焦作經(jīng)驗(yàn)對我國財(cái)政改革的啟示

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摘要:1998年以來,焦作財(cái)政恪守“公共權(quán)力屬于人民,公共財(cái)政服務(wù)人民”的工作理念,以“科學(xué)發(fā)展、精細(xì)管理、民主理財(cái)”為基本目標(biāo)建設(shè)地方特色財(cái)政,取得了理性實(shí)踐和制度創(chuàng)新的綜合成效。焦作財(cái)政被業(yè)內(nèi)人士譽(yù)為中國地方公共財(cái)政改革的標(biāo)桿和樣本。首先對焦作做法做了由淺入深的介紹,然后從實(shí)際出發(fā)提出了焦作經(jīng)驗(yàn)對我國公共財(cái)政改革的啟示。

關(guān)鍵詞:財(cái)政改革;公開透明;參與式預(yù)算

1焦作財(cái)政改革概述焦作的財(cái)政改革可以分為三個(gè)時(shí)期。第一,1998年-2001年為改革高潮期,期間以建賬監(jiān)管、會計(jì)委派、部門預(yù)算、非稅收入統(tǒng)一管理、強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督等財(cái)政綜合改革為主要內(nèi)容,從源頭上治理當(dāng)時(shí)普遍存在的會計(jì)信息失真、資金體外循環(huán)的問題,維護(hù)了社會穩(wěn)定與改革發(fā)展的大局。第二,2002年-2006年為改革鞏固期,主要針對先前推出的改革,在實(shí)踐中不斷驗(yàn)證、揚(yáng)長避短補(bǔ)充完善。同時(shí),針對新的問題,又陸續(xù)推出村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財(cái)縣管、項(xiàng)目評審、債務(wù)預(yù)算等一系列改革措施,不斷推進(jìn)加深當(dāng)?shù)毓藏?cái)政改革的發(fā)展。第三,2007年至今,為改革的新時(shí)期,重點(diǎn)圍繞基本公共服務(wù)均等化和“科學(xué)、民主、績效”管理的公共財(cái)政改革目標(biāo),在執(zhí)政理念、民眾參與、績效管理等方面有新的突破,推出了“政府公務(wù)倉”,社會性別預(yù)算、社區(qū)公共衛(wèi)生等創(chuàng)新性舉措。由此,焦作公共財(cái)政改革的發(fā)展邁向了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。

2焦作財(cái)政改革中的創(chuàng)新

2.1內(nèi)外統(tǒng)一的綜合預(yù)算

(1)會計(jì)委派制。

(2)綜合預(yù)案。

(1)“四權(quán)分離”內(nèi)部制衡。

“四權(quán)分離”是指預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價(jià)分離操作?，F(xiàn)在,焦作市財(cái)政已設(shè)立了預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局和預(yù)算監(jiān)督局,績效評價(jià)的工作也在積極籌備展開之中。在預(yù)算編制中,復(fù)試預(yù)算、社會聽證等工作由編制局及各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé);在預(yù)算執(zhí)行中,直接支付、授權(quán)支付、政府采購、內(nèi)部監(jiān)督緊密聯(lián)系,分別由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、國庫科和會計(jì)委派中心等承擔(dān)。與此同時(shí),預(yù)算監(jiān)督局和審計(jì)部門對預(yù)算編制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。最后,焦作的績效管理主要是針對項(xiàng)目資金。財(cái)政項(xiàng)目資金評審中心對包括預(yù)算內(nèi)、外資金建設(shè)項(xiàng)目和政府性融資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評審,之后還會由復(fù)審中介和相關(guān)專家對評審進(jìn)行復(fù)審。

(2)扁平化大辦制。

“四權(quán)分離”的機(jī)制制約了財(cái)政局自身的權(quán)利,為了讓該機(jī)制能夠順暢運(yùn)行,焦作提出了外圓內(nèi)方的“大辦制”,來優(yōu)化人員配置,方便上下級的工作對接?！巴鈭A”指客觀上適應(yīng)上級業(yè)務(wù)的對口需要和與其他部門的協(xié)作要求,對外辦公時(shí)原領(lǐng)導(dǎo)分工和科長職務(wù)職能基本不變?！皟?nèi)方”指對內(nèi)按照新的組織結(jié)構(gòu)、職能整合和人員配備,以期能最大限度地提高工作效能和政府績效管理水平。這樣在不增加人員編制的情況下,一班人員兩種結(jié)構(gòu),同時(shí)滿足外部職能要求和內(nèi)部改革需要。

2.3透明的陽光財(cái)政

(1)八大程序。

一是信息公開。通過政府網(wǎng)站和財(cái)政“財(cái)經(jīng)沙盤”信息平臺,公開財(cái)政預(yù)算編制信息、資源分布和定額標(biāo)準(zhǔn)。二是部門申報(bào)。各預(yù)算單位按照政府財(cái)政預(yù)算編制要求,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)編制上報(bào)本單位部門預(yù)算。三是財(cái)政匯審。財(cái)政部門匯總經(jīng)主管部門審核后的部門預(yù)算,廣泛征求意見、召開會議研究,通過“兩上兩下”公開程序達(dá)成初步意見。四是民意測評。對市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目梳理排隊(duì),征集社會公眾意見。五是專家論證。從財(cái)政決策咨詢委員會委員和專家?guī)熘羞x擇專家,開展論證并將意見匯總成冊,形成論證報(bào)告,作為重要參考依據(jù)。六是社會聽證。邀請專家、財(cái)政監(jiān)督員及社會人士,抽取部分預(yù)算單位的重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行社會聽證,接受社會監(jiān)督。七是人大審查。人大常委會選擇市直單位部門預(yù)算進(jìn)行事前初審,組織人大代表就百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行公開審查。八是審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門對財(cái)政預(yù)決算和部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

(2)五大載體。

第一,社會服務(wù)窗口。建立面向社會公眾的服務(wù)大廳,通過電子屏、觸摸屏和文本資料可以查看部門預(yù)算等財(cái)政財(cái)務(wù)公開信息。第二,網(wǎng)絡(luò)信息平臺。在焦作財(cái)政信息網(wǎng)、“財(cái)經(jīng)沙盤”上公開有關(guān)預(yù)算資料等內(nèi)容,即時(shí)更新財(cái)政信息和新聞,主動接受征詢,及時(shí)進(jìn)行信息回饋。第三,新聞媒體宣傳。在焦作電視臺設(shè)立專題欄目,開展“公共財(cái)政與百姓生活”動態(tài)報(bào)道,把事關(guān)民生的財(cái)政支出情況向社會公示。第四,公共場所屏幕。在人民廣場、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方設(shè)立LED電子屏幕,滾動播放財(cái)政民生信息。第五,財(cái)政文化大院。在財(cái)政局內(nèi),設(shè)置政務(wù)公開欄、流程導(dǎo)向圖,財(cái)政預(yù)算相關(guān)資料隨處可見可閱,形成全方位、立體式的財(cái)政公開全景圖。

2.4關(guān)注民生的公共財(cái)政

(1)公共社區(qū)服務(wù)。

2007年,焦作推行了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)卡制度,推進(jìn)了“政府購買服務(wù)”的市場化績效改革。居民按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充值,家庭成員共同使用。居民自主選擇服務(wù)好的社區(qū)保健人員,各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心公平競爭。由市、區(qū)衛(wèi)生和財(cái)政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表組成考評小組對社區(qū)服務(wù)進(jìn)行考核。2009年焦作進(jìn)一步推進(jìn)基層醫(yī)療服務(wù)改革,實(shí)行“不到位、不補(bǔ)助,補(bǔ)多少、看績效;多干多得、獎優(yōu)罰劣”的管理辦法,將財(cái)政資金績效管理和推進(jìn)公平公正公開結(jié)合起來,改變過去財(cái)政資金大量投入到公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員補(bǔ)貼上,普通群眾未真正享受到公共衛(wèi)生服務(wù)的“養(yǎng)人未必辦事”的情況。

(2)政府公務(wù)倉。

長期以來,焦作存在財(cái)力與資產(chǎn)需求之間的矛盾:一方面,各行政事業(yè)單位每年匯編出的需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政的負(fù)荷能力;另一方面,單位資產(chǎn)管理不到位,資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍,資產(chǎn)使用效率低下。在此背景下,焦作財(cái)政提出了建設(shè)“政府公務(wù)倉”。焦作市首先對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行清查,然后對政府財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度,實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購置與循環(huán)使用。單位提出申請后,可從公務(wù)倉中借到相應(yīng)物品,用完后歸還?！罢珓?wù)倉”的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的均等化配置和精細(xì)化管理,客觀上保證了各預(yù)算單位之間的“均等化”,它打破了過去財(cái)政配置資源的粗放模式,為公共服務(wù)的均等化找到一條新路徑。

3焦作經(jīng)驗(yàn)對我國財(cái)政改革的啟示

3.1信息公開與公眾參與是靈魂

從焦作經(jīng)驗(yàn)來看,信息的公開在財(cái)政改革中占有重要位置,也可以成為中國公共財(cái)政改革的起點(diǎn)。公共財(cái)政是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府分配行為,是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理體制,它著眼點(diǎn)于公共需求。從公共需求出發(fā),就要以公平與均等為標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)資源的再分配,增加公民對政府的控制以促進(jìn)政府的民主決策,而公眾的知情權(quán)恰恰是公眾話語權(quán)的基礎(chǔ)。公眾服務(wù)大廳的設(shè)立、社會聽證等公共財(cái)政改革實(shí)踐為公眾參與提供了一個(gè)話語空間和表達(dá)平臺,建立起一個(gè)政府充分聽取公眾意見并積極回應(yīng)的互動機(jī)制,它約束了政府權(quán)力,是對政府行政的監(jiān)督。

3.2參與法制化是根本

焦作改革源于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支矛盾,得益于上級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。財(cái)政改革在焦作的突破性進(jìn)展可以看出財(cái)政改革在中國依賴于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的推動和支持,難免出現(xiàn)“人走政息”的可能性。而焦作持續(xù)12年的經(jīng)驗(yàn)來看,理論機(jī)制的創(chuàng)新與改革實(shí)踐的實(shí)行是相輔相成的關(guān)系。鞏固和深化改革成果離不開一系列公文的出臺和制度的建立。若在全國范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)政改革,以法律條文形式來明確健全的制度是必不可少的,只有這樣才能保證改革的每一部都有法可依、有章可循,否則,改革將缺乏法律保障,缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.3精細(xì)化管理是核心

從會計(jì)委派制、復(fù)試預(yù)算、政府公務(wù)倉等實(shí)踐中可看出統(tǒng)一精細(xì)是財(cái)政改革的精髓所在,只有將財(cái)政管理統(tǒng)一口徑,從精細(xì)化入手,才能使財(cái)政賬目更加透明公開、通俗易懂。以復(fù)式預(yù)算與部門預(yù)算相結(jié)合的綜合預(yù)算為例,部門預(yù)算從橫面反應(yīng)了部門全部收支狀