論城市房屋拆遷中的房屋承租人及其補償安置

論城市房屋拆遷中的房屋承租人及其補償安置2009-3-2015:49【大中小】【摘要】城市房屋拆遷中承租人獲得補償安置的依據(jù)并非是其與房屋所有權(quán)人之間存在合法的租賃關(guān)系，而是其對被拆遷房屋的合法占有。屬于債權(quán)的房屋租賃權(quán)同時具有收益性的特征決定了承租人在拆遷中具有獨立性與從屬性的雙重屬性，同時由于承租人占有被拆遷房屋的原因多種多樣，導致承租人享有的權(quán)利存在著較大差異。故在拆遷中應根據(jù)承租人的不同類別，確定不同的補償安置辦法，進而保護承租人及其他拆遷當事人的合法權(quán)益?！娟P(guān)鍵詞】房屋；租賃；拆遷；補償安置【寫作年份】2009年【正文】在城市房屋拆遷中，如何對被拆遷房屋承租人（以下簡稱承租人）進行補償安置一直是拆遷工作的難點之一。這是因為：其一，形成租賃關(guān)系的原因比較復雜，有因政策原因形成的，有因市場原因形成的，不同原因形成的租賃關(guān)系導致承租人的權(quán)利義務有重大差異。其二，拆遷出租房屋涉及到拆遷人、被拆遷人、承租人三方之間的權(quán)利義務，其法律關(guān)系較為復雜。其三，補償項目爭議較大，哪些補償項目屬于被拆遷人，哪些補償項目屬于承租人，相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，實踐中爭議較大?！半m然承租人不是被拆遷房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動也會影響他們的生產(chǎn)、生活，給其帶來損失。同時，對住宅房屋而言，承租人往往屬于經(jīng)濟實力相對較弱的群體，如果不能給予其利益強有力保護，有可能帶來嚴重的社會影響，不利于社會穩(wěn)定?！盵i]因此，《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）在制度設(shè)計上“側(cè)重于保護被拆遷房屋承租人的利益”[ii]。在實踐中要做到充分保護承租人的合法權(quán)益，就必須準確理解承租人的概念，正確把握其法律地位。一、承租人的概念何為承租人，《拆遷條例》并未明確作出規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第五十三條規(guī)定：“房屋租賃，是指房屋所有權(quán)人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”據(jù)此，房屋承租人可以理解為與房屋所有權(quán)人有房屋租賃關(guān)系的公民、法人或其他組織。在城市房屋拆遷中，承租人可理解為與被拆遷人有房屋租賃關(guān)系的公民、法人或其他組織。事實上，有的地方就是這樣規(guī)定的，如杭州市人大頒布的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》（2002年5月8日起施行）第四條第三款規(guī)定：“本條例所稱房屋承租人，是指與被拆遷人具有租賃關(guān)系的單位或個人?！钡械牡胤饺绻枮I市政府頒布的《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（2007年4月15日起施行）第四條第三款則規(guī)定：“本辦法所稱承租人是指與被拆遷人具有合法租賃關(guān)系的單位和個人?！鄙虾Ｊ姓C布的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（2001年11月1日起施行）、南京市政府頒布的《南京市城市房屋拆遷管理辦法》（2004年2月1日起施行）等與哈爾濱的規(guī)定相同，都強調(diào)合法性。這就帶來一個問題，即《拆遷條例》中所涉房屋租賃關(guān)系（以下簡稱租賃關(guān)系）是指事實上存在的租賃關(guān)系，還是指合法的租賃關(guān)系？抑或承租人的權(quán)利義務是否以其與被拆遷人存在著合法的租賃關(guān)系為前提？筆者以為要厘清這一問題就必須對租賃合同違法的原因及操作的可行性等進行分析。首先，《合同法》第十條規(guī)定：“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式?！?、“根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定采用書面形式的，應當采用書面形式。當事人約定采用書面形式的，應當采用書面形式?！薄斗康禺a(chǎn)管理法》第五十四條規(guī)定：“房屋租賃，出租人和承租人應當簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其他權(quán)利和義務，并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！盵iii]也就是說房屋租賃應當簽定書面合同，口頭形式和其他形式的房屋租賃合同是不符合法律規(guī)定形式的，即口頭形式和其他形式的房屋租賃合同屬于形式不合法的合同。但由于各種原因在實際生活中形成了一些口頭形式的房屋租賃合同，如果將此類租賃關(guān)系的承租人排除在外顯然侵犯了承租人的合法權(quán)益，不利于房屋拆遷糾紛的解決。其次，如果租賃合同違反了地方法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定或是違反了一些滯后的行政法規(guī)的規(guī)定，此時是否就對承租人不予補償安置呢？如1983年國務院公布的《城市私有房屋管理條例》第二十二條規(guī)定：“機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位不得租用或變相租用城市私有房屋。如因特殊需要必須租用，須經(jīng)縣以上人民政府批準?！庇纱丝梢?，未經(jīng)縣以上人民政府批準，機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位租用私房的合同無效，但這顯然是與《合同法》等法律規(guī)定不一致的，而該條例直至2008年1月15日才被《國務院關(guān)于廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務院令第516號）予以廢止。又如建設(shè)部于1995年頒布實施的《城市房屋租賃管理辦法》第六條第一項規(guī)定“未依法取得房屋所有權(quán)證的”房屋不得出租，該辦法目前仍在實施，但若依該辦法將承租未依法取得房屋所有權(quán)證的承租人全部排斥在補償安置范圍外則顯然不妥。因為當事人對房屋是否享有所有權(quán)與是否取得房屋所有權(quán)證是兩碼事，沒有產(chǎn)權(quán)證，不等于當事人對房屋就沒有所有權(quán)?！段餀?quán)法》第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力?！惫蕦τ诋斒氯艘婪ńㄔ斓姆课菰凇笆聦嵭袨橥瓿芍掌?，不動產(chǎn)物權(quán)即產(chǎn)生法律效力，無須先進行登記?！盵iv]即不應把是否具有房屋所有權(quán)證作為評判房屋租賃合同是否合法的依據(jù)。從另一角度講，就算租賃合同違反地方法規(guī)或規(guī)章的，也不能因此否定當事人享有的實體權(quán)利。再次，從操作層面上看，將實體不合法的租賃關(guān)系排除在外難以操作。如果有生效法律文書確認租賃關(guān)系不合法尚可處置，若無相關(guān)生效法律文書時，則難以處置。從拆遷糾紛的處置程序來看，可分為三個階段：第一個階段是拆遷人、被拆遷人、承租人自行協(xié)商階段，此時讓當事人自行判別其租賃關(guān)系的合法性顯然勉為其難；第二個階段是拆遷行政主管部門主持調(diào)解及進行裁決階段，而根據(jù)法律規(guī)定，合同是否違法無效，應當由仲裁機構(gòu)或人民法院認定，拆遷行政主管部門是無權(quán)認定的；第三個階段是復議訴訟階段，但若當事人提起的是行政訴訟，則又涉及到民、行交叉的問題。所以，只要沒有生效法律文書確認租賃關(guān)系不合法，則均應將承租人列入拆遷補償安置考慮的范圍，即不應當將合法性作為租賃關(guān)系的必要條件。事實上，如果拆遷當事人對租賃關(guān)系的合法性有爭議的，可以向仲裁機構(gòu)申請仲裁或向人民法院起訴。如果拆遷當事人申請仲裁或提起訴訟但尚未取得生效法律文書的、或拆遷行政主管部門認為租賃關(guān)系可能因侵害國家利益而導致無效的，則可參照《拆遷條例》第二十九條中關(guān)于產(chǎn)權(quán)有爭議房屋的處置方法進行處理，所以將合法性作為租賃關(guān)系的前提條件實無必要。當然，這并不是說不合法租賃關(guān)系的承租人與合法租賃關(guān)系的承租人有同等的法律地位。筆者在這里所主張的是合法推定原則，即只要沒有生效的法律文書確認其租賃關(guān)系不合法，就應當推定該租賃關(guān)系合法，只有這樣才能充分保護承租人的合法權(quán)益。在理解承租人概念時，還有三個問題應當予以注意：第一，城市房屋拆遷中的承租人是否包括轉(zhuǎn)租關(guān)系中的承租人？各地雖然對承租人的認識不一致，但在這一問題上卻是高度的一致，即均將轉(zhuǎn)租關(guān)系中的承租人排除在外。筆者認為將轉(zhuǎn)租關(guān)系中的承租人排除在外是正確的。因為從實踐來看，轉(zhuǎn)租關(guān)系可分為兩種：一種是經(jīng)房屋所有權(quán)人認可的，另一種是未經(jīng)房屋所有權(quán)人認可的。對前者而言，根據(jù)《合同法》第二百二十四條第一款的規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人。承租人轉(zhuǎn)租的，承租人與出租人之間的租賃合同繼續(xù)有效，第三人對租賃物造成損失的，承租人應當賠償損失?！庇捎谠诖饲闆r下，轉(zhuǎn)租合同并不影響原來的租賃合同的效力，故只需對原承租人進行安置，而無須考慮轉(zhuǎn)租關(guān)系中的承租人，若原承租人與轉(zhuǎn)租關(guān)系中承租人有糾紛，則可另行通過民事訴訟等渠道解決。對于后者而言，根據(jù)《合同法》第二百二十四條第二款的規(guī)定：“承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同?！贝藭r產(chǎn)權(quán)人可以解除合同，也可以按原租賃合同履行，無論在哪種情況下，都與轉(zhuǎn)租合同中的承租人無關(guān)，故無須將轉(zhuǎn)租關(guān)系中的承租人列入拆遷當事人范圍。第二，租賃關(guān)系的時點問題。由于在城市房屋拆遷評估等均以房屋拆遷許可證核發(fā)之日為基準日，對應于這一時點，租賃關(guān)系可分為三種，即在基準日前已經(jīng)終結(jié)的租賃關(guān)系、在基準日未終結(jié)的租賃關(guān)系、在基準日后新形成的租賃關(guān)系。在基準日前已經(jīng)終結(jié)的租賃關(guān)系的承租人不在拆遷補償安置考慮范圍內(nèi)，這是顯而易見的。同時由于《拆遷條例》第十二條明確規(guī)定：“拆遷范圍確定后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個人，不得進行下列活動：……（三）租賃房屋”[v]，所以在基準日后新形成租賃關(guān)系的承租人也不應列入拆遷考慮的范圍。即只有在房屋拆遷許可證核發(fā)之前已經(jīng)形成，至房屋拆遷許可證核發(fā)時未終結(jié)的租賃關(guān)系的承租人才是拆遷當事人。第三，某些因歷史原因形成的與被拆遷人沒有租賃關(guān)系的房屋占用人可否歸入承租人的范圍？這主要體現(xiàn)在落實私房改造退還政策時出現(xiàn)的一些問題。原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部頒布的《關(guān)于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見》（〔85〕城住字87號）規(guī)定：“原屬出租的房屋，只退產(chǎn)權(quán)，不負責騰退房屋。定的租金標準，又如南昌市人大于1996年頒布的《南昌市城市房屋租賃管理條例》第二十條第二款規(guī)定：“私有房屋出租供居住的，租金由當事人協(xié)商議定。租金標準實行最高限價。最高限價由市、縣人民政府物價部門會同房產(chǎn)管理部門制定并公布。”該條款于2002年12月被修改成“私有房屋出租的，租金由當事人協(xié)商議定?！薄７诸愐饬x在于：（1）對于執(zhí)行政府定價房租標準的主要為公有住房，市場定價的為非住房及私有房屋；（2）執(zhí)行政府定價房租標準的私有住房是歷史的產(chǎn)物，有可能會出現(xiàn)雙重安置，應妥善處理。4、以形成租賃關(guān)系的原因為標準，可分為政策原因形成的承租人與市場原因形成的承租人。所謂政策原因形成的承租人是指承租人最初是通過計劃分配的形式取得房屋租用權(quán)的，其房屋主要表現(xiàn)為兩類，一是公房，二是落實私房改造退還政策退還給私人的私有住房。所謂市場原因形成的承租人是指通過自行協(xié)商取得房屋租用權(quán)的，其房屋同樣表現(xiàn)為兩類，一是政府房管部門投放到市場的公房，二是私房。這里需要特別說明的廉租住房問題。根據(jù)建設(shè)部等部委2003年12月31日頒布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》及2007年11月8日頒布的《廉租住房保障辦法》的規(guī)定，廉租住房是政府房地產(chǎn)行政主管部門根據(jù)輪候順序，對符合條件的家庭采取實物配租提供的廉價租金的住房。其取得方式具有行政分配的屬性，但與計劃分配還是有本質(zhì)上的區(qū)別的，其應歸入因政策原因形成的承租人。分類意義在于：（1）因政策原因形成的公有住房承租人（廉租住房承租人除外）一般具有福利分房的性質(zhì)；（2）因政策原因形成的私有住房承租人具有福利分房的屬性，可能會出現(xiàn)雙重安置。5、以承租房屋人員的多寡為標準可分為單一承租人與共同承租人。這一分類不難理解。但這里要注意的是兩種特殊情況。一是家庭承租，這主要體現(xiàn)在住房租賃中，其表現(xiàn)形式是戶主一人承租，但實質(zhì)是共同居住的家庭成員共同承租。二是拼租或群租，拼租或群租是否屬于共同承租不可一概而論，關(guān)鍵是看其合同約定。分類意義在于：住房的共同承租人中一人去世的，其他承租人可以繼續(xù)享受其使用房屋的權(quán)利。6、以房屋用途變化的情況為標準可分為居改非的承租人與非改居的承租人。所謂居改非就是將原為居住用房改作非居住的生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房，這一現(xiàn)象主要出現(xiàn)在居民中，這些居民為更高效地利用房屋，將其住房改作店房等，以獲得更高的收益。非改居就是將原為生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房改作居住用房，這一現(xiàn)象主要出現(xiàn)在企事業(yè)單位中，這些單位為解決職工住房不足的問題，將其部分生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房改作職工住房。對應地其房屋的承租人即為居改非的承租人與非改居的承租人。分類的意義在于：（1）用途變更過的房屋是拆遷的難點之一，因為變更前后的補償標準及安置方式有較大區(qū)別；（2）對用途變更過的房屋承租人在拆遷補償時應綜合考慮原有用途及現(xiàn)實用途。對于承租人還可以按是否存在書面合同為標準等進行分類，這里從略。四、承租人的權(quán)利義務承租人的權(quán)利義務包括法定的權(quán)利義務及合同約定的權(quán)利義務，現(xiàn)詳述如下：（一）承租人的權(quán)利在拆遷中，承租人的權(quán)利既有實體上的權(quán)利，也有程序上的權(quán)利，以拆遷進程為序，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、對拆遷行政許可申請聽證權(quán)。雖然《拆遷條例》未規(guī)定頒發(fā)拆遷許可證前需要聽證，但由于《行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應當在二十日內(nèi)組織聽證。”而拆遷行政許可與擬拆遷房屋的承租人之間顯然有重大利益關(guān)系，故應當告知承租人有聽證權(quán)。建設(shè)部《城市房屋拆遷工作規(guī)程》第五條第二款規(guī)定：“對于面積較大或者戶數(shù)較多的拆遷項目，房屋拆遷管理部門應當在核發(fā)拆遷許可證前，就拆遷許可有關(guān)事項召開聽證會，聽取拆遷當事人意見。需聽證項目的面積或者戶數(shù)的具體標準，由省、自治區(qū)和直轄市人民政府建設(shè)（房地產(chǎn)）行政主管部門制定?！边@就明確了在拆遷行政許可中利害關(guān)系人有權(quán)申請聽證。但要注意兩個問題：一是對于面積較小或者戶數(shù)較少的拆遷項目，達不到當?shù)厥〖壗ㄔO(shè)（房地產(chǎn)）行政主管部門制定的聽證標準的，只要房屋所有權(quán)人或承租人申請聽證的，行政機關(guān)就應當舉行聽證，因為根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，當事人只要是與行政許可有直接重大利益關(guān)系的，就可以申請聽證。二是行政機關(guān)是否履行了告知義務，并不影響承租人行使申請聽證的權(quán)利，因該項請求權(quán)是獨立的權(quán)利，不受產(chǎn)權(quán)人的影響，換言之，行政機關(guān)告知產(chǎn)權(quán)人有申請聽證權(quán)但未告知承租人，而產(chǎn)權(quán)人不申請聽證的，承租人則可以單獨申請聽證。2、知曉拆遷信息權(quán)。承租人作為拆遷當事人，有權(quán)了解相關(guān)信息。這些信息主要來自兩方面，一是行政機關(guān)掌握的相關(guān)信息，二是拆遷人方面的信息。《拆遷條例》第八條第二款規(guī)定：“房屋拆遷管理部門和拆遷人應當向被拆遷人做好宣傳、解釋工作?！毙枰貏e說明的《政府信息公開條例》對公開行政機關(guān)掌握的拆遷方面信息作了明確規(guī)定，該條例第九條：“行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；……”該條例第十一條還規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內(nèi)容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況；……”據(jù)此，承租人是有權(quán)獲得相關(guān)信息的，行政機關(guān)也應當主動公開。3、解除租賃合同權(quán)。在拆遷中，承租人若有法定理由或合同約定條件的，可以要求解除租賃合同，并按法律規(guī)定或合同約定獲得相關(guān)補償。4、補償請求權(quán)。在拆遷中，有一部分補償是專屬于承租人的，如搬遷費、添置物損失等，承租人對這一部分享有補償請求權(quán)。5、估價復核申請權(quán)、另行委托估價機構(gòu)評估權(quán)、申請技術(shù)鑒定權(quán)。建設(shè)部《城市房屋拆遷估價指導意見》第二十條規(guī)定：“拆遷當事人對估價結(jié)果有異議的，自收到估價報告之日起5日內(nèi)，可以向原估價機構(gòu)書面申請復核估價，也可以另行委托估價機構(gòu)評估。”第二十二條規(guī)定：“拆遷當事人對原估價機構(gòu)的復核結(jié)果有異議或者另行委托估價的結(jié)果與原估價結(jié)果有差異且協(xié)商達不成一致意見的，自收到復核結(jié)果或者另行委托估價機構(gòu)出具的估價報告之日起5日內(nèi)，可以向被拆遷房屋所在地的房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請技術(shù)鑒定。”由于承租人對部分補償享有獨立的請求權(quán)，對相關(guān)項目的拆遷補償估價結(jié)果有異議時，可以要求對估價進行復核，也可另行委托估價機構(gòu)重新評估。對結(jié)果仍有異議的，可向?qū)＜椅瘑T會申請技術(shù)鑒定。6、安置請求權(quán)。承租人不選擇解除合同的，可以要求被拆遷人進行安置。福利分房性質(zhì)的公有住房承租人還可以直接要求拆遷人進行安置。7、行政裁決申請權(quán)?！恫疬w條例》第十六條的規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內(nèi)作出?！焙茱@然在拆遷租賃房屋時，拆遷人、被拆遷人、房屋承租人都是當事人，若承租人與拆遷人、被拆遷人達不成補償安置協(xié)議的，可以申請行政裁決。然而建設(shè)部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》中卻只列了拆遷人及被拆遷人可以申請裁決，將承租人排除在外，這顯然不當。若房屋拆遷管理部門以《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》為依據(jù)，不受理承租人的裁決申請的，則屬于不履行法定職責。事實上有的地方如廣州市政府頒布的《廣州市城市房屋拆遷裁決規(guī)則》（2004年5月22日起施行）則直接明確了承租人可以申請裁決。8、請求提供過渡房或要求支付過渡費的權(quán)利。《拆遷條例》第三十一條第一款規(guī)定：“拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費。在過渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費；被拆遷人或者房屋承租人使用拆遷人提供的周轉(zhuǎn)房的，拆遷人不支付臨時安置補助費。”第三十二條規(guī)定：“拆遷人不得擅自延長過渡期限，周轉(zhuǎn)房的使用人應當按時騰退周轉(zhuǎn)房。因拆遷人的責任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應當自逾期之月起增加臨時安置補助費；對周轉(zhuǎn)房的使用人，應當自逾期之月起付給臨時安置補助費?！睋?jù)此，承租人有權(quán)要求提供過渡房或支付過渡費。9、簽定拆遷協(xié)議及重新訂立租賃合同的權(quán)利?！恫疬w條例》第十三條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規(guī)定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議。拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議。”第二十七條第二款規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達不成協(xié)議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同?！惫食凶馊丝梢跃团c拆遷人、被拆遷人訂立拆遷補償安置協(xié)議，也可要求與被拆遷人就安置房重新簽定租賃合同。10、行政復議及行政訴訟權(quán)。在拆遷中，承租人享有的行政復議權(quán)或行政訴訟權(quán)主要體現(xiàn)在三個方面：一是對拆遷行政許可不服的可以申請復議或提起訴訟；二是對拆遷行政裁決不服的可申請復議或提起訴訟；三是對拆遷行政主管部門不履行法定職責的可以申請復議或提起訴訟。11、民事訴權(quán)。承租人在拆遷中也享有相應的民事訴權(quán)，主要體現(xiàn)在四個方面：一是認為承租合同就拆遷補償安置約定不明的，可以請求人民法院明確相關(guān)權(quán)利義務；二是認為拆遷人與被拆遷人之間簽訂的拆遷補償安置協(xié)議損害其合法權(quán)益的，可以請求人民法院確認拆遷補償安置協(xié)議無效或部分無效；三是認為其與拆遷人、被拆遷人簽定的補償安置協(xié)議違反自已真實意愿的，可以請求人民法院撤銷；四是認為拆遷人或被拆遷人不履行其與自己簽定的協(xié)議的，可以請求人民法院責令履行等。12、對具體行政行為申請停止執(zhí)行權(quán)。雖然行政行為的執(zhí)行不受當事人是否申請行政復議或提起行政訴訟的影響，但根據(jù)《行政復議法》第二十一條規(guī)定：“行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：……（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關(guān)認為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；……”，故承租人在對拆遷行政許可、拆遷行政裁決等具體行政行為申請行政復議時一并申請停止暫緩執(zhí)行。13、住房的繼續(xù)承租權(quán)?！逗贤ā返诙偃臈l規(guī)定：“承租人在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人可以按照原租賃合同租賃該房屋?！惫薀o論原房屋承租人是在拆遷前死亡還是在拆遷開始后死亡，只要是在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人員等可以按照原租賃合同租賃該房屋，成為新的承租人。這是因為“房屋為重要的不動產(chǎn)，它既可以作為生產(chǎn)資料，又可以作為生活資料。作為生活資料，房屋是滿足公民‘住’這一基本生活需要的物質(zhì)條件，從而住房租賃也就成為解決公民居住條件的重要法律手段。‘住’一般是以戶為單位的，所以，雖然承租人為一人，也會有其他共同居住人的利益。因此在調(diào)整租賃關(guān)系時，不能不考慮承租人死亡后其他共同居住人的居住利益。在住房租賃中，承租人取得的只是房屋使用權(quán)，原則上其承租權(quán)不得繼承。承租人死亡后，生前未與其共同生活的親屬或者法定繼承人，如果確需繼續(xù)租用住房的，享有優(yōu)先承租權(quán)，可以與出租人另行簽訂房屋租賃合同?！盵xvi]（二）承租人的義務1、不得續(xù)租的義務?！恫疬w條例》第十二條規(guī)定：“拆遷范圍確定后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個人不得進行下列活動：……（三）租賃房屋。”因為“既然已經(jīng)確定了拆遷范圍，拆遷范圍內(nèi)的房屋很快將被拆除，無論是對房屋所有人，還是對房屋承租人或者拆遷人，不增加新的房屋租賃都是合適的，可以防止矛盾糾紛的增加，促進拆遷工作順利地完成。因此，本條對拆遷范圍確定后拆遷范圍內(nèi)新的房屋租賃作了明確的禁止性規(guī)定?！盵xvii]這里應注意的是：不得租賃并非指原有的房屋租賃關(guān)系必須提前終止，而是指不得建立新的房屋租賃關(guān)系，有的地方對此進行了明確。如《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第八條規(guī)定：“規(guī)劃管理部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，確定拆遷范圍后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個人不得進行下列活動：……（三）建立新的房屋租賃關(guān)系；……”新的租賃關(guān)系應包括兩種形式，一是續(xù)租，二是與新的承租人簽訂新的租賃合同。所以如果拆遷開始后，租賃合同到期的，租賃雙方不得再續(xù)租。2、不得分戶的義務。所謂分戶就是將一個承租戶分為兩個以上的承租戶，這一問題主要出現(xiàn)在具有福利分房性質(zhì)的公有住房承租人中。由于不少地方規(guī)定了最低補償標準，如江蘇省人大頒布的《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》（2003年1月1日起施行）第十四條規(guī)定：“被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標準的，拆遷人應當按照拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償。拆遷補償最低標準由設(shè)區(qū)的市人民政府參照國家住宅設(shè)計規(guī)范規(guī)定的最小戶型面積的當?shù)亟?jīng)濟適用房價值等因素確定?！薄氨徊疬w人按照前款規(guī)定獲得貨幣補償后仍無力解決住房的，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府對該被拆遷人以提供成套城鎮(zhèn)廉租住房或者租售經(jīng)濟適用房等形式予以妥善安置?！币虼?，分戶可能使原本不應享受最低補償標準的人員享受到相關(guān)優(yōu)惠政策，從而增加了拆遷難度和財政負擔。故有的地方對此明文禁止，如《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第八條規(guī)定：“規(guī)劃管理部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，確定拆遷范圍后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個人不得進行下列活動：……（四）分列房屋租賃戶名?！?、按時搬遷義務。房屋承租人必須在補償安置協(xié)議約定或者拆遷裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。4、履行相關(guān)法律文書的義務。履行生效法律文書是公民的義務，對于承租人也不例外。在拆遷中涉及到承租人的法律文書有拆遷當事人之間的拆遷協(xié)議書等民事合同，有行政機關(guān)的拆遷行政裁決等行政決定，有仲裁機構(gòu)及法院的裁定書、判決書、調(diào)解書等。五、對承租人及房屋面積與用途的認定、補償安置的原則、補償項目、補償安置方式（一）對承租人及其承租房屋面積與用途的認定1、承租人的認定。公房出租的，以租房協(xié)議或房卡等憑證上載明的人員為承租人。對于原公房承租人已經(jīng)死亡的，而其同住人未重新與公房管理單位訂立租賃協(xié)議的，以其同住人為實際承租人；同住人有多人的，由其協(xié)商確定的代表為實際承租人；原公房為家庭承租的，以現(xiàn)家庭戶主為承租人，未確定戶主的，由家庭成員推選代表作為承租人。私房出租的，以房屋租賃合同所載明的房屋承租人為準。無書面合同的，房屋所有權(quán)人與使用人無異議的，以使用人為承租人。有異議的，直接補償給所有權(quán)人，并告知使用人另行通過法定途徑保護其合法權(quán)益。2、承租房屋面積的確定。承租公房的，面積按房屋租賃合同或房卡記載的面積確定；房屋實量面積與租賃合同不一致的，以租賃合同載明的面積為準；無書面合同或合同記載不明的，以實量面積為準。承租私房的，以房屋租賃合同記載的面積為準；無租賃合同或合同約定不明的，以產(chǎn)權(quán)證或批建檔案載明的面積為準；因歷史原因形成的無產(chǎn)權(quán)證、無批建手續(xù)的（違法建筑除外），以房屋實量面積為準。3、房屋用途的確定。房屋用途應以房屋產(chǎn)權(quán)證上載明的用途為準，無產(chǎn)權(quán)證的以批建手續(xù)上載明的用途為準；對于因歷史原因形成的無產(chǎn)權(quán)證、無批建手續(xù)的（違法建筑除外）的房屋可確定一個固定時點，以該時點房屋的用途為準，這一固定時點由各地根據(jù)具體情況確定。對于用途變更的房屋以原用途為原則，現(xiàn)用途為例外。這里的例外主要包括：國有企事業(yè)單位在房改前為解決職工住房不足的問題，經(jīng)主管行政機關(guān)批準將其部分生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房改作職工住房的，可以認定為居住用房；國有企事業(yè)單位在房改前為解決職工住房不足的問題，雖未經(jīng)主管行政機關(guān)批準將其部分生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房改作職工住房的，但在企業(yè)改制時，將該房屋作為居住用房評估整體出讓的，可以認定為居住用房；居民將其居住用房改作非居住的生產(chǎn)經(jīng)營辦公用房，房屋使用人依法領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，可根據(jù)經(jīng)營年限等參照非居房補償安置。（二）對承租人補償安置的基本原則對承租人進行補償安置的基本要求是要使承租人在拆遷后的生活環(huán)境、生活水平不低于拆遷前的生活環(huán)境和水平，這就要求在拆遷中處理涉及承租人事務時應貫徹以下原則：1、約定優(yōu)先的原則。由于對承租人的補償項目主要來自于被拆遷人的讓渡，即不存在由拆遷人對被拆遷人及承租人的雙重安置，是補償給被拆遷人還是承租人，應充分尊重被拆遷人與承租人的約定。只有在沒有約定或約定不明的，才適用法律規(guī)定。2、合法原則。由于拆遷中涉及到拆遷人、被拆遷人、承租人三方的利益，又有民、行交叉，故應嚴格依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，不得損害任何一方拆遷當事人的合法權(quán)益。3、合理原則。由于《拆遷條例》過于原則簡約，關(guān)于承租人的規(guī)定則更少，實踐中難以操作。而承租人的情況多種多樣，在法無規(guī)定的情況下，應當遵循合理原則，平等對待拆遷當事人，不偏私、不歧視，做到公平合理。行政機關(guān)進行拆遷管理時應當符合法律目的，所采取的強制拆遷等措施應當必要、適當，應盡量避免采用損害當事人權(quán)益的方式。4、實事求是原則。由于一些租賃關(guān)系是在特定的歷史環(huán)境下形成的，因此在處理此類承租人的拆遷補償安置事項時，應當在歷史背景下考量，實事求是地解決歷史遺留問題。（三）對承租人的補償項目1、搬遷費，又稱搬遷補助費?！恫疬w條例》第三十一條第一款規(guī)定：“拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費?！比绻徊疬w人與承租人就該項費用有約定的，按約定辦理；若無約定的，則“當房屋由房屋承租人使用時，發(fā)給房屋承租人?！盵xviii]2、提前搬遷獎。有的地方規(guī)定被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)提前搬遷的，拆遷人可以給予搬遷獎勵費。如北京市政府頒布的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（2001年11月1日起施行）第三十二條規(guī)定：“被拆遷私有房屋和已購公有住房的所有權(quán)人或者租賃房屋的承租人在規(guī)定的搬遷期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以給予提前搬家獎勵費?！卑徇w獎勵費的支付按搬遷費的支付原則辦理。3、臨時安置補助費（過渡費）?！恫疬w條例》第三十一條第二款規(guī)定：“在過渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費；……”第三十二條第二款規(guī)定：“因拆遷人的責任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應當自逾期之月起增加臨時安置補助費；……”故當承租人自行安排住處的，則應獲得相應的臨時安置補助費。4、停業(yè)損失?！恫疬w條例》第三十三條規(guī)定：“因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應當給予適當補償?！睋?jù)此，若因拆遷造成承租人停產(chǎn)、停業(yè)的，則承租人有權(quán)要求獲得相應的補償。5、添置物品的補償?！逗贤ā返诙俣龡l第一款的規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設(shè)他物。”承租人改善或者增設(shè)的物品主要體現(xiàn)為對房屋的裝修及添置的相關(guān)設(shè)施，如承租人與被拆遷人就此項改善或者增設(shè)物品有約定的，則按約定處理；如無特別約定或約定不明的，則此部分的拆遷補償款應支付給承租人。6、區(qū)位差價補償。區(qū)位有房屋區(qū)位與土地區(qū)位之說，有人認為拆遷時既要補償房屋區(qū)位差價又要補償土地區(qū)位差價，但這是對區(qū)位的一種誤解。以可移動的房屋為例，其房屋移動到不同地段時，其房價是不一樣的，但其房屋本身并沒有變化，只是土地的區(qū)位發(fā)生了變化，即房屋的區(qū)位來自于土地的區(qū)位，所以拆遷補償中的區(qū)位是指土地的區(qū)位，不存在既要補償房屋區(qū)位差價又要補償土地區(qū)位差價的問題。只不過是從保護被拆遷人的合法權(quán)益出發(fā)：當房屋建筑面積大于土地使用面積的，區(qū)位差價補償面積按照房屋建筑面積計算；當房屋建筑面積小于土地使用面積的，區(qū)位差價補償面積按照土地使用面積計算而已。但該項補償只限于具有福利分房性質(zhì)的公有住房承租人享受，其他類型的承租人無權(quán)享受。（四）補償安置方式1、租賃權(quán)安置。即由被拆遷人另行提供房源，出租給承租人，并由被拆遷人與承租人重新訂立房屋租賃合同。安置房的來源可以是被拆遷人自行提供的，也可以是拆遷人提供的?！恫疬w條例》第二十七條第二款規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達不成協(xié)議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同?！庇腥苏J為被拆遷人是否將產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋出租給原承租人，取決于雙方的合意，被拆遷人可另行提供房屋出租給承租人。筆者以為這一觀點不能成立，因為如果被拆遷人與承租人雙方達成了協(xié)議，則被拆遷人是將產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋還是其他房屋出租給承租人，確實取決于雙方的合意；但當被拆遷人與承租人對解除租賃關(guān)系未能達成協(xié)議時，被拆遷人將產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋出租給承租人則成為其法定義務，至于雙方對租金標準、租期等事項不能達成一致的，則可通過民事訴訟程序予以解決。2、貨幣安置。即由拆遷人、被拆遷人對承租人給予貨幣補償，并解除合同，由承租人自行解決用房問題。3、準產(chǎn)權(quán)安置。有些地方在處理具有福利分房性質(zhì)的公有住房承租人時，即由承租人享受購房面積等相關(guān)補償。即承租人享受了本來專屬于被拆遷人的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的權(quán)利，但其又不完全等同于產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置，是一種準產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置。4、產(chǎn)權(quán)安置。這是一種特殊做法，即拆遷開始后，允許公房管理部門將符合房改條件的公房出讓給承租人，這時承租人實際上變成被拆遷人，從而有權(quán)要求貨幣安置或產(chǎn)權(quán)調(diào)換，而原有的房屋產(chǎn)權(quán)人則退出拆遷。如《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第二十八條規(guī)定：“拆遷市和區(qū)、縣人民政府所有、并指定有關(guān)單位管理的公有住房（以下簡稱直管公有住房）的，直管公有住房應當按照房改政策出售給房屋承租人。房屋承租人購買現(xiàn)住公房后作為被拆遷人，……”六、對各類承租人補償安置（一）對直管公房承租人的補償安置1、房改前出租的具有福利分房性質(zhì)公有住房承租人的補償安置。此類房屋體現(xiàn)了我國在計劃經(jīng)濟時代住房平均分配的原則，其有四個特征：一是住房，二是家庭承租，三是在房改前取得承租權(quán)，四是通過計劃分配方式取得承租權(quán)。對此類承租人的補償安置是拆遷中的主要難點之一。筆者以為處理此類房屋時應把握一個標準，即承租人是否符合享受房改政策的條件：第一種情況，承租人符合享受房改政策條件的，則其地位接近于被拆遷人，是一種準被拆遷人。按照國務院《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕第23號）的規(guī)定：“進一步搞好現(xiàn)有公有住房出售工作，規(guī)范出售價格。從1998年下半年起，出售現(xiàn)有公有住房，原則上實行成本價，并與經(jīng)濟適用住房房價相銜接?！标P(guān)于成本價問題，國務院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）已經(jīng)明確：“成本價應包括住房的征地和拆遷補償費、勘察設(shè)計和前期工程費、建安工程費、住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費（小區(qū)級非營業(yè)性配套公建費是否列入成本由各地自行確定）、管理費、貸款利息和稅金等7項因素。舊房的成本價按售房當年新房的成本價成新折扣（折舊年限一般為50年）計算，使用年限超過30年的，以30年計算；經(jīng)過大修或設(shè)備更新的舊房，按有關(guān)規(guī)定評估確定?！奔磳⒎课莸某杀緝r補償給公房管理單位外，其余部分全部補償給承租人，或者說承租人在支付或扣除房屋的成本價補償后，享受被拆遷人的所有權(quán)利。第二種情況，如果承租人不符合享受房改政策條件的，則對其按一般房屋承租人進行補償安置。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有四種：（1）租賃權(quán)安置。安置房應當在同類地區(qū)、其使用面積應不少于原房屋使用面積、且繼續(xù)執(zhí)行政府規(guī)定的租金標準。若安置房的區(qū)位低于被拆遷房屋區(qū)位或房屋使用面積少于原房屋使用面積的，被拆遷人應適當補償。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償歸承租人（在公房中，對搬遷費、提前獎、過渡費三項費用有約定的，按約定處理；無約定或約定不明的，歸承租人。對承租人添置物品的補償則無論是公房還是私房，有約定的，按約定處理；無約定或約定不明的，歸承租人。下同）。（2）貨幣安置。此種安置的關(guān)鍵在于如何在被拆遷人與承租人之間進行分配。對此有的地方是確定一個固定的比例，如無錫市政府頒布的《無錫市城市房屋拆遷管理辦法》（2001年12月1日起施行）第三十二條規(guī)定：“拆遷政府規(guī)定的租金標準的公有出租居住房屋，……被拆遷人選擇貨幣補償?shù)模赓U關(guān)系終止，拆遷補償金額的80%補償給房屋承租人，20%補償給被拆遷人?！薄赌暇┦谐鞘蟹课莶疬w管理辦法》第三十五條則規(guī)定：“拆遷執(zhí)行政府規(guī)定租金標準的公有住宅房屋，拆遷人應當將貨幣補償金額的10%支付給被拆遷人，90%支付給房屋承租人，租賃關(guān)系終止。租賃雙方約定貨幣補償金額分配比例的，從其約定?！薄短旖蚴谐鞘蟹课莶疬w管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“拆遷執(zhí)行政府規(guī)定租金標準的公有租賃房屋，……實行貨幣補償?shù)?，按照下列?guī)定執(zhí)行：（一）拆遷住宅房屋的，拆遷人按照被拆遷房屋補償金額的5％給予被拆遷人補償，按照被拆遷房屋補償金額的95％給予房屋承租人補償；”這就產(chǎn)生一個問題，即承租人是獲得80%合理還是獲得95%合理？還是這些比例都不合理？筆者以為對拆遷執(zhí)行政府規(guī)定租金標準的公有租賃房屋實行貨幣補償時，按固定比例補償是沒有法律依據(jù)也是不合理的，事實上也是一直為人所詬病的。在實施貨幣補償時，還是應區(qū)分兩種情況，即承租人符合享受房改政策條件的，房屋的成本價歸被拆遷人，其余補償歸承租人；承租人不符合享受房改政策條件的，則承租人只能獲得搬遷費、提前獎、過渡費及添置物品部分的補償。（3）準產(chǎn)權(quán)安置。若承租人符合享受房改政策條件的且要求購買安置房的，除將成本價支付給被拆遷人外，由承租人享受被拆遷人的相關(guān)權(quán)利，其可以要求拆遷人進行產(chǎn)權(quán)置換安置。（4）產(chǎn)權(quán)安置。若承租人符合享受房改政策條件，又愿意購買其承租房屋的，則由承租人直接向產(chǎn)權(quán)人購買被拆遷房屋，從而成為被拆遷人，并可要求拆遷人進行安置。2、房改前出租的非福利分房性質(zhì)的公有住房承租人的補償安置。由于全國性的房改開始于1993年，在此之前已有地方將富余的公房通過市場機制出租，以解決公房維修費用等缺口。此類房屋主要特點是非福利性，此時承租人只是一般意義上的承租人，并非福利分房的承租人。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有：（1）租賃權(quán)安置。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。3、房改后出租的公有住房承租人。房改后公有住房承租人無論是通過市場機制形成的承租人，還是執(zhí)行國家政策形成的廉租住房承租人，已不具有福利分房的性質(zhì)，只是一般意義上的承租人。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法同房改前出租的非福利分房性質(zhì)的公有住房承租人的補償安置方法，但要注意的是廉租住房的承租人有權(quán)要求繼續(xù)承租廉租住房，被拆遷人應當提供相應的廉租住房安置承租人。4、代管住房承租人的補償安置。如果租賃協(xié)議明確了代管性質(zhì)的，則對其進行拆遷補償安置的方法同房改前出租的非福利分房性質(zhì)的公有住房承租人的補償安置方法。如果租賃協(xié)議未明確代管性質(zhì)的，則區(qū)別對待：一是按福利分房政策出租的，則按房改前出租的具有福利分房性質(zhì)公有住房承租人的補償辦法執(zhí)行；二是通過市場機制出租的，則按照房改前出租的非福利分房性質(zhì)的公有住房承租人的補償安置方法執(zhí)行。5、對公有非住房承租人補償安置。公有非住房有可能是通過計劃分配的方式出租的，也有可能是通過市場機制出租的，其共同特征就是非福利性，即公有非住房一般不存在福利分房的問題，除非法律有特別規(guī)定。所以個別地方如《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第三十四條規(guī)定：“拆遷政府規(guī)定租金標準的公有出租非居住房屋，被拆遷人選擇貨幣補償?shù)?，被拆遷人與承租人解除租賃關(guān)系，拆遷人將拆遷補償金額的80%補償給房屋承租人，20%補償給被拆遷人?！笔菦]有依據(jù)的，當然也是不可取的。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有：（1）租賃權(quán)安置。安置房應當在同類地區(qū)、其使用面積應不少于原房屋使用面積、且繼續(xù)執(zhí)行政府規(guī)定的租金標準。若安置房的區(qū)位低于被拆遷房屋區(qū)位或房屋使用使用面積少于原房屋使用面積的，被拆遷人應適當補償。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償歸承租人，若因拆遷造成承租人停產(chǎn)、停業(yè)的，停業(yè)損失補償給承租人（在公房中，對停業(yè)損失補償有約定的，按約定處理；無約定或約定不明的，歸承租人。下同）。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費、停業(yè)損失及承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。6、對變更用途的公房承租人的補償安置。若經(jīng)有權(quán)部門批準變更用途的，則按變更后的用途進行補償安置。若未經(jīng)有權(quán)部門批準，屬于被拆遷人或者承租人私自改變用途的，按原用途進行補償安置。但這里要注意幾個問題：第一，被拆遷人私自改變用途后出租給承租人，承租人因房屋原用途與實際用途不一致而少得補償?shù)模瑢儆谧赓U合同糾紛，應由承租人通過民事訴訟去解決，而不屬于拆遷行政主管部門應解決的拆遷糾紛。第二，對于居改非的，且承租人取得工商營業(yè)執(zhí)照，則搬遷費、提前獎、過渡費、停業(yè)損失及承租人添置物品的補償歸承租人。承租人要求安置住房的，應予安置；若承租人要求安置非居房的，則不予支持。（二）對自管公房承租人的補償安置對自管公房各類承租人的補償安置原則上按直管公房相同類別承租人的補償安置方法執(zhí)行，但還要注意以下兩類承租人：1、對未經(jīng)批準實施非改居承租人的補償安置。對于未經(jīng)批準實施非改居的，拆遷人應按原用途進行補償安置，且不再計算停業(yè)損失。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有：（1）租賃權(quán)安置。如果承租人要求繼續(xù)安置住房的，被拆遷人應當在同類地區(qū)提供使用面積不少于原房屋使用面積的房屋、且應繼續(xù)執(zhí)行原租金標準。若安置房的區(qū)位低于被拆遷房屋區(qū)位或房屋使用使用面積少于原房屋使用面積的，被拆遷人應適當補償。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償歸承租人。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。2、職工集體宿舍承租人的補償安置。職工集體宿舍不同于非改居，因為其在規(guī)劃設(shè)計時就是居住用房，不存在用途變更問題；職工集體宿舍又不同于一般的住房，因為其規(guī)劃設(shè)計時是作為單位生產(chǎn)經(jīng)營辦公的配套用房設(shè)計的，其用地性質(zhì)為生產(chǎn)經(jīng)營用地，而非住宅用地。職工集體宿舍一般由單位免費提供，居住方式有一名職工單獨（含雙職工家庭）居住也有多名職工共同居住。若單位收取了職工租金的，則承租人有權(quán)要求安置。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有：（1）租賃權(quán)安置。如果承租人要求安置住房的，應由被拆遷人提供，但一般不受區(qū)位、面積、租金標準的限制。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償歸承租人。被拆遷人要求拆遷人提供住房安置的，一般應不予支持；若被拆遷人向相關(guān)行政主管部門及拆遷人支付、補繳土地類別差價及相關(guān)規(guī)劃費用差價的，可以由拆遷人提供住房安置。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。（三）對私房承租人的補償安置1、對通過市場機制出租私房承租人的補償安置。此類出租房屋的基本特征就是市場化，故在拆遷補償安置時要充分尊重租賃雙方的約定，根據(jù)租賃雙方租賃協(xié)議的約定劃分支付拆遷補償款，在沒有約定或約定不明的情況下應作出有利于被拆遷人的判斷。對此類承租人進行拆遷補償安置的方法有：（1）租賃權(quán)安置。如果承租人要求繼續(xù)租賃房屋的，被拆遷人應當提供，但一般不受區(qū)位、面積、租金標準的限制。若被拆遷人與承租人不能達成一致的，則拆遷人應對被拆遷人實施產(chǎn)權(quán)置換，調(diào)換的房屋由承租人繼續(xù)承租，雙方重新簽定租賃合同。搬遷費、提前獎、過渡費及停業(yè)損失補償歸被拆遷人（私房中，對搬遷費、提前獎、過渡費及停業(yè)損失補償有約定的，按約定處理；無約定或約定不明的，一般歸被拆遷人。下同），承租人添置物品的補償歸承租人。承租人未能及時搬遷的，視為被拆遷人未能及時搬遷，此時被拆遷人不能獲得提前獎。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費及停業(yè)損失補償歸被拆遷人，承租人添置物品的補償歸承租人。2、對“帶戶發(fā)還”私有住房承租人的補償安置。此類落實私房改造退還政策退還的住房雖是私有房屋，但其租賃時卻是執(zhí)行的公房租金標準，有的承租人在房屋發(fā)還后因種種原因就沒有與私房的產(chǎn)權(quán)人簽定租賃協(xié)議，但造成此種狀況的主要原因在于政府，而不在于承租人及私房產(chǎn)權(quán)人。因為只退產(chǎn)權(quán)，不退使用權(quán)的根本原因是當時政府無力解決承租人的住房問題，即如果當時政府有能力解決承租人的住房問題，則在退產(chǎn)權(quán)時應一并退使用權(quán)，由政府另行安排公有住房給承租人。從某種角度說，“帶戶發(fā)還”是政府對承租人的欠帳造成的，這一欠帳在當時是解決不了的，但經(jīng)過改革開放三十年，國家已有足夠的財力解決這一歷史問題，要“讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾”[xix]。所以對“帶戶發(fā)還”私有住房的承租人及被拆遷人進行補償安置時，若承租人與被拆遷人達成一致解除租賃協(xié)議的，則對被拆遷人進行安置；若承租人與被拆遷人不能達成一致解除租賃協(xié)議或承租人與被拆遷人就被拆遷房屋一直沒有簽定租賃協(xié)議的，則由政府房管部門對承租人按公有住房承租人實行補償安置，由拆遷人對被拆遷人按私房進行補償安置，即實施雙重安置。事實上有的地方已經(jīng)進行了嘗試，如《揚州市市區(qū)房屋拆遷管理暫行辦法》（2002年7月14日公布施行）第四十條規(guī)定：“拆遷屬于落實私房政策帶戶返還的私有租賃住宅房屋，貨幣補償?shù)?00％補償給被拆遷人；另按區(qū)位補償指導價的60％補償給房屋承租人（承租人無其他住房的）”，又如《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》（2002年6月30日起施行）第三十二條規(guī)定：“拆遷應當發(fā)還產(chǎn)權(quán)并予以騰退歸還、帶戶發(fā)還的落實政策私有住宅用房，對被拆遷人的補償安置按照本細則第三十一條拆遷私有自住用房的有關(guān)規(guī)定辦理。對承租人的補償安置，適用公有住房承租人的有關(guān)規(guī)定，但其拆遷補償金額按照拆遷房屋的評估金額扣除比照按照房改政策購房所需金額后確定?！睂Υ祟惓凶馊诉M行拆遷補償安置的具體方法如下：（1）租賃權(quán)安置。由政府房管部門在同類地區(qū)、提供使用面積應不少于原房屋使用面積的公有住房給承租人繼續(xù)承租，且應執(zhí)行政府規(guī)定的租金標準。若安置房的區(qū)位低于被拆遷房屋區(qū)位或房屋使用面積少于原房屋使用面積的，政府房管部門應適當補償。搬遷費、提前獎、過渡費及承租人添置物品的補償歸承租人（即參照公房執(zhí)行），其中搬遷費、承租人添置物品的補償由拆遷人支付，提前獎、過渡費由政府房管部門支付。（2）貨幣安置。若承租人符合享受房改政策條件的，則由政府房管理部門按拆遷補償總價扣減房屋成本價后余額支付給承租人，政府房管部門支付提前獎、過渡費，由拆遷人支付搬遷費、承租人添置物品的補償；若承租人不符合享受房改政策條件的，則政府房管部門只需支付提前獎、過渡費，再由拆遷人支付搬遷費、承租人添置物品的補償。（3）準產(chǎn)權(quán)安置。若承租人符合享受房改政策條件的且要求購買安置房的，則由政府房管部門提供相應的安置房給承租人，在結(jié)算承租人所得拆遷補償款時，應將承租人原使用私房的成本價扣減。需要說明的是，無論承租人是否符合享受房改政策的條件，無論承租人獲得多少補償，均不影響私房產(chǎn)權(quán)人作為被拆遷人從拆遷人處所獲得的補償，即拆遷人應向被拆遷人支付房屋補償、提前獎及過渡費，被拆遷人也有權(quán)要求拆遷人進行產(chǎn)權(quán)安置。3、對國有企事業(yè)改制后私房承租人的補償安置。此類承租人是指在改制前承租的國有企事業(yè)單位的自管公房，在改制時未剝離而整體出讓給私人，此后承租人由公房承租人變成私房承租人。對此類承租人的安置應由產(chǎn)權(quán)人負責，不存在政府或原國有企事業(yè)主管部門對承租人補償安置的問題，即不存在雙重安置的問題，因為在改制時其房屋的使用狀況都是明示的，改制方案中一般都考慮了對職工實際占用的房屋的處置辦法，作為改制單位受讓人是認貨買貨，無權(quán)要求政府或原國有企事業(yè)主管部門對承租人進行補償安置。至于改制單位受讓人或承租人認為單位改制侵犯其合法權(quán)益的，則應另行通過法定途徑解決，不屬于拆遷中應解決的拆遷糾紛。對此類承租人的補償安置方法按照對通過市場機制出租私房承租人的補償安置辦法執(zhí)行。4、對“居改非”私房承租人的補償安置。對于被拆遷人將房屋用途由居住改為非居房后出租給承租人或者是房屋承租人經(jīng)產(chǎn)權(quán)人同意將住宅房屋用于經(jīng)營，并取得工商營業(yè)執(zhí)照的，在拆遷時應根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限、納稅等情況參照非居房進行評估。對此類承租人的補償安置辦法按照對通過市場機制出租私房承租人的補償安置辦法執(zhí)行，但應注意兩點：一是停業(yè)損失補償，有約定的按約定處理，沒有約定或約定不明的，歸承租人。二是對于被拆遷人將房屋用途由居住改為非居房后出租的，承租人以無過錯為由要求被拆遷人提供非居房安置的，被拆遷人應予提供；若承租人要求拆遷人提供非居房安置的，則不予支持。（四）對未超過批建期限臨時建筑房屋承租人的補償安置1、關(guān)于未超過批建期限臨時建筑房屋及其出租的幾個問題（1）未超過批建期限的臨時建筑房屋是否具有所有權(quán)？根據(jù)《物權(quán)法》第三十條的規(guī)定，“建造人于（合法）建造房屋的行為成就之時，可以當然取得該房屋的所有權(quán)”[xx]，故建造人對其依法建造的臨時建筑房屋在批建期限內(nèi)擁有所有權(quán)，在拆遷時，其屬于被拆遷人，享有被拆遷人的相關(guān)權(quán)利。（2）臨時用地與臨時建筑房屋之間是否存在必然聯(lián)系？雖然臨時建筑房屋經(jīng)常與臨時用地聯(lián)系在一起，但其兩者之間并無必然聯(lián)系。即臨時用地上不一定有臨時建筑房屋，如為建設(shè)道路堆積沙石的臨時用地；臨時建筑房屋也不一定涉及到臨時用地，如在已有建筑物上加建的臨時建筑房屋。（3）如何確定臨時建筑房屋的期限？《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均規(guī)定：“臨時建設(shè)應當在批準的使用期限內(nèi)自行拆除”、“臨時建設(shè)和臨時用地規(guī)劃管理的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。目前有的省級政府尚未出臺相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)出臺的也不完全一致，但一般均與《土地管理法》第五十七條第三款：“臨時使用土地期限一般不超過二年”的規(guī)定相銜接，即規(guī)定臨時建筑房屋的批準期限一般不超過兩年。如山西省政府頒布的《山西省城市臨時建設(shè)和臨時用地規(guī)劃管理辦法》（2000年6月29日起施行）第九條規(guī)定：“臨時建設(shè)、臨時用地的批準使用期限，不得超過兩年?！焙颖笔≌C布的《河北省城市臨時建設(shè)和臨時用地規(guī)劃管理辦法（修正）》（1998年1月1日起施行）第十一條規(guī)定：“城市臨時性的建筑物……的使用期限，一般不得超過2年。使用期滿后，……因特殊情況確需延長使用期限的，應當在使用期滿前2個月內(nèi)，向城市規(guī)劃行政主管部門申請換發(fā)臨時建設(shè)規(guī)劃許可證……?！倍钲谑姓C布的《深圳市臨時用地和臨時建筑管理規(guī)定》（2006年5月1日起施行）則只規(guī)定了臨時用地上臨時建筑的期限，對不涉及臨時用地上的臨時建筑的批準期限未作出規(guī)定。雖然各地在臨時建筑的批準期限問題上還有一定差異，但關(guān)于臨時建筑房屋的設(shè)計標準卻是統(tǒng)一的，根據(jù)國家標準《民用建筑設(shè)計通則》（GB50352－2005）中的規(guī)定，臨時建筑房屋的設(shè)計年限為五年。故此在確定臨時建筑房屋的批準期限時應先按批建手續(xù)上的期限確定；批建手續(xù)上未載明的，按省級政府規(guī)定的期限確定；省級政府未規(guī)定的，按設(shè)計臨時建筑的國標確定；涉及到臨時用地的，可依《土地管理法》的規(guī)定確定。（4）拆除未超過批建期限的臨時建筑房屋時是否應支付搬遷費等費用？《拆遷條例》第二十二條第二款規(guī)定：“……拆除未超過批準期限的臨時建筑，應當給予適當補償?！币话阏J為“這里的‘適當補償’是……按使用期限的殘存價值參考剩余期限給予補償”[xxi]，但此時是否支付搬遷費等費用等卻無規(guī)定。筆者以為，未超過批準期限的臨時建筑房屋屬于當事人的合法財產(chǎn)，其有使用、收益的權(quán)利，在拆遷時受到損害的，同樣應予補償。即在拆遷時除在建筑物本身補償上與一般房屋有區(qū)別外，對于搬遷費等其他補償費用則應一視同仁，按一般房屋的標準予以支付補償。（5）未超過批建期限的臨時建筑房屋是否可以出租？在臨時用地上建設(shè)的未超過批建期限臨時建筑房屋不可以出租。因為《土地管理法》第五十七條規(guī)定的臨時用地供地對象為建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查兩種，且明確規(guī)定：“臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”故在臨時用地上建設(shè)的臨時建筑房屋是不得挪作他用的，即此類臨時建筑房屋不得出租。不涉及臨時用地上建設(shè)的未超過批建期限臨時建筑房屋可以出租。目前法律行政法規(guī)并未禁止此類房屋出租，在實踐中也是允許出租的。如南寧市政府頒布的《南寧市城市房屋租賃管理辦法》（2000年1月26日起實施，2005年5月23日修改）第十四條規(guī)定：“經(jīng)市規(guī)劃部門批準建設(shè)的臨時建筑符合條件出租的，其租賃期限，不得超過被批準的臨時建筑的使用期限。”。又如石家莊市政府頒布的《石家莊市城市房屋租賃管理辦法》（2008年10月1日起施行）第九條規(guī)定：“經(jīng)城市規(guī)劃管理部門批準的臨時建筑，出租期限不得超過城市規(guī)劃管理部門批準的期限。”在司法實踐中，對此類合同的合法性也是認可的，如江蘇省高級人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件若干問題的意見》（2009年1月8日起實施）第二條規(guī)定：“當事人以租賃房屋系未取得合法建設(shè)手續(xù)的違法建筑或臨時建筑房屋超過批準期限為由要求確認租賃合同無效，在一審庭審終結(jié)前出租人仍未取得合法建設(shè)手續(xù)的，人民法院應予支持。”換言之，對于租賃未超過批準期限臨時建筑房屋的一般應認定合同有效。2、對不涉及臨時用地上建設(shè)的未超過批建期限臨時建筑房屋承租人的安置補償此類承租人的具體補償安置方法如下：（1）租賃權(quán)安置。承租人要求繼續(xù)租賃的，應由被拆遷人提供房屋，但不受區(qū)位、面積、租金標準的限制。搬遷費、提前獎、過渡費的補償一般歸被拆遷人，承租人添置物品的補償歸承租人。被拆遷人要求拆遷人提供產(chǎn)權(quán)安置的，則不予支持。（2）貨幣安置。由租賃雙方解除租賃關(guān)系，并由被拆遷人按租賃合同的約定給予補償，搬遷費、提前獎、過渡費一般歸被拆遷人，承租人添置物品的補償?shù)葰w承租人。（五）對租賃違章建筑或超過批建期限臨時建筑的當事人的處置由于違章建筑或超過批準期限的臨時建筑具有一定的利用價值，同樣會被用于出租，從而生產(chǎn)對租賃當事人的補償安置問題。根據(jù)《拆遷條例》第二十二條的規(guī)定，在拆遷中拆除違章建筑及超過批準期限的臨時建筑，均不予補償，故不論該建筑物使用人是否是善意取得違章建筑或拆除超過批準期限臨時建筑的租賃權(quán)，均不予補償安置，使用人添置的物品因拆遷受到損害的，由其自行承擔。其與出租人有爭議的，可通過民事訴訟程序予以解決。但這里要強調(diào)的是，要準確把握違章建筑的涵義，嚴格區(qū)分因歷史原因形成的手續(xù)不全的房屋與違章建筑兩種情況，對此筆者曾專題撰文論述[xxii]，這里不再重復。對于因歷史原因形成的手續(xù)不全的房屋應根據(jù)實事求是的原則通過清查補辦手續(xù)的方式辦理相關(guān)權(quán)屬證明，然后按照補辦手續(xù)所確定的房屋的性質(zhì)、用途等確定承租人的類別，并對應進行補償安置。七、涉及房屋承租人的行政裁決與強制搬遷措施（一）涉及房屋承租人的行政裁決1、申請行政裁決的條件。《拆遷條例》第十六條規(guī)定：“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決?！钡@里的拆遷補償安置協(xié)議是指三方協(xié)議還是其中兩方的協(xié)議？按照《拆遷條例》第十三條第二款的規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議?！奔暗诙邨l：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。”、“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達不成協(xié)議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同?！睋?jù)此，拆遷租賃房屋的拆遷補償安置協(xié)議有如下幾種形式：一是三方協(xié)議；二是被拆遷人與承租人協(xié)議解決租賃關(guān)系，拆遷人與被拆遷人簽定拆遷補償安置兩方協(xié)議；三是被拆遷人與承租人不能協(xié)議解除租賃關(guān)系的，拆遷人與被遷人簽定（產(chǎn)權(quán)調(diào)換）拆遷補償安置兩方協(xié)議，被拆遷人與承租人重新訂立租賃協(xié)議。筆者以為《拆遷條例》第十六條中的協(xié)議不應單純地理解為三方協(xié)議，而應該是包括了上述的兩方協(xié)議及三方協(xié)議。故當事人在下列情況下可以申請裁決：（1）拆遷人、被拆遷人、承租人未能簽定三方協(xié)議時，當事人中的任何一方可以申請裁決。（2）被拆遷人與承租人不能協(xié)議解除租賃關(guān)系的，拆遷人與被遷人亦未能簽定（產(chǎn)權(quán)調(diào)換）拆遷補償安置協(xié)議，此種情況實質(zhì)上類似三方未簽定協(xié)議，此時當事人中的任何一方都可以申請裁決。（3）被拆遷人與承租人已經(jīng)協(xié)議解除租賃關(guān)系，但拆遷人與被拆遷人未能簽定拆遷補償安置協(xié)議時，拆遷人或