我國公共財(cái)政及其職能問題的研究

我國公共財(cái)政及其職能問題的研究"一、公共財(cái)政的概念與特征

我們認(rèn)為，公共財(cái)政是建立在“公共產(chǎn)品”理論和“市場(chǎng)失靈”理論基礎(chǔ)上的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。我國雖然還處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，從財(cái)政滿足社會(huì)公共需要這一本質(zhì)特征出發(fā)，公共財(cái)政的定義可以概括為：它是以國家為主體，通過政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

深入分析，公共財(cái)政具有以下幾個(gè)特征：

1.公共性。公共財(cái)政的公共性是由“公共產(chǎn)品”理論決定的。其本質(zhì)特征是滿足社會(huì)公共需要。人們常說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)能干的，政府就不應(yīng)去干；而市場(chǎng)不能干的，政府就應(yīng)當(dāng)去干。這對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政來說，也是應(yīng)遵循的一個(gè)基本原則。具體來看，什么是市場(chǎng)不能干的呢？就是社會(huì)公共需要領(lǐng)域，即“公共產(chǎn)品”和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這類政府活動(dòng)領(lǐng)域是難以通過市場(chǎng)提供的。

反過來，由于政府活動(dòng)是從整個(gè)社會(huì)角度進(jìn)行的，因而社會(huì)公共需要的領(lǐng)域只能由政府來解決。政府通過自身的收支活動(dòng)滿足社會(huì)公共需要，就直接彌補(bǔ)著“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域是極為廣泛的，需要借助政府的公共權(quán)力強(qiáng)制性地進(jìn)行彌補(bǔ)。因此，公共財(cái)政的“公共性”特征，就是“市場(chǎng)能干的，政府和財(cái)政就不要去干；市場(chǎng)不能干的，但市場(chǎng)又需要彌補(bǔ)的，政府和財(cái)政就應(yīng)當(dāng)去干”。實(shí)際上這也是區(qū)分政府公共財(cái)政活動(dòng)與私人活動(dòng)范圍的基本準(zhǔn)則。

2.非盈利性。盈利性是人們參與市場(chǎng)活動(dòng)的唯一動(dòng)力，但作為政府及其公共財(cái)政，就不能直接進(jìn)入市場(chǎng)去追逐盈利，而只能以社會(huì)利益作為活動(dòng)目的，只能從事非盈利活動(dòng)，這就使公共財(cái)政具有非盈利性特征。

盡管企業(yè)和個(gè)人活動(dòng)于市場(chǎng)有效領(lǐng)域內(nèi)，而政府活動(dòng)于市場(chǎng)失效領(lǐng)域內(nèi)，這是劃分兩者活動(dòng)范圍的基本準(zhǔn)則。然而，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是錯(cuò)綜復(fù)雜的，大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是需要企業(yè)和政府共同介入和承擔(dān)的。為此，非贏利性就提供了一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，來界定兩者在共同活動(dòng)中的各自參與程度。

當(dāng)某些行業(yè)的活動(dòng)為社會(huì)公眾所需要，并且可以有一定的市場(chǎng)收入，但又達(dá)不到市場(chǎng)平均贏利水平之時(shí)，政府和企業(yè)是可以共同承擔(dān)這類活動(dòng)的。這就是政府通過公共財(cái)政的投資或補(bǔ)貼等，使得投入到該行業(yè)的企業(yè)具有獲得平均利潤(rùn)率的能力，從而政府通過自身的無償投入，支持了該行業(yè)的發(fā)展，并為整個(gè)社會(huì)的利益服務(wù)；與此同時(shí)，企業(yè)由于可以獲得平均利潤(rùn)率，而承擔(dān)起了部分的乃至主要的投資任務(wù)，從而大大減輕了財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)。這樣，財(cái)政的非贏利性活動(dòng)，就直接與為市場(chǎng)提供公共服務(wù)相聯(lián)系了。

3.調(diào)控性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。我們知道，政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、抑制通貨膨脹、提高就業(yè)水平等。政府各項(xiàng)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都離不開一定的財(cái)政手段的支持。這些手段包括稅收、規(guī)費(fèi)、支出、預(yù)算、補(bǔ)貼、國債、赤字等。對(duì)財(cái)政政策的調(diào)控可以從不同角度加以劃分。首先，根據(jù)財(cái)政政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，可以劃分為分配性、調(diào)節(jié)性、再分配性財(cái)政政策。分配性財(cái)政政策涉及到將服務(wù)和利益分配給人口中的特定部分個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)和社區(qū)。如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，只對(duì)生產(chǎn)特定農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。調(diào)節(jié)性財(cái)政政策則與限制和規(guī)定某些個(gè)人、企業(yè)或團(tuán)體的行為有關(guān)，如稅收的獎(jiǎng)限政策就是為了鼓勵(lì)或限制那些受調(diào)節(jié)者的某些經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)政府某一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。再分配政策指政府在社會(huì)各階層中針對(duì)財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)等所進(jìn)行的轉(zhuǎn)移性分配。政府從公平和效率權(quán)衡的角度，采用累進(jìn)個(gè)人所得稅、轉(zhuǎn)移性支出，實(shí)現(xiàn)收入公平分配的目標(biāo)。其次，根據(jù)財(cái)政政策具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的作用，劃分為自動(dòng)穩(wěn)定的和相機(jī)抉擇的財(cái)政政策。自動(dòng)穩(wěn)定的財(cái)政政策是指某些能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)情況自動(dòng)發(fā)生穩(wěn)定作用的政策，無需借助外力就可直接產(chǎn)生控制效果。通常政府借助稅收和支出的自動(dòng)穩(wěn)定性，達(dá)到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的。相機(jī)抉擇的財(cái)政政策是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣變動(dòng)情況，通過稅收政策和公共支出政策進(jìn)行的、使社會(huì)供需總量達(dá)到短期平衡的財(cái)政操作。再次，根據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能，劃分為擴(kuò)張性、緊縮性和中性財(cái)政政策。擴(kuò)張性財(cái)政政策是指財(cái)政通過減稅、增支或財(cái)政赤字和擴(kuò)大國債發(fā)行來增加刺激社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)供需總量的平衡。緊縮性財(cái)政政策是指財(cái)政通過增稅、減支或財(cái)政盈余來減少和抑制總需求；中性財(cái)政政策是指財(cái)政政策對(duì)社會(huì)總需求的影響保持中性，既不擴(kuò)張，也不收縮。通過上述不同類型和不同性質(zhì)的財(cái)政政策調(diào)節(jié)，達(dá)到全社會(huì)資源優(yōu)化配置、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)供需總量的平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，從而充分體現(xiàn)公共財(cái)政的“調(diào)控性”。

4.法治性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)法治經(jīng)濟(jì)，對(duì)于政府來說，其活動(dòng)和行為也應(yīng)當(dāng)置于法律的根本約束規(guī)范之下。財(cái)政作為政府直接進(jìn)行的活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下無疑必須受到法律約束和規(guī)范，從而具有明顯的法治性特征。

財(cái)政的法治化，意味著社會(huì)公眾通過國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律程序，決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政行為，從而使得財(cái)政體現(xiàn)出是社會(huì)公眾的財(cái)政，是建立在法規(guī)規(guī)范化基礎(chǔ)上的財(cái)政。如稅收是依據(jù)稅法征收的，沒有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和授權(quán)，有關(guān)稅法和稅收條例是無法確立的。如政府預(yù)算也要通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議和批準(zhǔn)，否則政府是一分一毫也無權(quán)隨意使用的。

二、我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能

按照現(xiàn)代西方財(cái)政學(xué)，市場(chǎng)化國家的財(cái)政職能一般包括資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。中國正處于向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的過程中，確立我國的財(cái)政職能，一方面需要借鑒西方財(cái)政理論的有益成份，另一方面必須結(jié)合中國國情考慮。具體分析，在中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政職能包括下述幾個(gè)方面：

1.資源配置職能。

財(cái)政的資源配置職能，就是將一部分社會(huì)資源（即國內(nèi)生產(chǎn)總值）集中起來，形成財(cái)政收入；然后通過財(cái)政支出分配活動(dòng)，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政不僅是一部分社會(huì)資源的直接分配者，而且也是全社會(huì)。資源配置的調(diào)節(jié)者。這一特殊地位，決定了財(cái)政的資源配置職能既包括對(duì)"用于滿足社會(huì)共同需要的資源直接分配，又包括對(duì)全社會(huì)資源的間接調(diào)節(jié)兩個(gè)方面。具體表現(xiàn)在；一是調(diào)節(jié)社會(huì)資源在政府部門和非政府部門之間的配置。主要是調(diào)整財(cái)政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重，使之符合優(yōu)化資源配置的要求。二是在政府部門內(nèi)部配置資源。主要是根據(jù)不同時(shí)期政府職能的變化，通過財(cái)政對(duì)自身支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將財(cái)政資金分別用于滿足各種社會(huì)公共需要，如保證國家安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行等方面的需要。三是對(duì)非政府部門資源配置的調(diào)控。盡管非政府部門的資源配置活動(dòng)主要是由市場(chǎng)來完成的，但財(cái)政作為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷的主要手段，通過財(cái)政資金的分配以及制定和執(zhí)行有關(guān)政策，可以引導(dǎo)非政府部門的資金投向。如對(duì)某些需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在市場(chǎng)機(jī)制難以引導(dǎo)資金投入時(shí)，財(cái)政可通過提供補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵(lì)和支持其發(fā)展。

2.收入分配職能。

收入分配職能，是指政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加影響，以實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo)。在政府對(duì)收入分配不加干預(yù)的情況下，一般會(huì)以個(gè)人財(cái)產(chǎn)的多少和對(duì)生產(chǎn)所做的貢獻(xiàn)大小等因素，將社會(huì)財(cái)富在社會(huì)各成員之間進(jìn)行初次分配，這種分配可能是極不公平的，而市場(chǎng)對(duì)此無能為力，只有依靠政府的力量，才會(huì)對(duì)這種不公平現(xiàn)象加以調(diào)整和改變。財(cái)政收入分配職能的實(shí)現(xiàn)方式有四種：一是劃清市場(chǎng)分配和財(cái)政分配的范圍和界限。原則上講，屬于市場(chǎng)分配的企業(yè)職工工資、利潤(rùn)、租金和股息收入等，放手讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用；財(cái)政分配的范圍是醫(yī)療保健、社會(huì)福利和社會(huì)保障等。二是規(guī)范工資制度。主要是由財(cái)政供給的國家公務(wù)員的工資制度和類似的事業(yè)單位職工的工資制度。凡應(yīng)納入工資范圍的收入都應(yīng)納入工資總額，取消各種明補(bǔ)和暗補(bǔ)，提高工資的透明度；實(shí)現(xiàn)個(gè)人消費(fèi)品分配的貨幣化，取消變相的實(shí)物工資等等。三是加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)。比如通過個(gè)人所得稅，調(diào)節(jié)個(gè)人勞動(dòng)收入和非勞動(dòng)收入，使之維持在一個(gè)相對(duì)合理的差距之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公正；通過企業(yè)所得稅，調(diào)節(jié)不同企業(yè)的利潤(rùn)水平；通過遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅，調(diào)節(jié)個(gè)人財(cái)產(chǎn)分配等等。四是通過轉(zhuǎn)移性支出，如社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出和補(bǔ)貼等，使每個(gè)社會(huì)成員得以維持基本的生活和福利水平。

3.調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能。

財(cái)政的調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能，是指通過實(shí)施特定的財(cái)政政策，促進(jìn)較高的就業(yè)水平、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)施方式有四種：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，分別采取不同的財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和總需求的基本平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑的時(shí)候，社會(huì)總需求不足，失業(yè)增加，這時(shí)政府應(yīng)采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策，增加財(cái)政支出，同時(shí)減少稅收，以便刺激總需求的擴(kuò)大，緩解失業(yè)現(xiàn)象；當(dāng)經(jīng)濟(jì)膨脹的時(shí)候，社會(huì)總需求過度，會(huì)引起通貨膨脹，這時(shí)政府應(yīng)采取緊縮性的財(cái)政政策，減少財(cái)政支出，同時(shí)增加稅收，以便控制總需求，抑制通貨膨脹。二是通過發(fā)揮累進(jìn)的個(gè)人所得稅等制度的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用，幫助社會(huì)來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如累進(jìn)的個(gè)人所得稅使稅收在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)趨于下降，從而有利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇；在通貨膨脹時(shí)期趨于上升，從而有利于經(jīng)濟(jì)的降溫，這是保證經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行、減輕經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的一個(gè)重要原因。失業(yè)救濟(jì)金制度也有這樣的功能。三是通過財(cái)政投資和補(bǔ)貼等，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸、郵電通信等公共設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護(hù)以及文教、衛(wèi)生等方面的支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.監(jiān)督管理職能。

在財(cái)政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)職能中，都隱含了監(jiān)督管理的職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性，所以需要財(cái)政的監(jiān)督和管理。特別要看到，我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家，必須保證政令統(tǒng)一，必須維護(hù)國家和人民的根本利益，這就更需要強(qiáng)化財(cái)政的監(jiān)督管理職能。一是通過對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理，跟蹤、監(jiān)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)，及時(shí)反饋信息，發(fā)出預(yù)警信號(hào)，為國家宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)，從而為經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。二是通過對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理，規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序。主要是建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、稅政、會(huì)計(jì)法規(guī)，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供基本的規(guī)則，當(dāng)好市場(chǎng)裁判，保護(hù)企業(yè)之間的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，依法治稅，依法理財(cái)，保證國家財(cái)政收入。三是通過對(duì)國有資產(chǎn)營運(yùn)的監(jiān)督管理，主要是實(shí)施價(jià)值形式的監(jiān)督管理，在搞活搞好國有企業(yè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，促進(jìn)國家財(cái)力的壯大和社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的再生產(chǎn)。四是通過對(duì)財(cái)政工作自身的監(jiān)督管理，不斷提高財(cái)政分配效益和財(cái)政管理水平。

三、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化財(cái)政職能

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要求建立適合我國國情的公共財(cái)政基本框架，轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化財(cái)政職能勢(shì)在必行。

1.從規(guī)范政府職能入手，科學(xué)界定財(cái)政職能范圍，消除“越位”和“缺位”。

能否界定好財(cái)政的職能范圍，關(guān)鍵看政府的職能究竟能否規(guī)范化。規(guī)范政府職能關(guān)鍵是處理好三個(gè)關(guān)系：一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范政府職能標(biāo)準(zhǔn)就是滿足社會(huì)公共需要，糾正市場(chǎng)失靈。真正把市場(chǎng)能完成的事情交由市場(chǎng)完成，對(duì)目前政府職能可以逐一鑒別，既可以消除“越位”，把政府不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事務(wù)讓位于市場(chǎng)，又可以消除“缺位”，把政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事情真正管好。盡管財(cái)政職能范圍的規(guī)范需要一個(gè)過程，但必須按照滿足社會(huì)公共需要的要求去實(shí)施，糾正好財(cái)政職能的“越位”和“缺位”問題，才能實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位。二是處理好各級(jí)政府之間的關(guān)系。關(guān)鍵是劃分政府間的事權(quán)，這是確保國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展的政治保證。首先，事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制完善的基本條件。1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制雖然明確劃分了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。但由于各級(jí)政府間的事權(quán)沒有明確調(diào)整，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，缺乏合理的支出范圍界定，導(dǎo)致地區(qū)之間苦樂不均，貧困地區(qū)公共服務(wù)水平偏低，人員工資無法保障等新的矛盾。其次事權(quán)劃分不清易于造成上下級(jí)政府之間互相推諉，致使政府的正常公共職能無法行使。所以，正確處理好各級(jí)政府之間的事權(quán)是非常必要的。在劃分中央與地方事權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則簡(jiǎn)言之就是誰受益、誰管理；誰制造危害、誰負(fù)責(zé)。行政管轄原則就是對(duì)于無法用受益范圍劃分的上下級(jí)政府共同承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行政或者社會(huì)行政事務(wù)，按照行政管理的一定標(biāo)準(zhǔn)來劃分。如：凡是屬于全國范圍內(nèi)宏觀調(diào)控的事務(wù)，應(yīng)由中央政府來決定；凡是一個(gè)省范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)政府來承擔(dān)。國家利益原則是從國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度出發(fā)，為維護(hù)國家的統(tǒng)一和主權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。國家利益高于一切，一旦國家認(rèn)為有必要，則國家有權(quán)將劃歸地方的事權(quán)收回來。同時(shí)中央政府與上級(jí)政府有權(quán)對(duì)下級(jí)政府的各項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)。應(yīng)根據(jù)各種公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，盡快調(diào)整中央與地方的支出范圍，將一些屬于中央事權(quán)但地方財(cái)政承擔(dān)支出的項(xiàng)目，劃為中央財(cái)政支出，由中央財(cái)政承擔(dān)；同時(shí)，屬于地方政府事權(quán)范圍的一些事務(wù)的決策權(quán)，中央應(yīng)盡量少干預(yù)、不干預(yù)或在出臺(tái)新的減收增支政策時(shí)，充分考慮地方財(cái)政的承受能力，對(duì)不同地區(qū)的不平衡差異進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。三是正確處理政府與國有企業(yè)的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)"行政企分開是處理政府和企業(yè)關(guān)系的關(guān)鍵，國有企業(yè)改革的難點(diǎn)也就是政企分開。政企分開涉及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變和政府職能的調(diào)整，主要矛盾就在于政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)過多，政府使用有限的權(quán)力，做了些本不該做的事，承擔(dān)了本不該承擔(dān)的開支，超越了職能合理定位的范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該讓一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營、法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，讓它們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中優(yōu)勝劣汰，政府重在負(fù)責(zé)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和環(huán)境。同時(shí)國家應(yīng)承擔(dān)健全社會(huì)保障體系的責(zé)任，減輕企業(yè)包袱，使國有企業(yè)平等地走向市場(chǎng)。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開應(yīng)適應(yīng)公有制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化。針對(duì)不同企業(yè)的特點(diǎn)，如企業(yè)規(guī)模、市場(chǎng)占有率、行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等多種因素，選擇靈活多樣的企業(yè)改制形式。打破部門所有、條塊分割的界線，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段處理企業(yè)的各種問題，為企業(yè)創(chuàng)造寬松、規(guī)范的外部條件，加快企業(yè)改革步伐，提高企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)能力。

2.切實(shí)提高財(cái)政收入占GDP的比重，增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

改革開放以來，財(cái)政在自身改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了顯著成績(jī)，但同時(shí)財(cái)政困難的形勢(shì)也相當(dāng)嚴(yán)峻，不僅表現(xiàn)在財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，也表現(xiàn)在財(cái)政收入占GDP的比重明顯偏低。2002年國家財(cái)政收入占GDP的比重僅為18.5％，仍低于世界多數(shù)發(fā)展中國家。究其原因，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于市場(chǎng)不健全，政府職責(zé)不能及時(shí)到位，一方面舊體制遺留下來的包袱甩不掉，另一方面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革成本又必須由政府財(cái)政來承擔(dān)，財(cái)政處于兩難境地，財(cái)政矛盾一時(shí)難以化解，勢(shì)必影響政府職能和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和實(shí)施。應(yīng)通過合理確定財(cái)政收入占GDP的比重，采取切實(shí)措施保證政府職能有足夠的財(cái)力保障。首先必須注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源。我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，市場(chǎng)仍處于不成熟、不完善階段，完全依靠市場(chǎng)對(duì)資源的配置是不夠的。而且，公共財(cái)政并不意味著財(cái)政完全從生產(chǎn)領(lǐng)域中退出來，財(cái)政除了供應(yīng)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面的公共支出，還必須采取積極的宏觀調(diào)控政策，制定有傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等還要起主導(dǎo)投資作用，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)力度，并通過其乘數(shù)作用，引導(dǎo)和擴(kuò)大整個(gè)社會(huì)的投資規(guī)模。目前國有企業(yè)仍然是國家財(cái)政收入的主要來源，財(cái)政應(yīng)按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，不斷完善財(cái)政政策，繼續(xù)大力支持國有企業(yè)改革、改制和實(shí)施戰(zhàn)略性改組，促進(jìn)國有資本營運(yùn)效益的提高，使企業(yè)盡快走向市場(chǎng)，不斷擴(kuò)大骨干財(cái)源。同時(shí)，應(yīng)大力扶持非公有制經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大稅基，增加收入。在社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)政資源配置的職能將占有十分重要的地位，只有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切。實(shí)將“蛋糕”做大，才能使提高財(cái)政收入占GDP的比重具有一定的現(xiàn)實(shí)性。其次，改革預(yù)算外資金管理制度，建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體系。預(yù)算外資金是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)定而收取、提取、募集和安排使用的未納入預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，在性質(zhì)上同預(yù)算內(nèi)資金是一致的。改革開放以來，隨著放權(quán)讓利，各部門掌握的預(yù)算外資金迅速膨脹，已達(dá)到與預(yù)算內(nèi)資金并駕齊驅(qū)的地步，大量的財(cái)政性資金游離于財(cái)政體制外，既不受市場(chǎng)調(diào)節(jié)，又不屬國家計(jì)劃安排，管理上各自為政，嚴(yán)重侵蝕了財(cái)政收入，肢解了財(cái)政職能，加劇了分配秩序的混亂，加大了國家宏觀調(diào)控的難度。在國家財(cái)政收支極度緊張的情況下，實(shí)行“費(fèi)改稅”，將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理，建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體系，已勢(shì)在必行。最后，要整頓分配秩序，加強(qiáng)稅收征管。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，初次分配是通過市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)要素分配，由于目前市場(chǎng)機(jī)制不健全，價(jià)格扭曲，商品價(jià)格不能完全反映價(jià)值。這樣，以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行的要素分配必然存在許多不正常的分配現(xiàn)象，這就要求進(jìn)一步完善稅制，調(diào)整稅率，擴(kuò)大稅基，加強(qiáng)收入征管，減少偷、漏、騙稅，保證財(cái)政收入足額入庫。

3.充分發(fā)揮各種財(cái)政政策手段的綜合調(diào)控作用，提高財(cái)政宏觀調(diào)控功能。

財(cái)政政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的兩大政策工具之一，相對(duì)于貨幣政策而言，財(cái)政政策的調(diào)控更具直接性和有效性，尤其在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)控上效果更為明顯。財(cái)政宏觀調(diào)控體系由稅收、國家預(yù)算、國債、財(cái)政補(bǔ)貼等多種手段構(gòu)成，這些手段在調(diào)控社會(huì)供需總量與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面具有不同的功能和特點(diǎn)，主要通過參與一部分社會(huì)產(chǎn)品和國民收入的分配和再分配對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的作用。就具體調(diào)控手段而言，一是充分運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)的強(qiáng)制性、廣泛性、直接性和靈活性的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)控。政府通過選擇納稅主體與客體，合理確定和設(shè)計(jì)稅率及納稅環(huán)節(jié)，正確地執(zhí)行減免稅制度，客觀上改變著國民收入在政府和納稅人之間，不同地區(qū)、部門、經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人之間的分配格局，因而能夠調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)；調(diào)節(jié)積累和消費(fèi)的比例關(guān)系，形成適度的投資和消費(fèi)規(guī)模，促進(jìn)總供給與總需求的平衡；調(diào)節(jié)不同形式和不同性質(zhì)的收入，貫徹公平稅負(fù)的原則；調(diào)節(jié)外在因素給企業(yè)帶來的額外收益，鼓勵(lì)平等競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展和擴(kuò)大開放。二是充分運(yùn)用預(yù)算調(diào)節(jié)的計(jì)劃性和法律性的特點(diǎn)，調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)。預(yù)算調(diào)節(jié)計(jì)劃性和法律性體現(xiàn)在它是根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展各方面的需要，對(duì)未來年度財(cái)政收支事件作出的計(jì)劃安排，是國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，一旦為立法機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)審查通過，就成為法律性的文件。預(yù)算調(diào)控主要通過財(cái)政收支規(guī)模、收支差額和收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整和安排來實(shí)現(xiàn)的。財(cái)政收支規(guī)模對(duì)社會(huì)總需求和社會(huì)總供給的平衡關(guān)系具有重要調(diào)控作用，具體地可以通過改變財(cái)政支出規(guī)模、提高財(cái)政收入、發(fā)行公債、調(diào)整企業(yè)折舊率等方式，用財(cái)政平衡或不平衡的方式來影響總供給與總需求的關(guān)系。比如，近幾年出現(xiàn)了需求不足的矛盾，國家財(cái)政通過擴(kuò)大財(cái)政支出、擴(kuò)大赤字規(guī)模、擴(kuò)大債券發(fā)行的方式，有效地刺激了投資和消費(fèi)，拉動(dòng)了社會(huì)總需求。同時(shí)，預(yù)算調(diào)節(jié)可以通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、改變財(cái)政支出方向，加大對(duì)總供給和總需求結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)力度，實(shí)現(xiàn)供求結(jié)構(gòu)的平衡。三是充分運(yùn)用國債的有償性、財(cái)政貨幣政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、籌資的可靠性等特點(diǎn)，調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)。國債調(diào)節(jié)是以政府作為發(fā)行主體，以還本付息、約期歸還為特征，通過讓渡資金使用權(quán)，對(duì)社會(huì)資金進(jìn)行再分配的一種信用形式。它主要通過選擇發(fā)行對(duì)象、償付期限、償付對(duì)象和公債利率的變動(dòng)，影響個(gè)人及經(jīng)濟(jì)單位、社會(huì)團(tuán)體的貨幣收支活動(dòng)，達(dá)到調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的目的。通過國債的調(diào)節(jié)，可以起到緩解財(cái)政資金的供需矛盾，調(diào)整收入分配格局，正確處理積累和消費(fèi)的比例關(guān)系，支持國家重點(diǎn)建設(shè)，合理利用閑散資金和國外資金，調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣流通量，平抑物價(jià)等方面的作用。四是運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼靈活性、時(shí)效性的特點(diǎn)，彌補(bǔ)分配機(jī)制的不足，調(diào)控經(jīng)濟(jì)。財(cái)政補(bǔ)貼是政府針對(duì)特定的目標(biāo)而設(shè)置，可以適時(shí)地設(shè)置和取消，因而調(diào)節(jié)具有很強(qiáng)的靈活性和時(shí)效性。它主要通過選擇補(bǔ)貼環(huán)節(jié)、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼時(shí)機(jī)、補(bǔ)貼規(guī)模，進(jìn)行單方面的價(jià)值轉(zhuǎn)移，從利益上重新分配，以調(diào)節(jié)生產(chǎn)者與消費(fèi)者的利益關(guān)系，從而發(fā)揮調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)安定的作用。如農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、城鎮(zhèn)職工和消費(fèi)者的價(jià)格補(bǔ)貼、科技開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化補(bǔ)貼、外貿(mào)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障職工基本生活、促進(jìn)科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化、支持對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展、扶持部分政策性企業(yè)或行業(yè)的發(fā)展等方面，都具有直接的引導(dǎo)"和促進(jìn)作用?？傊?，財(cái)政宏觀調(diào)控要正確處理好直接調(diào)控與間接調(diào)控、宏觀調(diào)控與微觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控與法律手段調(diào)控的關(guān)系，這樣就有利于更好地發(fā)揮財(cái)政調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)與支持社會(huì)發(fā)展的作用，矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足。

4.建立健全社會(huì)化、法制化的財(cái)政監(jiān)督體系，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用，促進(jìn)分配秩序的規(guī)范化。

改革開放以來，盡管我國在財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政立法上邁出