基于中國改革實踐對“諾斯悖論”的再認識

第第頁基于中國改革實踐對“諾斯悖論”的再認識關(guān)鍵詞：諾斯悖論；經(jīng)濟人假設(shè)；制度性悖論

摘要：對于政府行為，應(yīng)從動態(tài)意義上分析它在不同環(huán)境背景下表現(xiàn)出的階段性特點。雖然以“經(jīng)濟人”假設(shè)分析中國政府行為具有普遍適用性，但需要對政府目標函數(shù)進行擴展。體制轉(zhuǎn)型時期政府行為悖論除了源于“經(jīng)濟人”的利益驅(qū)動外，更重要的因素是在意識形態(tài)約束下制度環(huán)境和相關(guān)制度安排變革的滯后。因此，又可稱為“制度性悖論”。

中圖分類號：F019.8

文獻標志碼：A

文章編號：10012435（2017）02019507

Keywords：NorthParadox；economicmanhypothesis；institutionalparadox

Abstract：

Forgovernmentbehavior，analyzeitsstagedcharacteristicsunderdifferentenvironmentalbackgroundfromthedynamicsense.Althoughthe“economicman”hypothesisisgenerallyapplicabletotheanalysisofChinesegovernmentbehavior，thegovernmentobjectivefunctionneedstobeexpanded.Intheprocessofinstitutionaltransformation，theparadoxofgovernmentbehaviororiginatesfromtheinterestsdriveof“economicman”，andthemoreimportantfactoristhelagofinstitutionalenvironmentandrelatedinstitutionalarrangementsundertheideologicalconstraint.Therefore，itcanbecalled“institutionalparadox”.

20世紀80年代，諾斯將國家作為影響經(jīng)濟績效和制度變遷的內(nèi)生變量納入其理論分析框架。國家通過界定產(chǎn)權(quán)、降低交易費用、提供保護和司法等方式在制度變遷中發(fā)揮作用。雖然有效率的產(chǎn)權(quán)制度會促進經(jīng)濟增長。然而，國家常常選擇無效產(chǎn)權(quán)。從歷史上看，在統(tǒng)治者最大化增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)與降低交易費用和鼓勵經(jīng)濟增長的有效制度之間，存在著持久的沖突。這一基本矛盾是一個國家不能實現(xiàn)持久經(jīng)濟增長的根本原因，這就是著名的“諾斯悖論”。[1]30“諾斯悖論”是基于國家“經(jīng)濟人”的假設(shè)提出的。國家之所以選擇無效率產(chǎn)權(quán)：一是經(jīng)濟因素。除了統(tǒng)治者為獲取壟斷租金最大化外，還由于統(tǒng)治者面臨交易費用約束，當(dāng)界定一套有效產(chǎn)權(quán)的費用高于所得收益時，統(tǒng)治者會放棄有效產(chǎn)權(quán)而選擇無效產(chǎn)權(quán)；二是政治因素。統(tǒng)治者因擔(dān)心其他國家和本國政治對手的競爭威脅到自己的統(tǒng)治地位，不敢貿(mào)然得罪這些權(quán)勢集團而被迫采用一個有利于這些集團的無效率產(chǎn)權(quán)；三是y治者的其他利益目標的約束。在統(tǒng)治者的效用函數(shù)中，除了財富外，還有歷史地位、社會威望、國際影響等要素。而且隨著財富增加，其他非財富的邊際效用不斷增加，這使得統(tǒng)治者在界定產(chǎn)權(quán)制度時，可能更偏好于非財富增長的有效產(chǎn)權(quán)制度；四是統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學(xué)知識的局限性、國家的生存危機等也會導(dǎo)致無效產(chǎn)權(quán)的存在與持續(xù)。[2]397

在中國的市場化過程中，地方政府的行政權(quán)限和追求自身利益的手段日益增多，出現(xiàn)了既積極推動又消極阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾行為，這為應(yīng)用“諾斯悖論”分析轉(zhuǎn)型期我國政府行為提供了契機。楊瑞龍認為：地方政府實現(xiàn)財政收入和壟斷租金最大化的目標都必須依賴本地經(jīng)濟的發(fā)展，為此，它會制定促進本地企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的有效產(chǎn)權(quán)制度，在追求效率中獲取壟斷租金。[3]楊龍則認為地方政府或部門出于自利性在追求政績時經(jīng)常與人民利益發(fā)生沖突，導(dǎo)致“諾斯悖論”的發(fā)生；而在中央政府或國家層面上，由于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念，再加上我國政治制度設(shè)計中沒有為像西方那樣的利益集團或在野黨留下能左右政策或制度的空間，因此不會出現(xiàn)悖論。[4]楊光斌從國家對不同經(jīng)濟主體給予差別性的制度安排來驗證“諾斯悖論”的現(xiàn)實存在。[5]黃少安認為，壟斷租金最大化與社會產(chǎn)出最大化這兩個國家目的之間的“持久的沖突”并非是“悖論”。在國家“經(jīng)濟人”假設(shè)下，這兩者是基本統(tǒng)一的，因為它們都是國家的利益訴求，只不過一個是直接利益，一個是間接利益而已。國家在多數(shù)情況下總會在二者之間尋求某種均衡。[6]沈友華指出“諾斯悖論”最初是針對專制型國家提出的，在這種類型國家中，統(tǒng)治者對待稅收仿佛是自己的私人財產(chǎn)，沒有任何制度制衡機制制約。而當(dāng)代的民主國家是反個人獨裁的、有選擇的多頭統(tǒng)治，它從制度層面上消除了“諾思悖論”存在的前提條件。[7]周冰和商晨認為：轉(zhuǎn)型國家的目標是提高經(jīng)濟增長速度和增加社會制度公正，這兩個目標有時存在矛盾，有時又是統(tǒng)一的，這使得國家在不同時期的行為存在著差異。[8]

上述研究存在如下不足：1.“諾斯悖論”限于分析中央政府的行為，國內(nèi)學(xué)者對此進行了補充。然而，在解釋中央政府和地方政府的行為時，對“經(jīng)濟人”假設(shè)的使用存在割裂，認為不同層級的政府有不同的行為本性。或者認為中央政府具有自利性進而導(dǎo)致其行為悖論，而地方政府則不存在；或者認為地方政府是“經(jīng)濟人”，而中央政府卻是“公共人”，只具有公利性，前者有行為悖論而后者卻沒有。這種分析既不符合實踐經(jīng)驗，也存在著邏輯自洽困境，中央政府和地方政府雖然層級不同、具體職能不同，但是本質(zhì)應(yīng)該一樣的。2.忽略把握“諾斯悖論”在國家發(fā)展不同階段呈現(xiàn)的特征，有時兩種目標統(tǒng)一，有時卻矛盾沖突，對此，周冰的論述沒有細化；黃少安否認存在悖論，也不客觀。3.套用“諾斯悖論”的“經(jīng)濟人”假設(shè)分析體制轉(zhuǎn)型中的政府行為，缺少對各級政府利益目標函數(shù)的細化和擴展。4.制度約束和民主參與可以減少政府“經(jīng)濟人”帶來的悖論，然而對轉(zhuǎn)型國家不太實用，由于制度構(gòu)建不完善，很多悖論恰恰因此而起，本文稱其為“制度性悖論”。

一、“諾斯悖論”在中國體制轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)的階段性特征

一般認為，20世紀90年代中期以前被稱為“非正式轉(zhuǎn)型期”。這一時期改革是局部展開的，并以試驗推廣和體制外改革為特征。市場化改革和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受到僵化的意識形態(tài)和舊體制的束縛，在相對超前的市場經(jīng)濟認知的支撐下，地方政府超越這一束縛并采取了很多促進市場發(fā)展和公共利益增加的舉措。在財政包干制下，地方政府更傾向于“藏富于民”，爭取中央的財政支持和政策傾斜，努力改善投資環(huán)境，提供公共物品和服務(wù)；培育和完善市場并試圖溝通地方局部市場與地區(qū)、全國市場之間的聯(lián)系。這些舉措大大降低了市場的交易成本并推動了市場發(fā)展進程。同時，由于政府間競爭還未直接表現(xiàn)在地方經(jīng)濟增長速度上，因此表現(xiàn)相對平和。地方政府行為在某些情況或某種程度可能會偏離國家的效用目標，但總體上卻與公共利益增長較為一致。

改革在20世紀90年代中期以后進入“正式轉(zhuǎn)型期”。S著市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，中央政府在財政稅收、貨幣金融、勞動力市場等領(lǐng)域的改革全面展開，社會結(jié)構(gòu)加劇分化，各種社會矛盾和沖突增加，這就要求地方政府轉(zhuǎn)變職能并采取應(yīng)對措施以更好地履行其公共服務(wù)職能。然而，由于多方面原因，不僅地方政府改革難度遞增，而且其改革取向和目的也出現(xiàn)偏差。放權(quán)改革強化了地方政府作為地方利益代言人的角色，卻淡化了其作為中央政府與國家利益代理人的身份，地方政府成為具有自身效用目標和獨立利益結(jié)構(gòu)的主體，其自主性行為得到擴張。在這一過程中，地方政府利用下放的權(quán)力和資源推動本地經(jīng)濟發(fā)展，甚至不惜犧牲其他地區(qū)利益和國家利益。同時，為了爭奪權(quán)力和資源，地方政府與上級及同級政府展開博弈，采取各種競爭舉措甚至不惜違法，其行為悖論凸顯。一方面，地方政府大力培植市場主體、推動市場化改革和市場區(qū)域化發(fā)展、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、配合中央宏觀調(diào)控并通過招商引資、擴大投資等舉措促進轄區(qū)經(jīng)濟增長；另一方面，地方政府又因過度介入國有企業(yè)而延緩市場主體成熟、阻礙全國統(tǒng)一大市場形成、在履行政府公共職能時存在“越位、缺位、錯位”、逆向調(diào)控、因盲目投資造成資源浪費等，這些行為舉措對社會發(fā)展和經(jīng)濟增長造成很大的負面影響。

可見，政府利益目標和政府行為特點并非一成不變的，而是隨著外部政治經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷進行調(diào)整。

二、在承認“經(jīng)濟人”假設(shè)的普適性同時對政府利益目標函數(shù)作相應(yīng)擴展

無論中央政府還是地方政府，在實踐層面都適用于“經(jīng)濟人”假設(shè)?！敖?jīng)濟人”假設(shè)意指政府具有自利性，政府在具有追求自身效用最大化時有可能偏離公共利益，這是我國體制轉(zhuǎn)型中政府行為悖論產(chǎn)生的一個誘因。在分析轉(zhuǎn)型實踐中我國政府行為時，需要對其目標函數(shù)作相應(yīng)擴展。能夠滿足政府“效用”的除了經(jīng)濟利益外，還包括政治利益和社會利益。經(jīng)濟利益主要指政府財政收入最大化；社會利益包括民眾生活質(zhì)量和社會福利的提高、減少失業(yè)、維持社會穩(wěn)定等等；政治利益主要指政權(quán)穩(wěn)定，體現(xiàn)為政權(quán)合法性或政府權(quán)威的獲得，依賴于財政汲取能力、政策能力以及前兩個利益的實現(xiàn)程度。此外，政府官員個人利益訴求（個體內(nèi)在約束）和意識形態(tài)因素（外在約束）也會對政府行為產(chǎn)生較大影響。由于資產(chǎn)的各級所有和財稅分權(quán)，中央政府和地方政府的利益目標和行為目的有所不同。

中央政府的利益目標更多體現(xiàn)了最高決策者或決策者集團的意圖。政權(quán)穩(wěn)定是任何一個政治家都最為關(guān)注的目標，但這一目標的實現(xiàn)要借助于其他輔助目標或手段，如構(gòu)建有利于政權(quán)穩(wěn)定的主流意識形態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟、改革政治體制、提高就業(yè)率、穩(wěn)定社會秩序等等。雖然最高決策者在維持政權(quán)穩(wěn)定這一根本利益目標上是一致的，但是由于不同時期決策者自身信念、實踐經(jīng)驗及相關(guān)知識存量的不同，以及國家所面臨的客觀政治經(jīng)濟環(huán)境不同等原因，決策者會產(chǎn)生不同的效用偏好，進而選擇不同的輔助目標或手段。比如在社會主義政權(quán)建立初期，新中國面臨國內(nèi)外敵對勢力的威脅，為鞏固新生政權(quán)，第一代中共領(lǐng)導(dǎo)集體把實現(xiàn)自身政治理念和意識形態(tài)的純潔作為其效用的重要組成部分，提出了“以為綱”的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致了“”十年動亂以及國民經(jīng)濟困境，使經(jīng)濟社會發(fā)展受阻，民眾生活水平降低。十一屆三中全會以來，第二代中共領(lǐng)導(dǎo)集體及其后來者將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，利益目標轉(zhuǎn)向了發(fā)展經(jīng)濟、提高民眾生活水平和社會福利?？梢?，中央政府和其他行為主體一樣，也會基于“經(jīng)濟人”假設(shè)進行戰(zhàn)略選擇或制度選擇，只不過其利益目標包含更多涵義，且在不同時期其利益偏好不同。

地方政府行為的自利性更為復(fù)雜且明顯。首先，行政分權(quán)和財稅分權(quán)確立了地方政府獨立利益主體的地位，其追求利益最大化的訴求更加突出。為獲取更多的稀缺資源和政策優(yōu)惠，與上級政府及其他地方政府展開縱橫雙向競爭。地方政府采用各種方式積極扶持本地企業(yè)的發(fā)展，對外地競爭企業(yè)設(shè)置種種障礙。同時，為了招商引資，出臺各種優(yōu)惠政策，甚至不惜違反法律法規(guī)，破壞“經(jīng)濟全國化”。其次，由于法律法規(guī)不健全、權(quán)力監(jiān)督不到位、經(jīng)費不足以及執(zhí)法人員本身素質(zhì)，有的政府機構(gòu)和職能部門把行政執(zhí)法作為謀取本部門利益和經(jīng)濟收入的工具，甚至不惜私設(shè)或增加審批事項、亂收費、亂罰款等，導(dǎo)致了政府職能部門的“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”，[9]不僅擾亂正常的社會生活秩序和市場秩序，而且也是權(quán)力尋租和腐敗的源頭之一。再次，政府官員既有物質(zhì)方面的利益訴求，又有非物質(zhì)方面的利益訴求如政治晉升、榮譽稱號、精神嘉獎等等。一些地方政府主要官員的追求個人政績最大化，為獲得更多的職務(wù)晉升機會，主導(dǎo)本地政府與轄區(qū)其他地區(qū)爭資源、爭政策，不僅有激勵去做有利于本地經(jīng)濟發(fā)展的事情，還有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情。[10]

三、中國體制轉(zhuǎn)型期政府行為悖論是一種“制度性悖論”

在中國特定的制度背景下，政府行為取向既是自身主動趨利所致，更是政府被動適應(yīng)客觀的制度環(huán)境（包括作為非正式制度核心的意識形態(tài)因素和正式的政治經(jīng)濟制度）的結(jié)果。事實上，政府行為悖論是“經(jīng)濟人”利益驅(qū)動機制和制度環(huán)境共同形塑的結(jié)果，而且后一因素尤為重要，因此，“諾斯悖論”在轉(zhuǎn)型期的中國改革實踐中更主要是一種“制度性悖論”。

（一）中央政府行為悖論的制度性因素

即便排除自利性，中央政府由于有限理性、知識局限性、意識形態(tài)約束等原因，還是會造成制度安排上可能的低效率或行為悖論。在體制轉(zhuǎn)型時期，最能體現(xiàn)中央政府行為悖論的是其對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的態(tài)度。一方面，由于國有企業(yè)既是我國社會主義經(jīng)濟的支柱，是公有制經(jīng)濟的載體，因此，國家極力保護、維護國有企業(yè)的利益。為避免國有企業(yè)的不景氣影響經(jīng)濟增長、危及社會穩(wěn)定和國家安全，國有企業(yè)即便虧損也能獲得銀行信貸和國家財政補貼。為了方便國企籌資并降低國有銀行的信用風(fēng)險，國家建立了證券市場。為確保資金流向國有大中型上市公司，政府利用行政審批制度，通過審核制和證券配額制等方式，抑制民營企業(yè)上市。另一方面，國家為了增加財政收入，又必須使國有企業(yè)部分退出，允許并鼓勵更有效率的非國有企業(yè)的存在和發(fā)展，但同時為了保證國有企業(yè)的主體地位，還要對非國有企業(yè)進行必要限制。

國有企業(yè)在成立早期對于我國迅速建起最基本的工業(yè)體系起到重要作用，而且在特定時期也起到了維護國家經(jīng)濟安全、提供公共物品、替代政府履行相關(guān)社會職能等積極作用。然而在改革開放前，傳統(tǒng)的計劃體制使得國有企業(yè)效率低下，國家財政赤字不斷增加，不僅危及國有企業(yè)自身的生存，還影響國家權(quán)力的維系。1978年十一屆三中全會后，國家開始對國有企業(yè)進行改革。在經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”“兩權(quán)分離”和“現(xiàn)代企業(yè)制度建立”等不同階段的改革后，國有企業(yè)的經(jīng)營狀況和績效均得到提升。然而，自20世紀90年代中期國有企業(yè)“抓大放小”“戰(zhàn)略性改組”及2002年國有資產(chǎn)管理體制改革與國資委成立后，一方面國有企業(yè)績效雖普遍提升，但是絕大多數(shù)國有企業(yè)相對于非國有企業(yè)而言效率仍舊低下，包括生產(chǎn)效率、技術(shù)效率和創(chuàng)新效率均低于其他所有制企業(yè)。

有關(guān)國有企業(yè)改革后效率方面的認識可以參考以下論文：姚洋、章奇《中國工業(yè)企業(yè)技術(shù)效率分析》，《經(jīng)濟研究》2001年第1期第328；胡一帆、宋敏、鄭紅亮《所有制結(jié)構(gòu)改革對中國企業(yè)績效的影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第4期，第5064頁；吳延兵《國有企業(yè)雙重效率損失研究》，《經(jīng)濟研究》2012年第3期，第1527頁.

另一方面極少數(shù)大型壟斷性企業(yè)賬面利潤迅速提升，并高居榜首進入世界五百強，這些贏利的大型國企主要集中在石油天然氣、電力、煤炭、鐵路等壟斷性行業(yè)。然而這些企業(yè)名義績效與真實績效之間存在巨大反差。比如2009年國有企業(yè)的名義利潤是9287.03億元，然而在扣除利息、地租、資源租和國家給以的各種綜合補貼后，其凈利潤是20748億元，不僅未贏利，而且還虧損了。[11]52而且，即便從名義績效看，國有企業(yè)也遠低于非國有企業(yè)。從2001年到2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率始終低于非國有企業(yè)。比如2009年全國非國有工業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為1559%，國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為818%，前者幾乎是后者的兩倍。[11]39因此，盡管存在若干有效率的國有企業(yè)，但從整體看國有企業(yè)在效率方面仍不算高。

為了從側(cè)面推動國有企業(yè)改革和增加政府經(jīng)濟收入，國家開始鼓勵非國有經(jīng)濟的發(fā)展，從1988年以來不斷修憲以解決非國有經(jīng)濟的法律地位問題，并允許非國有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。在國家政策扶持下，非國有經(jīng)濟迅猛發(fā)展，對國家經(jīng)濟的貢獻不斷上升。據(jù)世界銀行調(diào)查，2000年我國的非國有企業(yè)創(chuàng)造的新價值已占GDP的2/3，卻只用了資本資源的1/3；[12]312006年和2007年非國有企業(yè)納稅比重分別為785%和807%；到2006年底非國有企業(yè)創(chuàng)造的增加值占全國工業(yè)增加值的比重近65%。[13]30可見，非國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟總量比重上升，日益成為我國經(jīng)濟增長的一個重要支撐。然而，國家對非國有經(jīng)濟的扶持長期以來僅限于作為公有經(jīng)濟的補充看待，黨的十八屆三中全會對非國有經(jīng)濟的“補充”地位做了修改，提出公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

即允許其發(fā)展又對其限制，以免危及國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，非國營經(jīng)濟在投融資、稅收、土地使用等環(huán)節(jié)都受到不同程度的限制。改革至今，政府仍用行政審批制、通過政策法律法規(guī)、實施生產(chǎn)許可證制度等手段對可能威脅到國有壟斷性企業(yè)地位的民企設(shè)置壁壘。國有企業(yè)名義績效與真實績效的巨大反差，也主要源于國有企業(yè)享受種種政策優(yōu)惠，使其能夠低價從政府手中獲得土地、資源、資本等要素，而且還能獲得國家大量財政補貼，這就導(dǎo)致國有企業(yè)真實成本遠低于非國有企業(yè)。國有企業(yè)通過享受國家各種優(yōu)惠政策和行政壟斷獲得高額壟斷利潤，卻承擔(dān)比非國有企業(yè)更低的稅負〖ZW（DY〗僅計算20072009年所得稅，A股992家國企的平均所得稅負為10%，同期民企的平均稅負遠遠重于國企，高達24%，高出國企14個百分點。天則經(jīng)濟研究所課題組《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》，《天則經(jīng)濟研究所》2011年，第70頁.

。此外，國有壟斷企業(yè)本該將利潤上繳國家，通過政府的二次分配惠及人民，用來保障公共事業(yè)的發(fā)展。然而，事實上卻不繳納或少繳納利潤，而成為企業(yè)內(nèi)部高工資、高福利的主要來源。國家對國有企業(yè)的偏愛導(dǎo)致公共利益和社會福利受損，也損害了公平公正原則。

國企效率低國家卻極力扶持，非國企效率高卻在發(fā)展上受到制度限制，國家在對國企和非國企上的政策矛盾或制度矛盾，其實體現(xiàn)了國家政治利益與經(jīng)濟利益兩個目標的沖突。國家在意識形態(tài)和政治制度約束下始終要保持國有企業(yè)的主導(dǎo)地位，國有企業(yè)一旦脫離政府保護又難以獨立于市場，國家只能通過各種政策保護，但是這與市場經(jīng)濟所要求的平等自由原則存在矛盾，而且政府提供公共產(chǎn)品和維持社會正常運轉(zhuǎn)所依賴的經(jīng)濟收入還需要借助于更有效的產(chǎn)權(quán)組織做保證，與市場經(jīng)濟最為契合的經(jīng)濟組織當(dāng)屬非國有企業(yè)，為此國家放松管制并給非國有企業(yè)提供更多的發(fā)展機遇，但又不能對國有企業(yè)造成過大沖擊。意識形態(tài)約束、政治利益和經(jīng)濟利益的矛盾導(dǎo)致國家的相關(guān)制度和政府行為總是在“收”與“放”之間徘徊。

顯然，國家對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的矛盾態(tài)度所致的“悖論”行為，不僅出于國家“經(jīng)濟人”本性，更主要是在意識形態(tài)約束下制度環(huán)境和相關(guān)制度安排的變革滯后于外部客觀環(huán)境所致。作為制度環(huán)境重要組成部分的政治制度未能跟上外部客觀環(huán)境（生產(chǎn)力發(fā)展水平、技術(shù)、市場規(guī)模與市場化程度、經(jīng)濟環(huán)境等）的變化。外部客觀環(huán)境的變化導(dǎo)致原有制度安排收益成本變化，從而導(dǎo)致對新制度的需求。然而囿于意識形態(tài)約束，政治制度卻始終落后于外部客觀環(huán)境和經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化。在中央政府利益偏好主導(dǎo)下的國企改革，相對于外部客觀環(huán)境，制度環(huán)境的影響尤為重要。由于對政治利益的過度關(guān)注和意識形態(tài)的剛性約束，使得1993年前的國企改革始終避開產(chǎn)權(quán)制度的核心問題展開，也導(dǎo)致至今對壟斷型國有企業(yè)改革進展緩慢。國家日益依賴非國有企業(yè)的經(jīng)濟支撐，然而，這些非國有經(jīng)濟在變革滯后的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中卻找不到相應(yīng)位置，在組織結(jié)構(gòu)上，權(quán)力中心仍與國有企業(yè)緊密相關(guān)，與非國有企業(yè)關(guān)聯(lián)性小。由于國家權(quán)力的組織基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)的脫節(jié)，使得國家在平衡二者關(guān)系時陷入矛盾與沖突。要維持政治統(tǒng)治就要保證國有企業(yè)的主導(dǎo)地位；要增加財政收入就要促進非國有企業(yè)的發(fā)展，但又要對其進行限制以免威脅到前一個目標。這種政治與經(jīng)濟的脫節(jié)使得“諾斯悖論”更具中國特色，楊光斌稱其為“中國式的國家權(quán)力的悖論”，[14]96這種悖論產(chǎn)生的根本原因不僅在于國家“經(jīng)濟人”的逐利動機，更源于意識形態(tài)和制度環(huán)境變革的滯后，因此，這實質(zhì)上是一種“制度性悖論”。十八屆三中全會將非公有制從作為我國社會主義市場經(jīng)濟的“有益補充”地位提升到“重要組成部分”，并提出在處理政府與市場關(guān)系上做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，這意味著官方意識形態(tài)的調(diào)整與更新，接下來理應(yīng)是相關(guān)政治制度和經(jīng)濟制度的跟進，這為在國家層面上化解“制度性悖論”提供了機遇與路徑。然而，在中央“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”的指導(dǎo)思想下，如何“激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力”，真正廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，進而最終使非公有制經(jīng)濟能夠和公有制經(jīng)濟一樣平等地享有作為社會主義市場經(jīng)濟“重要組成部分”的法律上和事實上的地位。關(guān)于“國有企業(yè)”和“非國有企業(yè)”定位及改革等方面的中央精神可參考《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日；《、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，2015年8月24日。〖ZW）〗可以說，這二者之間仍然存在著很大的張力，也是一直以來理論界關(guān)于“國進民退”“國退民進”爭論的緣起，在一定程度上體現(xiàn)了學(xué)界對“悖論”化解的隱憂。

（二）地方政府行為悖論的制度性因素

20世紀90年代以來地方政府既推動又阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾行為，表面上是地方自利性與國家公共性之間的矛盾所致，其實，深層次的原因還在于隱含在其行為背后的制度性因素，是中國轉(zhuǎn)型時期政治經(jīng)濟制度改革滯后的結(jié)果。

首先，中央與地方之間職能配置上的“職責(zé)同構(gòu)”特征，使各級政府職責(zé)基本相同，機構(gòu)也相近，每一級政府管理的事情都差不多，地方政府幾乎完全是中央政府的翻版。[15]“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致了上下級同一職能部門之間職責(zé)不清，這一方面意味著中央政府有權(quán)對地方政府所管轄的任何事務(wù)進行直接干預(yù)，導(dǎo)致地方政府自主權(quán)被嚴重侵蝕；另一方面也使中央政府無法對地方政府行為形成有效監(jiān)督，地方政府為了自身利益采取機會主義行為，常有越權(quán)行為和“變通”做法，在“上有政策，下有對策”的軟對抗中消解中央政府的政令和權(quán)威，導(dǎo)致行為悖論發(fā)生。其次，壓力型體制、“下管一級”的干部任命制及以經(jīng)濟效率為核心的政績評估體制等因素共同形成地方政府行為選擇的激勵與約束機制，是誘發(fā)地方政府行為悖論的綜合性制度因素。壓力型體制是分權(quán)改革后中央政府把財權(quán)事權(quán)下放地方的同時，也給地方規(guī)定各項任務(wù)和指標要求地方政府必須完成，借此控制和監(jiān)督地方官員。[16]壓力型體制在具體實踐中表現(xiàn)為政治承包制，即對下級政府實行崗位責(zé)任制，下級承包上級政府下達的各項指標任務(wù)，上級根據(jù)任務(wù)完成情況決定獎懲或職務(wù)升降，而下管一級的干部管理制度則強化了上級政府對下級政府的控制權(quán)。這些政治制度驅(qū)使地方政府始終把完成上級下達的政績考核指標作為重任。我國長期的經(jīng)濟匱乏使得高層更偏好經(jīng)濟指標，地方政府則投其所好，盡其所能優(yōu)先完成上級下達的經(jīng)濟指標和能充分顯示其政績的其他顯性指標，而對一些無法量化的軟性或隱性指標則盡量回避，從而催生了地方政府行為的非效率，如熱衷于介入企業(yè)、市場等私人領(lǐng)域，熱衷于各種形象工程、底止こ獺⑵燙子、上項目，盲目投資、重復(fù)建設(shè)等，而對義務(wù)教育、環(huán)境保護、社會保障、公共醫(yī)療等領(lǐng)域投入較少。

再次，中央與地方間財權(quán)事權(quán)不對稱是形成地方政府行為悖論的經(jīng)濟誘因。1994年分稅制改革使中央財權(quán)上收事權(quán)下放，地方財政收入下降而需要承擔(dān)的財政支出卻不減反增。2003年中央政府財政收入占財政總收入的50%～55%，而支出僅占總支出的30%左右，其余70%的支出被轉(zhuǎn)移給地方政府。[17]4財權(quán)事權(quán)不對稱使得地方政府對中央政策選擇性執(zhí)行，從自身利益最大化出發(fā)“便宜行事”，對有利于地方利益的政策積極貫徹執(zhí)行，而對不利的政策或者抵制，或者變通執(zhí)行。同時，迫于地方財力不足，地方政府在壓力型體制下，要完成上級布置下來的任務(wù)和凸顯政績只能通過擴張權(quán)限，甚至突破政策底線，去汲取地方的民間資源，在發(fā)展本地經(jīng)濟、進行城市建設(shè)、土地征用等領(lǐng)域，常常利用公權(quán)力與民爭利、侵犯弱勢民眾利益。

此外，對地方政府權(quán)力制衡機制的嚴重不足也促使地方政府的行為偏離正常軌道。由于中央政府與地方政府之間缺乏明確的法律化的權(quán)責(zé)分工體系，沒用形成有效的縱向監(jiān)督機制。在實踐中，中央政府或者出臺一些措辭強硬的政策指令，或者抓幾個典型的負面案例給予嚴懲，通過這種“殺雞給猴看”的方式來震懾地方官員，令其自律。然而這種做法效果并不明顯，地方政府往往采取機會主義行為，在政策收緊時稍加收斂，而政策一放松則會變本加厲。地方政府行為不僅缺乏足夠的來自于中央政府的縱向制約，而且橫向約束機制也不足。地方人大和地方司法作為監(jiān)督地方政府的機構(gòu)沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。地方人大依法享有地方立法權(quán)和對地方政府的監(jiān)督權(quán)，然而，由于相關(guān)制度不健全，再加上黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各套領(lǐng)導(dǎo)班子均要服從于地方黨委，讓半行政化的人大去監(jiān)督完全體現(xiàn)地方黨委意志的地方政府，顯得力不從心。地方司法由于其領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)、干部考核和人事管理權(quán)基本掌握在地方黨政機關(guān)手中，且其經(jīng)費也基本源于地方財政，這種現(xiàn)狀使司法機關(guān)很難有效監(jiān)督地方政府，甚至其自身也淪為政府的職能部門，出現(xiàn)司法行政化或司法地方化現(xiàn)象。除了正式機構(gòu)無法有效制衡地方政府外，作為非正式機構(gòu)的地方民眾、企業(yè)、社會團體等由于各種制度不完備和自身發(fā)育不成熟，也無法有效利用“用手投票”和“用足投票”來制止地方政府及其官員為其部門或個人利益侵犯公共利益的行為。不僅如此，地方政府日益受資本力量左右。由于追求政績最大化的地方政府和追求資本收益最大化的私營企業(yè)主群體之間具有很強的利益共容性，地方政府為實現(xiàn)自身利益，不斷對資本利益讓步，并被這些強勢利益集團所俘獲，進而催生了地方政府大量背離公共利益的行為。橫向與縱向制衡機制的不足表明，由于我國放權(quán)改革中政治分權(quán)的滯后，使得行政性分權(quán)下放給地方的權(quán)力絕大多數(shù)都為地方政府所掌握，而壓力型體制、“下管一級”干部任命制等一系列制度安排又為地方政府強化橫向集權(quán)提供了某種合法性，這使得地方政府可以超越政策和法律界限、肆意擴張其自主性行為。

綜合相關(guān)理論研究并結(jié)合中國改革實踐，“諾斯悖論”雖然對分析轉(zhuǎn)型時期的中國改革實踐頗具說服力，但是，卻不能原封不動地拿來分析中國政府行為。“諾斯悖論”中的“政府”只有一級，即中央統(tǒng)治者或最高決策層，而在中國政府層級很多，不同層級政府的利