地方稅制模式創(chuàng)新的探討

地方稅制模式創(chuàng)新的探討地方稅制模式創(chuàng)新的探討地方稅制模式創(chuàng)新的探討 地方稅制模式創(chuàng)新的探討

[關(guān)鍵詞]地方稅;稅制模式;地方稅權(quán);主體稅種;稅種結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)行的地方稅制模式是1994年分稅制改革建立起來的。這次改革適應(yīng)了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,也借鑒了國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)和通行做法,總體上看是成功的。但8年來的運(yùn)行實(shí)踐也暴露出許多問題,說明現(xiàn)行的地方稅制模式只是過渡性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入和加入WTD進(jìn)一步與國際經(jīng)濟(jì)接軌的客觀要求,從三個(gè)層面上對(duì)現(xiàn)行地方稅制模式進(jìn)行創(chuàng)新。就是通過對(duì)地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,建立一個(gè)與規(guī)范化的分稅財(cái)政體制相配套的地方稅制新模式。

一、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則

按著上述改革基本方向和目標(biāo)的要求,對(duì)地方稅收制度的任何改革都要有利于理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系;有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置作用;有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力;有利于簡(jiǎn)化地方稅制和降低征管成本。因此,對(duì)地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循以下四條原則。

(一)低稅率、寬稅基

一般來說,在宏觀稅負(fù)水平一定的條件下,稅基越寬,稅率越低;稅基越窄,稅率就越高。新的地方稅制模式在稅種選擇和稅率的設(shè)計(jì)上宜堅(jiān)持寬稅基、低稅率原則。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中,過高的稅率必然會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān),當(dāng)這種負(fù)擔(dān)達(dá)到一定限度時(shí),消極作用便會(huì)從兩個(gè)方面表現(xiàn)出來。一是從宏觀方面導(dǎo)致稅收替代市場(chǎng)機(jī)制,扭曲社會(huì)資源合理配置,從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抑制作用,最終導(dǎo)致稅源枯竭;二是從微觀方面導(dǎo)致納稅人心理和行為的扭曲,甚至想方設(shè)法偷稅漏稅。為了避免上述消極作用的產(chǎn)生,構(gòu)建新的地方稅制模式應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng),盡可能把更多的應(yīng)稅對(duì)象納入課稅范圍,通過稅基的擴(kuò)大而不是稅率的提高擴(kuò)大地方稅收規(guī)模,把應(yīng)承擔(dān)納稅義務(wù)的納稅人所取得的收入、收益、利潤(rùn)。財(cái)產(chǎn)及其特定行為都納入征稅范圍,使新的地方稅制模式體現(xiàn)出稅率適當(dāng)、稅種合理的特點(diǎn)。

(二)強(qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展

西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,在發(fā)展中國家普遍存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”,即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)同時(shí)并存。如果任其自然發(fā)展,地區(qū)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅不能消除,而且還會(huì)進(jìn)一步拉大。因此當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí),政府應(yīng)采取一定措施來支持落后地區(qū)的發(fā)展。在這些特殊政策中,稅收政策因其調(diào)節(jié)的廣泛性、直接性和有效性,在改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和吸引投資方面發(fā)揮著不可替代的作用。一般來說,落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠多一些,稅負(fù)就輕,投資者的稅后收益相對(duì)較高,這樣就會(huì)產(chǎn)生發(fā)達(dá)地區(qū)的資本、技術(shù)、人才向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的“擴(kuò)散效應(yīng)”,最終會(huì)促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。所以一些發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物普遍認(rèn)為,對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行特殊的稅收政策和體制安排是必須的。我國在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中,也應(yīng)充分利用稅收調(diào)控在平衡地區(qū)發(fā)展方面的作用,在地方稅制模式設(shè)計(jì)上要堅(jiān)持強(qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展原則。如在所得稅方面給予西部地區(qū)更大的減免權(quán),以吸引更多民間投資向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移;在資源稅方面給予西部地區(qū)更大的稅率、稅目調(diào)整權(quán),使這些地區(qū)能夠從本地資源條件出發(fā),充分利用資源稅增加財(cái)政收入,并利用資源稅轉(zhuǎn)移稅負(fù)的特點(diǎn)從東部省區(qū)獲得更多財(cái)政利益。

(三)簡(jiǎn)化稅制、降低征管成本

構(gòu)建新的地方稅制模式必須防止稅制復(fù)雜和征管成本的增加,在這方面有必要借鑒西方的稅收中性思想。斯密是最早提出稅收中性思想的人,他主張?jiān)诙愂照叩膱?zhí)行過程中,只為國家提供充足的收入,而盡量避免征稅對(duì)納稅人造成的額外負(fù)擔(dān),為此他提出了公平、確實(shí)、便利、節(jié)約的稅收四原則。當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給學(xué)派也認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原動(dòng)力,扭曲市場(chǎng)相對(duì)價(jià)格的政府政策往往會(huì)扭曲資源配置,降低經(jīng)濟(jì)效率。他們主張應(yīng)合理地選擇稅種和安排稅收結(jié)構(gòu),最大限度地減少稅收杠桿運(yùn)用中的負(fù)效應(yīng)。根據(jù)供給學(xué)派的稅收中性思想,在稅制建設(shè)上要遵循簡(jiǎn)化、低稅負(fù)、低稅率、低成本的原則。它反映了當(dāng)代世界各國稅制改革的潮流,對(duì)于我國建立科學(xué)、規(guī)范的地方稅收制度不無指導(dǎo)意義。

(四)中央稅為主、地方稅為輔

構(gòu)建新的地方稅制模式必然涉及到地方稅與中央稅的比例問題。如何確定二者比例,必須以滿足國家宏觀調(diào)控對(duì)中央財(cái)力的需要為目標(biāo)。因?yàn)橹醒攵愂帐侵醒胴?cái)政收入的主要來源,可以說中央稅收規(guī)模直接決定著中央宏觀調(diào)控效能。我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家,中央宏觀調(diào)控除保證經(jīng)濟(jì)總量平衡,更應(yīng)著眼于地區(qū)發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理這兩大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題的調(diào)控。1994年實(shí)行分稅制,雖然從形式上劃分了中央和地方收入,但實(shí)質(zhì)仍是收支對(duì)稱,分級(jí)包干,“分灶吃飯”。結(jié)果中央稅收過小、地方稅收過大的局面并沒有從根本上消除,這樣,中央財(cái)政收入安排本級(jí)支出已是捉襟見肘,更談不上有足夠財(cái)力建立系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)收人本來有限,再缺少了中央對(duì)地方的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,使地方財(cái)政人不敷出的困難狀況日益加劇。于是一些地方政府為了自求財(cái)政平衡,紛紛扶植短、平、快項(xiàng)目,又出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè),使全國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理。因此,為了解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政困難狀況和扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政的被動(dòng)局面,在構(gòu)建新的地方稅制模式時(shí),應(yīng)堅(jiān)持中央稅為主,地方稅為輔的原則。按著這一原則,在稅種劃分上,收入多、影響大、帶有全面性的稅源要由中央掌握。

二、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對(duì)地方稅權(quán)的界定

實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新,必須重新界定地方稅權(quán),即地方政府是否應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)?地方政府的稅收管理權(quán)限以多大為好?對(duì)此應(yīng)作出明確的界定,這是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心。從地方稅權(quán)的大小來看,西方國家的地方稅制模式主要有三種類型。一是以美國為代表的完全稅權(quán)模式,在這種模式下,聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府各有屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán),同時(shí)稅種上相應(yīng)劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅,為了彌補(bǔ)與地方事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政支出,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)實(shí)行規(guī)范的補(bǔ)助金制度。二是以法國為代表的無稅權(quán)模式,在這種模式下稅收的立法權(quán)和行政權(quán)均集中在中央。稅收行政就是中央一套稅務(wù)機(jī)構(gòu),沒有地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。主要稅種均為國稅,只有一些零星的小稅種為地方稅。中央政府對(duì)地方政府實(shí)行一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合的縱向財(cái)力分配制度。三是以日本為代表的有限稅權(quán)模式,在這種模式下立法權(quán)集中,執(zhí)法權(quán)分散,地方政府經(jīng)中央政府批準(zhǔn),可在法定稅種以外開征普通稅。范圍廣、影響全國利益的均列為國稅,其余的列為地方稅。同時(shí)設(shè)有國稅、地方稅兩大系統(tǒng)。中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是通過地方交付稅、國家讓與稅和國家支出金方式實(shí)現(xiàn)的。在上述三種模式中,雖然在稅權(quán)劃分上中央政府集權(quán)程度不同,地方政府稅權(quán)大小有差異。但從總體上看三種模式的共同點(diǎn)是稅權(quán)集中、事權(quán)分散,中央與地方在稅權(quán)的劃分上表現(xiàn)出與事權(quán)的非對(duì)稱性。就是主要稅權(quán)集中在中央政府,主要稅種也劃歸國稅;而事權(quán)又主要分散在各級(jí)地方政府。為了保證地方政府有足夠財(cái)力履行其事權(quán),中央政府對(duì)地方政府均實(shí)行自上而下的財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移制度。這樣做的最大好處是增強(qiáng)了中央政府財(cái)力,可以充分發(fā)揮中央財(cái)政在平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的調(diào)控作用。

我國是一個(gè)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家,在政治上又是單一制。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中尤其要注意防止地方割據(jù),因而在中央與地方的稅權(quán)分配上應(yīng)確保中央高度集權(quán),地方適當(dāng)分權(quán)。無論是國稅還是地方稅,立法權(quán)均應(yīng)集中在中央手中,以保持稅收制度的全國統(tǒng)一性,防止地方政府在稅收問題上各自為政,從本地區(qū)利益出發(fā),制造稅收壁壘,阻礙生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。而地方稅的稅收管理權(quán)具體包括稅率、稅目調(diào)整權(quán)和減免權(quán)則可授予省一級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)。允許省、市、自治區(qū)人大及其常委會(huì)根據(jù)本地區(qū)資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家產(chǎn)業(yè)政策,在中央規(guī)定的稅率幅度內(nèi)和稅目范圍內(nèi)制定具體稅率和決定開征那些稅目,并對(duì)地方稅進(jìn)行必要減免。這樣可以使地方政府更加靈活地運(yùn)用稅收杠桿調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

三、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對(duì)主體稅種的選擇

地方主體稅種是地方稅種模式中處于主導(dǎo)地位,且稅源豐富、征管方便、調(diào)控能力強(qiáng)的稅種。對(duì)地方主體稅種的選擇是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的地方稅制模式中雖然稅種數(shù)量較多,但缺乏稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種。營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅本應(yīng)成為地方主體稅種,但由于稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)相互重疊,雜亂無序,在營(yíng)業(yè)稅中把本來屬于地方固定收入的鐵路部門、各銀行、保險(xiǎn)公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅和城建稅劃歸中央;在所得稅中把本來屬于地方固定收入的地方銀行、外資銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)的所得稅也劃歸中央。結(jié)果導(dǎo)致營(yíng)業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅不能成為地方的主體稅種。

什么樣的稅種才能成為地方主體稅種?一般來說作為地方主體稅種必須具備以下三個(gè)條件:稅基較寬,稅源豐富,且具有增長(zhǎng)潛力,對(duì)增加地方稅收規(guī)模影響較大;在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性;在稅制方面嚴(yán)密規(guī)范,透明度高,便于征管。目前世界上許多國家都以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種,從我國的實(shí)際情況來看,目前要把財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種,顯然條件還不具備。筆者認(rèn)為地方主體稅種的選擇,必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平和稅制結(jié)構(gòu)的變化。據(jù)此要求,應(yīng)分階段、動(dòng)態(tài)地確定地方主體稅種。另外,作為主體稅種可以是單主體稅種,也可以是雙主體稅種,就我國的實(shí)際情況看,在當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)選擇雙主體稅種。在近期內(nèi)應(yīng)該選擇營(yíng)業(yè)稅與企業(yè)所得稅作為地方主體稅種。這兩個(gè)稅種在目前屬于稅基廣、稅源充足、稅制規(guī)范的稅種,以此為地方主體稅種,可以更好地實(shí)現(xiàn)收入和調(diào)節(jié)功能。在中期也就是在2005年后,可以選擇營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅作為地方主體稅種。之所以用個(gè)人所得稅去代替企業(yè)所得稅的主體地位,因?yàn)殡S著我國入世,我國對(duì)外開放將進(jìn)入一個(gè)新的階段,必然推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速增長(zhǎng),到2005年以后,個(gè)人收入水平必將出現(xiàn)大幅度提高,這就為擴(kuò)大個(gè)人所得稅的規(guī)模提供了充足而穩(wěn)定的稅源?？梢?到那時(shí)以營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅作為雙主體稅種應(yīng)該是完全可行的。在遠(yuǎn)期也就是在2010年后,隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人們收入水平的提高,以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟和稅收制度的完善,最好終選擇國際通行的財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得的財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅