論我國商業(yè)銀行綜合經(jīng)營及其法律監(jiān)管體制的構(gòu)建

論我國商業(yè)銀行綜合經(jīng)營及其法律監(jiān)管體制的構(gòu)建

2004年修改的《商業(yè)銀行法》，對銀行從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務，以及投資非銀行金融機構(gòu)的限制性規(guī)定，以授權(quán)性條款的形式預留了空間。[1]2005年10月，中共中央十六屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，提出了“穩(wěn)步推進金融業(yè)綜合經(jīng)營試點”的要求。在法律和政策的調(diào)整下，我國銀行業(yè)逐漸突破存貸款、結(jié)算、匯兌等傳統(tǒng)業(yè)務，創(chuàng)新發(fā)展個人理財、電子銀行、資產(chǎn)證券化、銀行保險、金融期權(quán)和金融互換等金融業(yè)務，向客戶提供綜合化、組合式的服務；投資設立基金管理公司，從事基金管理等證券經(jīng)營業(yè)務。我國銀行業(yè)出現(xiàn)的這種與證券、保險等業(yè)務領(lǐng)域逐漸融合的綜合經(jīng)營趨勢，即對銀行創(chuàng)新發(fā)展提出了新的要求，也對銀行監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。如何在我國現(xiàn)有法律框架和銀行風險管理的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推動銀行綜合經(jīng)營發(fā)展，形成健全有效的銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管模式，是亟待研究的新課題。一我國商業(yè)銀行綜合經(jīng)營發(fā)展情況及其特點20世紀90年代初期，我國銀行可以全資或參股證券公司、信托公司從事證券和投資業(yè)務，尤其是1992年之后，銀行實行全方位、多功能發(fā)展的路線，廣泛介入證券、股票、投資、房地產(chǎn)、保險等非銀行業(yè)務，投機行為嚴重，金融秩序混亂。1993年，國務院明確了金融分業(yè)經(jīng)營的基本思路和框架，1995年起陸續(xù)頒布了《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國證券法》等法律法規(guī)，確立了我國金融分業(yè)經(jīng)營的基本法律框架。[2]近年來，隨著國際金融領(lǐng)域?qū)y行、證券、保險等各種金融業(yè)務逐漸置于一體化架構(gòu)之中這一現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展，我國金融領(lǐng)域也出現(xiàn)了光大、中信等金融控股公司，設有商業(yè)銀行、保險公司、基金管理公司等子公司；同時，也有商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行控股境外投資銀行，如中國銀行控股的中國銀行國際有限公司、建設銀行控股的中國國際金融有限公司、工商銀行的工商東亞金融控股公司等。2005年，我國銀行系基金的成立和運行標志著我國商業(yè)銀行正式進入基金業(yè)。[3]雖然，目前銀行還沒有投資設立保險公司，但我國銀行與保險的合作逐漸深化，有些商業(yè)銀行已經(jīng)開始探索與保險公司在資本層面的合作，并提出了投資設立保險公司的意向。從當前我國銀行業(yè)綜合經(jīng)營整體情況看，具有以下特點。1.我國銀行綜合經(jīng)營是在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的法律框架中出現(xiàn)并發(fā)展的，具有政策導向性特征世界各國對金融業(yè)務放寬限制一般采取“漸進主義”，是逐步放松管制的過程。我國金融市場尚不成熟，金融法律觀念、信用文化、自律意識還比較缺乏。因此，我國銀行綜合經(jīng)營也應當遵循“漸進主義”。我國銀行、保險、證券業(yè)市場體制分別由《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》確立，各行業(yè)有不同的行業(yè)發(fā)展、運營和監(jiān)管制度。銀行跨行業(yè)開展業(yè)務，一般是銀行監(jiān)管部門與其他行業(yè)監(jiān)管部門共同形成指導性意見，以試點先行的方法取得運營管理和風險監(jiān)管的經(jīng)驗，成熟之后推廣到全行業(yè)。2.我國銀行業(yè)綜合經(jīng)營是在銀行運營能力和銀行監(jiān)管水平相繼提高的基礎(chǔ)上發(fā)展的實證研究表明，銀行綜合經(jīng)營和提高監(jiān)管能力有助于提高銀行的經(jīng)營績效。[4]我國在20世紀90年代曾實行初級的混業(yè)經(jīng)營，任何金融機構(gòu)都可以兼營所有的金融業(yè)務，出現(xiàn)了業(yè)務混亂、條線不清、管理混亂的局面，導致1995年頒布《商業(yè)銀行法》確立了金融分業(yè)經(jīng)營的體制，銀行業(yè)務嚴格限制在傳統(tǒng)商業(yè)銀行領(lǐng)域。近幾年，銀行在業(yè)務運營、風險管理、內(nèi)部控制等方面日趨成熟，已經(jīng)具備在更高層面上運營銀行綜合業(yè)務的能力。同時，我國銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化程度也不斷提高，監(jiān)管理念、標準、方法逐漸與國際接軌，也具備了銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管的能力。目前出現(xiàn)的銀行綜合經(jīng)營現(xiàn)象，不是對“混業(yè)”的簡單重復，而是在審慎經(jīng)營、審慎監(jiān)管原則下的理性選擇。我們不能簡單的用“混業(yè)經(jīng)營”來指導我國銀行業(yè)目前的綜合經(jīng)營現(xiàn)狀。而且，簡單的使用“混業(yè)經(jīng)營”，也容易使金融發(fā)展陷于盲目、簡單的“混業(yè)”狀態(tài)，忽視銀行、證券、保險等業(yè)務之間的相互合作效應。3.我國銀行綜合經(jīng)營表現(xiàn)在業(yè)務層面是銀行在業(yè)務領(lǐng)域的創(chuàng)新以及與證券、保險銷售功能上的聯(lián)合商業(yè)銀行突破傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務領(lǐng)域，創(chuàng)新發(fā)展重組并購、銀團貸款、資產(chǎn)證券化、信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等投行業(yè)務；發(fā)展個人理財、銀行卡、電子銀行、金融衍生交易等新型業(yè)務，由以產(chǎn)品為中心向以客戶為中心轉(zhuǎn)變，向客戶提供全方位、一體化的綜合服務。銀行與證券、保險之間的交叉銷售業(yè)務發(fā)展迅速，由簡單代理向戰(zhàn)略聯(lián)盟過渡，發(fā)揮各自優(yōu)勢，不斷深化合作關(guān)系。4.我國銀行綜合經(jīng)營模式表現(xiàn)出銀行控股公司的發(fā)展趨向在銀行綜合經(jīng)營的模式上，從國際范圍看，有美國金融控股公司模式、德國法人綜合模式和英國銀行控股模式。[5]我國銀行通過設立基金管理公司等非銀行金融機構(gòu)，由子公司提供非傳統(tǒng)銀行服務，銀行不直接從事證券、信托、保險等金融業(yè)務，一定程度上類似英國的銀行控股公司模式。目前，我國金融市場處于改革發(fā)展的關(guān)鍵期，應嚴格防范不同市場體系的風險傳遞，采取這種模式有利于銀行控制風險，防止資本市場風險傳向銀行業(yè)。二我國商業(yè)銀行實行綜合經(jīng)營的原因分析1.國際領(lǐng)域金融監(jiān)管放松、金融全球化和金融創(chuàng)新是我國銀行選擇綜合經(jīng)營的外部動因金融監(jiān)管的放松是綜合經(jīng)營的重要前提，它使銀行綜合化經(jīng)營的努力成為合法的現(xiàn)實，特別是在美國頒布《金融服務現(xiàn)代化法案》之后，各國逐漸放棄了嚴格分業(yè)經(jīng)營的限制，[6]走向金融綜合經(jīng)營。金融的全球化極大強化了金融業(yè)之間的競爭，迫使銀行擴大服務領(lǐng)域，提高服務水平和效率。我國商業(yè)銀行在國際范圍金融創(chuàng)新浪潮中，順應金融發(fā)展的內(nèi)在要求，充分利用自身網(wǎng)絡、技術(shù)、人才優(yōu)勢，選擇綜合經(jīng)營發(fā)展方向，為客戶提供全方位、綜合化的服務。2.分散經(jīng)營風險，擴大盈利渠道，是商業(yè)銀行進行綜合經(jīng)營的內(nèi)在動因分業(yè)經(jīng)營本意在商業(yè)銀行、證券業(yè)和保險業(yè)之間立起“防火墻”，防止風險的跨業(yè)傳染，降低系統(tǒng)性風險。我國金融運行狀況顯示，分業(yè)經(jīng)營制度把商業(yè)銀行、投資銀行、證券業(yè)、保險業(yè)的業(yè)務分別限制在一個狹窄的經(jīng)營范圍內(nèi)，金融風險實際是集中在各個領(lǐng)域之中，不能進行跨領(lǐng)域的風險分散。而且，嚴格的分業(yè)經(jīng)營，使商業(yè)銀行的利潤被限制在一個狹隘的空間內(nèi)，成為贏利上的“窄銀行”。有研究表明，減少銀行從事證券、保險經(jīng)營的限制，會提高銀行利潤、降低銀行風險。[7]銀行業(yè)務綜合化、多樣化發(fā)展，具有內(nèi)在平衡特征，可利用內(nèi)部補償機制來穩(wěn)定銀行的利潤收入，分散金融風險。3.銀行綜合經(jīng)營是滿足客戶金融服務需求的必然選擇金融業(yè)發(fā)展規(guī)律是以資本市場為中心的金融產(chǎn)品開發(fā)和需求創(chuàng)造，將使證券市場的功能日趨凸顯，而傳統(tǒng)商業(yè)銀行的作用則趨于萎縮，銀行逐漸由賣方市場向買方市場過渡。在買方市場內(nèi)，客戶對金融商品的需求是多種多樣的，而且大多是綜合性需求，客戶需要存款、貸款、結(jié)算等金融商品，也需要保險、基金、債券、股票、外匯、信用卡等商品。而這些，在分業(yè)經(jīng)營的環(huán)境下是不易做到的，只有在銀行實行綜合經(jīng)營的情況下才有望實現(xiàn)。4.銀行綜合經(jīng)營是提高銀行國際競爭力的必然選擇隨著我國金融對外開放的深化，在華外資銀行機構(gòu)增多、業(yè)務范圍逐漸拓寬。[8]外資銀行中大部分是國際知名綜合性的全能銀行，在技術(shù)、信用評級、創(chuàng)新能力、風險管理等方面都有著較大的優(yōu)勢。這些具有綜合經(jīng)營經(jīng)驗的銀行利用其各類海外子公司已經(jīng)分別得到我國銀行、證券和保險業(yè)監(jiān)管部門的批準并在國內(nèi)開展業(yè)務。雖然也要遵守我國“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的各種規(guī)章制度，但是由于其海外母公司實行的是綜合性經(jīng)營，外資銀行可以通過內(nèi)部的資源和網(wǎng)絡展開綜合性經(jīng)營。同時，中國加入WTO后過渡期將于2006年年底結(jié)束，這給外資銀行帶來更好的發(fā)展機遇，也標志著國內(nèi)銀行業(yè)新的競爭時代的來臨。相比之下，國內(nèi)的中資銀行卻由于制度的限制不能進行證券、保險和投資銀行等業(yè)務，無形中使國內(nèi)的中資銀行在競爭中處于劣勢地位。三我國商業(yè)銀行實行綜合經(jīng)營的風險分析銀行從事綜合經(jīng)營，業(yè)務領(lǐng)域拓寬，面臨的風險也不再是單純的銀行傳統(tǒng)業(yè)務風險。而且銀行發(fā)展也是從低級到高級不斷進化的過程，美國銀行從分業(yè)經(jīng)營到實行綜合經(jīng)營用了60多年的時間，而中國從開始實行分業(yè)經(jīng)營到現(xiàn)在不過10余年，無論從市場環(huán)境、法律環(huán)境，還是銀行自身的專業(yè)化和風險管理角度出發(fā)，都面臨一定的潛在風險。1.我國金融市場基礎(chǔ)建設還不夠完善，銀行綜合經(jīng)營面臨風險傳遞問題我國銀行、證券和保險目前都處于快速發(fā)展的階段，各行業(yè)在風險管理、內(nèi)部控制、公司治理等方面還不夠完善，存在不同的風險問題，如股票市場的機制還不夠健全，股權(quán)分置改革尚未完成、上市公司治理結(jié)構(gòu)和信息披露機制還有待提高等。銀行綜合經(jīng)營實現(xiàn)了各種業(yè)務領(lǐng)域的交叉，同時也會引起不同行業(yè)風險的傳遞。2.銀行等金融機構(gòu)專業(yè)化水平還有待提高，廣泛實現(xiàn)綜合經(jīng)營面臨管理風險國際大型跨國銀行實行綜合性經(jīng)營的同時，銀行專業(yè)化的趨勢也在加速，如花旗集團和JP摩根已經(jīng)出售了其所有的保險業(yè)務。這種事實背后的主要原因是大多數(shù)消費者對非捆綁式的、專業(yè)化的產(chǎn)品和服務仍有一定的偏好。銀行開展綜合性經(jīng)營可能會在一定程度上分散其必須要增強的專業(yè)化方面的專注力。而且，銀行跨行業(yè)設立子公司，跨行業(yè)進行經(jīng)營管理，需要跨行業(yè)的技術(shù)、技能、操作經(jīng)驗和相應的專業(yè)化的風險管理系統(tǒng)。目前，我國尚缺乏具有跨行業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)的專業(yè)人才和管理人才，特別是在銀行綜合經(jīng)營方面缺乏董事、高級管理人員等專業(yè)人才，容易產(chǎn)生管理上的風險。3.關(guān)聯(lián)交易會引起風險集中、風險蔓延以及風險在不同市場的不合理分布銀行綜合經(jīng)營的內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易，既可以產(chǎn)生于集團成員之間的貸款、投資、擔保、承諾和轉(zhuǎn)移定價，也可以產(chǎn)生于集團成員之間共享品牌與標志，以及集團服務、管理和流動性的統(tǒng)一調(diào)配。不合理的關(guān)聯(lián)交易會使單個公司的經(jīng)營困難或者危機引起連鎖反應，影響銀行的整體運營。因此，如何建立科學的、合理的關(guān)聯(lián)交易管理制度，加強關(guān)聯(lián)交易信息披露和透明度建設，防范風險集中和蔓延顯得尤為重要。4.銀行綜合經(jīng)營在法律、法規(guī)，以及國際準則、慣例等方面，涉及面廣、專業(yè)性強，會產(chǎn)生法律和合規(guī)性風險因我國仍然是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的法律體制，銀行進入哪些非銀行領(lǐng)域經(jīng)營、以何種方式進入尚不清晰，容易產(chǎn)生法律風險。而且，分業(yè)監(jiān)管的體制可能導致監(jiān)管真空或重復監(jiān)管。雖然，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會簽署了聯(lián)合監(jiān)管備忘錄（主監(jiān)管制度安排），但對銀行綜合經(jīng)營將采取何種監(jiān)管模式仍然存在不確定性。四構(gòu)建我國商業(yè)銀行綜合經(jīng)營法律制度和監(jiān)管體系的建議我國銀行綜合經(jīng)營目前尚處于初級的發(fā)展階段，但是銀行業(yè)與其他金融業(yè)之間的業(yè)務滲透已經(jīng)非常普遍，在股權(quán)投資方面也有了銀行設立基金管理公司的試點，銀行綜合經(jīng)營的范圍逐步擴大。從法律體制和監(jiān)管制度設計上，應及早考慮未來銀行綜合經(jīng)營的運營管理和風險控制問題，按照有效防范風險、審慎監(jiān)管的原則，做好前瞻性的準備。1.穩(wěn)步推動銀行綜合經(jīng)營的法制建設，構(gòu)建我國銀行綜合經(jīng)營的法律體系我國金融法律體系主要由《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等行業(yè)基本法以及相應的法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，這些法律法規(guī)以分業(yè)經(jīng)營為原則形成了條線分明的行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管體系。鑒于我國銀行綜合經(jīng)營發(fā)展程度不深、綜合經(jīng)營發(fā)展模式尚需要深入探索。因此，在法律體系構(gòu)建上，也應該采取漸進的方式，綜合考慮近期立法和長遠立法計劃。近期來看，可以先考慮在國務院法規(guī)或者部門規(guī)章層面上推出有關(guān)銀行綜合經(jīng)營的暫行規(guī)定，明確銀行綜合經(jīng)營的模式和法律界限。在未來金融法律體系建設上，應統(tǒng)籌考慮《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》關(guān)于分業(yè)經(jīng)營的規(guī)定，重點研究銀行綜合經(jīng)營及銀行控股公司的相關(guān)立法問題，最終在法律層面上確立銀行綜合經(jīng)營的合法性。同時，要加強金融監(jiān)管體制建設，探討對銀行綜合經(jīng)營和銀行控股公司的有效監(jiān)管制度，既要防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，又要減少重復監(jiān)管。2.進一步完善金融市場基礎(chǔ)建設，奠定銀行綜合經(jīng)營的市場基礎(chǔ)要加快利率市場化改革步伐，利率市場化有利于提高資金配置效率，有利于促進金融市場的發(fā)展與完善，有利于各類金融產(chǎn)品的推出和交易，也有利于推動銀行經(jīng)營綜合化。大力推動資本市場的改革，提高上市公司質(zhì)量，完善信息披露機制，為銀行設立基金管理公司、投資銀行、保險公司等金融機構(gòu)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。3.積極探索適應銀行業(yè)綜合經(jīng)營的監(jiān)管模式，由分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管是與我國當前金融分業(yè)經(jīng)營格局基本適應的。但是銀行綜合經(jīng)營必然出現(xiàn)跨行業(yè)、跨市場的金融業(yè)務，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已表現(xiàn)出不適應的方面。因此，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，著手研究功能監(jiān)管問題，[9]從理念、組織結(jié)構(gòu)、制度等方面為銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管問題做好準備。4.研究制定銀行綜合經(jīng)營市場準入條件和資