紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問題3篇

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問題3篇紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問題1篇發(fā)現(xiàn)問題是監(jiān)督工作的生命線。從目前監(jiān)督工作來看，2020年，__市紀(jì)委監(jiān)委處置的__件問題線索中，日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題線索__件，僅占比__%，這說明我們的監(jiān)督工作還有很大差距和不足。(一)站位不高，思想認(rèn)識有偏差。黨章規(guī)定，紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé);監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委是履行國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督調(diào)查處置。無論是紀(jì)委還是監(jiān)委，監(jiān)督都是第一任務(wù)、第一職責(zé)，都要求堅決把監(jiān)督挺在前面。但是，在實際工作中，有的紀(jì)檢監(jiān)察干部對政治機(jī)關(guān)的定位把握不準(zhǔn)，不善于從政治上審視、分析和查處問題，重審查輕監(jiān)督，認(rèn)為辦案是硬指標(biāo)、監(jiān)督是軟任務(wù)，無論是監(jiān)督檢查室還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)都忙于辦案而疏于監(jiān)督;有的對監(jiān)督的再監(jiān)督認(rèn)識不到位，出現(xiàn)監(jiān)督越位、外行監(jiān)督內(nèi)行的現(xiàn)象;有的擔(dān)當(dāng)精神不強，主動亮劍不夠，認(rèn)為監(jiān)督容易得罪人，導(dǎo)致監(jiān)督弱化、虛化。(二)職責(zé)不清，權(quán)限職能有交叉?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》專設(shè)監(jiān)督檢查一章，明確監(jiān)督重點，規(guī)范監(jiān)督方式，使監(jiān)督更加有力。但是，《規(guī)則》對紀(jì)委監(jiān)委各監(jiān)督主體誰來統(tǒng)籌、職責(zé)分工、如何協(xié)作等沒有詳細(xì)規(guī)定。比如：第十二條規(guī)定，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)加強對黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)，做好督促檢查、通報曝光和綜合分析等工作。而監(jiān)督檢查室具體負(fù)責(zé)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)(單位)的日常監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)駐在部門的派駐監(jiān)督，與黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室在作風(fēng)監(jiān)督的職責(zé)上有交叉、有重合。同時，監(jiān)督檢查室的日常監(jiān)督和派駐機(jī)構(gòu)的派駐監(jiān)督在對象、內(nèi)容上邊界模糊，職責(zé)定位不夠清晰，監(jiān)督關(guān)系沒有理順，導(dǎo)致出現(xiàn)九龍治水、無序監(jiān)督，或推諉扯皮、無人監(jiān)督，或多頭監(jiān)督、資源內(nèi)耗問題。(三)機(jī)制不暢，統(tǒng)籌運行有阻力。黨中央一體推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，形成紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視四個全覆蓋的監(jiān)督格局，為強化監(jiān)督職責(zé)提供了重要支撐。實際工作中，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室承擔(dān)專項監(jiān)督的安排部署、綜合協(xié)調(diào)工作;監(jiān)督檢查室負(fù)責(zé)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)(單位)的日常監(jiān)督(紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督);派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)駐在部門的派駐監(jiān)督;市委巡察辦負(fù)責(zé)巡察監(jiān)督，但是四個監(jiān)督各管一塊、單兵作戰(zhàn)、行無定式，沒有打破孤島、聚攏五指，致使監(jiān)督效果大打折扣。如：巡察辦與監(jiān)督檢查室、派駐機(jī)構(gòu)之間沒有實現(xiàn)信息共享;監(jiān)督檢查室對派駐機(jī)構(gòu)的聯(lián)系指導(dǎo)作用沒有發(fā)揮;黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室在專項監(jiān)督上無力統(tǒng)籌四個監(jiān)督，沒有形成監(jiān)督合力。(四)手段不多，方式方法有欠缺?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》對列席會議、聽取匯報、廉政檔案、意見回復(fù)等常規(guī)的監(jiān)督方式均有點題，但在實踐運用中，各監(jiān)督主體普遍感到茫然，監(jiān)督辦法不多、方式不新，致使監(jiān)督效果不佳。比如：監(jiān)督檢查室建立了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔檔案，但是僅僅實現(xiàn)了檔案見面、材料掃描，對監(jiān)督對象的性格特征、崗位職責(zé)和廉政風(fēng)險并不了解，這種粗放式的監(jiān)督，形式大于內(nèi)容;派駐機(jī)構(gòu)在派駐監(jiān)督上缺乏全局觀念，未將病樹歪樹放在森林的整體之下分析研判，對駐在部門的政治生態(tài)和班子情況心中無數(shù)、畫像不準(zhǔn);黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室在對四風(fēng)問題的監(jiān)督檢查上依賴看資料、查賬目等傳統(tǒng)手段，不會運用大數(shù)據(jù)等科技手段，對隱形變異四風(fēng)問題束手無策。從監(jiān)督方面的諸多問題可以看出，監(jiān)督乏力已經(jīng)成為制約紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸之一，究其原因主要表現(xiàn)為四個不匹配。(一)能力素質(zhì)和監(jiān)督理念不匹配。從實際情況看，紀(jì)檢監(jiān)察干部的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力與當(dāng)前形勢還不相適應(yīng)。一是監(jiān)督意識不強，不會督。監(jiān)察體制改革后，如何按照監(jiān)察法要求和四種形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)對成倍增加的監(jiān)察對象開展日常監(jiān)督，顯得力不從心。二是思維模式固化，不想督。局限于安排什么干什么看好自己的一畝三分地，對日常監(jiān)督、派駐監(jiān)督抓什么、怎么抓、如何抓考慮不深不細(xì)。三是擔(dān)當(dāng)意識缺乏，不敢督。受熟人社會影響，有些紀(jì)檢監(jiān)察干部在開展監(jiān)督工作中拉不下臉、下不了手，弱化了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性。(二)職責(zé)權(quán)限和監(jiān)督格局不匹配。從表面看，四個監(jiān)督是簡單的1+，但目前4個1+小于4.因為各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限不能有力支撐起四個監(jiān)督一體化的格局。一是組織架構(gòu)上，沒有指導(dǎo)統(tǒng)籌四個監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督缺少研判、規(guī)劃統(tǒng)籌，導(dǎo)致各監(jiān)督主體各說各的，各干各的，沒有同向發(fā)力。二是職責(zé)定位上，監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督領(lǐng)域有交叉，也有留白，出現(xiàn)了重復(fù)監(jiān)督或無人監(jiān)督的困境和尷尬。三是人員力量上，各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和監(jiān)督檢查室的人員力量不足，在保障辦案的前提下，很難有精力開展監(jiān)督工作。(三)制度體系和監(jiān)督模式不匹配。目前，監(jiān)督工作尚處于探索創(chuàng)新階段，沒有可以照單監(jiān)督的制度體系。一是監(jiān)督重點上，四個監(jiān)督基本都可以包打天下，沒有各自的主攻方向和側(cè)重點，相互之間的信息共享、溝通協(xié)作機(jī)制還不完善。二是監(jiān)督程序上，除了巡察監(jiān)督比較規(guī)范外，日常監(jiān)督、派駐監(jiān)督如何請示報告、如何發(fā)現(xiàn)線索、如何整改落實均沒有現(xiàn)成的制度規(guī)范。三是監(jiān)督方式上，習(xí)慣于按老套路、老辦法開展工作，不善于抓早抓小，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)監(jiān)督的手段不多。四是監(jiān)督對象上，派駐監(jiān)督和日常監(jiān)督的對象基本相同，對各自的監(jiān)督層級和監(jiān)督重點沒有明確的區(qū)分，影響了監(jiān)督效果。(四)考核方式和監(jiān)督實效不匹配。盡管__市紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、派駐機(jī)構(gòu)和各部室每年進(jìn)行考核，但是考核管理不精細(xì)，致使監(jiān)督工作沒有動力和活力。一是考核導(dǎo)向上，以案件數(shù)量論英雄，讓監(jiān)督工作出力不討好，從主觀上喪失了對監(jiān)督工作的積極性。二是考核方式上，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，讓考核顯失公平，致使監(jiān)督工作形式化、表面化。三是考核結(jié)果上，由于監(jiān)督工作一體兩面的特殊性，既要防止數(shù)量化，以發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量論英雄，又要防止形式化，以監(jiān)督工作的資料稱豪杰，需要注重工作實績，進(jìn)一步建立科學(xué)公正的考核體系。落實__市委__部署，推動__高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須有強有力的紀(jì)檢監(jiān)督作保障。下一步，我們將從五個方面，做實做細(xì)監(jiān)督職責(zé)。(一)更新監(jiān)督理念。做好監(jiān)督工作必須剛?cè)峤Y(jié)合，同頻共振。一方面要樹立治病救人的理念。提高政治站位，強化監(jiān)督意識，增強監(jiān)督的主動性，通過教育引導(dǎo)、談心談話、激勵感召等方式開展監(jiān)督工作，對干部曉之以理、動之以情，讓干部切實感受到組織的良苦用心，在心底里支持配合監(jiān)督工作。另一方面要遵循懲前毖后的方針。堅持懲治才是最嚴(yán)厲的監(jiān)督，提高監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題能力，提高談話函詢轉(zhuǎn)初核比例，加大審查調(diào)查力度，嚴(yán)厲懲治違紀(jì)違法的人和事，真正讓紀(jì)律帶電、監(jiān)督長牙。(二)緊盯監(jiān)督對象。將監(jiān)督見諸日常，需要既見樹木、又見森林。一是要突出關(guān)鍵少數(shù)。聚焦各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是一把手，加強對履行管黨治黨責(zé)任、落實黨委決策部署、個人廉潔自律等情況的監(jiān)督。二是要管住絕大多數(shù)。在盯住重點的同時，把監(jiān)督的觸角延伸到各個層級、各個領(lǐng)域，覆蓋到全體黨員干部和公職人員，把握運用四種形態(tài)，處理好樹木和森林的關(guān)系，維護(hù)全市風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。(三)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。重塑權(quán)責(zé)清晰、順暢高效的監(jiān)督工作秩序需要破舊立新，才能開新局。一是要破除單打獨斗的舊思想，確立聯(lián)合作戰(zhàn)的新理念。統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)律、監(jiān)察、派駐和巡察四個監(jiān)督，使黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、監(jiān)督檢查室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、派駐機(jī)構(gòu)、巡察機(jī)構(gòu)互相配合、各有側(cè)重，形成統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)配合、銜接有序的監(jiān)督體系。二是要破除一成不變的舊套路，確立四位一體新機(jī)制。制定《關(guān)于充分履行紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督首要職責(zé)的實施意見》《四個監(jiān)督協(xié)作配合工作細(xì)則》《監(jiān)督人員統(tǒng)一調(diào)度工作辦法》等配套制度，使各監(jiān)督主體在監(jiān)督機(jī)制上環(huán)環(huán)相扣、全面貫通，實現(xiàn)聯(lián)駐巡三者的優(yōu)勢互補、效果疊加。(四)改進(jìn)監(jiān)督方法。做好新時期監(jiān)督工作，既要用好用足行之有效的老辦法，又要積極探索監(jiān)督的新路徑。一是聯(lián)合監(jiān)督。采取駐守式與檢查式監(jiān)督相結(jié)合，駐點與聯(lián)片監(jiān)督相結(jié)合，點穴式與常規(guī)式監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)作，發(fā)揮集團(tuán)作戰(zhàn)優(yōu)勢。二是科技監(jiān)督。積極探索運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、微信、手機(jī)app等智能手段，拓展線索收集渠道，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管、智能分析。三是日常監(jiān)督。運用問題線索排查、廉政檔案、巡察反饋意見整改、列席民主生活會等方式開展日常監(jiān)督。四是專項監(jiān)督。圍繞__市委中心工作，每年集中時間開展專項監(jiān)督檢查，對相關(guān)領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗問題進(jìn)行深度治理。(五)注重監(jiān)督效果。監(jiān)督工作既要善于發(fā)現(xiàn)外在問題，又要由表及里，分析原因，解決問題，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。一是要在發(fā)現(xiàn)問題上下功夫?；鹧劢鹁Π押帽O(jiān)督的第一道關(guān)口，用好第一種形態(tài)，發(fā)揮監(jiān)督發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、提醒、教育等功能，注重抓早抓小，防止小錯變成大錯。二是要在解決問題上下功夫。堅持把推動問題解決作為監(jiān)督工作的落腳點，對問題整改情況進(jìn)行跟蹤督查，推動邊督邊改、立行立改、全面整改。同時，做好監(jiān)督的后半篇文章，通過一案一教育、一案一分析、一案一治理，分層分類開展警示教育，切實發(fā)揮監(jiān)督的震懾作用。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問題2篇[摘要]針對我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，當(dāng)前學(xué)界主要有提高地位(權(quán)威性)說、提高獨立性說和組建專門機(jī)構(gòu)說，這三種觀點各有利弊。提高地位說看到了提高地位對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好履行職責(zé)的積極作用，但需理性看待紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗中的地位與作用，正確認(rèn)識同級黨委和紀(jì)委的關(guān)系，看到紀(jì)委或紀(jì)委書記地位過高帶來的監(jiān)督風(fēng)險。提高獨立性說看到了提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立性在排除地方干擾、強化監(jiān)督效果中的重要作用，但垂直管理的實際成效需客觀全面分析，科學(xué)借鑒我國古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法，注重發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督優(yōu)勢。組建專門反腐機(jī)構(gòu)尚有較大難度，可以先行整合紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源，探索實行監(jiān)察審計合一體制。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是一個長期的過程，需要融入整個黨的領(lǐng)導(dǎo)方式改革和國家政治體制改革進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)推進(jìn)。我國從1993年開始實行黨的紀(jì)律檢查委員會和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的體制，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在同級黨委和上一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作①，取得了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的顯著成效。隨著反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，要求提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和獨立性、改革紀(jì)檢監(jiān)察體制的提議時有涉及，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也結(jié)合本地實際進(jìn)行了一些探索。一項民調(diào)顯示，在未來十年公眾最期待推動的改革，反腐機(jī)制改革占57.8%，僅次于收入分配改革(66.6%)[1]。學(xué)術(shù)界針對紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提出的觀點和建議，歸納起來主要有提高地位(權(quán)威性)說、提高獨立性說和組建專門機(jī)構(gòu)說三種②，下面筆者對這三種具有代表性的觀點逐一進(jìn)行分析，希望能對我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論研究與實踐探索有所助益。一、提高地位(權(quán)威性)說的主要觀點及評析提高地位(權(quán)威性)說認(rèn)為，監(jiān)督的本質(zhì)是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的監(jiān)察、督促和處置。如果監(jiān)督一方的權(quán)力過小，不能對被監(jiān)督者一方行使權(quán)力，形成有效的制約與抑制，這種監(jiān)督必然是無力的，其效果將大打折扣[2]。要加強監(jiān)督，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位或權(quán)威性就成為必然選擇。提高地位說具體分為提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的地位和提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人(主要是指紀(jì)委書記)的地位兩種觀點。第一種觀點根據(jù)《》第25條的規(guī)定提出平行體制論，即黨的各級紀(jì)委由同級黨的代表大會產(chǎn)生，直接受其領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，與同級黨委具有平等的地位和平行的權(quán)力。第二種觀點認(rèn)為，隨著反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要做好懲防體系建設(shè)的日常工作，還要根據(jù)形勢需要，不斷參與其他部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作，陸續(xù)開展多項專項治理③，工作領(lǐng)域的拓展對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力提出了新的更高要求。自2006年地方黨委換屆削減各級黨委副書記職數(shù)后，紀(jì)委書記一般僅是地方黨委常委，且排名大多相對靠后，使其在同級黨委中所處的地位與其承擔(dān)的組織協(xié)調(diào)職能不符，導(dǎo)致協(xié)調(diào)力度有限，影響工作完成效果。因此，某些人提出，有必要提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的地位，作出紀(jì)委書記擔(dān)任同級黨委副書記的制度安排，監(jiān)察廳(局)長可成為黨委常委或黨組成員參見中國社科院廉政研究課題組：《關(guān)于提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性的建議》，《中國社會科學(xué)院專供信息》2012年第168期。。應(yīng)該說，這些提議的出發(fā)點是好的，對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)督職責(zé)具有積極作用，但我們不能脫離當(dāng)前的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制來談紀(jì)委、紀(jì)委書記的地位與作用，而有必要考慮提高紀(jì)委、紀(jì)委書記地位與權(quán)威的可能性與可行性以及可能帶來的風(fēng)險。(一)理性看待紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗中的地位與作用在反腐敗和廉政建設(shè)實踐中，中國探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書(2010年12月)。。從《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》來看，領(lǐng)導(dǎo)班子對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，而并非紀(jì)委書記為第一責(zé)任人。所以，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要清醒認(rèn)識到自己的職責(zé)是協(xié)助黨委做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，而不能越俎代庖，把反腐敗工作簡單理解為就是本部門的工作，期望通過一己之力取得顯著成效2005年7月26日，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定(試行)》，對紀(jì)委組織協(xié)調(diào)的主要任務(wù)、程序、保障做了明確規(guī)定。。普通民眾和社會各界也需理性看待、合理預(yù)期，既要看到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)、推進(jìn)反腐敗斗爭的重要職責(zé)，發(fā)揮著反腐敗主力軍的作用，也不能因此忽視法院、檢察院、審計、公安、金融等機(jī)構(gòu)和部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)依法承擔(dān)的反腐敗工作，從而將反腐敗的期望全部寄托在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)身上。尤其在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢極為嚴(yán)峻復(fù)雜的情況下，我們需要將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)置于黨和國家整個反腐敗大局之中，準(zhǔn)確評估其應(yīng)該占有的地位和發(fā)揮的作用，統(tǒng)籌考慮治理腐敗的綜合對策，而不能孤立地看待紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗中的地位與作用，期待僅僅通過提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其主要負(fù)責(zé)人的地位來解決我國當(dāng)前和今后仍可能長期面臨的反腐敗難題。(二)正確認(rèn)識同級黨委和紀(jì)委的關(guān)系平行體制論提出了如何認(rèn)識同級黨委和紀(jì)委的關(guān)系問題。從歷史實踐和現(xiàn)實規(guī)定來看，同級黨委和紀(jì)委不是平等關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但紀(jì)委又不同于黨委的一般工作部門，有自身職責(zé)所賦予的特殊性。一方面，紀(jì)委屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。雖然在蘇共時期，列寧在世時通過的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會必須與同級黨委會平行，有同等的權(quán)力，不受同級黨委決議的約束參見姜衛(wèi)平：《蘇共演變發(fā)展對蘇共解體的影響》，《世界社會主義研究動態(tài)》2012年第95期。，但從中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的產(chǎn)生和發(fā)展來看，紀(jì)委都是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作雖然其間也有短暫的加強縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的嘗試，比如1955年3月黨的全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、同級黨委指導(dǎo);1962年黨的八屆十中全會通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，建立了監(jiān)察組(員)派駐制度，同時規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會，有權(quán)不通過同級黨委，向上級黨委和監(jiān)察委員會直到中央反映情況。但這些不過是在當(dāng)時特殊歷史背景下采取的帶有權(quán)宜性質(zhì)的嘗試，并沒有從整體上改變黨委領(lǐng)導(dǎo)制的大趨勢。參見劉金程：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望》，《河南社會科學(xué)》2011年第5期。，而且《》第43條已明確規(guī)定，中央紀(jì)委在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。地方各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。是立黨治黨管黨的總章程，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范參見：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十精神努力開創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新局面――在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》(2013年1月21日)。。所以，在《》尚未對同級黨委與紀(jì)委的關(guān)系作出明確修改的前提下，各級紀(jì)委必須堅持同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，紀(jì)委有其特殊性，不同于黨委的工作部門?！丁分杏卸嗵幧婕凹o(jì)委，并設(shè)專章做了集中規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，各級紀(jì)委與同級黨委一樣，都是由各級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，各級黨的代表大會要同時聽取和審查黨委和紀(jì)委的報告。中央紀(jì)委部分成員的調(diào)整和增選要由黨的全國代表會議決定。還有一些黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等也將中央紀(jì)委和中央各部門做了明確區(qū)分如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。。這些都說明紀(jì)委與同級黨委的宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門存在區(qū)別，不可一概而論，但并不能因此否認(rèn)紀(jì)委屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，得出紀(jì)委和同級黨委具有平等地位和平行權(quán)力的結(jié)論。至于有學(xué)者以《》第25條為根據(jù)提出紀(jì)委和黨委的平行體制論是有失偏頗的，和《》第43條直接矛盾姑且不說，僅根據(jù)黨的代表大會要聽取和審查黨委和紀(jì)委的報告、選舉黨委委員和紀(jì)委委員就認(rèn)為黨委和紀(jì)委平行也是片面的。例如，我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，全國人大及地方各級人大要聽取和審查人大常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告，選舉人大常委會、政府、法院和檢察院的主要負(fù)責(zé)人，但沒有人會認(rèn)為人大常委會、政府、法院和檢察院具有平行的權(quán)力。所以，我們必須正確認(rèn)識紀(jì)委在黨委中的地位和作用，既不能企圖脫離黨委的領(lǐng)導(dǎo)，將紀(jì)委和黨委同等看待，又要看到其與黨委其他工作部門的區(qū)別，注意到紀(jì)委的特殊性。(三)紀(jì)委書記由黨委專職副書記兼任并不一定有助于加大反腐敗的組織協(xié)調(diào)力度從2011年以來黨委換屆情況看，地方黨委一般只設(shè)一名專職副書記。對于專職副書記的工作職責(zé)和角色定位，中央文件僅籠統(tǒng)規(guī)定：協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托負(fù)責(zé)其他工作。至于哪些日常事務(wù)以及哪些其他工作應(yīng)由專職副書記來負(fù)責(zé)，并無具體規(guī)定，而是取決于黨委書記是否授權(quán)以及授權(quán)的大小與多少[3]。這樣，由于目前專職副書記職責(zé)不清且實行常委分工負(fù)責(zé)制，容易出現(xiàn)專職副書記和其他常委一樣分工，導(dǎo)致專職不專的現(xiàn)象，實職可能虛設(shè)，處境比較尷尬，難以發(fā)揮作用[4]。黨委專職副書記兼任紀(jì)委書記，雖有利于專職副書記的實權(quán)化，在形式上強化紀(jì)檢監(jiān)察工作的地位和重要性，但在常委分工負(fù)責(zé)制下，專職副書記并不是書記和常委之間的領(lǐng)導(dǎo)層級，而是和常委一樣直接對常委會負(fù)責(zé)，而且專職副書記由于要協(xié)助書記處理日常事務(wù)，有的還分管其他工作，從實際投入的時間、精力以及工作完成效果看，并不一定比僅是常委的紀(jì)委書記抓得更好?？赡苡腥苏J(rèn)為，專職副書記兼任紀(jì)委書記可以在黨委常委中排名靠前，有利于提升紀(jì)委書記的話語權(quán)，以此更好地組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。但目前地方紀(jì)委書記在同級黨委常委中的排序位置不一，紀(jì)委書記的地位和作用更多是與個人任職資歷和工作能力相關(guān)，其排序的前后與當(dāng)?shù)胤锤瘮」ぷ鞯暮脡牟o必然聯(lián)系關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記在同級黨委中的排序，中央紀(jì)委《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記由同級黨委副職一級的干部擔(dān)任，由同級黨委副書記兼任的，設(shè)專職紀(jì)委副書記;由同級黨委委員擔(dān)任的，其委員職務(wù)排序可排在資歷相同的委員前面。。另外，從專職副書記調(diào)任以及現(xiàn)有專職副書記的配備來看，一般都是在本地任職時間較長，或從異地新調(diào)入，主要是作為黨政正職后備人選，而這與減少紀(jì)委書記本地利益糾葛，加強異地交流任職的要求也有所不符。(四)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或紀(jì)委書記地位過高存在監(jiān)督風(fēng)險權(quán)力是一把雙刃劍，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的專門機(jī)關(guān)，掌握一定的權(quán)力，按照有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督的理念，有效監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自是需要探討的問題[5]。紀(jì)委書記作為監(jiān)督者，在自身監(jiān)督機(jī)制并不健全的情況下容易誘發(fā)用權(quán)風(fēng)險，之前發(fā)生的湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春、浙江省原紀(jì)委書記等落馬腐敗的例子已經(jīng)引發(fā)人們對誰來監(jiān)督紀(jì)委書記的思考[6]。無論是主張平行體制論，還是主張?zhí)岣呒o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的地位，其實質(zhì)都是希望監(jiān)督者以更高的級別、更大的權(quán)力來監(jiān)督被監(jiān)督對象2013年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，針對副部級的國家鐵路局要監(jiān)管正部級的中國鐵路總公司，一些媒體擔(dān)心鐵路監(jiān)管有難度，一定程度上也反映了級別監(jiān)督論的思維。。殊不知，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效力和權(quán)威并不在于自身或其主要負(fù)責(zé)人級別的高低，而是來源于《》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《行政監(jiān)察法》等黨紀(jì)法規(guī)的授權(quán)。如果按照提高地位說，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或紀(jì)委書記的地位，在自身建設(shè)和外部監(jiān)督并不有力的情況下，只會形成更大的監(jiān)督風(fēng)險，繼續(xù)引發(fā)人們對誰來監(jiān)督紀(jì)委書記的擔(dān)憂。為有效防范這種風(fēng)險，一方面要求我們打破只有權(quán)力才能監(jiān)督制約權(quán)力的傳統(tǒng)觀念束縛，避免走A權(quán)力監(jiān)督B權(quán)力，B權(quán)力監(jiān)督C權(quán)力，C權(quán)力監(jiān)督D權(quán)力最終始終有一種權(quán)力無法得到監(jiān)督的老路。在黨的十報告吹響反腐倡廉法治化號角的大背景下，我們需要以完善的法治確立監(jiān)督權(quán)威，把一切權(quán)力包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。另一方面，信任不能代替監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須加強自身建設(shè)和接受外部有效監(jiān)督，創(chuàng)造條件加大廣大黨員群眾的監(jiān)督力度，確保依法合規(guī)使用監(jiān)督權(quán)力。否則，紀(jì)委書記位高權(quán)重，用之不當(dāng)，只會適得其反、違背初衷。2013年5月底，中央紀(jì)委部署在全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡專項清退活動，中央紀(jì)委常委同志和全國81萬專兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部職工按時遞交了零持有會員卡報告書。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自查自糾，實行自我凈化的重要舉措。綜上可以看出，僅靠提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其主要負(fù)責(zé)人的地位并不是加大反腐敗力度的良方。反腐敗不僅需要權(quán)力與權(quán)力之間的相互制約和監(jiān)督，更需要拓展公開的社會性監(jiān)督渠道，加強群眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督、民眾參與式監(jiān)督等體制外監(jiān)督[7]。2013年4月19日，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等中央重點新聞網(wǎng)站和新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等主力商業(yè)網(wǎng)站同步推出網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督專區(qū)，集中鏈接了中央紀(jì)委、監(jiān)察部等部門的舉報中心網(wǎng)站。2013年9月2日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，網(wǎng)站在首頁顯著位置設(shè)置了我要舉報專欄。隨后，中央紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室還設(shè)立了針對中秋節(jié)國慶節(jié)期間不正之風(fēng)的專題舉報。這些舉措重視暢通和拓寬群眾監(jiān)督渠道，有利于充分發(fā)揮群眾在反腐敗中的監(jiān)督作用。二、提高獨立性說的主要觀點及評析提高獨立性說認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要接受和服從同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受和服從上一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而同級黨委和政府既是領(lǐng)導(dǎo)者又是被監(jiān)督者，形成監(jiān)督悖論。因此，要求改革現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實行垂直管理，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性。至于實行垂直管理的范圍和程度，意見不一，眾說紛紜。有的主張全面實施某種程度的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必然路徑選擇[2]。有的建議借鑒工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實行垂直管理的經(jīng)驗，開展紀(jì)委部門實施省級以下垂直管理的試點改革[8]。有的建議行政監(jiān)察系統(tǒng)與黨紀(jì)機(jī)關(guān)相分離，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制[9]。有的建議將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃出來單獨設(shè)置，實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，直接向全國人大和國務(wù)院負(fù)責(zé)，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財、物等方面具有獨立性，不再受同級政府及其下屬部門的制約[10]。有的還建議借鑒古代行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在全國設(shè)置若干個行政監(jiān)察區(qū)，大的省可以考慮一省設(shè)一監(jiān)察區(qū)，小省且相鄰的可以幾個省設(shè)一個，每一監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察組織由中央派出并對中央負(fù)責(zé)和報告工作，相對于地方獨立行使職權(quán)[11]。以上各種建議看到了提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立性在排除地方干擾，強化監(jiān)督效果中的重要作用，并希望通過實行垂直管理的方式予以實現(xiàn)，但有如下幾點值得我們注意。(一)垂直管理的實際成效需客觀全面分析談到提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性，很多人就想到借鑒藥監(jiān)等部門實行垂直管理的做法，但值得冷靜思考的是，垂直管理是否真如人們期待的那樣能產(chǎn)生強化監(jiān)督的實際效果。通過對我國食品藥品監(jiān)督管理體制在屬地管理和垂直管理之間的轉(zhuǎn)變分析，可以為探討紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是否必須實行垂直管理提供有益啟示。剛開始藥監(jiān)局歸屬地方政府管理，1999年我國對藥監(jiān)部門實行垂直管理后，食品藥品安全問題并沒有如人們所預(yù)料的那樣向更好方向發(fā)展，反而各種食品安全問題如瘦肉精、毒奶粉、地溝油、病死豬肉等不斷曝光。藥監(jiān)系統(tǒng)腐敗窩案頻發(fā)，以為代表的國家藥監(jiān)局一批高官落馬，引發(fā)了人們對藥監(jiān)系統(tǒng)缺乏監(jiān)督，權(quán)力運作不透明的思考。2008年，我國調(diào)整了食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)省級以下垂直管理體制，改為地方政府分級管理，強化地方各級政府食品藥品安全綜合監(jiān)督責(zé)任參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》(〔2008〕123號)。。2009年通過的《食品安全法》進(jìn)一步明確，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強食品安全工作的決定》再次明確，縣級以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全工作，并將年度食品安全績效考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價考核的重要內(nèi)容。2013年，國務(wù)院實行機(jī)構(gòu)改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。3月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的三定方案指出，新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)之一是指導(dǎo)而非直接領(lǐng)導(dǎo)地方食品藥品監(jiān)督管理工作參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(〔2013〕24號)。。4月10日，國務(wù)院《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，并沒有對食品藥品監(jiān)督管理部門實行垂直管理或?qū)俚毓芾碜鞒鲇残砸?，只是?guī)定地方各級食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由同級地方黨委管理，主要負(fù)責(zé)人的任免須事先征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)。在實行地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)的機(jī)制下，食品藥品監(jiān)督部門也必須服從地方政府統(tǒng)一指揮，各負(fù)其責(zé)，全面落實監(jiān)管責(zé)任如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》(〔2010〕36號)要求，各地區(qū)特別是各城市要建立地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作市(縣)長負(fù)責(zé)制，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，結(jié)合實際進(jìn)一步制定具體整治方案，明確工作目標(biāo)和任務(wù)分工，及時研究、協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題和困難，統(tǒng)籌抓好各項措施落實。。與食品安全問題一樣，目前我國各級領(lǐng)導(dǎo)班子對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如果對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，違反《》暫且不說，也會造成地方黨委、政府無法有效指揮反腐敗工作，不能實現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。(二)垂直管理未必符合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實際要求對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，實行垂直管理是否真的比現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制好呢?有學(xué)者運用契約理論建立理論模型對比研究了垂直管理體制和屬地管理體制的優(yōu)劣后發(fā)現(xiàn)，面對屬地管理體制下地方政府干擾監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的問題，并非建立垂直管理體制就能解決，因為垂直管理體制下地方政府的干擾仍然有可能存在，只是方式由屬地管理中的直接命令，變成了垂直管理下的間接影響[12]。從垂直管理的優(yōu)勢來說，主要體現(xiàn)在人事和財務(wù)獨立，不受地方制約，但垂直管理單位不受地方人大、政協(xié)、紀(jì)委等的監(jiān)督，且上級部門監(jiān)督太遠(yuǎn)，也存在放大廉政風(fēng)險的問題。在上級部門監(jiān)督不力的情況下，就會形成天高皇帝遠(yuǎn)的局面，從而成為垂直行業(yè)容易發(fā)生腐敗的根源[13]。從現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制來看，相關(guān)制度安排已經(jīng)體現(xiàn)了一定程度的獨立性，如《》規(guī)定，地方各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方各級紀(jì)委全體會議選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，并由同級黨委通過，報上級黨委批準(zhǔn)?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)正職、副職領(lǐng)導(dǎo)人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。從實際做法來看，地方紀(jì)委書記特別是省級紀(jì)委書記異地交流任職的力度越來越大，從中央空降的也時有發(fā)生，客觀上有利于削減地方黨委對同級紀(jì)委的不當(dāng)影響，一定程度上改變同級監(jiān)督不利的狀況，而且還可以減少垂直管理帶來的紀(jì)委書記權(quán)力過大、缺少監(jiān)督的問題。所以，我們不能神化垂直管理體制，認(rèn)為社會反映強烈的腐敗、環(huán)保、安全事故等問題都可以通過對有關(guān)主管部門實行垂直管理而得到解決，而必須統(tǒng)籌考慮地方政府和中央主管部門的職責(zé)劃分，從最有效和權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的角度進(jìn)行慎重選擇。實踐證明，紀(jì)委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有一定的獨立性是無法進(jìn)行監(jiān)督的，但完全獨立也未必符合政黨內(nèi)部運作的規(guī)律[14]。(三)我國古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法不能照抄照搬在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于運用歷史智慧推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。我國古代監(jiān)察制度歷史悠久，在對地方的監(jiān)察上有諸多好的制度，如漢朝十三部州、唐朝十道、宋朝十五路等，但是否就因此認(rèn)為現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制也要和古代監(jiān)察制度一樣，對地方實行分區(qū)垂直監(jiān)察，有必要進(jìn)行客觀分析。以監(jiān)察制度較為發(fā)達(dá)的唐朝為例，唐代設(shè)御史臺主管監(jiān)察，監(jiān)察中央的叫分察，監(jiān)察地方的叫分巡。分巡全國分為十道，派去監(jiān)察之御史，稱為監(jiān)察使，后改巡察按察諸稱，最后稱為觀察使。在唐代，巡察使、觀察使明明是中央官，派到各地區(qū)活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官，把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而后來卻變成三級。然其最高一級則名不正、言不順，遂形成一種中央集權(quán)，對地方行政極有流弊[15](P50-51)?？梢钥闯觯拼醒肱赏胤叫惺贡O(jiān)督之權(quán)的觀察使由于權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督，長時間停留地方后，實質(zhì)上開始演變?yōu)檎朴械胤綄崣?quán)的行政長官，從而發(fā)生質(zhì)變，違背監(jiān)督初衷。至于宋朝的十五路制度，盡管宋代的監(jiān)察體制完備有序，但在相當(dāng)長的時間內(nèi)昏君或弱君當(dāng)?shù)?，政治黑暗，監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒能起到應(yīng)有的監(jiān)察作用，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官本身也成為黨爭的工具或貪官污吏[16]。正如有學(xué)者指出，由于監(jiān)察權(quán)直接附屬于皇權(quán)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其成員只是專制君主安插在官僚體系中的耳目之司。監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的大小往往視專制君主的信任程度和主觀好惡而定，不具有獨立性，這就從根本上制約了其作用的發(fā)揮[17]。所以，我們必須客觀看待我國古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法，看到其在皇權(quán)信任下具有高度的獨立性，可以排除地方干擾有效發(fā)揮監(jiān)督作用，但中央派出的監(jiān)察官長期停留地方后又會背離監(jiān)督本職，影響地方行政管理對于我國古代監(jiān)察制度的弊害分析，還可參見艾永明：《職能混淆與異化：中國古代監(jiān)察制度弊害》，《中國社會科學(xué)報》2013年5月29日。。(四)應(yīng)注重發(fā)揮巡視制度的獨特監(jiān)督優(yōu)勢2003年，黨中央制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，對中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委開展巡視監(jiān)督做了明確規(guī)定，標(biāo)志著巡視制度的正式建立。巡視組通過進(jìn)駐被巡視單位聽取匯報、列席會議、受理來信來訪、召開座談會、個別談話、問卷調(diào)查等方式可以對違紀(jì)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報告，具有較強的針對性和便利性。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，巡視制度在不改變現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，派出的巡視工作組和當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相比具有較強的權(quán)威性和獨立性，巡視組成員也比當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察干部少受地方利益影響，在一定程度上可以解決紀(jì)委對同級黨委特別是同級黨委一把手監(jiān)督不足的問題。而且，巡視制度吸收了我國古代監(jiān)察制度的優(yōu)點，又克服了其常駐地方的弊端，實行有計劃、分階段巡視，且巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，不查辦案件，這是對古代監(jiān)察制度的有益借鑒?；谏鲜龇N種優(yōu)點，巡視制度在發(fā)現(xiàn)官員違法違紀(jì)方面發(fā)揮了重要作用，近年來查處的、、、、、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀(jì)委、中央組織部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。2013年中央對巡視工作作出重大改進(jìn)，要求關(guān)口前移，下沉一級了解干部情況，對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項進(jìn)行抽查，同時對巡視組組長任命方式進(jìn)行改革，不再是鐵帽子，根據(jù)每次巡視任務(wù)一次一授權(quán)。這對于加強巡視隊伍自身建設(shè)，強化巡視工作效果具有重要意義。三、組建專門機(jī)構(gòu)說的主要觀點及評析組建專門機(jī)構(gòu)說認(rèn)為，當(dāng)前參與反腐敗的機(jī)構(gòu)眾多，力量分散、職能交叉，涉及紀(jì)委、監(jiān)察、審計、檢察院等部門，工作中的協(xié)作配合程度已不適應(yīng)新形勢下的反腐敗要求，急需整合有關(guān)力量，成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)反腐敗工作。在專門機(jī)構(gòu)的具體組建上存在不同意見，有的主張保留黨的各級紀(jì)律檢查委員會，撤銷國家監(jiān)察部及其下屬機(jī)構(gòu)，在全國人大及其常委會設(shè)立一個專司監(jiān)督職能的行政監(jiān)察委員會，它受全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)。在兩大監(jiān)督系統(tǒng)中，以行政監(jiān)察委員會的監(jiān)督為主，黨的監(jiān)督為補充[18]。有的主張在全國人大設(shè)立獨立于中央政府和其他機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會，監(jiān)委會向全國人大負(fù)責(zé)并報告工作，并在各級政府派駐直屬機(jī)構(gòu)，垂直領(lǐng)導(dǎo)，在人事、財務(wù)等方面同地方脫鉤;必要時，監(jiān)委會派出監(jiān)察專員，獨立行使調(diào)查權(quán)，并只向全國人大報告工作[19]。有的主張應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒香港廉政公署權(quán)責(zé)統(tǒng)一的成功經(jīng)驗，將檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局與監(jiān)察、審計職能重組合并，組建監(jiān)察審計和反貪局，與紀(jì)委合署辦公[20]。從地方實踐來看，2012年珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室正式揭牌成立，廉政辦公室設(shè)綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個部門，各部門業(yè)務(wù)工作分別由珠海市紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、檢察等部門對口指導(dǎo)，廉政辦主任由中共珠海市紀(jì)委委派。橫琴將不再單設(shè)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門。上述建議和橫琴實踐為我們思考整合反腐敗機(jī)構(gòu)力量提供了一個改革方向，但組建專門機(jī)構(gòu)涉及改革黨委、行政、司法等多個部門的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，需要充分研究和謹(jǐn)慎行動。(一)反腐敗機(jī)構(gòu)改革需穩(wěn)步推進(jìn)從組建專門機(jī)構(gòu)說的主張和橫琴實踐來看，無論是撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會還是將審計、檢察院的反貪部門并入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，都已經(jīng)超越了現(xiàn)有《行政監(jiān)察法》、《審計法》、《刑事訴訟法》等黨紀(jì)法規(guī)的范圍，對行政、司法體制進(jìn)行了一定變動。當(dāng)然，這些問題有的可以通過修法予以解決，有的可以通過授權(quán)進(jìn)行試點，但有的還需要進(jìn)一步的理論研究。例如，究竟是單一反腐敗機(jī)構(gòu)效率更高還是多部門分工負(fù)責(zé)模式更好?監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是定位于目前對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)察，還是有必要擴(kuò)展到對所有國家財政負(fù)擔(dān)單位及其公務(wù)員的監(jiān)察?職務(wù)犯罪偵查權(quán)究竟由檢察機(jī)關(guān)行使更為合適還是可以劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)行使?根據(jù)2009年國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴被納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，并按照經(jīng)濟(jì)特區(qū)有關(guān)政策和辦法實施管理，橫琴成立廉政辦的做法具有一定的特殊性和自主性，可以先行先試《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》第61條規(guī)定，市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)，依法對橫琴新區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行法律監(jiān)督。。但橫琴廉政辦是否會成為香港廉政公署的內(nèi)地版，發(fā)揮整體反腐的系統(tǒng)優(yōu)勢，繼而可以向全國推廣，還有待于實踐的檢驗。黨的十報告指出，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。包括紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在內(nèi)的反腐敗機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的有機(jī)組成部分，需要我們充分謀劃，認(rèn)真研究，在對現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)有足夠評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)政治體制改革的總體部署和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)籌安排進(jìn)行有效整合，切實理順關(guān)系，集中力量提高反腐敗的質(zhì)量和效率。(二)在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的建議值得商榷我國《公務(wù)員法》確立了公務(wù)員遵守紀(jì)律和給予獎懲的措施，但現(xiàn)行監(jiān)察制度主要針對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，無法對黨群機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法院、檢察院等機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察2004年，最高人民檢察院頒布了《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》;2009年，最高人民法院頒布了《人民法院工作人員處分條例》;2013年5月25日，中央紀(jì)委、中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員參照執(zhí)行〈行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》，規(guī)定在國家有關(guān)公務(wù)員處分的統(tǒng)一規(guī)定出臺之前，中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)追究政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各自機(jī)關(guān)實際，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行。。主張在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的提議，看到了現(xiàn)行監(jiān)察制度在監(jiān)察對象上的盲區(qū)，可以將監(jiān)察對象覆蓋到一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)組織及其工作人員，而且將監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在全國人大及其常委會之下，足以凸顯其權(quán)威性和中立性，在形式上強化監(jiān)督權(quán)威。但是，從我國《憲法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定來看，人大監(jiān)督與行政監(jiān)察的重點和方式不同，各級人大及其常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，對政府、法院、檢察院的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，具有宏觀性和原則性。雖然人大及其常委會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，但現(xiàn)實中較少針對具體問題展開調(diào)查，也缺少調(diào)查的具體手段。從履職能力來看，由于我國人大代表不脫離原有單位，專職委員所占比例很少，各級人大及其常委會也不是經(jīng)常開會，無論是代表的知識和年齡結(jié)構(gòu)，還是工作時間和工作獨立性，都很難保證監(jiān)察委員會能有效履行監(jiān)督職責(zé)。從全國人大現(xiàn)有的專門委員會來看，主要職責(zé)還是研究、審議和擬訂有關(guān)議案，對有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出建議，實際作用比較有限。在我國現(xiàn)有體制下，為了期待監(jiān)察對象的全覆蓋和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的中立性而在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的建議欠缺實現(xiàn)的途徑和方式，也會造成人大監(jiān)督有越權(quán)之嫌，定位不準(zhǔn)。(三)先行整合紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源在完全改變現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，組建專門的反腐敗機(jī)構(gòu)尚有較大難度的情況下，對紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源進(jìn)行整合是提高反腐敗效率的必然要求。近年來，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，通過分片集中派駐、設(shè)置大紀(jì)檢組制等方式有效整合了派駐機(jī)構(gòu)的力量。四川推行縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)三中心一室重組模式，以宜賓市南溪縣為代表，將原11個內(nèi)設(shè)科室全部撤銷，重新組建了預(yù)防腐敗中心、軟環(huán)境建設(shè)中心、違紀(jì)違法行為查處中心和綜合辦公室[21]。2013年初，中央紀(jì)委監(jiān)察部按照中央轉(zhuǎn)變職能的要求，對過去參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，由原來的125個精簡至39個;同時將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，減少了職能交叉，加強了監(jiān)督和辦案力量[22]。當(dāng)前，中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)力量分散、人手不足、辦案能力較弱，由于人、財、物尚未完全獨立，在一定程度上還依賴駐在部門，難以有效行使監(jiān)督職權(quán)依據(jù)《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)干部工作管理暫行辦法》，派駐機(jī)構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨(團(tuán))組織關(guān)系、群團(tuán)關(guān)系仍在駐在部門，由駐在部門負(fù)責(zé)管理。派駐機(jī)構(gòu)干部工資外津(補)貼、補助(獎金)以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜由駐在部門負(fù)責(zé)。。在職責(zé)任務(wù)上，中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)與中央國家機(jī)關(guān)黨組紀(jì)檢組、內(nèi)設(shè)的機(jī)關(guān)紀(jì)委、監(jiān)察局等紀(jì)檢監(jiān)察組織也存在交叉、重合。所以，下一步可以借鑒地方派駐機(jī)構(gòu)改革的有益做法，研究整合中央紀(jì)委監(jiān)察部各派駐機(jī)構(gòu)的力量，根據(jù)分類歸口、集中派出的原則，合理設(shè)置集中派駐機(jī)構(gòu)，切實理順集中派駐機(jī)構(gòu)與中央國家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察組織的工作關(guān)系，改變過去單兵作戰(zhàn)，不敢出擊的弊端，構(gòu)建中央紀(jì)委監(jiān)察部統(tǒng)一調(diào)度，集中力量發(fā)揮監(jiān)督作用的體制機(jī)制，實現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)真正的統(tǒng)一管理。在將中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)全部上收尚有難度的情況下，可以先將派駐機(jī)構(gòu)辦案人員上收中央紀(jì)委統(tǒng)一調(diào)配，尤其在堅持老虎、蒼蠅一起打的高壓態(tài)勢下，需要加強辦案協(xié)作，借鑒檢察院實行的職務(wù)犯罪偵查一體化的做法，由中央紀(jì)委建立整個中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察辦案統(tǒng)一指揮機(jī)制。(四)探索實行監(jiān)察審計合一體制審計署和監(jiān)察部都是國務(wù)院的組成部門，都依法具有監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限。審計部門作為公共資金的守護(hù)者，在查處違紀(jì)違法案件中，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有非常良好的合作關(guān)系，往往通過審計可以揭露濫用權(quán)力、等行為，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件提供很好的前提2003年8月26日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)在查處案件中加強協(xié)作配合的通知》。2013年6月24日，審計署公告了移送至2013年6月已辦結(jié)38起違法違紀(jì)案件和事項處理情況，強化了監(jiān)督效果。。黨的十報告提出，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。2013年以來，我國加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，國務(wù)院緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，對一些重點領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡整合。從監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)的法律地位、工作職責(zé)和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，二者較為接近，合一體制可以實現(xiàn)資源共享，最大限度整合優(yōu)化監(jiān)督職能。所以，為增強監(jiān)察和審計監(jiān)督效果，精簡行政機(jī)構(gòu)，提高工作效率，下一步可以考慮整合監(jiān)察和審計監(jiān)督力量，撤銷監(jiān)察部和審計署，在國務(wù)院成立監(jiān)察審計部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的監(jiān)察和審計工作。四、結(jié)語每一項制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當(dāng)?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然[15](P62)。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也是如此，并不是僅靠提高地位抑或?qū)嵭写怪惫芾?，甚至組建專門機(jī)構(gòu)就可以解決反腐敗難題，而必須考慮在現(xiàn)有條件下的可操作性和可行性。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革需穩(wěn)步推進(jìn)，重點是要提高各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事、財務(wù)方面的獨立性，切實增強其依紀(jì)依法監(jiān)督的能力。當(dāng)務(wù)之急是要更好地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，拓展社會監(jiān)督渠道，加強紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，發(fā)揮巡視制度的獨立監(jiān)督優(yōu)勢，先行整合紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源，探索實行監(jiān)察審計合一體制。改革只有進(jìn)行時、沒有完成時。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也是一個長期的過程，需要融入整個黨的領(lǐng)導(dǎo)方式改革和國家政治體制改革進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)推進(jìn)。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問題3篇現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制在實踐中發(fā)揮了重大的作用，促進(jìn)了反腐敗斗爭深入、持久、卓有成效地開展，對腐敗現(xiàn)象起到了遏制作用。但是，全面對照科學(xué)發(fā)展觀的要求，我們清楚看到：當(dāng)前我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)仍然十分繁重，消極腐敗現(xiàn)象還在滋長和蔓延,特別是有些腐敗案子趨向?qū)哟卧絹碓礁?，違紀(jì)金額越來越大，手段越來越狡猾，性質(zhì)越來越嚴(yán)重，個案到串案、到群案，涉及面大，范圍之廣，跨地區(qū)、跨行業(yè)。貪污賄賂，腐化墮落，貪臟枉法，執(zhí)法犯法，失職瀆職等違法違紀(jì)案件不斷發(fā)生;一些不正之風(fēng)剎而不止，糾而復(fù)生，邊反邊犯，頂風(fēng)作案等現(xiàn)象比較突出。面對這些新情況、新問題，已經(jīng)說明：目前紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制中還面臨諸多難以適應(yīng)新形勢下黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作需要的問題。紀(jì)檢監(jiān)察體制要改革，不能用計劃經(jīng)濟(jì)時代的體制來反市場經(jīng)濟(jì)下的腐敗。只有盡快對現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行較大幅度的改革，即建立一種能夠從根本上消除腐敗的體制，才能真正強化對黨員干部監(jiān)督，使反腐敗斗爭取得事半功倍的效果，而不只是頭痛醫(yī)痛。根據(jù)我們這些年來的實踐和古今中外的經(jīng)驗與教訓(xùn)，滋生腐敗現(xiàn)象要從體制上去找原因，找對策，治本要著眼于現(xiàn)行體制的改革和完善，要研究經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，在體制方面存在哪些容易滋生腐敗現(xiàn)象的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，從實際出發(fā)加大改革，緊緊抓住反腐倡廉工作的關(guān)鍵，進(jìn)一步完善反腐敗的管理體制。因此，研究和探討現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制，對于進(jìn)一步深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，提高黨的執(zhí)政能力、黨的執(zhí)政地位，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，無疑具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。一、現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制存在的問題現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制是在戰(zhàn)爭年代中產(chǎn)生并發(fā)展的,是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下鞏固和充實的，在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型過程中，現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制的不足與弊端逐漸暴露，與新形勢下加強黨的建設(shè)的要求不相適應(yīng)。不少常委會，尤其是一把手，可以很方便地將黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，造成黨內(nèi)權(quán)力過于集中，從而導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)力失控。正如鄧小平指出：不少地方和單位，都有家長式的人物，他們權(quán)力不受限制。而現(xiàn)行體制下的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督體制對此不能加以制止，得不到應(yīng)有監(jiān)督。這種失衡失控的權(quán)力很難經(jīng)得起糖彈的誘惑，極容易發(fā)生腐敗。例如：北京市陳希同身為中央政治局委員，位居黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人之列，竟然把自己的工作范圍視為針扎不進(jìn)，水潑不進(jìn)的獨立王國，大肆推行順我者昌，逆我者亡的封建諸侯一套，嚴(yán)重時竟然和中央分庭抗理。陳希同、陳良宇等如此嚴(yán)重的腐敗行為，居然沒有得到覺察，以至在案發(fā)前沒有作出任何反應(yīng),而問題卻是從外省揭發(fā)出來的，或者是巡視組發(fā)現(xiàn)等。至于陳良宇、胡建學(xué)等人更是無視同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，成為凌駕其上的太上皇。這些觸目驚心的案例，確實說明了現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制需要改革，正如鄧小平所說：如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進(jìn)行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望，甚至更嚴(yán)重地出現(xiàn)，這恐怕不是危言聳聽，如果不建立各級官員相對應(yīng)的獨立的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，否則，難保不再出現(xiàn)別的陳希同、陳良宇等腐敗的典型。因此，必須認(rèn)真解決好在現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制中存在的幾個問題,主要存在以下幾點：(一)黨內(nèi)法規(guī)賦予紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)履行難到位紀(jì)委對同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)監(jiān)督盡管十六年前就已寫進(jìn)黨的全國代表大會報告中，黨章第四十四條第四款規(guī)定各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實，這實際上也體現(xiàn)了對同級黨委監(jiān)督的要求，這個委員當(dāng)然包括黨委書記在內(nèi)，而在實踐中卻往往落不到實處，在實際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級黨組織及其成員的監(jiān)督，特別是對其違法違紀(jì)問題的核實很為難，淺不得、深不得，難以開展。對同級黨政一把手監(jiān)督，心有余悸，不敢監(jiān)督，有的也不愿監(jiān)督。查處同級黨委、政府管理的黨員干部違法違紀(jì)案件，決定權(quán)掌握在同級黨委、政府手中，查辦案件都要看同級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的意見不一致時，為了顧全大局，往往只有遵從同級黨政領(lǐng)導(dǎo)的意見，結(jié)果紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和威懾力大大減弱，一些違法違紀(jì)者也得不到及時、有效的查處，影響了黨紀(jì)、政紀(jì)嚴(yán)肅性?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的頒布實施，為進(jìn)一步加強黨內(nèi)監(jiān)督特別是對一把手的監(jiān)督提供了重要的法規(guī)依據(jù)。它雖然明確了各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，而其實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制仍然沒有改變，賦予紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)履行難到位。幾十年的實踐告訴我們，黨內(nèi)監(jiān)督實際上是以橫向同級領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向上級為輔。各級紀(jì)委都是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并主要是對同級黨委負(fù)責(zé)。在這樣的體制下，紀(jì)委很難有效地履行其監(jiān)督同級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)成員的職責(zé)。紀(jì)委作為黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，使得它很難獨立負(fù)責(zé)地行使監(jiān)督權(quán)。同級紀(jì)委的書記只是同級黨委的常委，這實際上就使紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)受制于黨委的執(zhí)行權(quán)。各級紀(jì)檢干部的配備、任免、調(diào)動，同級黨委的意見起主導(dǎo)作用，人員編制、財政經(jīng)費、工作生活待遇等一系列問題主要由同級黨委、政府決定。上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，實際上主要是業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)的力度、作用相對較弱。這在客觀上導(dǎo)致了各級紀(jì)委很難監(jiān)督同級黨委，特別是很難監(jiān)督同級黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委對同級黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部無法實施有效監(jiān)督?；咎幱诓荒鼙O(jiān)督、不敢監(jiān)督、難以監(jiān)督的尷尬境地。對這種組織監(jiān)督無力的狀況，原江西省副省長胡長清說：我當(dāng)上副省長以后，天馬行空來去自由，曾經(jīng)打過一個形象的比喻，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由;原山東省泰安市市委書記胡建學(xué)更是露骨地說：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督了;原廣西桂林市委書記李成龍說：我的權(quán)力太大，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對我形同慮假。一些高官理論上有監(jiān)督，但實際上他們沒人管，處于無法無天的地步。這也是為什么那么多高官落馬，主要不是同級紀(jì)委能夠監(jiān)督的主要原因。從目前很多涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案來看，許多一把手的嚴(yán)重腐敗案件，幾乎沒有一件是同級黨委成員主動檢舉的，幾乎沒有一件是同級紀(jì)委主動舉報的，事前基本沒有監(jiān)督，事中基本難以監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督，這一嚴(yán)峻現(xiàn)實，不僅暴露出我們干部選拔任用制度中的缺陷，也反映出我們監(jiān)督體制存在的問題。(二)監(jiān)督與被監(jiān)督者處于同一體中，難以監(jiān)督各級紀(jì)委在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與所在地方在利益上的緊密關(guān)系也削弱了監(jiān)督的力度。因此，要使監(jiān)督有效實現(xiàn)，監(jiān)督主體的相對獨立性是首要條件，首先是具有獨立的政治地位，其次是利益上相對分離，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督角色更清楚，可以在一定程度上改變雙重領(lǐng)導(dǎo)下有責(zé)無權(quán)的問題?，F(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都由同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，使監(jiān)督主體和客體合二為一，合二為一就等于自己監(jiān)督自己，而只有異體監(jiān)督，才是真正地行使監(jiān)督?？梢赃@樣說，如果沒有監(jiān)督單位獨立于被監(jiān)督單位，就沒有真正的監(jiān)督，那么監(jiān)督檢查工作將是徒具形式。何況監(jiān)督機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上、人事任免上等都要受同級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的制約，掌握著監(jiān)督機(jī)關(guān)人員的政治生命，在業(yè)務(wù)上，也受同級黨政負(fù)責(zé)同志的領(lǐng)導(dǎo)，這就等于監(jiān)督客體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體，監(jiān)督與被監(jiān)督處在同一體中，且處于從屬地位，更使其無法監(jiān)督。如果由上級監(jiān)督部門來監(jiān)督下級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行不行呢?實踐證明這個辦法也有很大的漏洞，因為天高皇帝遠(yuǎn)，鞭長莫及，他們不可能洞察下級領(lǐng)導(dǎo)干部極其隱蔽的行為，常常是造成了嚴(yán)重后果，釀成了大案要案才被揭露。由此看出，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗，這是歷史和現(xiàn)實的無數(shù)事實都證明了的真理。對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，最重要的是加強黨內(nèi)的監(jiān)督，充分發(fā)揮各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的作用。鄧小平指出：我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個問題，上級不是天天能看到的，下級也不是天天能看到的，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的。因此，必須要改革和理順現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制，實施強有力的監(jiān)督。正如鄧小平指出：最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查?，F(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督體制是以塊為主、以條為輔。實踐中，由于雙重領(lǐng)導(dǎo)在提法上沒有了以誰為主，因而在實踐中便是誰為主誰就是領(lǐng)導(dǎo)，在人、財、事三權(quán)上，人權(quán)、財權(quán)通常由當(dāng)?shù)攸h委政府掌握，因此,對人、財?shù)念I(lǐng)導(dǎo)自然便以同級黨委政府為主。上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，最多體現(xiàn)在對下級班子成員的任用上，或征求意見或征得同意。業(yè)務(wù)工作也即事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，通常以上級紀(jì)委為主。但由于人權(quán)、財權(quán)控制在同級黨委手中，做什么事上級紀(jì)委可以安排，事怎么做卻得聽從同級黨委的意見。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，盡管黨不斷賦予地方紀(jì)委包括加強黨內(nèi)監(jiān)督五項制度在內(nèi)的種種權(quán)力，然而，卻絕少有人敢于行使這些權(quán)力，由于監(jiān)督體制存在的這種明顯缺陷，使監(jiān)督主體往往受制于監(jiān)督客體，不僅降低了工作效率，而且在一定程度上削弱了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威性。由此可見，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體不能共存于一個組織單元之中，要有超然獨立的地位。這既是監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)的根本組織保障，又是實現(xiàn)公正執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的前提。(三)職權(quán)不符，不便監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就現(xiàn)有體制來看，一是監(jiān)督權(quán)威性不強，缺乏與其職責(zé)相匹配的獨立性和權(quán)威性，一般只限于對下級和一般黨員的監(jiān)督。有的甚至對下級和一般黨員干部的監(jiān)督也要受到多方面的責(zé)難和干擾，監(jiān)督體系比較脆弱，監(jiān)督機(jī)制乏力。二是反腐敗協(xié)調(diào)職能往往也受到授權(quán)不完整，權(quán)責(zé)不配套的困惑。在組織協(xié)調(diào)組織、檢察院、法院、公安等行政級別相同的反腐倡廉工作時，因其權(quán)限不符，而導(dǎo)致機(jī)關(guān)、部門之間各自為政、各行其是和政令不通，法紀(jì)不暢后遺癥，嚴(yán)重影響著反腐敗斗爭的整體效果。在現(xiàn)行體制下，要真正做到對同級黨委及其成員實施黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督，要么就是縮小被監(jiān)督對象的范圍，要么就得擴(kuò)大監(jiān)督者的權(quán)力，二者必居其一。縮小被監(jiān)督對象的范圍，其弊端上述已作透視和分析，是不可取的，現(xiàn)在唯一的就是要擴(kuò)大監(jiān)督者的權(quán)力，實施真正有效的監(jiān)督。三是不僅查處范圍小，而且懲處的權(quán)力也小。為了加強力度，形成合力，黨法國法應(yīng)賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的應(yīng)有的權(quán)力，明文規(guī)定他們的調(diào)查權(quán)，監(jiān)督權(quán)、糾正權(quán)、處分權(quán)。特別在處分權(quán)上應(yīng)提高額度，既然司法機(jī)關(guān)有權(quán)剝奪嚴(yán)重犯罪分子的生命，為什么紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有開除腐敗分子的黨籍和公職的權(quán)限呢?(四)監(jiān)督乏力，地方保護(hù)主義嚴(yán)重《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第八條規(guī)定：黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級紀(jì)委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。這種報告實際上是紀(jì)委對同級黨委的一種監(jiān)督。與紀(jì)委對下級黨委的完整的監(jiān)督權(quán)相比，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督權(quán)是不完整的，是一種受到限制的監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體制使得紀(jì)委難以對同級黨委實施有效的監(jiān)督，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)雖然得到了同步發(fā)展，但在一些地方和部門兩手抓的問題并沒有真正得到解決。有的把懲治腐敗與經(jīng)濟(jì)建設(shè)對立起來，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，紀(jì)律要松綁，處理要從寬。其具體表現(xiàn)有：一是本位主義、個人主義猖獗。少數(shù)單位的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部只要一提到查處案件就談虎色變，顧慮重重，擔(dān)心查了案子，處理了干部，斷了財路，或者是怕承擔(dān)責(zé)任，怕?lián)p害單位聲譽，怕抹煞自己的政績，因而對本單位、本部門的腐敗現(xiàn)象充耳不聞，視而不見，奉行好人主義。二是放棄原則，搞上有政策，下有對策。有令不行，有禁不止，甚至頂風(fēng)上的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的受地方和部門經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動，瞞案不報，壓案不查，查而不處，搞地方保護(hù)主義，有的對違法違紀(jì)問題捂著、瞞著，甚至設(shè)置障礙，干擾對違法違紀(jì)案件的查處，有的公開說情，百般庇護(hù)，怕拔出蘿卜帶出泥妙，無原則寬容。三是由于體制上的原因，在執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部也常常因松綁論的影響和情與網(wǎng)的困擾。處理問題不能堅持原則，對違紀(jì)者姑息遷就，大事化小，小事化了，法紀(jì)條規(guī)流于形式。在執(zhí)紀(jì)上出現(xiàn)了上寬下嚴(yán)、有情寬，無情嚴(yán)，有權(quán)勢的寬，無權(quán)勢的嚴(yán)的情況，一事失嚴(yán)百事敬尤從而導(dǎo)致了執(zhí)紀(jì)失之于寬，失之于軟的現(xiàn)象日益普遍，以致制約反腐敗斗爭深入持久地開展，助長了違法違紀(jì)行為的發(fā)生。三是工作開展困難。紀(jì)檢監(jiān)察工作的對象處于同一黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，工作關(guān)系、利益關(guān)系過于直接，在查處案件過程中，干擾因素較多，很難做到秉公執(zhí)紀(jì)，嚴(yán)重影響工作開展。(五)受地方財力影響，辦案手段滯后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于物質(zhì)、技術(shù)手段等跟不上市場經(jīng)濟(jì)條件下日益復(fù)雜化的現(xiàn)實，對權(quán)力運行的監(jiān)督，辦法不多，手段不力，辦案手段滯后。過去一直難以解決的辦案難、取證難、處理更難的問題又增添了新的內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)條件下，新情況，新問題層出不窮，紛繁復(fù)雜，而辦案手段滯后，可操作性差。以致有些案件久拖不決，有些案件錯過時機(jī)，有些案件不了了之，有的甚至死灰復(fù)燃。隨著科學(xué)技術(shù)一日千里的發(fā)展和社會的日新日異變化，違紀(jì)者作案手段也由簡單向高智能轉(zhuǎn)化，有的用電腦作案，毫無蛛絲馬跡，有的用手機(jī)等串案，四通八達(dá)，作案手段越來越隱敝，反調(diào)查能力越來越強。但當(dāng)前，辦案經(jīng)費受地方財力影響無保障，缺乏先進(jìn)的設(shè)備和辦案工具，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)卻仍單靠以往的一支筆，一張嘴，一個本子兩條腿，口問、手記和政策攻心的方法，已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢下查辦大案要案特別是經(jīng)濟(jì)案件的需要了，事實證明，這種方法很難查清極為隱敝的腐敗犯罪行為。因此，必須要有投入足夠的財力、物力作保障。(六)紀(jì)委書記職務(wù)變動的迂回，監(jiān)督職能打折扣20__年__月，中共十六屆四中全會決定提出了減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委會分工負(fù)責(zé)的要求。根據(jù)這一精神，從20__年__月開始，在各級黨委換屆過程中，黨委副書記這一層級便開始削減，新任命的紀(jì)委書記不再像過去通常所安排的那樣擔(dān)任黨委副書記，而是只擔(dān)任黨委常委，這一變動似乎使紀(jì)委又回到了20__年之前的狀態(tài)，降低了紀(jì)委的地位。在實踐中發(fā)現(xiàn)，紀(jì)委書記由同級黨委副書記擔(dān)任,一方面可以增強紀(jì)委書記的威信，開展工作時易于調(diào)動各方面的力量，可以參與黨委、政府重大事項的決策，有利于提高紀(jì)委參與性，便于監(jiān)督，另一方面承擔(dān)黨委工作的許多具體事務(wù)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中，要按照民主集中制的原則，服從和服務(wù)于黨委的集體決策，分散了紀(jì)委書記的工作精力，根本不能保證全身心投入紀(jì)檢監(jiān)察工作，在這種情況下紀(jì)委監(jiān)督職能的發(fā)揮必然打一定的折扣。二、改進(jìn)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制的對策建議通過對現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制中存在的問題進(jìn)行透視和分析，這種體制存在一些弊端及種種表現(xiàn)，不同程度地制約和影響了反腐敗斗爭的深入進(jìn)行。為此，基于上述原因，改進(jìn)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制的對策建議如下：(一)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)級別的規(guī)格應(yīng)從半格升為全格將地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)級別的規(guī)格應(yīng)從半格升為全格，單列于同級黨委、政府之外并平行，為同級黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察等五大家之一(中紀(jì)委〔__〕__號文件雖明確講地方各級紀(jì)委是同級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的幾套班子之一，但正因為它的規(guī)格低半格，所以，至今未被認(rèn)可)。(二)實施垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立獨立的監(jiān)督體系縱觀古今中外，凡是較好發(fā)揮監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)都實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制。我國東漢時，御史中丞、司隸校尉和尚書各據(jù)一席，為三獨座;元朝時，御史臺、中書省、樞密院并列為三大府;明清時，都察院與六部為部院并座，都直隸皇帝統(tǒng)制。英國議會查弊專署直屬議會，專門調(diào)查中央政府各部及某些公共團(tuán)體的舞弊行為;瑞典議會監(jiān)察專員代表議會監(jiān)督所有行政官員和法官對法律、法令的執(zhí)行。香港廉政公署是直接隸屬于香港特區(qū)的肅貪倡廉專門機(jī)構(gòu)，工作權(quán)力不受干涉是廉署打擊貪污腐敗最有力的武器，垂直管理的統(tǒng)一性、權(quán)威性確保了快捷、有效地懲治腐敗。勿庸諱言，