或兩個以上由利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們的糾紛時，不能在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)。

（9）記錄和決定制度：是指海關(guān)及其工作人員作出影響相對人權(quán)益的行為，其過程應(yīng)當(dāng)記錄，其最終形成的意見表示應(yīng)有書面決定，并送達(dá)行政相對人為相對人受領(lǐng)。

（四）海關(guān)行政程序立法的法律責(zé)任機制

由于我國目前在理論上對行政機關(guān)程序違法的法律責(zé)任欠缺深入探討，現(xiàn)行立法中又缺乏行政機關(guān)程序義務(wù)的規(guī)定，導(dǎo)致行政實踐中大量存在的是對相對人程序違法的法律責(zé)任追究，而不是對行政機關(guān)程序違法的法律責(zé)任追究，海關(guān)法律法規(guī)體系也存在同樣的問題?，F(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系明確規(guī)定海關(guān)及其工作人員違反程序性規(guī)定應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的條款數(shù)量非常少，大部分條文僅規(guī)定違反實體法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。如《海關(guān)法》第八章“法律責(zé)任”的18個條文中，有11個條文是對行政相對人法律責(zé)任的規(guī)定，7個條文是對海關(guān)及其工作人員法律責(zé)任的規(guī)定，但幾乎沒有關(guān)于海關(guān)及其工作人員違反法定程序應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任的規(guī)定-即使有這樣的規(guī)定，海關(guān)法律法規(guī)體系本身就缺乏有關(guān)程序性規(guī)定的現(xiàn)狀，在實際工作中無論如何也不會出現(xiàn)海關(guān)及其工作人員違反法定程序的情事-本身就沒有法定程序，何談違反法定程序？！

在司法實踐中，《行政訴訟法》雖然將“違反法定程序”作為判決撤消或部分撤消具體行政行為的理由之一，但在如何理解這一規(guī)定上我國學(xué)界乃至實務(wù)界至今仍存在重大分歧，爭論的焦點集中在撤銷違反法定程序的具體行政行為是否需要視實體違法而定.而在海關(guān)法律法規(guī)體系中，由于行政程序規(guī)定本身就十分匱乏，幾