淺談財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的考量及對策

在過去的2020年，我國打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)。三農(nóng)工作的開展，在提升居民的生活質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面具有重要作用。近年來，隨著財政支農(nóng)事權(quán)不斷改革，合理劃分支出責(zé)任，明確各級政府的財政支農(nóng)責(zé)任，和政府能力相匹配，才能提高支農(nóng)資金的使用效率，提升農(nóng)業(yè)服務(wù)能力。以下結(jié)合實踐，探討了財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分問題和改進(jìn)措施。一、財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題在支農(nóng)方面，我國出臺的政策較多，但政府職責(zé)不明確，不論是支農(nóng)事權(quán)上、還是支出責(zé)任上，采用齊抓共管的模式，如此帶來的問題有：（一）地方財政支農(nóng)支出比例高財政支農(nóng)資金，由中央財政和地方財政兩個部分組成，然而實際工作中，地方財政支農(nóng)支出比例高于中央財政。這一問題的原因，是支農(nóng)事權(quán)的劃分不合理，中央財政負(fù)責(zé)宏觀層面的工作，調(diào)節(jié)地區(qū)之間的差距；地方財政負(fù)責(zé)本地區(qū)具體工作，基于這一原則下，中央和地方財政支農(nóng)資金的規(guī)模產(chǎn)生較大差異。（二）行政部門管理體制不順暢財政支農(nóng)工作并非一個部門負(fù)責(zé)，而是多部門協(xié)同開展工作。在支農(nóng)資金管理上，中央事權(quán)下放到各部委（包括水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等），除了參與種糧直補(bǔ)外，其他支農(nóng)項目和資金基本不再直接管理[1]。涉農(nóng)項目由各個部門管理，而資金跟著項目走，財政部門只負(fù)責(zé)撥款和監(jiān)督，造成資金嚴(yán)重分散。以農(nóng)林水事務(wù)為例，在中央由數(shù)個部門參與財政資金的分配管理，到達(dá)地方后主管部門增加到數(shù)十個。支農(nóng)部門的職能經(jīng)過從上到下的傳導(dǎo)，最后在基層就會出現(xiàn)不少問題，因多頭管理進(jìn)一步導(dǎo)致支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不明確。（三）專項轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范因支農(nóng)事權(quán)不明確，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)涉農(nóng)資金的支出。但是，專項轉(zhuǎn)移支付過多、重復(fù)使用，會造成資金分散，反而影響支農(nóng)效果。另一方面，管理機(jī)制本身有缺陷，專項轉(zhuǎn)移支付運行不規(guī)范。例如：對于重復(fù)申報項目，因監(jiān)督管理不到位，出現(xiàn)弄虛作假行為；或拿到專項資金后，對資金進(jìn)行挪用、滯撥、浪費，均會降低支農(nóng)資金的使用效率。（四）涉農(nóng)資金監(jiān)管工作不到位目前支農(nóng)資金管理工作，采用投資、建設(shè)、使用的管理體制，由于監(jiān)督不到位，很容易造成資金浪費。對支農(nóng)資金進(jìn)行監(jiān)管，以財政部門和農(nóng)口部門為主，以審計、媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督為輔，但各種監(jiān)督方式均存在不足之處[2]。具體來看：財政部門批復(fù)支農(nóng)項目后，將資金撥付給地方財政，因資金管理權(quán)在下級，難以實現(xiàn)全面監(jiān)管。農(nóng)口部門重視資金申請、輕視資金管理，重視資金分配，輕視資金運行，監(jiān)管意識薄弱。審計部門的監(jiān)督具有事后性，無法事前和事中控制；而且審計周期長、效率低，防范資金使用風(fēng)險的效力低下。二、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和啟示（一）美國美國的行政結(jié)構(gòu)分為三級：高層是聯(lián)邦政府，中間是州政府，基層是地方政府。其中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)資金支出，負(fù)責(zé)供應(yīng)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)工程。簡單來說，聯(lián)邦政府是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體，也是農(nóng)業(yè)基金工程的建設(shè)者。早在2002年，《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》就規(guī)定：財政補(bǔ)貼用于農(nóng)村發(fā)展、林業(yè)管理、流通補(bǔ)貼、消費補(bǔ)貼、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。為了進(jìn)一步提高農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)民增收，新法案對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，加大實物援助力度，為農(nóng)產(chǎn)品開拓國內(nèi)和國際市場。具體到補(bǔ)貼數(shù)額，和農(nóng)作物生產(chǎn)面積、產(chǎn)量正相關(guān)，大約70%的補(bǔ)貼資金進(jìn)入30%的大型農(nóng)場，有助于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高市場競爭力。（二）歐盟歐盟的做法和美國類似，劃分為兩級行政機(jī)構(gòu)。其中，歐盟負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，得到各成員國認(rèn)可后，首先中央政府針對涉農(nóng)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，制定相關(guān)政策；然后地方政府結(jié)合本地區(qū)實際情況，針對農(nóng)業(yè)科技、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保救災(zāi)、農(nóng)民培訓(xùn)等方面，制定相關(guān)政策。整個歐盟內(nèi)部，對支農(nóng)工作的劃分明確。在1992年，歐盟針對支農(nóng)資金投入進(jìn)行改革，一方面降低市場支持價格。另一方面為農(nóng)民提供直接補(bǔ)貼，從直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)等方面轉(zhuǎn)變。（三）帶來的啟示結(jié)合美國和歐盟的做法，在支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任方面帶來的啟示有：首先，財政支農(nóng)力度應(yīng)逐漸加大。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又具有一定的弱質(zhì)性，生產(chǎn)環(huán)節(jié)隱藏的風(fēng)險多，需要得到國家的保障和支持。我國近年來的中央一號文件，加大了政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度，但在投入的資金數(shù)額上，和這些國家相比仍存在較大差距。其次，中央財政和地方財政，分別承擔(dān)主要和次要責(zé)任。從財政支農(nóng)的資金份額來看，中央政府的資金支出比重要高于地方政府，這樣才能保證財政支農(nóng)政策穩(wěn)定運行。我國目前現(xiàn)狀則剛好相反，國家財政支農(nóng)的資金比重小，應(yīng)在未來工作中逐漸提高比重，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度。最后，注重完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。為了明確支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，發(fā)達(dá)國家普遍采用立法的途徑，對預(yù)算安排方案、要實現(xiàn)的目標(biāo)、各級機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，均作出明確詳細(xì)的規(guī)定。我國在1993年頒布《農(nóng)業(yè)法》，在2012年進(jìn)行修訂，但在財政支農(nóng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分上依然不明確，這是今后工作的一個重點方向。三、劃分財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的思路方法（一）建立政府分級支持機(jī)制劃分財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，應(yīng)該通過立法實現(xiàn)，在法律法規(guī)中明確中央政府、地方政府的職能范圍，需要承擔(dān)職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量。基于該法規(guī)下，進(jìn)一步列出各級政府的事權(quán)清單，促使中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系規(guī)范化、法制化。當(dāng)然，我國地域廣闊，不同地區(qū)的氣候環(huán)境、生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展情況有差異，立法和事權(quán)清單的制定不能一蹴而就，應(yīng)該在實踐中不斷完善和優(yōu)化[3]。具體操作上，財政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)首先設(shè)計初步清單：1.全國性、跨省份的事務(wù)，由中央政府進(jìn)行決策和管理；除此之外的地方性事務(wù)，由地方政府進(jìn)行決策和管理，并在中央政府的政令許可范圍內(nèi)。2.地方政府的自有收入不滿足支出需求，中央政府可通過一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助。3.如果是中央和地方的共同事務(wù)，根據(jù)事務(wù)具體內(nèi)容，合理分配兩者的職權(quán)范圍、負(fù)擔(dān)比例；中央財政也可通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式，委托地方政府行使職權(quán)。（二）涉農(nóng)資金長效整合統(tǒng)籌第一，在中央層面，對涉農(nóng)資金進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各部門之間的矛盾。這一機(jī)構(gòu)的建立，可加強(qiáng)各部門之間的溝通，對涉農(nóng)資金的使用進(jìn)行協(xié)商，明確界定部門職責(zé)，對不作為、執(zhí)行不力的部門和人員追究責(zé)任。第二，涉農(nóng)資金的整合范圍應(yīng)擴(kuò)大，除了直接補(bǔ)貼資金、救災(zāi)救濟(jì)資金，還應(yīng)該將中央安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、扶貧開發(fā)等資金，以及地方安排的涉農(nóng)資金，均納入整個范圍內(nèi)。第三，對涉農(nóng)資金的整合，應(yīng)采取以點帶面的方式，可以將兩大平原作為試點，獲得成功經(jīng)驗后再推廣至全國。同時以農(nóng)田水利項目建設(shè)為重點，對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，不斷增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)規(guī)模。（三）下放涉農(nóng)資金審批權(quán)限第一，各級政府下放涉農(nóng)資金審批權(quán)限，減少中間環(huán)節(jié)，以加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，提高資金使用效率。具體操作上，中央財政將適宜的涉農(nóng)項目審批權(quán)下放到省級，省級將適宜的項目審批權(quán)下放到市縣，提高政府工作的自主性和靈活性[4]。第二，對于適宜的支農(nóng)項目，應(yīng)該將權(quán)力下放給社會和農(nóng)民，或交給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村基層組織直接管理，上級部門則負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督。第三，對支農(nóng)資金的管理，應(yīng)創(chuàng)新管理方式，降低行政成本，例如近年來推出的一卡通制度，就被廣大農(nóng)民接受。（四）涉農(nóng)資金專項轉(zhuǎn)移支付在涉農(nóng)資金專項轉(zhuǎn)移支付方面，其一，要在編制預(yù)算時，對支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，要求農(nóng)口部門針對涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行梳理，確保這一制度規(guī)范運行，針對不規(guī)范、重復(fù)交叉、不符合財政支持方向的資金，及時進(jìn)行清理。其二，要推進(jìn)專項轉(zhuǎn)一般工作，因為專項轉(zhuǎn)移支付，會對地方政府產(chǎn)生一定的束縛作用，影響工作上的能動性。對于專項中屬于地方事務(wù)、數(shù)額比較固定的項目，應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付[5]。其三，在支農(nóng)資金的撥款方式上，應(yīng)該將審批、撥款和審計相分離，遵循集中支付的原則。支農(nóng)資金經(jīng)財政和農(nóng)口部門申報后，經(jīng)過省、市、縣支付中心，將資金撥付到項目或個人，避免資金挪用現(xiàn)象。（五）創(chuàng)新支農(nóng)資金管理模式近期來看，應(yīng)處理好財務(wù)和農(nóng)口部門之間的關(guān)系，促使各部門樹立服務(wù)意識，確保政策、資金、管理工作落實，尤其在檢查、監(jiān)督上發(fā)揮出合力，建立決策協(xié)商機(jī)制、信息共享機(jī)制。遠(yuǎn)期來看，政府改革工作中，應(yīng)樹立大部制理念，將業(yè)務(wù)和職能相近的部門合并起來，從