政府功能與財政功能的轉(zhuǎn)型

政府功能與財政功能的轉(zhuǎn)型"我國經(jīng)濟自2002年第一季度開始，增速逐季遞增，到今年第一季度，增速提高到9.9%，是1997年以來季度GDP最高增速。受非典影響，4-5月份工業(yè)增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度GDP增速出現(xiàn)較大幅度下降，只有6.7%.但非典結(jié)束后，經(jīng)濟迅速恢復了強勁的增長勢頭，7-8月份工業(yè)增加值分別達到16.5%和17.1%.經(jīng)濟增速回升，說明1998年以來持續(xù)的擴大內(nèi)需政策的效應逐步顯現(xiàn)，也說明經(jīng)濟內(nèi)在的增長動力不斷增強。從各種經(jīng)濟活動的內(nèi)在發(fā)展趨勢看，目前我國經(jīng)濟似已開始進入新一輪快速增長周期。2003年預期經(jīng)濟增長將高于2002年的增速。但在此過程中，經(jīng)濟增長趨強的動力尚不太穩(wěn)定。在投資、出口、工業(yè)生產(chǎn)高速增長的同時，消費和就業(yè)卻比較疲弱，內(nèi)需尚未全面啟動。消費品和生產(chǎn)資料價格指數(shù)由負轉(zhuǎn)正，但上升乏力，物價指數(shù)仍在合理區(qū)間擺動。現(xiàn)在我國現(xiàn)實經(jīng)濟增長率在向潛在經(jīng)濟增長率提升，但還低于潛在增長率。即使一時達到，也有可能回擺。經(jīng)濟生活中雖然出現(xiàn)局部過熱現(xiàn)象，但離真正全面過熱還有相當距離。

在這樣的宏觀經(jīng)濟形勢下，宏觀經(jīng)濟政策的取向，自然不能從積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策（我以為從總體上看，是對付通貨緊縮趨勢的適度從松的政策）轉(zhuǎn)向從緊的政策。而應繼續(xù)保持政策的延續(xù)性穩(wěn)定性，繼續(xù)保持某些松動，以支持需要發(fā)展的行業(yè)和企業(yè)，增加就業(yè)崗位；對于經(jīng)濟中的熱點要適當?shù)匾龑?，對于局部過熱的經(jīng)濟活動予以削峰的措施?？傊暧^政策要逐步向中性的調(diào)控方向過渡，上下微調(diào)，適度松緊。這樣既可以繼續(xù)提升現(xiàn)實經(jīng)濟增長率向潛在增長率靠攏，并可以預防未來可能出現(xiàn)的通脹擴大的局面。

當前宏觀經(jīng)濟形勢總的來說是走勢良好，只要對現(xiàn)行政策作某些調(diào)整，即可保持近期健康發(fā)展的勢頭。我們的注意力要更多關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展中的中長期問題，特別是一些非均衡發(fā)展的問題，包括經(jīng)濟增長與就業(yè)增長的均衡，投資增長與消費增長的非均衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的非均衡，收入分配差距急速擴大，經(jīng)濟改革與政治改革不配套，等等。這種種方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)。越來越成為我國國家發(fā)展的瓶頸，迫切需要研究解決的途徑。我在下面想講一個有關(guān)社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題，即政府職能和財政功能由經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務型的問題。

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對于政府職能與財政功能的轉(zhuǎn)型，由經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)為以公共服務為中心，論者并不是完全沒有疑問。從大道理講，十一屆三中全會以來，全黨工作的重點，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，而且，抓經(jīng)濟建設(shè)又是社會主義初級階段黨的基本路線的“一個中心”，整個基本路線是一百年都不能動搖的。這是我們大家共同認可的事情，怎么能把工作重心從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到其他方面。需要注意的是，把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，是針對過去以階級斗爭為綱來說的。社會主義社會的主要矛盾是什么，過去說是資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的階級矛盾，十一屆三中全會恢復了八大提出的落后的社會生產(chǎn)力與人民日益增長的物質(zhì)文化需要的矛盾。故而工作重點要從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。這里，經(jīng)濟建設(shè)的對立面是階級斗爭而不是社會建設(shè)，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財政功能層次的問題，在后一層次上，可以探討經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)孰先孰重的問題。再說“經(jīng)濟建設(shè)”作為全黨工作重點是十四大的概括，小平同志在更多場合用的是“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，自然既包括經(jīng)濟建設(shè)，也包含社會建設(shè)。他把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)落腳到“發(fā)展生產(chǎn)力”，也是有深刻內(nèi)涵的。因為人是最主要的生產(chǎn)力，人力資本是最重要的發(fā)展資源。投資于人本身的發(fā)展，應當是發(fā)展題中應有之義，而投資于人的發(fā)展也屬于社會發(fā)展的范疇?！鞍l(fā)展是硬道理，中國解決所有問題的關(guān)鍵在于依靠自已的發(fā)展”，發(fā)展應該包括人的發(fā)展即社會發(fā)展的含義在內(nèi)，這是無疑義的。

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我國市場化經(jīng)濟改革進程，也為政府職能、財政功能的轉(zhuǎn)換奠定了堅實的基礎(chǔ)。且不說財政資源實力增長遠比過去雄厚。過去計劃經(jīng)濟時期，國家統(tǒng)攬一切經(jīng)濟活動，政府充當企業(yè)投資和營運主體，從航天石油到餐飲服務，都由國營公營。隨著市場化改革的前進，多種所有制共同發(fā)展格局形"成，市場經(jīng)濟主體不應再由政府承擔，轉(zhuǎn)應由企業(yè)主要是民營企業(yè)來承擔。國有經(jīng)濟集中到關(guān)系國家安全、經(jīng)濟命脈、自然壟斷等關(guān)鍵領(lǐng)域，以及民營經(jīng)濟暫時無力或無利進入的重要部門（如高科技的前沿開發(fā)），發(fā)揮其控制力。政府對上述關(guān)鍵、重要部門應作必要的投入；但是其經(jīng)濟職責，應主要放到為發(fā)展經(jīng)濟創(chuàng)建良好的市場環(huán)境，提供穩(wěn)健的宏觀調(diào)控上來，不宜再過多地參與競爭性盈利性行業(yè)的投入。政府應更多地把注意力和公共資源投向提供公共產(chǎn)品和公共服務，轉(zhuǎn)向為社會發(fā)展政策提供財政保障方面來?，F(xiàn)在人們爭論的問題，不在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施部門是否可以吸收民間資本投入，這個問題似已解決，當然在實施過程中仍有障礙有待克服。爭論的另一個問題是，國有經(jīng)濟要不要從一般競爭性盈利性行業(yè)退出。我們也不贊成國有經(jīng)濟馬上全部從競爭性行業(yè)退出，事實上如汽車、石化、鋼鐵等行業(yè)，國有經(jīng)濟憑其規(guī)模實力優(yōu)勢和行政特權(quán)（壟斷、寡斷）優(yōu)勢，支撐得還是蠻好。在民營企業(yè)逐步成長足以取代國有經(jīng)濟以前，國有經(jīng)濟不必急于退出競爭性盈利性行業(yè)。但從經(jīng)營競爭優(yōu)勢上說，競爭性盈利性行業(yè)還是以逐漸民營化為好，政府不必與民爭利?，F(xiàn)在國有工業(yè)企業(yè)以三分之二的工業(yè)資本，70%以上的銀行工業(yè)貸款，只創(chuàng)造了二分之一的工業(yè)產(chǎn)值，說明它的資源配置效率，如果沒有規(guī)模實力優(yōu)勢和行政特權(quán)優(yōu)勢，經(jīng)營優(yōu)勢是不易保證的。同時國有企業(yè)在資產(chǎn)管理上多層次委托代理，所有者到位與內(nèi)部人控制問題十分復雜，再加上許多說不清道不明的渠道，導致國有資產(chǎn)每年成百億的流失，成為難堵的黑洞。所以政府過多參與競爭性行業(yè)的利弊，需要認真考慮。政府逐步從競爭性行業(yè)抽身騰出來，把注入這一經(jīng)濟領(lǐng)域的公共資源力量轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和社會服務上來，才能做到既不越位，也不缺位。

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我國公共產(chǎn)品與社會服務的供給不足，是多部門現(xiàn)象，許多領(lǐng)域都存在這個問題，需要大力加強這方面的政府職能和財政支持。這里謹以衛(wèi)生與教育為例，談點看法。

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政府職能和財政功能，由經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務型，有沒有障礙？有的。我認為，首先要克服觀念上的障礙?，F(xiàn)在雖然強調(diào)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，但一部分干部總認為，社會建設(shè)雖然重要，但第一位還是經(jīng)濟建設(shè)，只有在經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)上才能搞社會發(fā)展。因而在公共資源分配上，總是傾向于優(yōu)先投資于經(jīng)濟建設(shè)項目，而對社會發(fā)展項目就不那么大方。他們沒有認識到市場化的改革已經(jīng)將經(jīng)濟建設(shè)主體由政府移向企業(yè)，只看到經(jīng)濟建設(shè)投入有回報，可以增加財政收入，而社會事業(yè)的投入只增加財政支出。這是一種極端短視的觀念，也不符合三個代表的精神，需要思想上的啟蒙。另一種障礙，如人民大學高培勇博士所云，是體制慣性障礙。比如現(xiàn)在財政支出投入有些不屬于公產(chǎn)品的范疇，像對競爭性、盈利性行業(yè)國有企業(yè)的投入，本應納入市場運作，不應占用公共資源。但由于多年計劃經(jīng)濟的慣性，并且涉及部分人員的切身利益，想從龐大的國有企業(yè)抽身很難，將它交給市場有一個過程，國家還得保證對它們的投入。不少財政支出并沒有投向公共財政應當投向的范圍，而是滿足某些特定受益范圍人的需要，本該由市場或社會負擔的。在迅速增長的各類事業(yè)費的供給范圍中，如有些培訓中心、報社、出版社、協(xié)會、學會等，既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于準公共產(chǎn)品之列，根本不應當由財政供給資金。如果這些體制