論財政職能的轉(zhuǎn)變和重塑

論財政職能的轉(zhuǎn)變和重塑"摘要:財政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的客觀要求,在推進財政體制改革的過程中,需要對財政職能進行正確的定位,也就是財政過去的一些職能應(yīng)改變,一些職能需進一步加強,即初步建立公共財政的框架,而這個框架的建立,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。

一、轉(zhuǎn)變財政職能是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的客觀要求

財政是以國家為主體對社會產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系,財政的職能和國家的職能密切聯(lián)系,并受其制約。財政職能是財政固有的客觀功能,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財政分配過程中,財政通過與國民經(jīng)濟各組成部分之間相互作用而表現(xiàn)出自己的功能,并獲得一定的效果。改革開放20年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和各項改革的逐步深化,國家財政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化:高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制成為過去,符合及與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的財政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生)和培育,即“兩職能說(分配和監(jiān)督職能)”→“三職能說[分配(籌集資金和供應(yīng)資金)、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能]”→“四職能說(分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能)”。分配職能:是財政固有的功能,導(dǎo)源于分配關(guān)系,是財政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國家為了實現(xiàn)自己的職能,把財政作為一種分配手段,從社會再生產(chǎn)過程中籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料,然后供應(yīng)安排出去的客觀功能。配置職能:這是社會主義市場經(jīng)濟體制下財政特有的職能。

國家通過財政對經(jīng)濟運行中的資源進行直接干預(yù),影響資源的流向和流量以達到符合意向的資源分布狀況來彌補市場失靈所造成的資源浪費。調(diào)控職能:政府財政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策,彌補市場缺陷,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟行為符合宏觀發(fā)展目標(biāo),實現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能:財政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟過程中,對國民經(jīng)濟各個方面的活動狀況進行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國家、什么類型的財政都有其職能上的共性:維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國財政則有自己的特點:國家以社會和經(jīng)濟管理者雙重身分,通過政策的制定和實施,向社會取得收入并用于政府公共活動支出,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國民經(jīng)濟的市場化管理為邏輯前提的一種財政?；蛘呔唧w地說在以國家為主體的統(tǒng)一的財政前提下分為公共財政和國有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場資源配置所不能解決的問題,滿足公共需要。后者是財政代表國家以生產(chǎn)資料所

有者的身分從價值形態(tài)上對國有資產(chǎn)和資源進行宏觀管理和經(jīng)營,并確保國有資產(chǎn)的保值、增值,以壯大國有經(jīng)濟。其資金來源主要是國有資產(chǎn)收益(資產(chǎn)占用費、利潤、租金、股息、紅利等)和發(fā)行的公債。公共財政的活動局限在市場失效的范圍內(nèi),是一種供給型財政:國有資產(chǎn)管理財政活動于市場有效運行的范圍內(nèi),是一種經(jīng)營性的活動。這是目前我國財政理論界基本得到認可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財政模式。經(jīng)濟體制等各項改革的深入進行,也為我國財政的理論和實踐的建設(shè)提出了新的要求,即財政作為國家宏觀調(diào)控的主要政策工具,要按政企分開、政資分開的市場經(jīng)濟體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域,把精力主要放在公共支出上。也說是說,適應(yīng)形勢的需要,國家財政必須加強其宏觀調(diào)控功能,為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說,這些年來財政體制改革進展順利,取得的成績顯著。

但面對21世紀新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟全球化發(fā)展的大趨勢,我國的財政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方:財政職能的界定還不夠明確和規(guī)范,財政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進一步調(diào)整,有些重點方面還要突出和加強。一些應(yīng)由企業(yè)、個人或社會其他方面承擔(dān)的職責(zé),財政還未完全放開,還在過多過細參與微觀經(jīng)濟活動和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財政代表國家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費”,不僅造成財力分散,而且還是貪污浪費、導(dǎo)致腐敗的一個重要原因。這些矛盾集中起來,突出表現(xiàn)為國家財政集中的財力,特別是中央財政集中的財力與國家賦予的職責(zé)不相適應(yīng):與世界其他國家相比,財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政收入的比重都低得多。這種財力狀況,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的要求,與一個幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國的客觀需要有著明顯的差距。加之,財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理,有些該辦的事沒錢辦,不該管的事管多了,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變,振興國家財政,迫切需要進一步深化財政體制改革,加快財政職能的轉(zhuǎn)變。

二、財政職能的定位——“初步建立公共財政的框架”

在推進財政體制改革的過程中,要重新界定、規(guī)范財政的職能,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗,學(xué)習(xí)和借鑒西方國家先進的市場經(jīng)濟體制中對我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確,國家作為宏觀調(diào)控的主宰,必須保持穩(wěn)固的財政基礎(chǔ),即保證必要的財力,尤其是中央的財力。因為這是進行必要公共支出、促進社會公平分配、增強社會保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說,財政過去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變,一些職能需要進一步加強,重點解決其“越位”與“缺位”問題。

1999年,項懷誠部長在全國財政工作會議上的講話明確指出:“轉(zhuǎn)變財政職能,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),初步建立公共財政的基本框架。”公共財政是市場經(jīng)濟體制下的政府財政。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立,建立我國公共財政的框架體系也成為必然。國際經(jīng)驗和理論分析都充分表明,公共財政模式最能切合市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求,也是迄今為止惟一成功地實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟體制相互兼容、相互促進的模式。它要求政府財政活動,應(yīng)以彌補市場失靈為基礎(chǔ)進行運作,以“公共”的角度為財政定位。也就是說,資源主要應(yīng)由市場來配置,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動全部交給市場機制去調(diào)節(jié),財政職能的范圍只能是公共財政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域:

1.有效配置資源。提供市場機制難以有效供應(yīng)的社會公共服務(wù),包括行政、國防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.穩(wěn)定經(jīng)濟。世界公認的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的目標(biāo)是:充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、國際收支平衡。財政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過制定和實施有效的財政政策,并與貨幣等其他政策配合,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系,監(jiān)管國有資產(chǎn)的運營,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加就業(yè),防止通貨膨脹,使社會總供需平衡,努力促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。

3.調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財政政策工具,從宏觀上調(diào)控分配,縮小收入分配差距,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平,實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

三、轉(zhuǎn)變財政職能,建立公共財政體制基本框架的措施

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立新型的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政觀,摒棄計劃經(jīng)濟體制下生產(chǎn)性財政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國屬于發(fā)展中國家,生產(chǎn)力水平較低,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不很合理,市場機制不健全,尤其是金融市場發(fā)展滯后,資源配置效率低,過去政府干預(yù)經(jīng)濟的能力較強,使得財政在國家資金配置方面起著主導(dǎo)作用,突出表現(xiàn)為財政(政府)投資額在社會總投資額中所占的比重遠高于發(fā)達國家(后者則不到30%)。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國有企業(yè),而發(fā)達國家的財政支出中社會保險和社會福利占的比重較大,生產(chǎn)性投資比重很小,其主要用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),投資于國有企業(yè)的支出比例很低?；仡櫸覈?0年所走過的路及改革開放前的情況,由于財政支出的剛性作用和政府干預(yù)經(jīng)濟的能力過強,致使在市場經(jīng)濟發(fā)育程度低、金融體系很不健全的情況下,反而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展時常受阻。為此,我們應(yīng)抓住機遇,積極進取,向效率更高的體制目標(biāo)邁進。

第一,正確認識和處理好推進國有大中型企業(yè)、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫(yī)療、金融制度和政府機構(gòu)的改革與深化財政體制改革的關(guān)系:為建立一個統(tǒng)

一、開放、競爭、有序的市場體系,一個以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系,一個產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,一個以按勞分配為主,效率優(yōu)先、兼顧公平的分配制度,適合中國國情的社會保障制度等努力創(chuàng)造條件。

第二,要深化財政體制改革,盡快建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財政管理體制和運行機制,實現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變,改變過去財政重收入、重分配、輕監(jiān)管的狀況。財政資金運用要逐步退出由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要方面來,從根本上解決財政的“越位”和“缺位”問題。通過深化財政改革,逐步建立起適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政的基本框架,重視和加大科教投入,依靠科技進步和勞動者素質(zhì)的提高,推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式的改變。

第三,做好思想準備,認清形勢,有步驟有重點地逐步推進。1994年財稅體制改革以來,中央與地方各級財政的支出范圍已接近公共財政的領(lǐng)域,或已具有公共財政的某些重要特征,只有基本建設(shè)投資、企業(yè)技改和新產(chǎn)品試制費兩項支出,歷來為人們所重視,認為它們占中央和地方的支出總額的比重過低。這種計劃經(jīng)濟體制下長期形成的生產(chǎn)性財政觀念根深蒂固,且具有慣性,其實這兩項中,也有一部分屬于公共支出,要看具體的項目,才能分清其歸屬。因此,要轉(zhuǎn)變財政職能,建立一整套符合中國國情和改革發(fā)展要求的新型的公共財政體制,必須做好充分思想準備,認清其艱巨性和復(fù)雜性,周密計劃,有步驟、有重點地逐步推進。把公共支出、促進公平分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化配置資源等作為財政的主要任務(wù),逐步向公共財政職能的方向根本轉(zhuǎn)變。

2.處理好職能和財源建設(shè)的關(guān)系,要繼續(xù)建設(shè)財源,努力把“蛋糕”做大“發(fā)展才是硬道理”,體現(xiàn)到財政上,可以說就是“把蛋糕做大”或進行財源建設(shè)。為了使財政收入能滿足日益增長的財政支出的需要,最根本、有效的辦法是在經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上增加財政收入,這樣財政才有可供分配的物質(zhì)基礎(chǔ),財政調(diào)控也才有力量。有人認為當(dāng)前經(jīng)濟困難由生產(chǎn)嚴重過剩造成,過剩的原因是需求不足,而貧富差距即少數(shù)人占據(jù)大量財富、大多數(shù)人手中財富有限從而行不成有效需求,所以主張調(diào)整分配。筆者認為,這種殺富濟貧的平均主義思想對中國經(jīng)濟的發(fā)展不利。一個國家要進步,首先必須發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟,就是說要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問題,一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿意的。做“大蛋糕”或財源建設(shè),說到底實際上是一種具有財政效益的經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟活動。

無論是在計劃經(jīng)濟下的“生產(chǎn)建設(shè)型財政”,還是市場經(jīng)濟條件下的“公共財政”,政府都承擔(dān)著宏觀管理經(jīng)濟、組織財源建設(shè)的職責(zé)。政府在經(jīng)濟建設(shè)和財源建設(shè)上都發(fā)揮著非常重要的作用,如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計劃經(jīng)濟條件下的財源建設(shè),主要靠指令和行政命令,由少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和財經(jīng)干部運籌于“帷幄”之中,商討于會議之上,奔走于部門之間,吵體制、爭項目、爭投資,討價還價,把目光都集中到財政這塊“蛋糕”上,以致相當(dāng)一部分的財源建設(shè)在“政策”與“對策”的對奕和互占互擠的角斗中被耗掉;加之一些地方在經(jīng)濟發(fā)展中追求“政績”的短期行為而造成的負面效應(yīng)就更大。事實證明,財源建設(shè)整體運作機制存在弊端——財源的開發(fā)培育缺乏社會內(nèi)在動力。市場經(jīng)濟體制下,財政職能轉(zhuǎn)向滿足社會公共需要之后,給財源的建設(shè)賦予了新的含義、提出了新的要求,決不是不再抓財源建設(shè),尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),解決財政困難的根本出路在于培植和壯大財源。因此,在財政職能轉(zhuǎn)換的過程中,財政參與財源的建設(shè),應(yīng)在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢、注意調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進科技進步和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等方面多花力氣,重點放在保持主體財源、拓展新興財源、培育后續(xù)財源上,確保財政實力的不斷壯大。具體地說,公共財政下的財源建設(shè),我們認為應(yīng)具有以下特點:

第一,財源建設(shè)的主體不再是政府,更不是單純的財政行為,而是全社會各類經(jīng)濟成分的市場主體。

第二,政府不再插入微觀經(jīng)濟的具體經(jīng)營管理,著重于公共管理、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為經(jīng)濟建設(shè)提供良好的條件和環(huán)境;同時按市場經(jīng)濟規(guī)律和鼓勵競爭的原則,為各類經(jīng)濟的企業(yè)提供公平的稅收政策,不搞特殊化的稅收優(yōu)惠和稅收歧視,堅持依法理財,堅持“國民待遇”原則。

第三,改革預(yù)算管理,推進依法理財,堅持早編預(yù)算,細編預(yù)算,并從基層編起,按標(biāo)準、定額和具體項目落實預(yù)算內(nèi)容,加大預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排力度,提高政府宏觀調(diào)控能力。

第四,實施縣級財政綜合改革,努力加強縣級財源建設(shè),加大對困難縣的支持力度,推動縣級財政上規(guī)模、上水平,改變許多地、縣“吃飯財政”的局面。縣級財政是國家財政體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)合的紐帶;縣級財政狀況的好壞,是能否振興地方經(jīng)濟、加快貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此,縣級財政狀況如何,直接制約地方經(jīng)濟的發(fā)展乃至整個國家經(jīng)濟的發(fā)展,只有縣級財政搞活了,財源充裕了,地方經(jīng)濟才能振興,國家財政的振興也才真正有望。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),堅持科學(xué)的財政支出順序按照公共財政的范圍要求,在當(dāng)前聚財有限和用財無限的矛盾非常突出的情況下,重新界定和規(guī)范財政支出范圍,嚴格支出順序,保證重點需要。結(jié)合政府機構(gòu)改革和事業(yè)體制改革,對現(xiàn)有財政供給部門進行全面調(diào)查,嚴控人員編制和經(jīng)費標(biāo)準,下決心壓縮一些不必要的行政事業(yè)費,堅持抑制財政供養(yǎng)人員及其經(jīng)費增長過快的勢頭。對用在建設(shè)方面的財政資金應(yīng)把握以下原則:第一,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、天然壟斷的產(chǎn)業(yè)及公共工程建設(shè)方面。第二,對關(guān)系國計民生、控制國民經(jīng)濟命脈的重點建設(shè)項目財政還要投資,但必須保證效果,避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè),要真正對這部分資金的使用負責(zé)。第三,嚴防財政資金投入到一般加工工業(yè)上,即財政應(yīng)堅決退出生產(chǎn)領(lǐng)域。

4.逐步理順財政和國有企業(yè)的關(guān)系建立公共財政,矛盾的焦點主要集中在長期以來財政已在競爭性領(lǐng)域進行了大量投資,建"立了為數(shù)眾多的國有企業(yè),這些國有企業(yè)仍是我國財政收入的支柱和經(jīng)濟基礎(chǔ)。這樣,理順財政和國有企業(yè)的關(guān)系,調(diào)整財政對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的投入,也就成為財政轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。

第一,建立公共財政的關(guān)鍵,首先必須是實現(xiàn)財政由生產(chǎn)性向非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)變,但這并不意味著財政要退出經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。它強調(diào)的是財政不要向競爭性領(lǐng)域延伸,要把對生產(chǎn)、經(jīng)營方面的投入逐步轉(zhuǎn)到支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和其他社會公共需要方面(也就是說財政逐步減少向競爭性領(lǐng)域的投資)。因此,要處理好財政和國有企業(yè)的關(guān)系,首先必須發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控職能,即財政作為兩大宏觀調(diào)控的政策工具之一,要在堅持優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、正確認識和處理好國有資產(chǎn)合理流動和制止國有資產(chǎn)流失的關(guān)系方面充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的細胞,我國國有資產(chǎn)總量已有8萬多億元,這是國民經(jīng)濟持續(xù)、高速、穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),是實現(xiàn)第

二、三步戰(zhàn)略目標(biāo)的雄厚物質(zhì)力量。但現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營粗放、管理滑坡、效益不好,必須下大決心、花大力氣推進國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新,果斷地進行其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整(包括企業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整),積極發(fā)展資本市場,引導(dǎo)和盤活國有資產(chǎn)存量,促進其合理流動和有效配置。在這個過程中,要合理調(diào)整分配格局和支出結(jié)構(gòu),切實履行財政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督的功能,解決好分配不公、混亂的狀況。通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu),以必要的增量帶動國有資產(chǎn)在較大范圍、數(shù)量上的合理流動促進其在流動中增值增效;通過投入方式的轉(zhuǎn)變,為市場經(jīng)濟和企業(yè)平等競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境,充分發(fā)揮財政在國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的宏觀調(diào)控作用,更有力地支持經(jīng)濟建設(shè)。

第二,進一步減少財政對國有微觀企業(yè)的事務(wù)性管理,這是轉(zhuǎn)變財政職能最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)。同時也要徹底取消財政對國有企業(yè)的經(jīng)營性乃至政策性虧損補貼,使那些長期虧損、資不抵債的國有企業(yè)依法破產(chǎn),國家財政不應(yīng)再對企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任,只以投入的資本額對其債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。應(yīng)促使企業(yè)盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,這樣,財政才能真正卸下“包袱”,從而也才真正能把有限的財力用到調(diào)控宏觀經(jīng)濟、優(yōu)化配置資源、調(diào)節(jié)收入的分配等公共職能上。

5.建立和完善財政法規(guī),這是轉(zhuǎn)換財政職能、建立公共財政框架的保障建立公共財政需要與之相適應(yīng)的財政法規(guī)體系作保障,使之具有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性。公共財政有一個建立、發(fā)展和完善的過程,而與之相適應(yīng)的財政法規(guī)體系也有一個建立、發(fā)展和完善的過程。因此,必須認真總結(jié)歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn),勇于探索、創(chuàng)新,圍繞公共財政“職能明確,體制完善,調(diào)控有力,支出規(guī)范,保障可靠”的總體目標(biāo),制定一部《公共財政法》