淺析地方政府應急管理

摘要PAGE12江蘇省高等教育自學考試（2015年）本科畢業(yè)論文題目淺析地方政府應急管理摘要PAGEI摘要公共危機管理是指政府及其他社會公共組織等危機管理主體，以公共危機為目標，通過監(jiān)測和預警，防止和控制公共危機的發(fā)生，采取應急處置，評估，恢復與補償?shù)却胧﹣斫档臀C帶來的損失，避免危機事件的擴大和升級，恢復社會管理體系和運行過程中社會的正常秩序。伴隨著社會現(xiàn)代化的進程，我國公共危機事件頻發(fā)性、復雜性、高破壞性對政府應急處置能力和公共危機管理水平提出了挑戰(zhàn)。在國家轉型期，公共危機管理已成為政府創(chuàng)新社會管理機制的重要內(nèi)容。但從實踐看，地方政府“應急”頻頻而管理不足，做好常態(tài)下社會管理的同時，不斷完善政府應急管理相關理論的研究是提高政府及全社會應對突發(fā)事件提升應急管理能力的現(xiàn)實需要。我國危機管理理論的研究既要借鑒西方現(xiàn)代危機管理經(jīng)驗，又要立足國情，從總結地方政府應急管理工作實踐入手，探索符合我國國情的危機管理理論體系。當前，我國政府在應對各類突發(fā)事件過程中已形成具有中國特色的“一案三制”管理體制。相應的應急管理理論也具備了一定的基礎，但是，仍存在危機管理法制不健全，運轉機制不暢的問題。地方政府應急管理工作存在危機意識不強、危機機制不健全、危機管理機構人才匱乏、危機信息管理不科學規(guī)范等問題。本文從加強危機管理法制建設入手，以強化政府危機管理素能、增強以政府為主導的非政府組織、企業(yè)和公民共同參與的社會整體應對危機的合力等途徑，闡述了完善地方政府危機管理工作的對策和建議。關鍵詞：地方政府；突發(fā)事件；應急管理目錄目錄PAGEIII論畢業(yè)論文設計第一章緒論1.1研究背景中共黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，十八屆四中全會決定全面推進依法治國，這必將推動我國經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制發(fā)生重大變革。全面深化改革推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，社會的體制性、結構性的矛盾也愈加凸顯，國家轉型發(fā)展的進程對政府職能的轉變提出了新的更高要求。隨著社會結構的改變和利益的調(diào)整，人們價值觀日益多元化，社會矛盾對抗性增強，發(fā)生和誘發(fā)突發(fā)事件的因素日益增多，關聯(lián)性越來越強，突發(fā)事件擴散速度越來越快，處置難度越來越大，如屢見媒體的環(huán)境污染、醫(yī)患糾紛、征地拆遷以及恐怖襲擊等事件等對社會秩序帶來嚴重的沖擊，對我國政府應急處置能力和危機管理水平提出了挑戰(zhàn)。落實十八大提出的“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制”要求，不斷改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理=2\*GB3②，這既是地方政府進一步做好應急管理工作的方向，也是新形勢下學界對政府公共管理研究內(nèi)容的重要方面。1.2研究意義關于政府危機管理的問題，在我國古代就有相關的實踐和總結，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，思所以危則安矣，思所以亂則治矣，思所以亡則存”“防微杜漸”、“未雨綢繆”等等都是我國危機管理的思想淵源=3\*GB3③。目前，我國現(xiàn)代危機理論尚處于探索構建期，隨著改革的深入，政府的轉型，危機管理已成為政府創(chuàng)新社會管理機制的重要內(nèi)容。導致各級政府在履職中突發(fā)事件多發(fā)，有效應對不足，甚至造成嚴重的社會動蕩，損害政府的形象和公信力。做好常態(tài)下社會管理的同時不斷完善政府應急管理相關理論的研究，是提高政府及全社會面對突發(fā)性事件應急管理能力的現(xiàn)實需要。西方危機理論的形成都是在總結各國危機實踐基礎上發(fā)展起來的，其理論的形成與發(fā)展是伴隨著國家現(xiàn)代化的進程而逐漸發(fā)展完善的。目前，我國隨著現(xiàn)代化的進程，社會進入矛盾凸顯期，不確定、不安全、不穩(wěn)定因素增加，因此，政府危機管理問題已成為新時期執(zhí)政者提高社會治理水平和治理能力繞不開的課題，是檢驗公共服務水平和行政管理能力的核心內(nèi)容。因此，我國危機管理理論的研究既要秉承古人的居安思危的危機意識，又要借鑒西方現(xiàn)代危機管理的經(jīng)驗，立足國情更加注重總結地方政府應急管理工作的實踐，從中探尋規(guī)律，形=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機與突發(fā)事件的政府應急管理》，36頁，天津，天津大學出版社，2013版。成符合我國國情的危機管理理論體系，=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機與突發(fā)事件的政府應急管理》，36頁，天津，天津大學出版社，2013版。1.3研究現(xiàn)狀與西方發(fā)達國家相比，現(xiàn)代公共危機管理研究在我國起步較晚，起始研究主要是針對國際政治危機，許文惠與張成福的《危機狀態(tài)下的政府管理》一書的出版，標志著我國危機管理從主要對國際危機的研究轉向對國內(nèi)危機的研究1。全球注目的美國“9.11”事件和2003年國內(nèi)的“SARS”危機，促使了我國政府危機管理建設進程加快，推動了現(xiàn)代危機管理理論的形成與發(fā)展。目前，國內(nèi)研究政府公共危機管理領域方面的理論主要觀點有四個方面：第一，制度論。制度論認為，機制不健全、制度缺陷是影響政府應急管理能力的主要原因；第二，公共關系論。公共關系論認為，政府應急管理應該注重科學運用公共關系學原理與方法，以此應對發(fā)生的危機；第三，經(jīng)驗論。經(jīng)驗論從感性主義出發(fā)，強調(diào)重視經(jīng)驗運用，結合國內(nèi)外經(jīng)典應急管理案例分析研究，幫助政府組織正確快速處理突發(fā)事件；第四，全面整合論。該理論認為，現(xiàn)代突發(fā)事件是復雜性與多樣性相結合，政府對于突發(fā)事件的解決已經(jīng)不能依靠單純某一些資源、某種模式與策略?？偠灾?，現(xiàn)今政府應急能力管理的大小取決于自身的資源汲取、組織機構的設置、職能的轉變與創(chuàng)新和信用的高低等各種因素的相互作用=1\*GB3①。筆者贊同這一觀點。從現(xiàn)實層面來看，目前我國政府應急管理體系的建設主要集中于“一案三制”的實踐，即應急預案以及應急管理的法制、體制和機制的建設。1.4研究內(nèi)容全方位推進應急體系建設，建立科學、規(guī)范和高效的危機管理機制是當前地方政府危機管理建設的關鍵所在，而地方政府危機管理機制則是在法制體系的框架內(nèi)，在中央政府的指導下，以危機管理的基本原則為準則，由政府主導、社會民眾參與、非政府公共組織、企業(yè)以及新聞媒介多領域多層面共同組合協(xié)調(diào)高效運轉的機制。本文針對地方政府應急管理工作實踐，反思地方政府公共危機管理的現(xiàn)狀，嘗試對存在問題和原因進行分析，旨在探索推進應急體系建設，完善應急機制建設。試想從地方政府處置突發(fā)性公共危機事件入手，探尋公共危機管理的規(guī)律，以豐富公共危機管理理論研究。1.5研究方法本課題的研究以中國特色社會主義理論作為指導思想，運用理論聯(lián)系實際的方法，嘗試分析地方政府危機管理的實踐，以解決問題為切入口，闡述加強具有中國特色危機管理機制建設的途徑與方法。文獻研究法主要用于了解我國政府目前應急管理及“一案三制”的狀況，通過閱讀國內(nèi)外有關學者的理論著述，掌握公共危機理論的概念、基本內(nèi)涵與基本原理，由此理論聯(lián)系實際確定研究方向。實地調(diào)查法，主要是通過與地方政府有關職能部門及機關人員交流討論，從有關工作方案、計劃、總結、報告等文件材料中獲取相應信息，并對其進行分析、綜合、歸納，從而掌握當前地方政府應急管理概況，得出一般性的結論。理論聯(lián)系實際的方法貫穿于整個研究過程，既了解西方現(xiàn)代危機理論，又注重中國特色社會主義理論的運用，按照全面深化改革，依法治國的要求，理論聯(lián)系實際探討解決當前地方政府應急管理工作中存在的問題。畢業(yè)論文設計第二章政府危機管理現(xiàn)狀2.1政府危機管理的概念公共危機管理是指政府和其他社會公共組織等危機管理主體，以公共危機為目標，通過監(jiān)測、預警、控制來防止公共危機發(fā)生，或者通過控制、應急處置、評估、恢復補償?shù)却胧p少損失，避免危機擴大和升級，使社會恢復正常秩序的綜合性管理體系與運作過程1。從公共管理學的角度來講，它是政府對社會一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理形式。其重點在于政府發(fā)揮其主體資源優(yōu)勢，通過：危機信息獲取和預警；危機的準備和預防；危機的控制與響應；危機后的恢復與重建；持續(xù)不斷的學習與創(chuàng)新，保證社會秩序的正常有序狀態(tài)。突發(fā)事件使社會秩序處于一種混亂、脫軌的非常態(tài)狀況，社會公眾的人生財產(chǎn)利益等均受到嚴重威脅，公共危機涉及社會諸多方面，所以公共危機管理的主體是政府、非政府公共組織、企業(yè)和公民?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》中對突發(fā)事件的表述是“造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。=2\*GB3②”據(jù)此，我國各級政府應對的突發(fā)事件其本質(zhì)就是公共危機管理的范疇，在目前實踐中，我國政府及其危機管理職能著重體現(xiàn)在突發(fā)事件的處置過程中，因此，“應急管理”這一名詞在行政管理語境中運用較為普遍。如：各級政府中的“應急委”、“應急辦”、“應急指揮中心”等。隨著政府職能的轉型，危機管理將在當前應急管理的基礎上豐富和拓展，隨著現(xiàn)代公共危機理論在社會管理創(chuàng)新中的運用，現(xiàn)代社會政府管理職能將在公共危機管理領域發(fā)揮更大作用。2.2政府危機管理發(fā)展歷程截止目前，我國政府危機管理從體制上看大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段：2003年，SARS爆發(fā)以前，我國應急管理體系是以相關專業(yè)性或兼業(yè)性防災減災機構為主體的單一災種防災減災體系。改革開放以前社會實行集中控制，社會比較穩(wěn)定，突發(fā)事件誘發(fā)危機的可能性與頻率較低，政府尚無“危機”意識，沒有建立專門性機構和危機管理體系。第二階段：從2004到2007年，政府依托于各行政部門設立跨部門、跨行業(yè)專項應急管理議事協(xié)調(diào)機構和聯(lián)席會議制度。針對SARS危機中暴露出的應急資源的‘條塊分明’，民間力量參與不足，官民合作渠道不通暢的體制問題，中共十六屆三中全會通過《關于完善市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)：要建立各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力1，至此，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應急管理的工作全面展開。目前，全國“縱向到底、橫向倒邊”的應急預案基本形成=1\*GB3①。第三階段：2008年至今，汶川地震、南方冰雪災害等等各類典型突發(fā)事件層出不窮，是我國應急體系的大考之年，觸發(fā)政府現(xiàn)代危機管理意識，從應急實踐中反思單一主體治理傳統(tǒng)應急管理模式的缺陷?！敖y(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理”的“縱向集權式”公共危機管理體制被運用于實踐并逐漸完善。2.3政府危機管理的立法現(xiàn)狀隨著我國依法治國進程的發(fā)展，法制體系的完善，應急管理法制建設已具備了一定的基礎。2007年，我國針對突發(fā)事件應急處理頒布了《突發(fā)事件應對法》，避免了應急立法沖突與矛盾的產(chǎn)生。同時，在不同領域出臺相應的法規(guī)制度。一是針對易發(fā)性突發(fā)性事件制定相應的單行法規(guī)予以調(diào)整。如《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《防震減災法》、《防洪法》等；二是針對一些高危突發(fā)事件出臺法律加以規(guī)制，并配以相應的行政法規(guī)，使危機管理更具有可操作性。如；《防洪法》與《防洪條例》、《傳染病防治法》與《傳染病防治法實施辦法》、《水污染防治法》與《水污染防治法實施細則》等；三是針對不確定的突發(fā)事件，不僅規(guī)定了一般緊急狀態(tài)下的應急措施，還制定了特別緊急狀態(tài)下的應急措施與應急預案。如《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》與《傳染病防治法》，與《國家地震應急預案》，《破壞性地震應急條例》、《防震減災法》、《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》與《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》等。從應急管理的實踐來看，存在如下不足：一些領域的突發(fā)事件應急管理法律法規(guī)不健全；應急管理立法的操作性不強，缺乏配套的實施細則和辦法；現(xiàn)有的應急管理法律法規(guī)的執(zhí)行缺乏配套制度保障，以致法規(guī)執(zhí)行不到位。如地方政府在緊急狀態(tài)下通過哪些途徑取得決策權力，權力行使的程序以及“重大決策終生責任追究制度，及責任倒查機制”等。與發(fā)達國家相比，我國以立法來明確政府在緊急狀態(tài)下的權利和義務顯得滯后，特別是急需一部《緊急狀態(tài)法》，以此來明確緊急狀態(tài)的實體和程序要件，以保障《緊急狀態(tài)法》和《突發(fā)事件應對法》并行不悖地發(fā)揮調(diào)整作用。畢業(yè)論文設計第三章地方政府應急管理工作存在的問題與原因當前，我國經(jīng)濟的發(fā)展，體制的改革，社會的轉型使各類矛盾交織，改革進入攻堅期和深水期，傳統(tǒng)危機與現(xiàn)代危機的風險前所未有。加強應急管理工作，提高政府及全社會抗御風險能力，是地方政府在改革發(fā)展進程中，繞不過去的課題。因此，繼2003年SARS之后，2004年，國務院印發(fā)《公共事件應急預案框架指南》，2005出臺年國家突發(fā)公共事件總體應急預案，我國基本形成全國性急預案編制工作。此后，根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)劃要求，地方性急預案編制工作也陸續(xù)展開，目前所有街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有條件的行政村和各類企事業(yè)單位，均不同程度地開展了應急預案編制工作。但是，從媒體披露的每一次突發(fā)事件處置過程中政府預案的短板與執(zhí)行力不足的問題較為突出，往往是民眾對政府詬病的焦點。政府危機管理主要存在以下不足：3.1危機意識與憂患意識不強地方政府缺乏強烈的危機意識和憂患意識。從調(diào)查情況看，部分人員甚至是領導干部對伴隨社會轉型期所產(chǎn)生的矛盾把握不準，對經(jīng)濟社會、自然生態(tài)的變化趨勢關注度不高，對潛在的危機隱患重視不夠，對全球化、信息化下所潛在的的各種風險和危機認識不足，尚未確立足夠的、非傳統(tǒng)的危機意識和危機管理意識。表現(xiàn)在：一是在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，綜合應急平臺建設的規(guī)劃性不強，預算占比不高，通暢的應急指揮通信和信息通道網(wǎng)絡建設投入不足，基礎設施建設主要是各部門設置單一的應急平臺，雖然有的應急指揮通信模式已具備，如公安110接處警等，但是，一個地區(qū)整體上的平臺建設重視不夠，缺乏因地制宜的網(wǎng)絡系統(tǒng)性數(shù)據(jù)分析。二是沒有完全將應急管理理論運用在公共管理的各個方面，在政策制定、規(guī)劃編制、資源開發(fā)等方面來有效地實施風險的防范與管理，沒有把危機風險的分析確認和評估作為決策的重要方面和環(huán)節(jié)來做。如：在推進經(jīng)濟發(fā)展進程中，一些重大項目的立項、建設，民主決策不夠，風險評估機制不健全、不完善，評估程序流于形式，從而引起群體性事件。三是應急管理理論沒有納入公務員特別是領導干部學分制教育培訓內(nèi)容，有重點、有組織、有計劃培訓工作做的不夠。四是沒有把應急管理知識的教育像普法宣傳那樣，在學校、社區(qū)、家庭廣泛普及，有組織地訓練、演習做的不夠，忽視了社會整體危機意識的培養(yǎng)。究其原因是，改革開放三十年多年來，經(jīng)濟社會得到了長足發(fā)展，經(jīng)濟建設既是各級政府工作的重心，也是行政管理績效的立足點，政府部門對隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而帶來的風險缺乏足夠的思想與心理準備，對應急狀態(tài)下的政府管理機制建設知之甚少，更是缺乏經(jīng)驗，只注重經(jīng)濟指標增長，忽視了以人為本的和諧社會發(fā)展，民眾缺乏應有的危機意識和知識教育，一旦突發(fā)性事件發(fā)生，組織化應對不高往往造成危機發(fā)展的“多米諾”現(xiàn)象或“蝴蝶效應”。3.2危機管理運行機制尚不健全目前，地方政府應對危機依托各個行政部門設立了跨部門、跨單位的應急管理議事協(xié)調(diào)機構，建立了聯(lián)席會議制度，但這種松散型的聯(lián)系缺乏系統(tǒng)化、組織化和制度保障。由于沒有專門性的領導機構監(jiān)督與管理，沒有專門人才的指導與把關，預案體系管理功能較弱，影響預案效率的發(fā)揮。一是：預案編制評估上把關不嚴、實施監(jiān)督不力。針對當?shù)仫L險源的特征從整體上來統(tǒng)籌、研究、制定符合當?shù)貙嶋H的綜合危機管理規(guī)劃不夠，存在上級應急預案編制原則化，部門預案內(nèi)容形式化，應急考核部門化等現(xiàn)象。二是：物質(zhì)保障機制不健全，財政預算隨意性、彈性較大。如：淮安市地處淮河下游，自然災害以洪澇為主，因此，市財政2013年森林防火預算僅10萬元左右。2014年，市財政也沒有把森林防火經(jīng)費納入財政預算之中，而是按照屬地分級管理原則，由縣級財政承擔1。如該市市轄區(qū)內(nèi)的盱眙縣，森林防火和防澇均是它的防范重點，由于縣級財政在預算上力不從心而市財政沒有調(diào)控余地，導致，在森林防火方面因資金短缺，滅火器材、通信設施、防火隔離帶、資金儲備無法按照標準配備，防火演練開展較少。再以淮安市公共衛(wèi)生安全資金保障機制為例，只有事件來臨才申請投入保障，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件配備的藥械陳舊、老化，上級撥付應急物資未形成補新汰舊的良性循環(huán)，應對工作往往陷入被動2。三是：部門彼此間有機聯(lián)系的預防和防范基礎工作薄弱，整體聯(lián)動運轉機制不順暢。當遇到需要多個部門共同應對的“綜合性”危機時，應急辦由于法律地位先天缺陷，其在突發(fā)事件中處置功能受到一定的限制，協(xié)調(diào)工作不能在短時間內(nèi)達成默契。如：2014年“12.31”上海外灘擁擠踩踏事件，造成36人死亡49人受傷的重大安全事故，據(jù)調(diào)查，黃浦區(qū)政府和有關部門缺乏準備、現(xiàn)場管理不到位、應對處理由群眾活動引發(fā)的突發(fā)性安全問題不當，負有一定的安全責任。而這起事件中暴露出的部門之間的整體聯(lián)動機制不健全，危機管理資源無法有效整合利用，整體上沒有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局3。整體合力較差，條塊分割比較明顯是當前地方政府應急體制的弊端。3.3缺乏專門危機管理隊伍和專門人才危機管理決策機構人員專業(yè)素能不強。政府危機管理體系在我國，目前主要依靠政府管現(xiàn)行機構，人員配置在編制上沒有專職。地方政府主要領導組成“應急管理委員會”，應急委員會下設應急管理工作辦公室，應急辦公室與政府辦公室是“一套班子，兩塊牌子”。顯然，這些非專業(yè)性的危機機構決策機構，其非專業(yè)性機構、非專業(yè)性人員，非專業(yè)化危機管理理論教育背景的因素，影響著危機的認識能力、信息收集能力、政策研究能力以及果敢決斷能力。表現(xiàn)在：一方面地方政府應急管理績效評估制度不健全，缺少權利監(jiān)督機制和責任追究制度；應急管理績效評估程序不科學，年終考核流于形式，評估結果不夠準確，結果運用不夠。另一方面在法制不完善的情況下，政府的職能、權力以及職責尚不清晰，行政效能不高，特別是在應對復合型危機事件時，往往出現(xiàn)指揮不力、協(xié)作不強、資源調(diào)配不足，處置工作效率低下的局面。地方政府危機預防、處理等專家數(shù)據(jù)庫、專業(yè)化人才庫的建設受各種因素制約不能適應城市化進程發(fā)展的需要。相關專家、專業(yè)人才尚未形成合理的結構，雖然有消防、防汛、公共衛(wèi)生和公安等行業(yè)專門性應急的相關人員，但在中小型城市特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，公共衛(wèi)生領域基層疾病預防疾控中心的人員素質(zhì)不高，傳染病防治知識匱乏，應對突發(fā)應急事件的能力不足和各項工作準備不足的情況比較突出。綜合性的跨部門、跨領域的應急管理高層次人才短缺。因此，一個地區(qū)整合社會資源組建應急隊伍的組織化程度不高。目前，我國還沒有組建一支專門的公共危機應急對隊伍，一旦遇到公共危機侵襲，都是依靠公安、武警和解放軍等有限力量去搶險救災，國防力量的建設缺乏專業(yè)公共危機處置方面的隊伍儲備，有限兵力在日常訓練中少有公共危機處置訓練以及知識和能力的培養(yǎng)，當國家同時遇到多種緊急情況時，則應對力量明顯不足。3.4危機信息管理尚不科學、不規(guī)范當前，我國存在著政府信息管理法規(guī)缺失的共性問題。政府目前還沒有形成一套關于危機狀態(tài)下政府信息公開的法律法規(guī)。現(xiàn)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》對在非常態(tài)下政府公共危機的信息公開有一定的規(guī)制，但過于籠統(tǒng)，操作性不強，法律效率較低。國務院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》存在著對信息發(fā)布雖有規(guī)定，但操作性不強、規(guī)則不夠細化。因此，地方政府以及各部門在具體執(zhí)行信息公開化過程中特別是在危機事件處理中對信息的處置具有很大的自由裁量權，會產(chǎn)生如下情形：出于地方保護主義或個人利益隱瞞實情；公眾對危機信息的知情權缺乏法律依據(jù)支撐，對政府公布的信息只能猜測，甚至輕信傳言；政府有關部門之間缺乏相互溝通的信息平臺，危機信息不能共享。在危機處理過程中，政府與公眾之間信息的采集，分析與傳導產(chǎn)生了不對稱，從而使得政府處理危機的效率大大降低。地方政府危機信息收集渠道不暢。一是：信息收集渠道狹窄，具有隨意性。囿于專門應急管理機構的缺失，專業(yè)的危機信息管理組織建設很不健全，“應急辦”的工作主要依附于政府辦公室常規(guī)下的工作，雖然按照職能，賦予了層級、部門信息收集的職責，但信息缺乏“專人信息管理報告制度”的法制約束，信息采集、上報的隨意性較大。二是：信息收集的及時性、準確性不強。由于政府的信息源主要來自內(nèi)部，受各部門考核、地方利益因素的影響，政府決策機構收集到的信息往往是“簡報”或經(jīng)過單位領導選擇、剪輯過的情況報告。中間環(huán)節(jié)的增加影響了危機信息上傳的速度和準確性。三是：信息溝通網(wǎng)絡和信息分析缺失?？v向的行政架構沒有在管理部門、非政府組織和社會之間形成組織網(wǎng)絡聯(lián)系。沒有建立“公民信息報告制度”，因此，信息采集面不廣且得不到彼此校驗，危機信息深度加工運用于管理工作尚沒有真正開展。政府部門缺乏專業(yè)性數(shù)據(jù)分析人才，對本地區(qū)各部門提供的不分類的基礎信息尚不能進行整合加工，服務于政府決策“含金量”不高。3.5非政府組織、企業(yè)、公民參與度不高客觀上政府危機管理體制的單一，使危機管理過于依賴于政府力量，主觀上全能政府意識沒有改變，忽視或不重視政府以外的主體作用發(fā)揮，以至于非政府組織，企事業(yè)單位和公民在危機管理過程中對社會秩序應有的維穩(wěn)義務沒有充分發(fā)揮，危機管理主體單一，社會參與度較低。與國際非政府組織的發(fā)展相比，我國非政府組織在獲取和運用資源、發(fā)揮協(xié)調(diào)作用等方面存在較大的差距。在國家層面，除紅十字會、中華慈善總會在自然災害援救過程中比較活躍以外，其他協(xié)會、學會、基金會、商會和促進會等都鮮有表現(xiàn)；在地方，政府應急預案的編制、評估、演練和實施審查過程中更是少見其身影。究其原因，一是法律對各類非政府組織、企業(yè)和公民的應急職責規(guī)定的不夠明確和具體，相應的權利、義務和責任沒有規(guī)范化。二是非政府組織與政府之間互動的平臺、橋梁不夠，在配合政府部門參與政府部門危機管理過程中缺乏一定的有序性、規(guī)范性和科學性。三是我國目前非政府組織自身應對危機的專業(yè)化水平不高，組織化有限，社會服務的意識不強等均影響了社會公共管理事務參與的廣度和深度。當前，我國企業(yè)無論作為參與自然災害的應急管理協(xié)助方，還是作為危機源頭，在應對突發(fā)性危機事件方面，其作用的發(fā)揮都存在值得完善的地方。企業(yè)內(nèi)部尚未建立有效地應急管理機制；應對危機事件的能力不強；政府與企業(yè)在應急管理中沒有形成通暢的協(xié)調(diào)機制等等。實踐看，社會公民整體參與危機管理意識不強、自救能力差。地方政府應急管理在預警、相關政策和制度的制定以及突發(fā)事件處置過程中沒有重視民眾的力量，而是包攬突發(fā)性公共危機事件的預防、預警和處置，多數(shù)情況下效率低下。第四章改進地方政府應急管理工作的對策與建議高度重視突發(fā)事件預防與應急管理工作，全面提升政府公共危機管理能力，這是我國政府和公共部門在新時期順應現(xiàn)代社會政府發(fā)展的必修課。每一次突發(fā)事件的處置和社會秩序的修復都將考驗著政府社會管理能力，于此暴露出的問題，就是政府改進和創(chuàng)新社會管理機制加強公共危機管理建設的切入點和驅動力。當前地方政府應當從以下幾個方面著手提高應急管理的能力。 4.1增強危機管理意識，構建高效預警機制強烈的危機意識是建立嚴密應急預防措施的前提。特殊的發(fā)展時期和特殊的國情，使轉型期的中國危機呈現(xiàn)如下特征：（1）危機事件呈現(xiàn)多領域多層次性。（2）危機事件由單純性個案演變?yōu)榫C合性群體事件，影響范圍廣。（3）危機事件的組織性、暴力性增強。（4）危機影響方式多元，震蕩頻率加大。（5）危機事件趨于國際化。因此，地方政府必須站在國家治理的高度以國際化、現(xiàn)代化的視野，樹立強烈的危機管理意識，把危機管理原理運用在公共管理的各個方面，特別是在編制當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中占有一席之地，加強應急平臺建設與管理，強化突發(fā)事件監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，抓好風險評估與防范工作，著力從源頭上減少突發(fā)事件的發(fā)生。一是加強監(jiān)測預警系統(tǒng)建設。要根據(jù)當?shù)仫L險源的特點，建立政府監(jiān)測與社會監(jiān)督相結合的實時監(jiān)測預警系統(tǒng)；二是健全預警發(fā)布機制。完善各類預警聯(lián)動機制，以制度明確預警響應與聯(lián)動措施，規(guī)范預警等級動態(tài)調(diào)整機制。三是強化風險源管理。加強應急管理體系建設，以制度化、規(guī)范化、常態(tài)化保障體系風險識別評估機制有效有序運行。通過大力宣傳危機管理知識和應急突發(fā)事件情景模擬演練，不斷完善突發(fā)事件預警與監(jiān)控系統(tǒng)，逐漸培養(yǎng)和增強政府與公眾的危機管理意識和自救能力。把危機管理知識作為公務員培訓必備內(nèi)容；應急管理能力測試作為政府部門領導干部考核的重要方面。4.2完善危機管理體制，增強處置危機事件執(zhí)行力建立綜合型的公共危機管理體制，提升我國公共管理體系的綜合化、信息化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平是我國危機管理建設的方向。當前地方政府應結合政府行政管理體制改革，整合資源，在“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主”的“縱向集權式”模式下，推進應急體系建設。一是構建應急管理組織制度體系。（1）加強應急體制建設。在國家層面首先要建立專家型的中樞決策機構。這一機構的主要職能是制定應急管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，動員調(diào)配必要的社會資源，實施全國范圍的宏觀調(diào)控。常態(tài)下的職能是預防預警，指導評估重要領域、重點地區(qū)的突發(fā)事件信息和突發(fā)事件風險，以及非常態(tài)下領導與協(xié)調(diào)特別重大危機的處置。（2地方政府建立具有會商決策功能的危機管理綜合協(xié)調(diào)機構。目前地方政府尚未設立專司應急管理機構的情況下，應急管理委員會、應急管理辦公室以及各部門有關單位企業(yè)街道等要明確專人、專門從事應急管理工作。（3）從法制層面確立管理機構、管理人員的地位，明確其責、權、利，把應急管理的職能納入各級政府和各個政府部門的職能體系之中，融入各級政府和各個政府部門的日常工作之中，以常態(tài)化的管理方式構筑風險防線。建立一個統(tǒng)一指揮、結構合理、反應迅速、安全性強、運行效率高的公共危機應急管理體系1。二是建立公共危機經(jīng)費保障體系。把應急管理建設納入地方經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃，應急管理經(jīng)費納入公共財政預算，優(yōu)先給予安排和保障。建立健全與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和應急管理工作需要相適應的投入機制，拓寬資金渠道，積極引入社會資本參與，鼓勵和引導企業(yè)及社會各界支持應急管理事業(yè)發(fā)展。探索建立政府、社會捐贈、保險、相結合的多元化投資機制。三是加強應急機制建設。著力于當?shù)刭Y源優(yōu)勢，立足于挖掘現(xiàn)有應急體制潛力，彌補不足。（1）加強公共危機決策的智囊團建設，提高應急決策力。在制度上保障公共危機決策信息、參謀咨詢組織體系的相對獨立性。（2）加快推進應急平臺建設，整合各類專業(yè)信息系統(tǒng)資源，形成統(tǒng)一、高效的應急決策指揮網(wǎng)絡。充分發(fā)揮應急指揮系統(tǒng)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)作用，制定信息共享、應急資源統(tǒng)籌的工作機制。推進各級、各類應急機構和組織與地方部隊、武警、民航、鐵路、海運、通訊、電力、石油、天然氣等重點應急資源單位的信息資源共享、協(xié)調(diào)等工作。分類建立本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)席會議制度，形成全方位，多層次的應急聯(lián)動協(xié)作機制。（3）健全突發(fā)事件現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機制。防范要重視跨區(qū)域、跨領域現(xiàn)場指揮權力、義務的確立，增強事件現(xiàn)場統(tǒng)籌管控力量，理順各級政府、應急處置機構與應急指揮機構的關系。（4）加強應急區(qū)域間配合，開展常規(guī)下的地區(qū)預防演練，重視毗鄰區(qū)域協(xié)作，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補和信息共享，增強地區(qū)預防和共同處置突發(fā)事件能力。4.3提高責任主體素能，加強危機人力資源隊伍建設先進的危機管理機制是建立在先進的危機管理理論之上的，現(xiàn)代危機理論是提高危機管理水平的基礎。各級政府及其組成部門是應對公共危機的責任主體，而其領導和負責人則是主體的核心。當危機發(fā)生時，決策機構和決策者對危機的判斷、預警以及決策者對危機的心理狀態(tài)和精神素質(zhì)都對公共安全危機果斷、迅速處理的成敗起到很大作用1。因此，提升決策者的素質(zhì)，強化決策者的危機預警能力是提升危機管理成效的重要前提和基礎。作為決策者，一是要重視公共危機管理論與知識的儲備，學會綜合運用政治學、社會學、管理學以及心理學等理論知識多角度、多方位思考危機管理工作。二是加強法規(guī)政策學習，增強危機管理法制化的行政能力。三是強化心理素質(zhì)和創(chuàng)新思維能力。在常態(tài)下注重應對危機心理素質(zhì)的訓練，增強責任擔當意識，并借鑒國內(nèi)國際應對公共危機的先進經(jīng)驗，聯(lián)系實際促進思維創(chuàng)新。地方政府要突出當?shù)仫L險源重點，加強預防處理等方面的專家數(shù)據(jù)庫建設和人力資源儲備，增強應急隊伍力量。當前，公共衛(wèi)生安全方面醫(yī)務專業(yè)隊伍缺乏比較普遍，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，公共衛(wèi)生人員缺乏的現(xiàn)象比較突出，加強應對突發(fā)公共危機事件的專業(yè)醫(yī)療隊伍建設，建立以不同級別區(qū)域的專業(yè)醫(yī)療人才庫和專家數(shù)據(jù)庫，是公共安全的核心和基礎。注重應急人力資源的挖掘和培養(yǎng)。政府部門、非政府組織、企事業(yè)單位、街道，應注意從現(xiàn)有的人力資源中培養(yǎng)綜合性應急管理人才、專門專業(yè)性人才、志愿者。組建：（1）應急救援隊伍數(shù)據(jù)庫；（2）各類專業(yè)應急搶險救援隊伍；（3）非政府組織等社會救援機構；（4）建立一支較為穩(wěn)定的志愿者隊伍，形成全社會多領域全方位以政府為主導社會各界積極參與的公共危機管理組織體系。4.4建立信息溝通機制，完善信息管理系統(tǒng)建立公眾信息溝通機制。無論是危機預案的管理或是在危機事件處理的過程中，讓公眾了解事實真相，會在政府與民眾間建立良好的信任基礎。信息溝通機制不僅可以保證信息在政府與公眾間快速準確及時地傳遞，提高政府決策措施的準確性、科學性和民主性，同時會提高政府的公信力，贏得民眾的擁護和響應。建立完善國內(nèi)危機信息管理系統(tǒng)，首先，政府要暢通渠道，提高透明度，發(fā)揮和注重傳媒在公共危機中的重要作用。官方要善于與媒體溝通、協(xié)調(diào)和合作，讓媒體在政府的正確引導下充分介入危機事件。特別是危機事件處理時，要建立新聞發(fā)言人制度，健全行政信息通告機制。公共危機一旦發(fā)生，政府應迅速率先發(fā)布事件的過程和狀況以及政府應對措施以防混淆視聽。建立媒體介入事件處置過程中的秩序，保證信息及時、公開和公正。重視媒體在恢復社會秩序過程中的傳媒作用，讓公眾了解事件的真相與政府的決策措施，發(fā)揮媒體的宣傳鼓動作用，使整個社會資源能夠按照政府的決策方案協(xié)調(diào)運作。其次，要加強信息綜合平臺建設，拓寬信息共享渠道，完善危機信息系統(tǒng)的聯(lián)動機制。提高地方政府應急辦公室法律地位，使其在信息管理中有一定的權威。設置專業(yè)性的綜合應急平臺信息管理機構，增強信息管理技術的科學化和專業(yè)化水平，以法規(guī)制度保證各部門各門類信息及時準確匯集與分析通報。建立公民報告危機信息獎勵制度，鼓勵公民參與危機信息管理，廣泛提高信息采集率，增強社會化防范程度。4.5加強社會整體應對危機的合力，提高政府危機管理的效率現(xiàn)代危機管理理論一方面強調(diào)政府部門的主體責任，在危機應急中快速反應，增強過程的透明性的和合法性，另一方面也強調(diào)管理體系中參與主體的多元化，社會力量組織的廣泛性。社會自治組織、營利性企業(yè)和公民個人自主、自治、自律地參與、配合政府行動，不僅彌補了行政動員、政治動員的局限性，豐富了人力、物力和財力等資源，更重要的是防止危機的衍生事件發(fā)生，使危機損害有效地控制在可控制范圍，從而降低政府危機管理成本，提高政府危機管理效率。為改變當前社會參與度不高的窘?jīng)r，提升非政府組織、企業(yè)和公民參與危機管理組織化的程度，我國政府應從如下著手：（1）要完善相應的法律法規(guī)，明確非政府組織、企業(yè)和公民在緊急狀態(tài)下的職責和義務；地方政府在權限范圍內(nèi)，依據(jù)法規(guī)制定非政府組織、企業(yè)和公民在應急預案的不同階段相應的責、權、利規(guī)則和細則，使政府危機管理有法可依、有章可循。（2）參考國外成功經(jīng)驗，非政府組織和政府、企業(yè)之間共同制定應急計劃、簽署“合作協(xié)議”或以合同等形式，明確應急管理職責的分工和義務，建立合作互惠關系。（3）對非政府組織、企業(yè)、志愿者有關人員組織專門培訓，使其掌握相關知識技能和方法，在危機處置中充分發(fā)揮骨干作用，開展自救與互救。以德國經(jīng)驗為例，如果一個成員經(jīng)過培訓，在災難下通常可以救助40個居民。反之則無所適從。（4）拓寬參與途徑提供管理平臺。地方政府的綜合協(xié)調(diào)機構即應急管理辦公室要與當?shù)胤钦M、企業(yè)、社區(qū)建立緊密的組織聯(lián)系，疏通對話交流渠道，提供參與管理平臺，在危機信息系統(tǒng)和預警系統(tǒng)中有與其互動機制，以保證話語權，體現(xiàn)其社會管理中的主體地位，在預案管理的不同階段，以制度保證其參與決策，充分發(fā)揮不同主體對政府危機管理的監(jiān)督作用。政府制定相關政策，鼓勵和動員社會公眾參與危機管理，為其發(fā)揮作用提供平臺或拓展渠道，既可以對政府行為進行監(jiān)督，又可以充分調(diào)動民眾的力量提高公共服務的生產(chǎn)效率和效果。畢業(yè)論文設計第五章結束語順應時代發(fā)展，適應社會需求，建設現(xiàn)代型政府，危機管理是政府社會管理領域不可或缺的重要組成部分。在依法治國的大背景下，危機管理既要遵循普遍的行政管理規(guī)則，也要按照現(xiàn)代危機管理理論，探索符合中國國情的現(xiàn)代危機管理體制和機制。完備的危機管理法律制度是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎，也是消除危機，降低危害，使社會盡快恢復社會秩序的保障。盡管一些突發(fā)性的危機事件可能導致社會進入緊急狀態(tài)，但即使是在非常時期社會也不可能脫離法律規(guī)則，政府所有危機管理的行為都必須依法進行。危機管理也要按照依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、職權統(tǒng)一的原則，履行法定職責承擔主體責任。加強應急管理法制建設應該是國家危機管理頂層設計的首要任務。地方政府位于危機第一線，處于危機管理主導地位，要充分發(fā)揮核心作用，運用現(xiàn)代危機管理理論，加強“一案三制”工作，在