行政訴訟與火調工作制度培訓樣本

行政訴訟和火調工作劉文榮（云南省消防總隊）[摘要]本文關鍵依據近幾年來因火災事故引發(fā)消防行政訴訟案件日益增多形勢,結合《行政訴訟法》相關法錄要求及實施情況，抓住火災調查工作特點，著重敘述了火災證據在火調工作中作用及法錄要求，就怎樣提升火災事故處理中消防具體行政行為正當性，聯絡相關案例對火災調查工作提出了部分想法，以供參考。[關鍵詞]火災調查行政訴訟證據行政行為1．序言中國曾經是一個封建專制統(tǒng)制時間較長國家，受封建專制統(tǒng)治時期較長國家，受封建殘余思想影響較深，民主法制觀念淡薄。火災調查工作為消防監(jiān)督工作一項關鍵內容，因為受到多種原因制約，實際操作中存在部分較為普遍諸如“不重物證重經驗”、“以情代法”、“以權壓法”、“以言代法”之類問題。公安局消防監(jiān)督機構作為法定消防監(jiān)督部門，在深化改革，擴大開放歷史條件下，伴隨人民群眾法制意識增強，怎樣提升火災調查工作執(zhí)法力度，切實做到依法行政是迫切需要處理問題。《中國行政訴訟法》自1990年10月一日施行以來，有效地規(guī)范了消防行政工作，也對消防工作提出了更高要求。伴隨全社會法制觀念增強,“民告官”現象愈來愈普及。據統(tǒng)計，1996年全國發(fā)生消防行政復議訴訟案件139起，其中因火災事故調查引發(fā)消防行政復議訴訟案84起。近兩年來，消防行政復議訴訟案件更是層出不窮，以大連市消防局統(tǒng)計資料為例，1998年整年，大連市就因火災調查而引發(fā)消防行政復議訴訟案件10起。這不僅說明廣大人民群眾開始知道使用方法律手段來保護自己具體利益，也是公眾對我們消防部門工作有力監(jiān)督。本文關鍵就火調工作怎樣適應行政訴訟要求作部分探討。2．火調查工作應緊緊圍繞行政訴訟“正當性審查”特有標準開展火災調查中行政訴訟是指公民、法人或其它組織對公安消防監(jiān)督機構在火災調查過程中具體行政行為不服，依法向人民法院起訴，人民法院根據法律程序，在雙方當事人或代理人和其它訴訟參與人參與下，對消防行政爭議案件進行裁決司法活動?！吨袊姓V訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第五條要求“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否正當進行審查”。這一要求確定了人民法院對具體行政行為司法審查權。所謂正當性審查是指人民法院對具體行政行為是否違反法律，法規(guī)要求進行審查，以確定其是否正當。筆者認為，正當性審查本身就包含對事實審查。任何具體行政行為發(fā)生全部是以一定事實為前提，特定事實發(fā)生改變或消亡，才能引發(fā)特定行政行為發(fā)生。所以，判定一項具體行政行為是否正當，必需查明作出具體行政行為事實依據是什么，不然是無法確定起正當性，我們不能把事實審查和正當性審查對立起來。即使火災原因判定或認定及火災事故責任劃分作為一個技術性工作，不是可行政訴訟具體行政行為，不過它們對行政處罰有直接影響，責任不清楚，肯定造成處罰錯誤，影響正確執(zhí)法。況且，火調工作是獲取火災證據關鍵途經，執(zhí)法工作勝敗關鍵在于調查取證階段，而不是訴訟階段。所以，火調工作必需圍繞搜集事實依據和法律依據兩個關鍵方面展開。3．重證據，講事實，是行政勝訴前提3．1.舉證責任舉證責任也稱證實責任或提供證據責任，是指法律預先要求，由誰負擔提出證實案件事實，和舉不出證據證實案件事實由其負擔敗訴風險及不利后果責任?！缎姓V訟法》第三十二條要求“被告對作出具體行政行為負有舉證責任，應該提供作出該具體行政行為證據和所依據規(guī)范性文件”。依據這一要求，舉證責任內容包含提供作出該具體行政行為證據和所依據法律，法規(guī)，即事實依據和法律依據。最高人民法院相關落實實施《行政訴訟法》若干問題意見（1991年5月產日最高人民法院審判委員會第499次會議討論經過）第三十條也明文要求“被告在第一審庭審結束前，不提供或不能提供作出具體行政行為關鍵證據和所依據規(guī)范性文件，人民法院能夠《行政訴訟法》第三十二條和第五十四條第（二）項要求，判決撤銷被訴具體行政行為”。由此可見，證據是火災調查工作關鍵內容，火調人員必需樹立“證據第一”思想。因為火災案件證據是認定起火原因，明確火災責任，處理火災責任者依據。消防具體行政行為必需以火災證據為基礎，不然，消防部門在行政訴訟中就很可能負擔敗訴責任。3．2.火災案件證據3．2．火災案件證據分類結合火災案件具體情況，我們通常將火災案件證據分為物證和書證、證人證言、受災人陳說、犯罪嫌疑人供述和辯解、判定結論、勘查統(tǒng)計、火災危害結果、視聽資料八種。這種分類和《行政訴訟法》第三十一條要求行政訴訟證據種類是基礎一致。只要是正當火災案件證據，經過法庭審查屬實后，在行政訴訟中就含有證實作用。3．2．2火災案件證據客觀性和全方面性火災案件證據作為消防行政執(zhí)法行為“三要素”（事實清楚、證據確鑿、適使用方法律正確）中關鍵性要素，是查明、證實某一案件基礎支撐點，也是正確適使用方法律前提條件。假如缺乏必需證據支撐，消防監(jiān)督機構執(zhí)法行為將在失去合理性同時喪失其正當性，造成執(zhí)法行為變?yōu)檫`法行為。任何一名優(yōu)異火調工作者，必需實事求是，認真細致地搜集多種證據。需要指明是，客觀性是證據首要屬性。一切沒有經過調查核實材料全部不能作為證據。搜集證據時必需忠實于客觀事實，不得加入個人主觀情緒，不能讓主觀愿望主宰取證活動，排除先入為主之見，不得偏聽偏信，要客觀評價，周密分析，做到公正、公平、公開。搜集整理時，不得對證據進行改造，不得遺漏證據，不得因為火災現場變動較大，取證難度大而火調工作時效性強、任務重等原因影響，有意搜集或不搜集一些證據。對于受外界原因影響而造成證實作用矛盾證據，火調人員應結合案情，科學判定、審查，排除表面假象，作出合了解釋，正確地對案情進行判定及處理，不能有意舍棄一些證據。也就是說，火調人員必需全方面、客觀地搜集證據。下面，筆者結合案例就此問題作更詳盡探討：（1）基礎案情：1991年11月27日凌晨零時四十分，某市天山飯店對面一排簡易房失火。經過現場勘查和訪問，火災原因調查組確定這起火災是馬某（燴面館民工）在住室內使用蠟燭不妥，過失引發(fā)，殃及和之毗鄰建材商店、綜合商店，直接經濟損失34421元。依據《治安管理處罰條例》第二十六條要求，西工區(qū)公安分局對馬某作出拘留10日處罰裁決。馬某不服裁決，申請復議。市公安局維持了原裁決，馬某仍不服，在法定時限內向人民法院提起訴訟。（2）案情分析：據現場筆錄，著火地點是三間座西朝東簡易房。南頭一間系建材商店，南屋頂木承重構件還有一定支撐能力，而靠北墻屋頂則被燒塌。和之相對應是，靠南墻堆放建材比北墻周圍建材燒毀程度輕些。中間一間系原告馬某住室，房間已被全部燒塌。住室東床頭和貨柜周圍，留有較多碳灰、碳渣，整個室內成型物品殘留物較少，靠東床頭1米處放置鋁制蒸籠、自行車等均被燒毀，鋁制蒸籠被大火熔成塊狀。北頭一間系綜合商店，靠南墻房頂被燒塌，室內靠南墻放置日用百貨、鞭炮等商品均被燒，靠北墻周圍還留有不少未被燒損整型商品。三間房內均沒有自燃物。據問詢筆錄，原告馬某稱自己從早上7時開始，一直在燴面館幫工，晚上23時30分左右回到住室。和往常一樣，用火柴把粘在木制床頭上蠟燭點燃，簡單收拾了一下床鋪后，就吹滅蠟燭睡覺了。27日凌晨，忽被鞭炮聲驚醒，發(fā)覺室內有火，慌忙起來，至周圍楊記拉面館提了兩桶水撲火。證人楊某（男，53歲，楊記拉面館老板）說，那天晚上，馬某到拉面館提水，問她干什么，馬支支吾吾，沒說什么，待走出去一看，見中間住人那間房子里濃煙滾滾，火苗直往上竄。才知道原來是著火了。不大一會兒，鞭炮響起來，火勢越來越大。據氣象部門證實：11月26日晚24時，風力1級，西偏西北風；凌晨1時，風力1級，西南風。依據火調人員掌握這些材料，火場顯著存在“V”字形痕跡，馬某供述也和證人證詞有沖突，顯著在逃避責任，認定馬某過失引發(fā)火災應該說是有依據。在猛烈法庭辯論過程，被告對于原告種種責問全部能很好地利用手中材料，合理地給予反駁。然而，在庭審關鍵時刻，原告律師忽然向法庭出示并宣讀了證人楊某證詞。楊某稱：“我不識字，上次公安局問我，我根本沒講哪家先著火，全是她們胡寫?！边@就完全推翻了她原來所作證言，關鍵證據出現了反供。盡管被告方立即反駁，指出馬某訴訟代理人，其伯父為區(qū)人大主任，伯母為區(qū)工商所干部。證人楊某拉面館正在其轄區(qū)范圍內營業(yè)，楊某在人家屋檐下過日子，如有得罪，不能不考慮其后果，請法庭考慮原告律師所出具證據可信程度。此案最終審理情況是：法院以“認定馬某過失引發(fā)火災關鍵證據不足，取證不夠全方面客觀”為由，判決撤銷公安局對馬某拘留10日治安處罰裁決書，由公安機關重新作出具體行政行為。對于這起火災引發(fā)消防行政敗訴案件，我們姑且不去談論此案審理過程司法公正性。翻越此案全部案卷，應該說公安機關對此案查處是比較立即，調查取證比較全方面，多種證據也比較充足。適使用方法律正確，程序正當，比很好地利用了物質燃燒學、火災現場痕跡學等消防專業(yè)技術。應該說楊某第一次證言受各方面原因影響較小，真實可信程度較高。不過火災原因調查工作作為處理火災案件基礎性工作，在法制觀念日益增強今天，從立案起就要有上法庭思想準備。調查取證必需立即、全方面、可觀，不放過任何蛛絲馬跡，關鍵證據要有多個相關證據印證。本案調查過程中，有群眾反應：火災發(fā)生時，還有兩位外地出差人員恰好途經火災現場，知道情況更具體，而且留有工作單位、姓名。但她們已于案發(fā)當日離開某市，調查人員沒有去取證。以后想補充取證時，未得到法院許可，失去了一個很有價值證據。假如當初能夠全方面取證，證實起火部位關鍵證據有多個相關證據印證，楊某翻供法律效用也不大，也不會給原告有提供翻供可能性。對于關鍵口頭證據最好在作筆錄同時，附用錄音、錄像手段，以多個形式統(tǒng)計證據，預防有些人受一些原因影響而翻供。由此可見，對于火災案件證據，我們絕不能掉以輕心，必需實事求是，客觀、全方面、周密地搜集、審查。3．3火災案件證據客觀性審查3．3．1審查標準審查判定證據客觀性，要從以下多個方面著手：（1）依據多種證據起源，本身不一樣特點進行審查，以確定其是否可靠真實。多種證據往往因為其起源不一樣，其可靠程度就有不一樣，傳聞證據和直接證據真實可靠性就有較大差異。所以，首先要查明多種證據起源，《行政訴訟法》要求七種證據，全部有自己特點，審查中要有側關鍵。（2）利用證據判別證據。某一個證據本身無法證實其是否真實可靠，而必需在同其它證據相互對比、印證中，才能判定其真?zhèn)?。?）依據案情判別證據。真實可靠證據肯定同案件事實存在客觀聯絡，而虛假證據肯定和案件事實之間有矛盾。3．3．2審查意義火調人員只有在綜合審判所搜集各類證據，明確其證實作用前提下，在行政訴訟案件中才能很好地達成有機組合舉證之目標。所謂有機組合舉證，是指應訴人員將多種證據材料根據相互印證內在聯絡和系統(tǒng)陳說事實需要，加以科學地分類組合，很自然地在陳說事實過程中舉證，充足發(fā)揮證據證實價值，使應訴人陳說更含有客觀性和說服力。這么既能發(fā)揮部分證據對特定對象證實作用，又能利用各個證據之間相互印證和相互聯絡，按問題主次、證據直接和間接、時間次序，加以分類組合，使證據點面、縱橫有序地組合，達成利用證據最好狀態(tài)，為消防具體行政行為提供有力保障。4．正當行政是行政訴訟對火調工作肯定要求因為消防行政復議是一個前置復議，所以行政訴訟案件基礎事實認定有誤情況極少有。通常來說，顯著錯誤行為在行政復議步驟就被糾正了。行政訴訟方面更多焦點關鍵是集中在法律程序方面。通常，具體行政行為是否正當，關鍵從以下多個方面著手判定：（1）看行政主體是否正當（2）看據以作出具體行政行為內容是否正當（3）看具體行政行為是否違反了法定程序4．1火調行政主體正當實施火災事故處罰主體包含含有決定權資格主體和含有實施權資格主體。決定權主體是指含有作出消防具體行政行為決定權力公安消防監(jiān)督管理機關。依據《消防法》第三十九條要求和《消防監(jiān)督程序要求》第二十二條要求，公安消防監(jiān)督機構享受火災原因調查和進行火災事故處罰權力，享受正當決定權主體地位。值得注意是，各級公安消防監(jiān)督機構還有一個火災調查權限劃分問題。各級公安消防監(jiān)督機構應依據相關要求正確行使職權，不能越權處理。實施權主體是指含有實施具體消防行政行為資格人員，即作出消防具體行政行為公安消防監(jiān)督機構及其工作人員或公安消防監(jiān)督機構委托組織。依據《行政訴訟法》第四十七條第三款要求，實施權主體存在一個回避問題。新公布《火災事故調查要求》（公安部第三十七號令）第十一條也明文要求“火災事故調查人員和所調查火災事故有直接利害關系或其它關系，可能影響公正調查，不得參與該火災事故調查”。4．2據以作出具體行政行為內容正當據以作出具體行政行為內容正當關鍵包含具體行政行為所依據證據和規(guī)范性文件正當。4．2．1具體行政行為所依據規(guī)范性文件正當眾所周知，法律、法規(guī)、規(guī)章法律約束效力是不一樣?！缎姓V訟法》第五十三條要求“人民法院審理行政案件，參考國務院部、委依據法律和國務院行政法規(guī)、決定、命令制訂，公布規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地市和國務院同意較大市人民政府依據法律和國務院行政法規(guī)制訂、公布規(guī)章”。這就是說，對符正當律、行政法規(guī)規(guī)章，法院要參考審理。只要規(guī)章不和法律、法規(guī)相沖突，能夠作為行政處罰依據。因為中國國家消防行政立法工作長久滯后，造成了消防行政執(zhí)法工作長久處于被動局面。為了扭轉這種被動局面，各地有立法權地方權力機關和政府紛紛以地方法規(guī)、政府規(guī)章形式立法，作為消防執(zhí)法依據。這種形式填補了中國消防立法不足、不配套和不完善現實狀況，對消防工作起到了主動作用，但也出現了諸如越權處罰、執(zhí)法程序不規(guī)范等現象。伴隨《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關法律實施，消防行政行為設定和實施全部要納入法制軌道，必需有法定依據并遵遵法定程序。這就要求我們必需對現行多種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行清理。對于地方性法規(guī)、政府規(guī)章和法律有抵觸條款，應該報送原制訂機關對內容或條款進行刪除，不能再實施。比如：限制人身自由處罰除有法律設定外，包含行政法規(guī)在內多種法律規(guī)范全部不能創(chuàng)設。若地方性法律規(guī)范創(chuàng)設了限制人身自由處罰，則說明其法規(guī)條文本身就是違法。地方性法規(guī)中，規(guī)章只能設定警告和一定數量罰款處罰?；鹫{人員在實際工作中必需結合中國社會主義初級階段法制特點，正確適使用方法律，預防在訴訟活動中陷入被動局面。某市塑料制品總廠不服消防行政處罰訴訟案就是因適用規(guī)章引發(fā)，下面筆者針對此案作部分簡單分析：（1）基礎案情：1995年4月22日，某市塑料制品總廠一分廠發(fā)生火災，過火面積1058平方米，燒毀生產設備、產品、印字材料等物品一批，直接經濟損失89.5萬元。消防部門在查清火災原因后對2名直接肇事者追究刑事責任外，還依據《廣西壯族自治區(qū)消防管理處罰要求》（以下簡稱廣西《處罰要求》）第八條，對塑料總廠及12名各級責任人員處以行政處罰，罰款累計8.7萬元。原告方塑料總廠不服處罰裁決，遂向人民法院提起訴訟。原告認為處罰裁決適用規(guī)章錯誤，《消防條例》及其實施細則（現以廢止）第六章均要求，對違反該兩法而給以行政處罰相關責任人員，只能由公安機關依據《治安管理處罰條例》作出，《治安管理處罰條例》只要求了對個人處罰，而且只能給200元以下罰款。一審法院審理情況是維持對主管防火工作副廠長及一分廠安全員處罰，撤銷其它處罰。被告不服，上訴至中級人民法院。二審法院經過審理認為：一審判決認定事實不清，證據不足，裁定撤銷一審全部判決，發(fā)回重新審理。（2）案情分析：一審法院判決維持了對主管放火工作副廠長及一分廠安全員處罰，意味著認可被告對非直接責任人處罰是符合廣西《處罰要求》第八條要求，那么一審被告依據違法行為性質、情節(jié)對其它責任人作出處罰裁決也是正確，但一審法院卻給予撤銷，不能自圓其說，故被二審法院撤銷。本案爭論焦點關鍵集中在對“創(chuàng)設”了解上。筆者認為，廣西《處罰要求》設定行政處罰符合相關法律要求。從現在情況看，規(guī)章作出行政處罰要求有三種情況：第一，法律、行政法規(guī)對違法行為要求了行政處罰，規(guī)章在這些要求條件范圍內作出了具體要求，這顯著不屬于創(chuàng)設權，是能夠。第二，法律、行政法規(guī)對違法行為要求了行政處罰，規(guī)章在法律、法規(guī)要求行政處罰之外又增加了新行政處罰種類或擴大了處罰幅度，這屬于創(chuàng)設權，是無效。第三，法律、法規(guī)對某項行為沒有作出要求，規(guī)章對此進行規(guī)范，并要求了對應行政處罰，是許可。廣西《處罰要求》設定行政處罰屬于第三種情況，是正當。此案審理也應該引發(fā)大家對火調執(zhí)法思索。和目前存在火調執(zhí)法難度大，火災事故查處率低情況相比較，此案查處力度是比較大。這就告訴火調人員一個信息，只要本身業(yè)務素質過硬，知法懂法，正確適使用方法律，在法律要求范圍內最大程度地用好手中權力，法律對火調是工作是一個約束，但更是一個支撐，火調執(zhí)法情況肯定會有較大改觀。4．2．2具體行政行為所依據證據正當火災調查中所搜集火災案件證據必需正當，多種證據是否正當就需要加以審查判定。審查判定證據正當性應該審查兩個方面內容：第一，證據是以非法手段取得，還是依據法定程序取得，只有依法定程序取得證據才是正當。非法手段取得證據既使是客觀真實，但它也不能作為訴訟證據。另外，有些證據雖是客觀存在，但未經法定程序提供、搜集和調查，不能作為訴訟證據。第二，證據要含有法律要求特定形式。在一些情況下，一些事實要成為證據，必需含有法定形式，也稱“證據許可性”。如證據要采取書面形式、公證形式等。所以，對于火災證據搜集，火調人員應該嚴格遵守《火災事故調查要求》?！痘馂氖鹿收{查要求》第十六條要求“調查問詢人員不得少于兩人。問詢筆錄應該由被問詢人核實后署名或蓋章；調查問詢人員也應該署名或蓋章”。第十八條要求“火災事故調查人員應該對火災現場進行錄像、攝影，并立即勘查現場?，F場勘查根據環(huán)境勘查、初步勘查、細項勘查和專題勘查步驟進行”。第十九條要求“現場勘查中發(fā)覺相關痕跡物證，提取前、后應該采取錄像、攝影等多個形式統(tǒng)計，并妥善保管。提取物證時須有兩名以上火災調查人員，并在提取統(tǒng)計上署名。物證分裝后要加蓋公安消防機構印章”。依據這些要求，火調人員必需根據程序要求去進行現場勘查、調察訪問工作。因為火災現場是搜集火災證據關鍵路徑之一，為了確保現場勘查客觀性、正當性，使勘查筆錄有充足證據效力，現場勘查前應邀請兩名和案件無關，為人正直且非公、檢、法系統(tǒng)工作人員公民作為現場勘查見證人，讓其目睹堪查人員勘查過程，并在現場勘查筆錄上簽字。假如在訴訟活動中對這些證據（痕跡、物證）起源發(fā)生爭議、懷疑時，見證人能夠出庭作證。相關證據搜集問題，還有需要指明一點是大家對“補充證據”正確了解?！缎姓V訟法》第三十四條要求“人民法院有權要求當事人提供或補充證據。人民法院有權向相關行政機關和其它組織、公民調取證據”。補充證據是指當事人向法庭提供證據不足而對同一問題證據向法庭作出說明，而不是補充原證據以外新證據，火調人員應注意預防產生誤解。據《行政訴訟法》第三十三條要求“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人搜集證據”。這就是說，消防監(jiān)督機構作出火災處罰具體行政行之前，證據必需要充足。訴訟過程中搜集證據來“自圓其說”是非法?；鹫{執(zhí)法程序應該是先取證后處罰，而不是在沒有搞清事實或沒有依法取得證據情況下就作出具體行政行為，然后再去“有放石”地搜集證據。這是嚴重違反法定程序做法，應該果斷杜絕。在訴訟活動中，對于具體行政行為關鍵證據不足，人民法院能夠判決撤銷。消防監(jiān)督機構假如搜集到新證據，能夠重新作出處罰裁決，原告方不服，能夠再次起訴。判定結論作為火災證據一個，其正當性也有待加強。中國現在火災原因判定權威機構有“公安部消防局電氣火災原因技術判定中心”、“公安部消防局火災原因技術判定中心”和12名教授組成“公安部火災原因調查教授組”。其技術判定方法關鍵有紅外光譜法、紫外光譜法、氣相色譜法、熱分析法、金相分析法等。這些方法是中國火調教授、學者、工作者研究結果，正在申報國家標準或行業(yè)標準。遺憾也在于此，現在中國尚無火災原因技術判定方法國家標準或行業(yè)標準，火災原因判定方法、結論正當性面臨挑戰(zhàn)。比如，有一臺商企業(yè)發(fā)生火災，當地公安消防機構聘用了“公安部消防局電氣火災原因技術判定中心”教授判定，采取“剩磁法”進行判定，結論為“臺商是內電線短路起火”。臺商不服，申請了火災原因重新認定，還數次上訪。4.3火調具體行政行為正當4.3.1消防具體行政行為種類對于違反《消防法》，尚不組成犯罪行為，《消防法》關鍵設定了警告，罰款，沒收非法財物和沒收非法所得，責令停止施工、停止使用、停產停業(yè)，拘留等五種行政處罰?；鹫{執(zhí)法處罰種類是警告、拘留、罰款三種，實際操作中應該依法辦事，不能任意設定，越權處罰。4.3.2消防行政自由裁量權因為消防監(jiān)督領域廣泛，所包含社會關系也是紛繁復雜，不停發(fā)展改變。在這種情況下，要求法律對消防執(zhí)法每一個具體步驟全部以細微縝密規(guī)范化給予要求，這是不可能。消防違法行為多樣性和復雜性，又決定了法律規(guī)范難以窮盡每一個具體違法行為組成條件、事實、情節(jié)和對其處罰具體適用或免責情形等內容。這么就造成立法者在設定消防行政處罰時，往往要經過法令規(guī)范形式，給予公安消防部門一定自由裁量權。所謂“自由裁量權”是相對于“受約束行政權”而言，劃分二者標準是依據法律給予行政機關行使權力自由程度?！靶姓杂刹昧繖唷笔侵笀?zhí)法機關在法定范圍內，依據具體情況自行判定，采取最合適決定權力?；蛘f，法律要求在一定情況下或是一定程度內，行政機關自己決定是否實施，怎樣實施和實施哪些或哪種行政行為。從立法技術上講，通常見“能夠”、“有權”、“許可”等字眼。要正確利用消防行政自由裁量權，就必需考慮“相關原因”而不考慮“不相關原因”。所謂相關原因是指那些和消防行政處罰行為相關，能直接或間接影響四處罰裁決原因，包含法律、法規(guī)對應要求，違法行為性質、事實、情節(jié)和社會危害性等法定原因和社會公益要求、傳統(tǒng)習慣和社會公共道德等參考原因。不相關原因就是指那些和處罰無關，不能作為處罰依據或參考條件原因，如相對人身份地位、執(zhí)法者偏見、人情關系等。對于消防違法行為，公安消防機構在實施處罰時，應該全方面考慮相關原因，使處罰裁決有充足合理依據，確保處理結果公正性，實現法制教育目地。不然，假如避開相關原因，甚至以無關原因作為依據，肯定會造成“濫用消防行政自由裁量權”現象。4．3．3火災處罰應遵照“過罰相當”標準行政訴訟中怎樣處理司法審判權和自由裁量權關系，是一個極為關鍵問題。中國行政訴訟法在這一問題上采取了較為謹慎態(tài)度，確定了對自由裁量權有限審查標準，基礎上排除了對自由裁量權限范圍內不合適行政行為干預。不過，假如處罰行為嚴重不妥，人民法院依據《行政訴訟法》第五十四條要求“行政處罰顯失公正，能夠判決變更”，也能進行干預。因為在這種情況下，這種具體行政行為不公正性已極為顯著，假如只考慮行政效率，人心不服，會影響法律權威和執(zhí)法機關和群眾支持?！疤幜P顯失公正”現象在八十年代較為少見，因為法律、法規(guī)所設定處罰幅度比較小，以《治安管理處罰條例》第二十六條為例，違反消防管理，處100元以下罰款或警告。罰款數額很小，幾乎不存在顯失公正問題?，F行《消防法》對罰款數額沒有作出具體要求，這是考慮到地域性經濟差異，將權力下放給地方性消防法規(guī)?，F在，全國共有23個省、市、自治區(qū)地方消防法規(guī)已對違反消防監(jiān)督行為作出了具體罰款要求。以《廣西壯族自治區(qū)消防管理處罰要求》第八條為例，“單位及個體工商戶違反消防管理要求，造成火災、爆炸事故，處以火災、爆炸事故所造成直接經濟損失額1%至10%罰款，并可對責任人處5000元以下罰款”。這就顯著地存在了是否“過罰相當”問題，火調執(zhí)法人員必需正確使用自由裁量權，避免處罰顯失公正而造成行政訴訟案件發(fā)生。對于較大數額罰款，實施處罰前應通知當事人有聽證權力，主動激勵當事人請求聽證程序。4．3．4火災事故處理中法律文書具體行政行為正當除了行政處罰方法、幅度應正當外，實際操作中就存在一項政策性很強工作--法律文書利用?；鹫{工作中法律文書是消防監(jiān)督機構在工作中固定證據、推理案情、判定是非、確定責任、實施處罰關鍵依據和手段。其一經作出，就含有法律上確實定力、拘束力、排除力和實施力，對當事人行為和利益，乃至發(fā)文機關全部有重大影響。一份正確、合適法律文書，能夠使消防監(jiān)督工作順利進行，取得良好社會效益和經濟效益；反之，則會給當事人行為造成誤導，正當權益受到侵害，并會損害消防監(jiān)督機構形象。所以，正確使用消防法律文書是火調執(zhí)法過程中必需處理問題。下面，筆者就此做部分探討，以供參考：（1）正確載明發(fā)文機關和受文機關名稱，即正確書寫公文首部和尾部。首先，受文機關名稱要正確，不然，即為發(fā)文對象錯誤。比如，在A廠對B車間進行火災事故處理時，受文機關是A廠而不是B車間，因為B車間無受文資格。其次，發(fā)文機關要正確。依據1992年產4月28日公安部《相關地域消防監(jiān)督機構是否含有消防監(jiān)督職權批復》之要求，縣級消防監(jiān)督機構含有消防監(jiān)督職權，即有權出具法律文書。通常情況下，縣級以上消防監(jiān)督機構據此要求就能夠自己名稱作為發(fā)文機關行文。但在下列情況下例外，依據《治安管理處罰條例》要求，應由公安機關裁決，如消防監(jiān)督機構依據《治安管理處罰條例》實施處罰時，發(fā)文機關應是其主管公安機關。另外，依據《治安管理處罰條例》第三十三條第二款和《行政處罰法》第十八條第三款相關委托裁決要求，受委托機關實施消防業(yè)務，也應使用委托機關名稱為發(fā)文機關出具法律文書，不然組成越權行政。發(fā)文時所蓋公章必需和發(fā)文機關名稱一致，不然會造成法律文書無效嚴重后果。（2）正確引使用方法律條文。正確引使用方法律條文關鍵包括正確使使用方法律條文單位和正確引使用方法律條文本身內容兩個方面。法律條文單位以其所含內容多少、單位大小排序為卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目八個單位，每前一單位均大于后一單位，以卷為最大，目為最小?，F在，中國法律只有《民事訴訟法》使用到了“編”這一單位，其它法律法規(guī)則只使用到“章”及以下單位，使用時應予足夠重視。引使用方法律條文應注意第二個問題是，通常情況下，我們只需要使用方法律條文單位指明即可。但有時為了說理方便或出于法律宣稱目標，需要具體引使用方法律條文內容情況，此時，應該將該內容正確引出（包含標點、符號），并用雙引號加以標明，切不可用日常見語或通常說法等非規(guī)范用語替換，以免法律文書出現歧義，造成無須要麻煩和不應有損失。1991年吉林省四平市公安局鐵西分局就因引用《吉林省消防管理條例》第五十五條第四項之內容處理公務，全文引用該項“更夫、值班人員不路行職責，處以直接責任人或單位相關責任人200元以下罰款或警告”時，沒有嚴格、正確引使用方法律條文，而混用“瀆職”這一概念，引發(fā)了一場本不應該發(fā)生消防行政訴訟案。（3）法律文書必需正確使用專業(yè)術語，措詞正確。法律文書用語必需正確，諸如“旁邊”、“左右”、“可能”、“大約”等模糊詞語是不能出現在法律文書中。在用詞正確基礎上，火調人員應該盡可能使使用方法律專業(yè)術語。法律專業(yè)專語是法律條文中所要求法律概念，其突出特點是它含義已由法律給予，含有固定性和單一性，任何人在任何情況下，對某一概念全部只能有單一了解和解釋。因為不一樣專業(yè)術語有其正確含義，在使用是應嚴格區(qū)分。使用那些詞語相近，意義不一樣而又易混淆詞語，如放火和失火，行政處分和行政處罰等，應充足了解其含義及適用場所，謹慎使用，不然肯定引發(fā)嚴重法律后果。5．經典案例分析某市華豐企業(yè)不服消防行政處罰復議訴訟案，情節(jié)復雜，經過三次裁決，三次復議，二次起訴，一次上訴，歷時2年9個月，有較強代表性。5．1案情介紹1992年3月2日18時45分，B市X區(qū)某烤鴨店發(fā)生火災，火災從華豐企業(yè)租用第四層406房間著起，蔓延至第五層部分房間，使在五層幾家外資企業(yè)租用辦公室造成損害，直接經濟損失達2，637，481元。經市消防局和X區(qū)公安分局調查認定，火災原因系406房間內一電插頭插入其儲藏室東墻插座后，接觸不實產生過熱并伴有電火花及電弧引燃堆放該處紙箱、信封等物品蔓延成災。依據調查事實證據，認定華豐企業(yè)負有直接引發(fā)火災責任，房屋出租方烤鴨店亦有責任。1992年9月3日，X公安分局作出華豐企業(yè)罰款274，298元（占八成），烤鴨店罰款68，574元（占二成），另對兩單位法人分別罰款200元處罰裁決。1992年9月7日，華豐企業(yè)向市消防局提出復議，理由是X公安分局未出具《火災事故責任書》，并認為失火責任和烤鴨店對電器管理不妥有直接關系。市消防局研究后作出復議決定，撤銷X公安分局處罰裁決，由主管部門重新裁決處罰。1992年12月22日，市消防局在大量調查取證基礎上，認定華豐企業(yè)對火災負相關鍵責任，烤鴨店負次要責任，出具《火災事故責任書》等全部法律文書后，對華豐企業(yè)和烤鴨店按原百分比和數額進行了處罰。華豐企業(yè)仍不服，向市公安局提出復議申請。1993年3月3日，市公安局經過復議認為：消防局裁決事實清楚，證據充足，處罰正確合適，但制作處罰裁決書不規(guī)范，引用條款有疏漏，決定維持原處罰，補正原處罰裁決書。華豐企業(yè)仍然不服，遂向市中級人民法院提起訴訟。訴訟過程中，原告方提出，406房間木隔墻不符合防火要求，是造成火災蔓延，損失擴大關鍵原因。原告還提出，插頭和插座之間電弧打火，到底是插頭問題還是插座問題不好確定。法院經過審理，認為消防局在《火災事故責任書》文字表述中遺漏了對原告及第三人進行處罰所依據部分事實，即華豐企業(yè)插頭引發(fā)火災證據不足，烤鴨店木裝修未作一項事實充足認定，即華豐企業(yè)火災關鍵責任不能成立，故判決撤銷市消防局裁決。1993年12月16日，市消防局在深入調查核實和邀請教授技術論證基礎上，重新作出《火災事故責任書》，此《火災事故責任書》在確定原《火災事故責任書》各項責任基礎上，提出了教授論證結論，認定電弧打火是因為插頭未插正或插頭受外力作用，和插座接觸不實而造成。此《火災事故責任書》也補充了對烤鴨店木隔墻問題文字表述。據此，仍然認定華豐企業(yè)負關鍵責任，烤鴨店負次要責任，但將對華豐企業(yè)罰款百分比作了合適調整，罰款240，010元（占七成），烤鴨店罰款102，861元（占三成）。1993年12月27日，華豐企業(yè)第三次提出復議申請，市公安局于己于1994年2月26日作出維持原處罰復議決定。1994年3月24日，華豐企業(yè)第二次向中級人民法院提起訴訟。1994年6月29日，中級人民法院作出維持原裁決一審判決。華豐企業(yè)不服，又向高級人民法院提出上訴。1994年12月12日高級人民法院作出“駁回上訴，維持原判”終審判決，這場馬拉松式消防行政訴訟案才告一終止。5．2分析小結縱觀此案全過程，消防部門即使最終贏得勝訴，但勝利來之不易，過程是曲折、復雜。本案調察訪問了27人64次，形成文字案卷4本434頁，照片105幅。應該說是火調人員辛勤付出才換來了最終勝利?？偨Y此案執(zhí)法、訴訟過程，火調人員從中吸收以下經驗：（1）火調執(zhí)法主