論工商行政不作為的治理

論工商行政不作為的治理湖北省工商局李學(xué)祥 近年來，湖北省行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的行政不作為類案件上升較快，從2006年的75件上升到2010年的410件，由2006年占全省行政復(fù)議案件總數(shù)的5.4%上升到2010年的15.7%。①其中，工商行政不作為類案件的上升尤為突出。2010年，湖北省工商系統(tǒng)新收復(fù)議案件174件，其中行政不作為類案件達(dá)90件，較2009年增加58件，增幅181%。② 從全國范圍看，一些嚴(yán)重的社會事件，諸如洛陽大火、阜陽大頭娃娃、山西黑磚窯等，都可以看到工商行政不作為的影子，工商行政不作為可能造成嚴(yán)重的社會危害。如何治理工商行政不作為，已經(jīng)成為規(guī)范和改進(jìn)工商行政執(zhí)法行為的當(dāng)務(wù)之急。本文試就工商不作為的治理談一點(diǎn)自己粗淺的看法，希望能給有關(guān)方面帶來一些啟示。工商行政不作為的主要表現(xiàn)及危害（一）工商行政不作為的主要表現(xiàn)所謂工商行政不作為，是指工商行政管理機(jī)關(guān)（包括依法可以以自己名義作出具體行政行為的工商所）在實(shí)施工商行政管理過程中，負(fù)有某種法定的作為義務(wù)，并且具有履行該作為義務(wù)的可能性，但是在程序上逾期未履行的行政行為。 在實(shí)踐中，工商行政不作為的主要有以下五種表現(xiàn)形式：1、不履行日常監(jiān)管義務(wù)的行為。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有開展市場巡查、對企業(yè)進(jìn)行年度檢驗(yàn)、組織專項(xiàng)市場整治等日常市場監(jiān)管義務(wù)，不履行這些職責(zé)，即可構(gòu)成行政不作為。此類行政不作為包括：（1）不主動進(jìn)行市場巡查，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)違反工商行政管理法規(guī)的行為。在2007年的山西黑磚窯事件中，洪洞縣工商局廣勝寺工商所不履行市場巡查義務(wù)，致使一黑磚窯從事無照經(jīng)營長達(dá)一年多。（2）發(fā)現(xiàn)違反工商行政管理法規(guī)行為后，不采取有效措施進(jìn)行查處。如在2003年至2004年的安徽阜陽大頭娃娃事件中，阜陽市工商局在阜陽市場存在并發(fā)現(xiàn)大量劣質(zhì)奶粉，且已造成嚴(yán)重危害的情況下，未按照有關(guān)規(guī)定開展食品市場專項(xiàng)整治工作，沒有認(rèn)真采取措施整頓清查奶粉市場，沒有查處嚴(yán)重違反產(chǎn)品質(zhì)量法的行為。（3）企業(yè)年檢走過場，不通過年檢主動發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的違法經(jīng)營行為。如2000年的洛陽大火事件中，洛陽市工商局老城分局青年宮工商所未履行對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行年檢的義務(wù)，致使東都商廈歌舞廳無娛樂場所治安許可證從事非法經(jīng)營長達(dá)6年之久。 2、不履行實(shí)施行政處罰義務(wù)的行為。目前有數(shù)十部工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章賦予了工商行政管理機(jī)關(guān)對違反市場監(jiān)督管理秩序的行為實(shí)施行政處罰的義務(wù)，不履行這些義務(wù)，即可構(gòu)成行政不作為。此類行政不作為包括：（1）接到舉報(bào)后對涉嫌違法的當(dāng)事人的違法行為不核查、不立案。根據(jù)國家工商總局制定的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》），工商行政管理機(jī)關(guān)在接到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)予以核查，并在7日到15內(nèi)決定是否立案。逾期不立案即構(gòu)成行政處罰立案環(huán)節(jié)的行政不作為。（2）立案后，在規(guī)定的期限內(nèi)不結(jié)案。根據(jù)《程序規(guī)定》，工商行政管理機(jī)關(guān)一般應(yīng)在3個月內(nèi)結(jié)案，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)和有關(guān)會議集體討論決定，可以適當(dāng)延長。逾期不結(jié)案，即構(gòu)成調(diào)查與決定環(huán)節(jié)的行機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)市場秩序的重要職責(zé)，如果放棄履行職責(zé)，不維護(hù)特定領(lǐng)域或者地域的市場秩序，就會使市場秩序處于混亂狀態(tài)，增加交易成本，危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。如，對不正當(dāng)競爭行為不予制止和查處，就會破壞公平競爭機(jī)制，危害市場交易環(huán)境，從而影響到每一個參與市場交易的人。3、損害政府自身的形象。工商行政不作為，說到底，是一種官僚主義的表現(xiàn)，與現(xiàn)代社會所要求的服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府格格不入，它會嚴(yán)重?fù)p害政府自身的形象，損害行政機(jī)關(guān)的公信力。工商行政管理機(jī)關(guān)本身就是一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而工商行政不作為則是一種違法行政機(jī)關(guān)，執(zhí)法者不守法，會給行政相對人作出不好的守法示范，影響法治國家建設(shè)的進(jìn)程。二、工商行政不作為的原因分析工商行政不作為產(chǎn)生，既有工商行政機(jī)關(guān)自身不能左右的客觀原因，也有工商行政管理機(jī)關(guān)自身的主觀原因?？陀^原因主要是制度缺失，突出表現(xiàn)在以下三個方面：1、期限不明。長期以來，我國的行政法建設(shè)重實(shí)體而輕程序，許多法律法規(guī)對于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限沒有作出明確規(guī)定，造成行政機(jī)關(guān)對行政事務(wù)的處理的久拖不決。例如，對于工商行政管理機(jī)關(guān)對市場違法行為實(shí)施行政處罰的期限、對消費(fèi)者申訴的處理期限，法律、法規(guī)都未作明確規(guī)定，只有層級較低的行政規(guī)章作出規(guī)定。迄今為止，仍有一些履職行為的期限沒有任何規(guī)范性文件作出規(guī)定，如行政相對人要求更正工商行政管理機(jī)關(guān)制作的政府信息，工商行政管理機(jī)關(guān)響應(yīng)的期限就沒有任何規(guī)定。2、職責(zé)交叉。法定的職責(zé)交叉，也是造成工商行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)相互推諉，不履行法定職責(zé)的一個重要原因。目前，仍有許多法規(guī)明確規(guī)定，一些領(lǐng)域的行政事務(wù)由工商行政管理機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)共同管轄，如《無照經(jīng)營查處取締辦法》就明確規(guī)定，對于既無許可證又無營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的行為，以及無許可證且超越核定經(jīng)營范圍從事經(jīng)營活動的行為，工商行政管理機(jī)關(guān)和核發(fā)許可證的機(jī)關(guān)都可以實(shí)施行政處罰。這就容易造成工商行政管理機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)有利的爭著管，無利的、麻煩的繞著走。3、賠償缺失?！秶屹r償法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。這里僅對實(shí)施作為類違法行為的國家賠償作出了規(guī)定，而對不作為類違法行為的國家賠償則未作明確規(guī)定。因此，工商行政不作為即使進(jìn)行了行政復(fù)議或者行政訴訟程序，往往也只是責(zé)令限期履行職責(zé)，而不承擔(dān)行政賠償責(zé)任，對工商行政管理機(jī)關(guān)的觸動不大。這也是造成工商行政不作為的一個原因。(二)主觀原因主要有以下幾個方面③：1、迫于權(quán)勢“不敢為”。這主要出于對各種權(quán)勢的壓力，而對部分違法行為不敢查處。如上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼不讓查；被查處的對象屬于掌握輿論工具的大眾媒體或者知名企業(yè)等。部分地方違法廣告在大眾媒體泛濫，與當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)害怕自身的問題被大眾媒體曝光而不敢查處大眾媒體有關(guān)。2、無利可圖“不愿為”。部分工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法動機(jī)不端正，為追求罰沒款而執(zhí)法，因而對于辦理沒有罰沒款，甚至還要倒貼辦案經(jīng)費(fèi)的案件查處沒有興趣。如，對于一些制售假冒偽劣商品的行為進(jìn)行查處，很可能罰不到款，還有倒貼汽油費(fèi)銷毀查扣的假冒偽劣商品。3、得過且過“不思為”。部分地方的工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員責(zé)任心、進(jìn)取心不強(qiáng)，做工作打不開局面，也不愿意有所作為，因而導(dǎo)致局部地區(qū)違反工商行政管理法規(guī)的行為得不到及時的查處，市場秩序混亂。這是一種典型的消極懈怠的官僚主義的表現(xiàn)。 4、能力欠缺“不知為”。不同的法律、法規(guī)、規(guī)章對履行職責(zé)的期限有不同的規(guī)定，有些履行職責(zé)的期限甚至由司法解釋間接作出規(guī)定，對這些規(guī)定不熟悉，也可能導(dǎo)致“過失”性的工商行政不作為。由于行政管理的混亂，導(dǎo)致行政相對人的訴求在內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，從而逾越了履行職責(zé)的期限，在現(xiàn)實(shí)中也并不鮮見。一些工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員超過了法定的履行職責(zé)的期限而不自知。由于業(yè)務(wù)不熟悉，對于企業(yè)年檢中應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問題而發(fā)現(xiàn)不了，對于市場上存在的違法行為不能識別，也可能造成工商行政不作為。 5、監(jiān)督不力“不必為”。目前對于工商行政不作為的監(jiān)督，主要局限于行政復(fù)議和行政訴訟，而行政復(fù)議和行政訴訟都有不告不理的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的主動監(jiān)督不力。對于工商行政不作為的處理，除一些社會影響極其惡劣的情形，可能追究責(zé)任人的刑事責(zé)任外，一般僅限于對行政不作為的糾正，而很少追究直接責(zé)任人的行政責(zé)任。這使得一些人存有僥幸心理，即使有行政不作為，也無需付出多大的成本。三、工商行政不作為的治理措施治理工商行政不作為，應(yīng)當(dāng)多管齊下。1、完善制度。修改相應(yīng)的法律、法規(guī)，對于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)期限不明確的，要盡可能地予以明確，避免把司法解釋當(dāng)執(zhí)法依據(jù)的窘境。清理現(xiàn)有的法律、法規(guī)，理清各部門的職責(zé)清單，減少甚至消除部門之間的職責(zé)交叉。修訂《國家賠償法》，將行政不作為也納入行政賠償?shù)姆秶?、健全機(jī)制。工商行政管理機(jī)關(guān)要建立行政訴求集中受理機(jī)制，明確防止公文旅行造成的行政不作為。要將行政相對人通過書信、網(wǎng)絡(luò)、電郵、電話、走訪等各種形式，向局機(jī)關(guān)、局領(lǐng)導(dǎo)、局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)等各類對象，提出的各種行政訴求歸口到一個機(jī)構(gòu)或者專門的人員集中受理，再分派給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或者人員進(jìn)行處理。并由集中受理機(jī)構(gòu)對處理進(jìn)程進(jìn)行跟蹤、督辦。3、加強(qiáng)教育。要加強(qiáng)執(zhí)法理念的教育，使工商執(zhí)法人員窂固樹立執(zhí)法為民的思想，克服執(zhí)法過程中存在的畏權(quán)勢、謀私利、圖清閑等各種不正確的觀念。教育應(yīng)盡量避免說教，而更多地運(yùn)用現(xiàn)實(shí)中存在的案例；同時，教育應(yīng)當(dāng)同其他措施配合使用。4、提升能力。通過集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)教育、現(xiàn)場傳授等多種途徑，努力提升工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，避免因能力欠缺而造成的過失性工商行政不作為。當(dāng)前，急需在處理復(fù)合訴求、做好巡查記錄、加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控方面提升業(yè)務(wù)能力。對于一些既有申訴、又有舉報(bào)內(nèi)容的消費(fèi)者申訴，不能簡單地作為申訴處理，僅僅調(diào)解結(jié)案，而應(yīng)對當(dāng)事人涉嫌違法的行為進(jìn)行立案調(diào)查，依法實(shí)施行政處罰。日常監(jiān)管中的巡查記錄，既是履行職責(zé)的證據(jù)，又是行政執(zhí)法的事實(shí)根據(jù)，故巡查記錄一定要做到完整、規(guī)范。涉及人體健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用方面的經(jīng)營活動，要重點(diǎn)加以監(jiān)控，加強(qiáng)日常巡查，主動發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，及時制止和查處違反工商行政管理法規(guī)的行為。5、強(qiáng)化監(jiān)督。除了繼續(xù)發(fā)揮好行政復(fù)議的層級監(jiān)督作用外，還要通過立案審查、執(zhí)法檢查等多種方式，強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，杜絕行政法各個環(huán)節(jié)可能存在的行政不作為。要暢通行政相對人對行政不作為的投訴渠道，盡可能將行政不作為的問題在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部加以解決。6、嚴(yán)格追責(zé)。對于行政不作為，要