略論《行政處罰法》之缺陷

略論《行政處罰法》之缺陷《行政處罰法》實施近六年來，隨著司法實踐的不斷深入，該法立法方面存在的一些缺陷也不斷顯現(xiàn)出來，本文擬對此作一簡要地分析。一、違法行政處罰行為方面的缺陷《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時也表明行政處罰的實施必須依照法定依據(jù)和法定程序進行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的“推定有效”原則(又稱“效力先定”原則)及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機關(guān)作出的行政處罰，是代表國家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒有被有關(guān)國家機關(guān)經(jīng)過一定程序確認為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過行政復(fù)議及行政訴訟程序確認該行政處罰是否違法。其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。這一規(guī)定是否意味著對于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開始就可以拒絕接受?從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來看，對行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的“對行政處罰不服的”，既包括對被最終確認為合法的行政處罰的不服，也包括對被最終確認為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡單地規(guī)定“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，會對復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實施。再次，行政處罰最終被確認為無效的原因有諸多情形，除了沒有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及濫用職權(quán)的情況。對符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無效，因而是不全面的。二、聽證程序方面的缺陷聽證是指有關(guān)國家機關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時必須聽取當(dāng)事人的意見，其方式可以是書面或者口頭的單獨征求意見，也可以是由有關(guān)國家機關(guān)公開舉行的聽證會?！缎姓幜P法》首次確立了聽證制度，被譽為我國立法領(lǐng)域中的一個重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機關(guān)履行說明理由、聽取意見等方面的義務(wù)。這對加強行政處罰活動中的民主化、公開化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機關(guān)依法實施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定還比較原則，在實施過程中至少存在著如下幾個問題：首先，《行政處罰法》并沒有賦予所有受處罰人聽證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外。就聽證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個對自己不利指控的抗辯場所，體現(xiàn)了行政處罰中的民