社區(qū)管理學(xué)：治理與社區(qū)治理

治理與社區(qū)治理凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。

——亞里士多德

一、治理自從1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”后，“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估”；聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP)1996年的一份年度報(bào)告的題目是“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工”；聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO)在1997年也提出了一份名為“治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織”的文件；《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1998年第3期出了一個(gè)名為“治理”的專號(hào)。聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。治理一詞在政治學(xué)領(lǐng)域，通常指國(guó)家治理，即政府如何運(yùn)用國(guó)家權(quán)力（治權(quán)）來(lái)管理國(guó)家和人民。在商業(yè)領(lǐng)域，又延伸到公司治理(CorporateGovernance)，指公司等組織中的管理方式和制度等。塞納克倫斯：《治理與國(guó)際調(diào)節(jié)機(jī)制的危機(jī)》治理反映這樣一種觀念，各國(guó)政府并不完全壟斷一切合法權(quán)力，政府之外社會(huì)上的一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)。這種管理和控制公共事務(wù)的機(jī)制，在地方、全國(guó)和區(qū)域的層次上，包括一套復(fù)雜的科層結(jié)構(gòu)、具有不同程度等級(jí)制的政治權(quán)力、企業(yè)單位、私人壓力集團(tuán)以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。各國(guó)政府不再壟斷指揮和仲裁的政治職能。現(xiàn)行行使這些職能的是多種多樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，它們一同構(gòu)成本國(guó)和國(guó)際的某種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)解形式。羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。羅茨（R.Rhodes）認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)”。作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開(kāi)支，以最小的成本取得最大的效益。作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。作為社會(huì)控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)總結(jié)的治理的四個(gè)特征：

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。它表明，在現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。

治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說(shuō)，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。治理作為一種政治管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。首先，治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國(guó)家進(jìn)行再分配，而是國(guó)家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；不再是由國(guó)家‘指導(dǎo)’，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作”。其次，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的構(gòu)成有以下四個(gè)要素：公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過(guò)司法獨(dú)立、亦即法治來(lái)實(shí)現(xiàn)；公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開(kāi)支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制；信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。合法性，即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；透明性，即政治信息的公開(kāi)性；責(zé)任性，指的是管理人員對(duì)其行為的負(fù)責(zé)程度；法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則；回應(yīng)，它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；有效，主要指管理的效率。二、社區(qū)治理治理的三個(gè)層次全球治理國(guó)家治理地區(qū)治理蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》闡明了各國(guó)政府竭力建構(gòu)新治理模式的原因，并從各國(guó)政府的革新主張和主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革實(shí)踐中，梳理歸納出四種未來(lái)政府治理模式：市場(chǎng)式政府（強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化）參與式政府（主張對(duì)政府管理有更多的參與）彈性化政府（認(rèn)為政府需要更多的靈活性）解制型政府（提出減少政府內(nèi)部規(guī)則）這四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程與機(jī)制。社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用，它是指對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治理。社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多個(gè)政府、非政府組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過(guò)協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動(dòng)、協(xié)同行動(dòng)等對(duì)涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，增進(jìn)社區(qū)成員社會(huì)福利，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程。社區(qū)治理的主體多元化盡管政府在社區(qū)治理過(guò)程中依然會(huì)發(fā)揮決定性的影響作用，但是社區(qū)治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)甚至于個(gè)人，它們通過(guò)同政府機(jī)構(gòu)，以及彼此之間建立起多種多樣的協(xié)作關(guān)系，通過(guò)相互之間的協(xié)商與合作，來(lái)共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)，使得過(guò)去政府的社區(qū)管理趨向于社區(qū)治理。社區(qū)治理的目標(biāo)過(guò)程化社區(qū)治理除了明確的任務(wù)目標(biāo)之外，過(guò)程目標(biāo)更是其所注重的因素。社區(qū)治理要解決社區(qū)存在的問(wèn)題，完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。此外，社區(qū)治理還要培育社區(qū)治理的基本要素，包括調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與公共事務(wù)，培育改善社區(qū)組織體系，建立正式、非正式的社區(qū)制度規(guī)范，建構(gòu)社區(qū)不同行為主體互動(dòng)機(jī)制等。這些社區(qū)治理的過(guò)程目標(biāo)只有在社區(qū)治理的長(zhǎng)期過(guò)程中才能逐漸培育起來(lái)。社區(qū)治理的內(nèi)容擴(kuò)大化社區(qū)治理的內(nèi)容涉及社區(qū)成員社會(huì)生活的多個(gè)方面，事關(guān)社區(qū)成員的切身利益。它包括社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧；社區(qū)安全與綜合治理；社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防；社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理；社區(qū)文化和精神文明建設(shè)；社區(qū)社會(huì)保障與社區(qū)福利等。要做到社區(qū)公共事務(wù)的治理就必須最大限度地整合社區(qū)內(nèi)外資源，構(gòu)建社區(qū)治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與，達(dá)成社區(qū)事務(wù)的良好治理。

社區(qū)治理是多維度、上下互動(dòng)的過(guò)程社區(qū)治理區(qū)別于政府行政管理，其權(quán)力運(yùn)行方式并不總是單一的、自上而下的。社區(qū)治理并不是通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定執(zhí)行政策等來(lái)達(dá)到管理目標(biāo)，它通過(guò)協(xié)商合作、協(xié)同互動(dòng)、協(xié)作共建等來(lái)建立對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)同，進(jìn)而依靠人民內(nèi)心的接納和認(rèn)同來(lái)采取共同行動(dòng)，聯(lián)合起來(lái)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行良好的治理。多維度、上下互動(dòng)的過(guò)程使得社區(qū)治理源于人們的同意和認(rèn)可，而不是外界的強(qiáng)制和壓力。三、社區(qū)治理在中國(guó)社區(qū)管理體制改革取得進(jìn)展社區(qū)居民自治建設(shè)逐步推進(jìn)社區(qū)民間組織發(fā)育加速社區(qū)承擔(dān)職能得以擴(kuò)展社區(qū)復(fù)合治理在一定的地域范圍內(nèi)，堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為根本，以政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為先導(dǎo)，以社區(qū)民主自治組織為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制作用，形成政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)協(xié)調(diào)力量互動(dòng)