當(dāng)代社會政策分析 課件 第13、14章 反貧困社會政策、公益慈善政策

第十三章反貧困社會政策扶貧濟困是社會政策的傳統(tǒng)領(lǐng)域。緩解和消除貧困、實現(xiàn)社會成員的共同富裕,不僅是我國也是世界各國人民的普遍愿望。2015年,聯(lián)合國通過了17項變革世界的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs),作為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要組成部分。其第一個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)就是“在全世界消除一切形式的貧困”。第一節(jié)貧困與社會政策的關(guān)系一、貧困的概念及其內(nèi)涵從詞義上看,“貧”在中國古代指“財分少也”,它指向分配的結(jié)果。蒲魯東在《貧困的哲學(xué)》中也將貧困看成一種不平等,這些不平等是由社會分工、機器、競爭、壟斷、捐稅等造成的。亨利·喬治在《進步與貧困》中指出:“貧困及其伴隨物正是以形成物質(zhì)進步趨向的條件而出現(xiàn)在社會中。后來,隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人類文明程度的提高,學(xué)界對貧困內(nèi)涵的認(rèn)識不斷深化。一是對貧困的表征認(rèn)識不再局限于物質(zhì)層面,而是開始關(guān)注心理貧困、精神貧困和人文貧困等。二是對貧困的內(nèi)涵認(rèn)識不再停留在經(jīng)濟(特別是收入)這一表層特征上,而開始認(rèn)識到貧困是缺乏“能力”“機會”的表現(xiàn)。三是對貧困的主體認(rèn)識由個人或家庭的層面擴展到區(qū)域、群體和社會層面,認(rèn)為貧困是一種不發(fā)達(dá)的社會現(xiàn)象。四是對貧困的判定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識由客觀的“缺乏”過渡到相對的標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為貧困線的劃定具有社會比較性。在學(xué)術(shù)研究中,斯派克(Spicker)的“貧困輪”概念也揭示了貧困的多元復(fù)合內(nèi)涵(見圖13-1)。在《定義貧困:12個要素的聚類分析》一文中,他從物質(zhì)水平、經(jīng)濟狀況和社會地位三個維度定義了貧困,每個維度又可分為幾個子維度。圖13-1貧困輪示意圖注:引自斯派克的《定義貧困:12個要素的聚類分析》,對斯派克的原圖有所改動。二、貧困的類型(一)絕對貧困和相對貧困按照貧困程度,可以將貧困分為絕對貧困和相對貧困。大多數(shù)學(xué)者把不能滿足基本生活需要的貧困稱為絕對貧困,把基本生活需要解決了的貧困稱為相對貧困。絕對貧困就是經(jīng)濟狀況的最底層,這種按照經(jīng)濟狀況定義的貧困,叫作收入貧困,也被稱為物質(zhì)貧困。(二)客觀貧困和主觀貧困按照貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的絕對貧困和相對貧困,應(yīng)該都屬于客觀貧困范疇。主觀貧困是指在特定社會環(huán)境中的個體通過群體比較和自我比較,對社會所公認(rèn)的最低生活標(biāo)準(zhǔn)做出的主觀判斷。它是一種感受貧困,指的是個體對于自身是否屬于貧困狀況的評估,通過對個體福利或生活的不同領(lǐng)域的滿意度進行測量并加總來對個體的主觀貧困狀態(tài)進行分析。主觀貧困可分為主觀感受貧困和主觀福利貧困。(三)收入型貧困和支出型貧困收入型貧困是指因勞動力不足、勞動能力較弱或獲取收入的能力存在差距,從而導(dǎo)致收入較低無法維持正常生活的現(xiàn)象。支出型貧困是指由于家庭支出較大,導(dǎo)致家庭無法支付的一種狀態(tài),這種貧困大多數(shù)屬于相對貧困。(四)個體貧困、區(qū)域貧困、階層貧困從貧困所涉及的主體看,貧困可以分為個體貧困、區(qū)域貧困和階層貧困等。一般語境中的貧困其實指的是個體層面的貧困。區(qū)域貧困是指在特定的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域內(nèi),人們由于沒有足夠的資源去獲取社會公認(rèn)的一般都能享受到的現(xiàn)金、生活條件、閑暇活動、舒適,參加某些活動和受教育的機會而處的狀態(tài),是區(qū)域內(nèi)不同人群或社區(qū)境遇相比較得出的概念。階層貧困源于社會學(xué)者將社會地位與貧困分析聯(lián)系在一起,認(rèn)為貧困是因為與之相關(guān)的個人或群體的階層地位處于社會底層(下層階級)。(五)文化貧困、資產(chǎn)貧困與能力貧困文化貧困關(guān)注貧困的形成原因。人類學(xué)家劉易斯(Lewis)在《貧困文化》一文中指出,“貧困文化”是一種擁有自己的結(jié)構(gòu)與理性的社會亞文化。資產(chǎn)貧困認(rèn)為窮人的貧困源于他們?nèi)狈Ψe累財富的機會,無法形成個人資產(chǎn),從而導(dǎo)致貧困。能力貧困是由阿馬蒂亞·森的理論發(fā)展而來的。他指出,貧困的實質(zhì)是能力的缺乏。三、貧困的危害社會沖突學(xué)派認(rèn)為,貧困本身就是對有限資源的不公平分配的一種表現(xiàn),因此貧困本身就體現(xiàn)著社會層面處處存在沖突。大范圍貧困現(xiàn)象的存在代表著社會不平等,不利于社會團結(jié)。在國外,貧困群體是城市犯罪的重要來源。英國學(xué)者蓋伊·史坦丁(GuyStanding)曾用“不穩(wěn)定無產(chǎn)階級”(theprecariat)來概括城市里新出現(xiàn)的貧困者,“在不穩(wěn)定的狀態(tài)下,他們的行為與態(tài)度都趨向機會主義。他們的心理呈現(xiàn)出四個“A”特點:憤怒(anger)、失范(anomie)、焦慮(anxiety)和異化(alienation)。這一群體在“社會中散漫無序地存在,但有可能成為失敗者,無法融入社會,轉(zhuǎn)向鋌而走險,變成犯罪分子”。四、貧困與反貧困社會政策(一)貧困與社會政策的產(chǎn)生社會政策與反貧困淵源頗深,社會政策被認(rèn)為是解決貧困問題的最直接手段。對社會政策來說,從其誕生之初便以“克服貧困”作為目標(biāo)。它主要通過再分配手段對社會財富進行調(diào)節(jié)以向貧困的弱勢群體提供幫助。1601年,英國政府頒布的《伊麗莎白濟貧法》是社會政策解決貧困的開端。自此以后,無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家,社會政策一直是解決貧困問題的一個必不可少的手段。(二)反貧困社會政策1.反貧困社會政策的前提:經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展是反貧困的重要條件之一。換句話說,反貧困離不開經(jīng)濟發(fā)展,只有以持續(xù)的經(jīng)濟增長為前提,反貧困社會政策的實施才具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。經(jīng)濟發(fā)展對反貧困社會政策實施的作用主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面,經(jīng)濟發(fā)展能夠增加國民財富,為貧困人口提供更多、更好的就業(yè)機會,有利于貧困人口貧困境況的自我緩解,這是經(jīng)濟發(fā)展對反貧困直接而積極的貢獻;另一方面,經(jīng)濟發(fā)展促進政府的財政收入增加,使國家和政府具備實施反貧困社會政策的客觀條件,從而使反貧困社會政策的實施和落實得到保證,使政府更有能力去幫助貧困人口,這是經(jīng)濟增長通過政府而間接地促進反貧困社會政策的實施。2.反貧困社會政策的形式首先來看就業(yè),一般認(rèn)為就業(yè)是解決貧困問題的最重要手段,因為就業(yè)能直接帶來收入,提高個體的能力,增加社會支持,也有助于消除排斥。其次,社會救助也是反貧困的重要形式。社會救助是社會最后一道安全網(wǎng),歷來就是應(yīng)對貧困問題和失業(yè)問題的重要制度安排和社會政策。再次,社會保障是減貧的重要工具(見圖13-2)。社會保障涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、失業(yè)、工傷、社會服務(wù)等多個方面,能夠為低收入者提供更完整、更高水平的社會福利和社會保護,能夠?qū)Φ褪杖胝哌M行更為系統(tǒng)的干預(yù),能夠為貧困者建立綜合全面的社會保護網(wǎng)。圖13-2社會保障減貧發(fā)展機理資料來源:左停,趙夢媛,金菁.路徑、機理與創(chuàng)新:社會保障促進精準(zhǔn)扶貧的政策分析.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2018,133(1):1-12,156.最后是扶貧開發(fā)。扶貧開發(fā)這種反貧困形式的主要依據(jù)來自增長優(yōu)先戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)是劉易斯的“二元經(jīng)濟模型”和西蒙·庫茲涅茨(SimonKuznets)的倒U形發(fā)展理論。其基本特點就是先增長、后緩解貧困。在經(jīng)濟學(xué)上,該現(xiàn)象也被稱為“涓滴效應(yīng)”(trickle-downeffect)或滴漏效應(yīng)。第二節(jié)我國反貧困社會政策的歷史演進一、計劃經(jīng)濟時期(改革開放以前)新中國成立后至改革開放之前,我國的農(nóng)民生活水平較低,絕大部分農(nóng)民為溫飽而奮斗,貧困問題十分嚴(yán)重,農(nóng)村基本處于一種整體貧困狀態(tài)。在這一時期,中國的反貧困社會政策主要表現(xiàn)為社會救濟項目。這種反貧困方式被后來的一些研究者稱為“輸血機制”。二、體制扶貧階段(1978—1985年)這一階段,我國制定了第一條貧困標(biāo)準(zhǔn),即“1978年標(biāo)準(zhǔn)”。這是一條低水平生存標(biāo)準(zhǔn),按1978年價格為每人每年100元。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)時我國農(nóng)村約有2.5億人處于貧困狀態(tài),貧困發(fā)生率超過30%。三、扶貧開發(fā)啟動期(1986—1993年)1986年5月,國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃,協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題,督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗。領(lǐng)導(dǎo)小組涉及農(nóng)牧漁業(yè)部、計委、科委、商業(yè)、財政、民政、衛(wèi)生、交通等部門。在第一次全體會議上,領(lǐng)導(dǎo)小組就提出要改變之前單純救濟的扶貧辦法,“充分調(diào)動貧困地區(qū)廣大干部、群眾的積極性,發(fā)揚自力更生精神,克服小農(nóng)經(jīng)濟思想,在國家必要的扶持下,利用地上地下豐富的自然資源,進行開發(fā)性的生產(chǎn)建設(shè),發(fā)展商品經(jīng)濟,啟動貧困地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟活力,走依靠自己脫貧致富的道路”。由此,中國的農(nóng)村減貧方針由傳統(tǒng)救濟過渡到了扶貧開發(fā)階段。我國開始了有計劃、有組織、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作。四、反貧困社會政策系統(tǒng)建設(shè)時期(1994—2010年)這一時期是國家的反貧困事業(yè)持續(xù)深度推進期,也是我國的反貧困社會政策系統(tǒng)建設(shè)期。通過這一時期的建設(shè),我國基本建成了反貧困的兩種政策體系,即針對農(nóng)村的扶貧開發(fā)政策和針對城市的最低生活保障政策。針對農(nóng)村的扶貧開發(fā)政策方面,國家制定了兩個重要扶貧開發(fā)政策,分別為《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》。五、脫貧攻堅時期(2011—2020年)2015年11月發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》,明確提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略,要求在對貧困人口實行精準(zhǔn)識別和建檔立卡的基礎(chǔ)上,根據(jù)扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的要求開展工作?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的頒布吹響了我國脫貧攻堅的號角,也明確了我國反貧困的方向——精準(zhǔn)扶貧。六、鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的銜接期(2021年至今)2020年12月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》發(fā)布,提出:“脫貧摘帽不是終點,而是新生活、新奮斗的起點?！陟柟掏卣姑撠毠猿晒幕A(chǔ)上,做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章,接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善?！睘榱俗龊勉暯庸ぷ?國家規(guī)定脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后,設(shè)立5年過渡期,過渡期內(nèi)在鞏固拓展脫貧攻堅成果上下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續(xù)幫扶支持,對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口扶上馬送一程。鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接階段,國家反貧困的主要特征是“兩個鞏固”,分別為鞏固“兩不愁三保障”成果和鞏固拓展脫貧地區(qū)自身發(fā)展能力。在鞏固“兩不愁三保障”成果方面,國家提出仍然要堅持做好教育幫扶、“雨露計劃”、健康幫扶、危房改造、安全飲水、社會保障、殘疾保障、養(yǎng)老保險工作;在鞏固拓展提升方面,要著力做好就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、消費幫扶、易地扶貧搬遷后幫扶、生態(tài)幫扶、以公代賑、金融服務(wù)等工作。第三節(jié)我國當(dāng)前的主要反貧困社會政策目前,為推動農(nóng)村反貧困事業(yè)的發(fā)展,我國正著力實施鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策,通過不斷完善和落實社會救助的政策來保障相對貧困人口的基本生活?？傮w而言,我國當(dāng)前的反貧困社會政策以社會救助制度為底線,以扶貧開發(fā)為主線,呈現(xiàn)出綜合性與立體性特征。一、社會救助政策在我國的反貧困社會政策中,社會救助已經(jīng)成為反貧困的第一道防線。這條防線起源于20世紀(jì)90年代在城市建立起的最低生活保障制度,后來又與民政的特殊人員社會救助結(jié)合,于2014年正式形成。2014年,國務(wù)院頒布了《社會救助暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》),2019年進行了部分修訂。它標(biāo)志著我國社會救助完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的初步轉(zhuǎn)型?！渡鐣戎鷷盒修k法》對社會救助的反貧困功能進行了定位,即托底線、救急難、可持續(xù),與其他社會保障制度相銜接?！渡鐣戎鷷盒修k法》規(guī)定了我國社會救助的制度框架,分為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助八項社會救助制度,并明確社會力量參與社會救助的方法,建立綜合社會救助體系(見表13-1)。表13-1我國社會救助政策的內(nèi)容救助項目救助內(nèi)容救助對象最低生活保障最低生活保障金共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭特困人員供養(yǎng)提供基本生活條件;對生活不能自理的給予照料;提供疾病治療;辦理喪葬事宜無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人受災(zāi)人員救助及時為受災(zāi)人員提供必要的食品、飲用水、衣被、取暖、臨時住所、醫(yī)療防疫等應(yīng)急救助;居民住房恢復(fù)重建補助;為因當(dāng)年冬寒或次年春荒遇到生活困難的受災(zāi)人員提供基本生活救助基本生活受到自然災(zāi)害嚴(yán)重影響的人員醫(yī)療救助對醫(yī)保個人繳費部分給予補貼;對救助對象經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補充醫(yī)療保險支付后,個人及其家庭難以承擔(dān)的符合規(guī)定的基本醫(yī)療自負(fù)費用,給予補助最低生活保障家庭成員;特困供養(yǎng)人員;縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員教育救助根據(jù)不同教育階段需求,采取減免相關(guān)費用、發(fā)放助學(xué)金、給予生活補助、安排勤工助學(xué)等方式,保障教育救助對象基本學(xué)習(xí)、生活需求在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員住房救助配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農(nóng)村危房改造等符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房困難的最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)的特困人員救助項目救助內(nèi)容救助對象就業(yè)救助貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓(xùn)補貼、費用減免、公益性崗位安置等最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員臨時救助具體事項、標(biāo)準(zhǔn),由縣級以上地方人民政府確定、公布,主要包括經(jīng)濟救助、提供臨時食宿、急病救治等因火災(zāi)、交通事故等意外事件,家庭成員突發(fā)重大疾病等原因,導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭,或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力,導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭,以及遭遇其他特殊困難的家庭二、鞏固拓展脫貧攻堅成果政策(一)防止規(guī)模性返貧是政策的主要目標(biāo)2020年3月,《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見》出臺,要求建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制,并將防止返貧作為當(dāng)前及今后一個時期扶貧工作的重要任務(wù)。(二)反貧困的對象根據(jù)鞏固拓展脫貧攻堅成果的要求,反貧困的對象既包括人群,也包括區(qū)域。這是對脫貧攻堅政策的延續(xù)需要。在人群方面,我國反貧困的對象主要是“三類戶”以及農(nóng)村低收入人口。在區(qū)域方面,貧困地區(qū)也是我國目前反貧困的一個重要對象,主要包括原深度貧困地區(qū)、大型特大型安置區(qū)和脫貧縣。(三)關(guān)于貧困的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)是反貧困的第一步,貧困標(biāo)準(zhǔn)直接反映出社會政策反貧困的能力和水平。目前,我國沒有劃定全國統(tǒng)一的貧困線。2021年5月發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見》明確指出:“各省(自治區(qū)、直轄市)綜合本區(qū)域物價指數(shù)變化、農(nóng)村居民人均可支配收入增幅和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)等因素,合理確定監(jiān)測范圍?！?四)反貧困的手段目前的反貧困政策包括兜底保障、產(chǎn)業(yè)幫扶、教育幫扶、健康幫扶、危房改造、殘疾補貼、養(yǎng)老保險代繳、就業(yè)幫扶、消費幫扶、生態(tài)幫扶、以工代賑、小額信貸等多種幫扶政策,易地扶貧搬遷戶還可以獲得就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、社會融入關(guān)愛服務(wù)等。(五)以政府為主導(dǎo),同時不斷強化市場和社會組織的作用《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》提出,充分發(fā)揮中央和地方各級黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用,建立統(tǒng)一高效的實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機制,這表明我國政府將反貧困作為自身的重要職能。此外,我國仍非常重視發(fā)揮市場和社會組織的力量,相關(guān)文件也規(guī)定要繼續(xù)發(fā)揮東西部協(xié)作、對口支援、中央單位定點幫扶等制度優(yōu)勢,動員社會力量積極參與,創(chuàng)新工作舉措,對監(jiān)測對象持續(xù)開展幫扶。第四節(jié)我國反貧困社會政策的創(chuàng)新發(fā)展一、國際反貧困的一般趨勢(一)持續(xù)關(guān)注不確定風(fēng)險帶來的絕對貧困加重現(xiàn)象當(dāng)前世界正處于大變局當(dāng)中,社會風(fēng)險加劇。世界銀行在《貧困與共享繁榮2020:形勢逆轉(zhuǎn)》報告中指出,受新冠病毒感染疫情、沖突以及氣候變化影響,2019年至2020年的極端貧困人口增幅預(yù)計將大于世界銀行開始持續(xù)跟蹤全球貧困狀況以來的任何時期。(二)關(guān)注相對貧困和多維貧困問題人類可以通過努力消除絕對貧困,但由于貧困的相對性,消除相對貧困是非常困難的。相對貧困主要包括兩方面的含義:一方面是指由于社會經(jīng)濟發(fā)展,貧困線不斷提高而產(chǎn)生的貧困;一方面是指同一時期,由于不同地區(qū)之間、各個社會階層之間的各階層內(nèi)部不同成員之間的收入差別而處于生活底層的那一群組人的生活狀況。(三)反貧困的重點:從克服貧困到反對排斥、促進社會融合歐盟在20世紀(jì)90年代就成立了反社會排斥的國家政策觀察機制。英國政府在1999年實施了名為“所有人的機會”的計劃,旨在通過反貧困排斥來保障社會權(quán)利。2000年,歐盟啟動了《里斯本戰(zhàn)略》,通過了一系列關(guān)于反就業(yè)歧視和反種族歧視的指令。其中,社會融合是一個重要指向。之后,各成員國特別注意消除三種排斥:性別排斥、族群排斥和電子排斥。扶助貧困的重點已經(jīng)從克服物質(zhì)上的貧困發(fā)展到反對社會排斥,促進社會融合。(四)反貧困的內(nèi)容:從物質(zhì)扶貧到精神扶貧隨著扶助貧困工作的推進,研究者們發(fā)現(xiàn):貧困從表面上看是經(jīng)濟性的、物質(zhì)性的,而實際上是深層的社會文化在起作用。這種社會的、文化的或心理的因素長期積淀后就形成落后的心態(tài)和一成不變的思維方式、價值取向,進而形成頑固的文化習(xí)俗和意識形態(tài),即貧困文化。從這一層面來說,扶貧的內(nèi)容不能僅限于救助生活的物質(zhì)扶貧,而更要注重貧困人口的心理層面和所處的文化氛圍,將其從“自甘墮落”的貧困文化的泥沼中拯救出來。(五)反貧困方法:注重社會工作專業(yè)方法的運用從社會工作的起源看,社會工作一直以反貧困為己任,以此來推動社會公平。一方面,社會工作者通過專業(yè)的方法和組織對貧困者進行就業(yè)輔導(dǎo)和職業(yè)訓(xùn)練,并為他們提供大量就業(yè)信息。另一方面,這些培訓(xùn)以及與社會工作者的交流,也有助于貧困者擺脫自己的貧困文化,從而脫離貧困。因此,社會工作方法在反貧困中的運用也是發(fā)達(dá)國家重要的反貧困經(jīng)驗。二、我國反貧困社會政策的創(chuàng)新發(fā)展(一)堅持共同富裕理念,通過高質(zhì)量發(fā)展縮小階層差距堅持用發(fā)展的方法解決貧困問題是我國脫貧攻堅取得勝利的主要經(jīng)驗之一。我國一直堅持扶貧開發(fā)策略,通過社會經(jīng)濟發(fā)展和對低收入群體的能力提升來消除貧困。(二)加快反貧困社會政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接鄉(xiāng)村振興為我國農(nóng)村貧困治理提供了支撐和動力。后續(xù)的反貧困社會政策創(chuàng)新應(yīng)該在政策理念、目標(biāo)、政策內(nèi)容等方面與鄉(xiāng)村振興進行深度銜接。(三)從制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)入手,形成清晰的相對貧困治理思路在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接工作完成后,絕對貧困規(guī)模性返貧問題將會得到解決,反貧困政策應(yīng)該隨著態(tài)勢的改變將治理重心轉(zhuǎn)移到相對貧困治理上,形成清晰的相對貧困治理思路。在此過程中,應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和貧困發(fā)生狀況確定絕對貧困線和相對貧困線。(四)加快反貧困社會政策的城鄉(xiāng)整合,構(gòu)建一體化反貧困社會政策反貧困社會政策的創(chuàng)新發(fā)展不僅要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合的大趨勢,還應(yīng)該成為城鄉(xiāng)融合的助推器。為此,應(yīng)該著手梳理反貧困政策的城鄉(xiāng)差異,并進行梯隊整合。具體而言,可以從先統(tǒng)一絕對貧困線入手,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的絕對標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一建檔立卡監(jiān)測。(五)建設(shè)高質(zhì)量社會保障體系,強化對貧困的源頭治理完善的社會保障是制度化反貧困的關(guān)鍵,它有助于從源頭上消除社會成員的貧困風(fēng)險。社會保障能夠有效地滿足民生需求,及時高效的社會救助與社會支持能夠幫助社會成員應(yīng)對突發(fā)社會風(fēng)險。(六)拓展社會組織參與反貧困的空間,優(yōu)化反貧困的多元參與機制后續(xù)應(yīng)該積極探索反貧困領(lǐng)域中社會組織與政府的同位關(guān)系,優(yōu)化二者的互動機制,進一步激發(fā)社會組織參與反貧困的積極性與活力。同時,針對覆蓋面不足的問題,應(yīng)進一步從對接平臺入手,完善社會組織參與幫扶合作機制,持續(xù)優(yōu)化社會組織參與鄉(xiāng)村振興支持體系,引導(dǎo)更多的社會組織參與反貧困。(七)增強反貧困社會政策的發(fā)展性強調(diào)社會政策的發(fā)展性是當(dāng)前反貧困理論的一般趨勢,它代表著政策取向?qū)ω毨后w發(fā)展權(quán)的不斷強調(diào)。以可持續(xù)生計框架理論為指導(dǎo),后續(xù)的政策創(chuàng)新一方面要從經(jīng)濟活動這一要素出發(fā),激勵貧困群體參與經(jīng)濟活動,探索其參與經(jīng)濟活動的多樣形式。另一方面,要積極探索資產(chǎn)的類型與組合對貧困群體脫貧的影響?！舅伎碱}】1.簡述貧困與社會政策的關(guān)系。2.我國反貧困社會政策的發(fā)展可以劃分為幾個階段?3.簡述當(dāng)前我國的主要反貧困社會政策。4.試述我國反貧困社會政策的主要特征及其經(jīng)驗。5.新時代我國反貧困社會政策應(yīng)如何創(chuàng)新發(fā)展?第十四章公益慈善政策作為第三次分配的重要載體,公益慈善事業(yè)被賦予推進共同富裕的重要使命。以《中華人民共和國慈善法》(簡稱《慈善法》)的出臺為標(biāo)志,隨著公益慈善實踐的多元化迅猛發(fā)展,我國的公益慈善政策的法制化、專業(yè)化和體系化也在不斷增強。第一節(jié)公益慈善政策概述一、公益慈善與公益慈善事業(yè)(一)公益與慈善的相關(guān)概念從詞源上看,我國自古就有“慈善”一詞。概括而言,可涵蓋慈心和善舉兩個層面:前者指悲憫之情,后者是基于此的幫助或者救助行為。而現(xiàn)代意義上的公益慈善事業(yè),其中的慈善和公益概念則與西語中的“charity”“philanthropy”以及“publicbenefit”“publicinterest”等詞密切相關(guān)。從對應(yīng)關(guān)系上看,“charity”與“philanthropy”經(jīng)常被譯作慈善,前者原指來自教會的傳統(tǒng)慈善,后者則是以企業(yè)為主的現(xiàn)代慈善,二者分別被稱為狹義慈善和廣義慈善。除去從外延和主體上進行的廣義、狹義區(qū)分,也有學(xué)者從公益和慈善的性質(zhì)角度對兩個概念進行了辨析:利他性和志愿性是兩個性質(zhì)分析維度。公益是與私益、互益相對應(yīng)的概念,既不是為私人利益,更不是特定群體內(nèi)部的相互利益，而是為公共利益,其本身即包含利他性;慈善概念的利他性所包含的對象,既包括公眾也包括單個的人。(二)公益慈善事業(yè)在我國的發(fā)展在我國古代,慈善事業(yè)與政府救助是一體的。從商湯賑恤饑寒的措施,到管仲提出的“興德六策”與“九惠之教”,這些具有救助色彩的活動,都被視為國家慈善事業(yè)的施行。我國民間的公益慈善事業(yè)肇始于佛教的興起。新中國成立后,慈善事業(yè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。尤其是改革開放之前,我國的慈善事業(yè)一度陷入停滯?！皻w結(jié)起來,是當(dāng)時的政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)等因素共同作用造成的。”改革開放之后,我國的慈善事業(yè)得到了恢復(fù)和發(fā)展。一方面,政治環(huán)境得到改善,政府的職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變,政府的工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟建設(shè),不再統(tǒng)攬一切,而是逐漸實行簡政放權(quán);另一方面,在經(jīng)濟體制上由“計劃經(jīng)濟”走向“市場經(jīng)濟”,使社會可以擁有自由支配的資源和自由活動空間,同時,市場經(jīng)濟之下的區(qū)域發(fā)展差距和貧富分化等問題,為公益慈善事業(yè)的復(fù)興提供了基礎(chǔ)與契機。二、公益慈善政策的發(fā)展歷程所謂公益慈善,是將志愿服務(wù)、慈善捐贈等公益資源動員起來,通過組織、項目等各種形式,致力于解決社會問題,幫助受益者改善生活狀況,旨在提高社會整體福利水平的活動。而公益慈善政策,則是國家和政府為規(guī)范公益慈善活動,促進公益慈善事業(yè)健康發(fā)展而制定和采取的原則、方針,具體表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等。(一)零散化階段(1978—1997年)該階段的公益慈善事業(yè)處于恢復(fù)萌芽時期,相應(yīng)地,公益慈善政策呈現(xiàn)出零散化特點,對基金會、社會團體等組織尚未形成理論性認(rèn)識,相應(yīng)的政策制定也存在一定瑕疵,但這也是我國公益慈善政策發(fā)展的必經(jīng)階段。(二)系統(tǒng)化階段(1998—2015年)之所以將該階段概括為公益慈善政策的系統(tǒng)化階段,原因在于狹義的三類社會組織——社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會相關(guān)的核心政策先后在該時期出臺。系統(tǒng)化階段的公益慈善政策主要包括兩個方面:一是有關(guān)社會組織的“三個條例”在該階段陸續(xù)出臺,構(gòu)成了社會組織核心政策框架,為后續(xù)公益慈善政策提供了基礎(chǔ);另一方面,《公益事業(yè)捐贈法》作為專門規(guī)范捐贈行為的法律,與之后《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》共同為促進和規(guī)范公益慈善事業(yè)的發(fā)展提供了依據(jù),協(xié)同《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》等地方性試點法規(guī),為后期全國范圍內(nèi)《慈善法》的出臺提供了條件。(三)法制化階段(2016年至今)2017年,《志愿服務(wù)條例》頒布并實施,旨在鼓勵和規(guī)范志愿服務(wù),發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)。至此,社會公益資源的三大組成部分均已制定了相關(guān)政策,具體包括:對社會捐贈進行規(guī)范的《公益事業(yè)捐贈法》以及《慈善法》;對志愿服務(wù)進行規(guī)制的《志愿服務(wù)條例》;對彩票公益金進行規(guī)制的《彩票管理條例》。在法制化階段,公益慈善政策趨于完備,并向完善化邁進。三、公益慈善政策的結(jié)構(gòu)與特點在公益慈善政策體系中,《慈善法》占據(jù)核心地位;《公益事業(yè)捐贈法》與《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》則以法律的形式,從捐贈活動和公益主體等不同層面對《慈善法》進行了補充;以社會組織“三個條例”為主,聯(lián)合《志愿服務(wù)條例》與《彩票管理條例》等行政法規(guī)分別從公益慈善事業(yè)的主體范圍以及公益慈善資金來源等方面為《慈善法》的實施打下了支持性基礎(chǔ)。歸根結(jié)底,法律法規(guī)層面的公益慈善政策要依靠民政部等部門規(guī)章,以及地方性法規(guī)來貫徹執(zhí)行。當(dāng)前,我國具體公益慈善政策結(jié)構(gòu)如圖14-1所示。圖14-1我國公益慈善政策結(jié)構(gòu)圖我國的公益慈善政策結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出如下幾個特點。第一,政策體系逐漸完備。第二,政策原則趨向一致。第三,政策橫向配套與縱向落實逐漸實現(xiàn)。第二節(jié)我國的社會組織及志愿服務(wù)政策一、社會組織政策(一)社會組織在我國的發(fā)展社會組織又稱“民間組織”“非營利組織”“非政府組織”“第三部門”等,作為公益慈善事業(yè)的主要主體,在我國經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。社會組織也有廣義和狹義之分。狹義的社會組織是根據(jù)現(xiàn)行法律制度,在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類組織。廣義的社會組織,是在狹義的社會組織之外,又不屬于國家或者市場范疇的組織,比如工商注冊的非營利組織和社會企業(yè)等。社會團體是改革開放前社會組織的唯一存在形式,彼時社會團體指“人民群眾團體、文藝工作團體、學(xué)術(shù)研究團體、社會公益團體、宗教團體,以及其他人民政府法律允許組成的團體,所包含的范圍幾乎包括了所有類型的社會組織”。(二)社會組織政策的演進關(guān)于新中國社會組織政策的演變,不同學(xué)者給出了不同的階段劃分。李友梅、梁波將變遷軌跡概括為:“從嚴(yán)格控制到適度培育,再到選擇性適度培育加規(guī)制”。李健等則將1950—2017年我國社會組織政策變遷歷程劃分為兩個政策均衡期和一個政策間斷期:1950—1987年“身份信任”政策圖景下政策均衡期,1988—2011年“清理整頓”政策圖景下政策均衡期,2012—2017年“放管結(jié)合”政策圖景下政策間斷期。黃曉勇則將新中國70年的社會組織政策躍遷劃分為四個階段:1949—1977年的初始與停滯階段,1978—1997年的恢復(fù)與規(guī)范階段,1998—2011年的開放發(fā)展階段,2012年至今的規(guī)范發(fā)展階段。1.社會團體監(jiān)管時期(1950—1997年)“20世紀(jì)80年代之前,中國社會組織的種類相對單一,主要為高度行政化的社會團體?！边@種情況一直延續(xù)到1997年前后,所以將社會組織的這一段歷程定名為“社會團體時期”。這一時期以1950年政務(wù)院頒布的《社會團體登記暫行辦法》為起點,1951年發(fā)布《社會團體登記暫行辦法實施細(xì)則》,將社會團體分為全國性和地方性社團,并由內(nèi)務(wù)部和地方政府分別對其進行管理,這是新中國最早的有關(guān)社會組織的分類管理規(guī)定。2.民間組織管理時期(1998—2003年)2000年,民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》,體現(xiàn)了對民間組織活動的強力監(jiān)管。所以,在民間組織管理時期,當(dāng)時的社會組織官方稱謂是“民間組織”,組織形式包括社會團體和民辦非企業(yè)單位,基金會仍歸于社會團體之下進行管理,政策取向仍以強力監(jiān)管為主。3.社會組織發(fā)展時期(2004年至今)2004年,國務(wù)院發(fā)布《基金會管理條例》,將基金會徹底從社會團體中獨立出來,使其成為與社會團體和民辦非企業(yè)單位并行的、獨立的第三種社會組織類型。至此,社會組織的“三大條例”全部出臺,形成社會組織法律制度的基礎(chǔ)。但是“社會組織”這一法定稱謂直到2006年才出現(xiàn),之前仍然統(tǒng)稱為“民間組織”。(三)現(xiàn)階段社會組織政策的特征第一,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二,從整頓限制到“管育并舉”。第三,從民間結(jié)社到社會治理主體。二、志愿服務(wù)政策(一)志愿服務(wù)在我國的發(fā)展1.1949—1993年:民眾自發(fā)探索階段新中國成立以后,隨著社會主義制度的確立,我國的社會主義道德文化建設(shè)也被提上了日程。1955年,為解決糧食短缺和城市青年失業(yè)問題,北京市組織了第一支青年志愿墾荒隊。1963年,毛澤東主席發(fā)出“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的號召,全國掀起了“學(xué)雷鋒”活動熱潮,奠定了志愿服務(wù)事業(yè)的社會基礎(chǔ)。2.1994—2007年:政府推動階段1994年12月5日,團中央成立我國最早的促進志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的全國性社會團體——中國青年志愿者協(xié)會。依托各級共青團組織,建立起全國、省、市、縣四級青年志愿者協(xié)會,部分地區(qū)延伸到社區(qū)、農(nóng)村,建立鎮(zhèn)(街)青年志愿服務(wù)中心和社區(qū)(農(nóng)村)青年志愿服務(wù)站。3.2008—2015年:全民參與階段2008年在我國志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義,被稱為“中國志愿服務(wù)元年”。在汶川地震救災(zāi)期間,數(shù)以千萬計的志愿者參與抗震救災(zāi);北京奧運會期間,170多萬名志愿者為奧運會提供了熱情周到的服務(wù),受到國際國內(nèi)的廣泛贊譽。2008年的這兩大事件,推動了志愿服務(wù)的全民化發(fā)展。4.2016至今:法制化階段2016年3月,十二屆全國人大四次會議通過的“十三五”規(guī)劃綱要把志愿服務(wù)納入加強和創(chuàng)新社會治理的總部署。2017年國務(wù)院頒布實施《志愿服務(wù)條例》,標(biāo)志著我國的志愿服務(wù)事業(yè)進入法制化發(fā)展階段。(二)志愿服務(wù)政策的演進1.民政部、共青團等部門志愿服務(wù)政策探索期(1949—1998年)隨著早期尤其是改革開放之后,我國各地志愿服務(wù)實踐的興起,中央層面對作為國內(nèi)新興事物的志愿服務(wù)給予了肯定,并批準(zhǔn)民政部和共青團兩個部門優(yōu)先試驗發(fā)展志愿服務(wù)。所以我國早期的志愿服務(wù)政策多出自這兩個部門,圍繞社區(qū)志愿服務(wù)和青年志愿服務(wù)展開。這一時期的部門政策不僅對引導(dǎo)、推進社區(qū)志愿服務(wù)和青年志愿服務(wù)起到了重要作用,而且也將志愿服務(wù)和志愿者等概念引入大眾視野。但同時帶來的問題是,公眾在對志愿服務(wù)的認(rèn)識上存在局限性,認(rèn)為志愿服務(wù)僅僅是共青團和民政部門工作的一部分,不涉及其他領(lǐng)域。所以,破除誤解,推廣志愿服務(wù)成為下階段工作的主要任務(wù)。2.地方性志愿服務(wù)條例發(fā)展期(1999—2007年)20世紀(jì)末,隨著中國青年志愿者協(xié)會等全國性社會團體和行業(yè)性志愿者協(xié)會的陸續(xù)建立,志愿者服務(wù)開始進入深化發(fā)展階段。同時,黨的十五大報告中提出依法治國和以德治國相結(jié)合的治國方略,地方政府紛紛響應(yīng)。在此背景下,地方性志愿服務(wù)條例陸續(xù)出臺?？傮w來看,這一階段各省市志愿服務(wù)條例的制定呈現(xiàn)出三個趨勢:一是立法對象由單一的青年志愿者群體擴展為全體公民;二是從強調(diào)黨政及群團部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h政統(tǒng)籌支持下社會自主協(xié)調(diào)發(fā)展;三是對志愿服務(wù)的限制越來越少,更多以鼓勵為主,并強調(diào)對志愿服務(wù)的激勵和保障。3.全國志愿服務(wù)政策統(tǒng)籌推進期(2008年至今)2008年北京奧運會和汶川地震的志愿服務(wù)實踐,大大推動了全國范圍內(nèi)志愿服務(wù)的發(fā)展和普及。在此背景之下,志愿服務(wù)政策也從之前的單獨部門政策和地方政策,逐漸走向多個部門的不同領(lǐng)域,政策層級也逐漸從地方走向全國。這一時期的政策發(fā)展有如下特點:第一,面向不同領(lǐng)域的志愿服務(wù)政策不斷出臺。第二,志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展被納入國家總體規(guī)劃。第三,全國性的志愿服務(wù)立法有序推進。(三)我國現(xiàn)階段志愿服務(wù)政策的特征1.政策體系不斷完善在中央黨政綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)下,當(dāng)前有關(guān)志愿服務(wù)已經(jīng)形成了包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等多種形式、多種層級的政策體系。2.政策實踐更加豐富黨的十八屆三中全會提出,要“支持和發(fā)展志愿組織”。以此為導(dǎo)向,各領(lǐng)域、各行業(yè)紛紛制定出臺部門政策,以推動本領(lǐng)域志愿服務(wù)的發(fā)展。3.政策取向走向制度化、標(biāo)準(zhǔn)化具體體現(xiàn)在兩個方面:首先是各領(lǐng)域不斷制定完善本部門、本行業(yè)的志愿服務(wù)專門政策,以推進行業(yè)志愿服務(wù)的規(guī)范化與制度化,如前文中提到的法律援助、生態(tài)環(huán)境、文化、脫貧攻堅等領(lǐng)域均制定或修訂了專門政策規(guī)定。其次是在標(biāo)準(zhǔn)化的推進上,自《志愿服務(wù)條例》實施以來,作為配套政策的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺,至今已經(jīng)針對志愿服務(wù)術(shù)語、志愿者標(biāo)志、志愿服務(wù)組織三個方面制定了全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。第三節(jié)公益慈善政策展望一、進一步明確公益慈善事業(yè)的功能定位對未來公益慈善事業(yè)的發(fā)展,鄭功成教授提出兩個尊重:“尊重現(xiàn)代慈善事業(yè)的客觀發(fā)展規(guī)律,尊重中國的具體國情,不能以規(guī)律為由脫離國情,也不能以國情為由扭曲規(guī)律?！痹趦蓚€尊重前提下,鄭功成教授提出對慈善事業(yè)的定位:一是中國基本經(jīng)濟制度特別是收入分配制度的有機內(nèi)容;二是中國社會保障體系的有機內(nèi)容,特別需要其與社會救助、社會福利及特殊群體權(quán)益維護有機結(jié)合;三是中國社會治理體系的有機內(nèi)容,充當(dāng)著共建共治共享的社會共同體的有效載體和社會成員參與社會建設(shè)并發(fā)揮作用的重要途徑。(一)關(guān)于慈善事業(yè)與分配制度的關(guān)系不同于前兩次分配的市場機制和政府機制,第三次分配是社會機制,以慈善事業(yè)為核心,如何實現(xiàn)三次分配制度的協(xié)調(diào)配套,王名教授認(rèn)為:“這是對我國公益慈善事業(yè)提出的更高要求,就是要在改革創(chuàng)新的實踐中,探索企業(yè)、政府與慈善組織的深度合作,努力構(gòu)建市場機制(初次分配)、公共服務(wù)機制(再分配)與公益的社會服務(wù)機制(第三次分配)三種機制之間的協(xié)調(diào)配套的制度體系?！?二)關(guān)于慈善事業(yè)與社會保障的關(guān)系問題慈善事業(yè)作為社會保障體系的組成部分,或者作為社會保障的補充形式,一直是黨和國家的基本政策表述。在我國當(dāng)前公益慈善政策中,從政策表述來看,“小慈善”觀念仍然占據(jù)主流。值得指出的是,“大小慈善”之爭,從另一個角度證實了公益與慈善的關(guān)系,以及將公益與慈善概念放在一起的必要性:前者是對后者使用傳統(tǒng)的有力補