農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)“包干制”推廣落實(shí)的建議和措施

一、研究背景科技創(chuàng)新是強(qiáng)國(guó)之本。國(guó)家對(duì)保持科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力高度重視，始終把科技創(chuàng)新作為優(yōu)先保障領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要采取預(yù)算制管理模式，與科研活動(dòng)的不確定性、未知性等特征不符，已不能滿足新時(shí)代科研活動(dòng)的要求。隨著國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革不斷推進(jìn)，2019年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出，要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)；進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。首次提出的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理模式概念，相較目前現(xiàn)有的預(yù)算制管理模式，“包干制”更充分考慮到了科研項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的不確定性，更符合實(shí)際情況，是擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)造活力的大膽嘗試。目前，國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)的“包干制”政策文件主要有[1]《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》（國(guó)科發(fā)政〔2019〕260號(hào)）、《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》（國(guó)科金發(fā)計(jì)〔2019〕71號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)）、《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)教〔2021〕177號(hào)）?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”從概念提出到試點(diǎn)工作已進(jìn)入第三年，但其概念內(nèi)涵、應(yīng)用尺度、制度體系完善、監(jiān)督機(jī)制仍處于實(shí)踐摸索階段，且基層科研院所對(duì)于政策的理解參差不齊，管理尺度縮放沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏落實(shí)細(xì)則。“包干制”在基層推廣落地較慢是一個(gè)普遍現(xiàn)象。二、國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展回顧回顧我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理的發(fā)展歷程可知，其經(jīng)過(guò)了“寬松—收緊—放管服”的改革過(guò)程[2]。改革開(kāi)放后的20世紀(jì)80—90年代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入蓬勃發(fā)展期，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理一度較為“寬松”，支出范圍限制少，結(jié)余可留用，依托單位統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)空間較大。2000年后，針對(duì)存在的問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“收緊”政策，實(shí)行“全額預(yù)算”，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)控，嚴(yán)把審計(jì)關(guān)；2016年開(kāi)始，根據(jù)“全額預(yù)算”制度呈現(xiàn)出的弊端，國(guó)家啟動(dòng)“放管服”改革，總體思路為“分類試點(diǎn)—措施完善—推廣定型”。2019年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中首次提出了科研經(jīng)費(fèi)“包干制”概念，目前正處于分類試點(diǎn)階段。由于政策未定型，沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行尺度未統(tǒng)一，基層科研單位往往在形式上“試點(diǎn)放松”，實(shí)際仍保持嚴(yán)格管控的慣性，以避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，“放管服”改革在基層單位的執(zhí)行情況與管理層預(yù)期有較大落差。當(dāng)前，如何使“包干制”盡快在科研單位中落實(shí)落地，具有“煙火氣”，適時(shí)促進(jìn)和推動(dòng)科學(xué)研究更好發(fā)展成為財(cái)務(wù)從業(yè)人員和學(xué)者的重要研究課題。王芬[2]分析了國(guó)家科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，提出在國(guó)家政策改革方向明確基礎(chǔ)上，各省區(qū)市根據(jù)地方實(shí)際情況，制定具體實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化具體細(xì)節(jié)，使“包干制”推廣落地不走樣；徐靜[3]分析了實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”可能的管理風(fēng)險(xiǎn)，提出了建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系、完善科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)等內(nèi)部控制措施；王忠勤[4]以中國(guó)科學(xué)院開(kāi)展差旅費(fèi)“包干制”試點(diǎn)改革中，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的差旅費(fèi)包干改革具體實(shí)施中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了思考和建議；張琳梓[5]以高?？蒲胁盥觅M(fèi)財(cái)務(wù)報(bào)銷問(wèn)題開(kāi)展討論，詳細(xì)論述了貫徹放管服切實(shí)解決科研人員“報(bào)銷繁”的問(wèn)題；趙立雨[6-7]等從激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力、提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率的角度，提出在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施中要增強(qiáng)政策的適應(yīng)性，始終以優(yōu)化資金配置和提高科研績(jī)效為管理目的。三、農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)費(fèi)預(yù)算制顯露的問(wèn)題（一）財(cái)務(wù)的審批、報(bào)銷和報(bào)表填報(bào)占用了科研人員較大的精力從財(cái)務(wù)管理的角度，“預(yù)算制”是最合理的，最便于管理和審計(jì)。科研人員根據(jù)預(yù)算，“循規(guī)蹈矩”執(zhí)行科研支出，財(cái)務(wù)人員也完全按預(yù)算“按部就班”執(zhí)行審計(jì)，但實(shí)際情況并不如此理想?？蒲腥藛T并非財(cái)務(wù)專業(yè)出身，對(duì)科研支出分類、預(yù)算的可預(yù)見(jiàn)性和對(duì)填報(bào)財(cái)務(wù)表格流程不熟悉等，使科研人員必須花大量的時(shí)間和精力應(yīng)對(duì)煩瑣的財(cái)務(wù)報(bào)銷、報(bào)表填報(bào)等，一旦實(shí)際執(zhí)行支出與預(yù)算支出有出入，需申請(qǐng)調(diào)整經(jīng)費(fèi)使用，又需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力走審批流程。有時(shí)，為了保證項(xiàng)目驗(yàn)收順利，只能“調(diào)整”科研活動(dòng)，反過(guò)來(lái)滿足經(jīng)費(fèi)使用與預(yù)算需求，使事情本末倒置了。（二）農(nóng)業(yè)科研具有更大的不確定性、不可預(yù)見(jiàn)性農(nóng)業(yè)科學(xué)研究在實(shí)施過(guò)程中，氣候條件、自然災(zāi)害、未預(yù)見(jiàn)農(nóng)作物病蟲(chóng)害等諸多不可控的因素影響科研活動(dòng)的進(jìn)程，使得研究推進(jìn)與計(jì)劃產(chǎn)生很大偏差，甚至要下一個(gè)實(shí)驗(yàn)周期重新實(shí)驗(yàn)，最終在項(xiàng)目和財(cái)務(wù)執(zhí)行進(jìn)度方面與預(yù)算方案會(huì)存在較大差異?！邦A(yù)算制”要求科研人員在課題申報(bào)時(shí)就要具體預(yù)算項(xiàng)目可能的支出，按科目制定詳細(xì)的預(yù)算報(bào)表?？上攵?，預(yù)算偏差在所難免，偏差較大也時(shí)常有之。實(shí)際上，一些探索性的研究課題在初期只是一個(gè)思路而已，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的預(yù)算不可能在未來(lái)幾年的項(xiàng)目執(zhí)行中保持不變，預(yù)算可能一調(diào)再調(diào)，這時(shí)會(huì)給科研人員扣上一個(gè)“預(yù)算不細(xì)致，對(duì)研究工作沒(méi)有全局把握”的帽子。農(nóng)業(yè)科研的不確定性較其他學(xué)科更為突出。（三）農(nóng)業(yè)科研需要長(zhǎng)期系統(tǒng)的科研資助機(jī)制長(zhǎng)期性、連續(xù)性是農(nóng)業(yè)科研固有的特點(diǎn)，而科研課題設(shè)置受到項(xiàng)目結(jié)題時(shí)限、經(jīng)費(fèi)額度等條件制約，單個(gè)研究項(xiàng)目只能針對(duì)某個(gè)細(xì)節(jié)或者論題開(kāi)展，如農(nóng)業(yè)栽培、育種、基因雜交等科研工作。農(nóng)業(yè)科研往往因課題階段性中斷，導(dǎo)致科研資源浪費(fèi)，研究更需要建立長(zhǎng)期系統(tǒng)的科研資助機(jī)制。（四）田間地頭的科研活動(dòng)很難完全適應(yīng)財(cái)務(wù)規(guī)范習(xí)近平總書(shū)記在福建考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)科研“要下沉到農(nóng)村基層來(lái)”“把論文寫在田野大地上”。農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)、貧困地區(qū)扶貧、農(nóng)業(yè)田野考察和數(shù)據(jù)采集等科研活動(dòng)在基層農(nóng)村和貧困落后地區(qū)開(kāi)展，在田間地頭進(jìn)行，其間產(chǎn)生的住宿交通、小額采購(gòu)、人力勞務(wù)費(fèi)等很難完全按財(cái)務(wù)報(bào)銷的票據(jù)齊全和公務(wù)卡結(jié)算等規(guī)范執(zhí)行，造成當(dāng)事人拼湊發(fā)票“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，成為財(cái)務(wù)違規(guī)的“病灶”。四、當(dāng)前“包干制”試點(diǎn)工作的推進(jìn)情況2019年政府工作報(bào)告提出“開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)”后，中國(guó)科學(xué)院在國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始試行“包干制”，在下屬研究院、科研團(tuán)隊(duì)承擔(dān)的等多類科研經(jīng)費(fèi)中試行“包干制”，特別在出國(guó)訪問(wèn)、國(guó)內(nèi)差旅等分項(xiàng)中，融入了較多“包干制”管理細(xì)則，賦予法人單位和科研團(tuán)隊(duì)更多自主權(quán)，簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)賬，顯示出“包干制”在財(cái)務(wù)管理改革中的積極意義。影響范圍較大的“包干制”試點(diǎn)是2019年自然科學(xué)基金委于對(duì)杰出青年基金項(xiàng)目實(shí)行“包干制”試點(diǎn)。項(xiàng)目申請(qǐng)人不再需要預(yù)先提交經(jīng)費(fèi)預(yù)算表，在項(xiàng)目執(zhí)行中，根據(jù)開(kāi)支范圍，可以更大程度自主決定項(xiàng)目支出，無(wú)須操作經(jīng)費(fèi)調(diào)劑。2020年，有多個(gè)省市省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)在省杰青項(xiàng)目、省科技計(jì)劃項(xiàng)目等項(xiàng)目中試行包干制。2021年，國(guó)家杰青、青年基金和優(yōu)青也開(kāi)始試行包干制。科技部針對(duì)各類科研經(jīng)費(fèi)管理制度，也給項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員適當(dāng)增加了財(cái)務(wù)自主權(quán)限，將相近科目，如材料費(fèi)、測(cè)試加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播事務(wù)費(fèi)合并為一類；勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、會(huì)議費(fèi)/差旅費(fèi)/國(guó)際合作交流費(fèi)合并為一類；實(shí)行大類總額控制?？萍疾吭诖舜慰蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革中試行的一系列措施，覆蓋面廣，措施實(shí)在，示范效果強(qiáng)，對(duì)下一階段的“包干制”工作推進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。2019年起，北京、陜西、云南、浙江、甘肅等地方科技廳和財(cái)政廳，也陸續(xù)遵照國(guó)家政策出臺(tái)相應(yīng)省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目“包干制”改革的試行細(xì)則，開(kāi)展試點(diǎn)工作。各地“包干制”試點(diǎn)具體問(wèn)題和成效有待進(jìn)一步調(diào)研和梳理?！鞍芍啤备母锸菄?guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)政策改革的大方向，具體執(zhí)行需要進(jìn)一步細(xì)化。各省區(qū)市的“包干制”細(xì)則制定更需因地制宜。五、“包干制”深入推進(jìn)落實(shí)落地的思考（一）建立內(nèi)部控制體系，聯(lián)合制定執(zhí)行細(xì)則為有效防范新政策下科研經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險(xiǎn)，科研單位需精心設(shè)計(jì)和建設(shè)系統(tǒng)科學(xué)的內(nèi)部控制體系，科學(xué)劃分部門職權(quán)，明確部門控制目標(biāo)，理順部門之間的銜接。建議試點(diǎn)大中型科研單位，組織下屬單位或聯(lián)合同類單位，根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域特點(diǎn)，制定同類科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確“包干制”的實(shí)施內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)；建立規(guī)范化操作流程，推演和評(píng)估可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，完善管理相關(guān)辦法。（二）健全誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，提高科研誠(chéng)信覺(jué)悟“包干制”需要建立新的誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。目前，在關(guān)于“包干制”的政策文件和各省市的試點(diǎn)實(shí)踐中，大多提出了建立誠(chéng)信體系等框架性文件，但具體如何落地仍處于不甚明朗的狀態(tài)。誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系尚待健全，不利于科研單位把握好下放經(jīng)費(fèi)使用權(quán)與經(jīng)費(fèi)有效管理之間的平衡點(diǎn)。對(duì)科研人員的誠(chéng)信度加以培訓(xùn)并考察?？蒲袉挝粦?yīng)在充分考慮不同學(xué)科種類研究特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立科研人員信用評(píng)價(jià)層級(jí)，健全標(biāo)準(zhǔn)明晰的信用評(píng)價(jià)體系。（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，完善信息共享機(jī)制目前，大多數(shù)科研單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批及報(bào)銷，對(duì)提高財(cái)務(wù)運(yùn)行效率卓見(jiàn)成效。需進(jìn)一步在兩個(gè)維度上，建設(shè)適應(yīng)于“包干制”的新型信息化全過(guò)程管理體系。在項(xiàng)目流程維度，科研經(jīng)費(fèi)管理涉及立項(xiàng)、到款查詢認(rèn)領(lǐng)、建賬、報(bào)賬、結(jié)題等多個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)工作涉及科研單位多個(gè)職能部門，應(yīng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目流程清晰，操作處理流暢。在平臺(tái)協(xié)管維度，工作實(shí)踐中，各部門往往存在各自的管理平臺(tái)和管理方式?？蒲腥藛T需要經(jīng)常往返于財(cái)務(wù)處、國(guó)資處、科研處等多個(gè)平臺(tái)間辦理審批材料。在做好部門管理平臺(tái)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，讓科研、采購(gòu)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、設(shè)備、人事等系統(tǒng)平臺(tái)信息和數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享、互聯(lián)和聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理的全過(guò)程信息化。（四）完善財(cái)務(wù)助理制度，搭建協(xié)作溝通橋梁落實(shí)財(cái)務(wù)助理制度，是“放管服”改革的新內(nèi)容。聘用專職財(cái)務(wù)助理作為連接科研人員和財(cái)務(wù)人員的橋梁，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人來(lái)辦，讓科研財(cái)務(wù)助理對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。在試點(diǎn)初期，可以考慮多個(gè)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌聘用一個(gè)科研助理，無(wú)論兼職和專職，給予一定勞務(wù)報(bào)酬，提高其積極性和工作責(zé)任感。重新定位財(cái)務(wù)人員和科技人員的協(xié)作關(guān)系，首先，財(cái)務(wù)人員要充分把握文件精神，并理解科研人員的困難和實(shí)際需要，為科研團(tuán)隊(duì)的財(cái)務(wù)問(wèn)題排憂解難，提供便利；其次，財(cái)務(wù)人員是科研的必要