【S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策現(xiàn)狀及問題調(diào)查研究報告17000字（論文）】

S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策現(xiàn)狀及問題調(diào)研分析報告目錄TOC\o"1-1"\h\u22945第一章S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策現(xiàn)狀 118996第二章S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策存在的問題及原因 13第一章S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策現(xiàn)狀第一節(jié)S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的歷史脈絡(luò)一、全面禁止流轉(zhuǎn)階段1949年建國后，政府通過行政劃撥的方式分配土地，對土地實行嚴(yán)格調(diào)控。1958年8月29日，中共中央針對人民公社的相關(guān)問題展開探討，要求在建立人民公社之后，暫緩將集體所有制調(diào)換成全民所有制。中共中央于1961年3月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）?第17條》規(guī)定，“在生產(chǎn)大隊范圍內(nèi)，除了生產(chǎn)隊所有的和社員所有的生產(chǎn)資料以外，都屬于生產(chǎn)大隊所有”。1962年9月27日的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》指出生產(chǎn)隊范圍中的土地歸生產(chǎn)隊。比如社員的自留山等都不可進(jìn)行買賣等行為。由于當(dāng)時急于向共產(chǎn)主義過渡，不切合實際，搞平均主義，也與當(dāng)時生產(chǎn)力的發(fā)展水平不相符合，更是超越了群眾覺悟的思想水平，導(dǎo)致生產(chǎn)力大幅降低，對于經(jīng)濟發(fā)展造成極為不利的影響，國民生活質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。經(jīng)濟建設(shè)止步不前，法制建設(shè)更無從談起，受大環(huán)境和上位法所限，S市當(dāng)時也是全面禁止集體土地流轉(zhuǎn)，民間很少存在私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。二、無序及自發(fā)的流轉(zhuǎn)階段隨著改革開放的進(jìn)程，我國開始出現(xiàn)了大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在1988年的《憲法》當(dāng)中也第一次提出，土地使用權(quán)在合法合規(guī)的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓。此外，土地管理規(guī)定提出，在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，集體土地與國有土地的使用權(quán)都能夠自由流轉(zhuǎn)。其中，如果農(nóng)村要增加新的建設(shè)用地，就需要獲得縣級政府的批準(zhǔn)，如果使用已有建設(shè)用地，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)即可。這就為土地使用權(quán)交易市場奠定了法理基礎(chǔ)。在20世紀(jì)80年代，借助寬松的制度環(huán)境和華僑資本，以農(nóng)村建設(shè)用地為平臺，S市探索出“聯(lián)戶集資”的創(chuàng)業(yè)模式。1992年，國家將S升級為縣級市。并在這一年，福建省政府將S稱作是改革試驗區(qū)，S民營經(jīng)濟開始步入快速發(fā)展階段。S民營企業(yè)家對市場的認(rèn)識和尊重，對土地資源要素以及“釋放”農(nóng)村土地的潛在價值的渴望，產(chǎn)生了農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的實際需求，以小微企業(yè)為主的民營經(jīng)濟，在敢闖敢試、大膽創(chuàng)新的環(huán)境氛圍下，使村集體在參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化工程中，發(fā)現(xiàn)了巨大的土地升值潛力。農(nóng)村集體通過流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地為民營經(jīng)濟的生存和發(fā)展提供了空間，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)的迅速崛起，在市場競爭和時代浪潮中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)自然發(fā)生，并形成了一定的流轉(zhuǎn)規(guī)則，包括：（1）實行有償使用；（2）使用權(quán)可流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)等使用；（3）可以作價、交換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)；（4）禁止用于開發(fā)房地產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年S經(jīng)濟總量中民營經(jīng)濟比重就在一半以上，是S經(jīng)濟發(fā)展的主動力，因此地方政府“默許”了這種土地流轉(zhuǎn)方式。但是在這方面還缺乏可靠的操作規(guī)范與法律保障，在這種市場中自然形成的交易規(guī)則，規(guī)范管理作用比較有限。同時，由于該時期缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，布局分散、土地利用率低、違法用地行為突出，交易雙方的合法權(quán)益難以得到保障。三、探索規(guī)范流轉(zhuǎn)入市階段隨著自由流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，農(nóng)村的集體建設(shè)用地的入市交易越來越頻繁，將很多農(nóng)用土地出租和轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)經(jīng)濟主體，通過一系列不合規(guī)的操作，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這一過程中也產(chǎn)生了很多產(chǎn)權(quán)問題，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了明顯的制約影響。1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號文）初步彰顯了國家層面規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“依法審批、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益”的政策導(dǎo)向，標(biāo)志著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐漸走向規(guī)范化管理。2003年8月，S市下發(fā)《S市農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（晉政文[2003]156號），其中明確提到，要解除對集體建設(shè)用地的用途限制，還突破性地提出集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價（出資）入股和抵押，打破了國有土地壟斷一級市場的局面，在現(xiàn)行政策框架體系下為實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”奠定了實踐基礎(chǔ)，同時該文件還對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益作出詳細(xì)規(guī)定，為S市集體建設(shè)用地市場的規(guī)范、良性發(fā)展提供了法律支撐，也為新一輪入市改革平衡各方收益提供了實踐參考。2008年，十七屆三中全也給予了高度重視，頒布實施了一系列重要決定，明確提出要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，并以完善征地制度、逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為切入點，從中央層面闡明了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向與發(fā)展方向：同地、同權(quán)、同價。2012年12月12日，《關(guān)于推進(jìn)泉州民營經(jīng)濟綜合配套改革試驗的若干意見》指出：在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，城鎮(zhèn)用地范圍外，如果合法取得的集體建設(shè)用地的使用權(quán)，則能夠以入股、轉(zhuǎn)讓等方式入市流轉(zhuǎn)；圍繞集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，構(gòu)建配套的市場制度規(guī)范，同時要求集體建設(shè)用地和國有建設(shè)土地處在同等的市場地位；鼓勵泉州各類經(jīng)濟主體積極探索集體建設(shè)用地的開發(fā)模式，如物流產(chǎn)業(yè)、工業(yè)倉儲等，為中小企業(yè)的發(fā)展建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系；開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和集體林地產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點；為了更好的滿足農(nóng)民工的居住需求，可以在集體建設(shè)用地上施建工人宿舍；而且，還可以加快農(nóng)村經(jīng)濟制度的完善，對發(fā)展模式加以優(yōu)化，鼓勵社會資本投入到鄉(xiāng)村各大發(fā)展項目中。這可以看成是農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的地方性政策設(shè)計。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確要圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地構(gòu)建土地交易市場，要求集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地保持同等的入市地位、價格及權(quán)利，確保被征地農(nóng)民可以得到合理補償。雖然政策松綁的對象僅局限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但明確了未來農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)交易規(guī)范以及農(nóng)村土地管理的政策導(dǎo)向，也為地方的實踐指明方向，提供支撐。相比上一階段，政府采取了更加嚴(yán)格的管理措施，同時制定了完善的管理制度，福建省和S市各級政府都相繼出臺了旨在規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策文件。與此同時，國家層面宏觀調(diào)控戰(zhàn)略不斷推出，集體建設(shè)用地利用方式與用途形態(tài)更加豐富。四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點階段2015年1月，國家出臺了一系列意見與措施，并且隨后進(jìn)行了深入的調(diào)研與分析，并且選取了相關(guān)試點進(jìn)行深化改革與發(fā)展，試點前期，S市重點承擔(dān)了宅基地制度改革的任務(wù)。2016年9月，中央統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地三項制度改革試點，將試點范圍拓展到33個地區(qū)，S市正式開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的探索。S市在2016年到2019年試點期間共完成了94宗交易，面積473.731畝，成交金額1.7268億元，其中商服用地29宗、工業(yè)用地64宗、公共管理與公共服務(wù)用地1宗。表3.1試點期間S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開展情況年份面積（畝）宗地數(shù)量（塊）成交金額（萬元）工業(yè)商住公共設(shè)施20177.2231001792018119.057147139022019347.4514922013187合計473.7316429117268來源：S市自然資源局第二節(jié)S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策安排一、S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度設(shè)計2017年3月，S市《關(guān)于印發(fā)S市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定的通知》（以下簡稱該《通知》），對入市范圍、入市途徑、收益分配等作出了詳細(xì)規(guī)定，是試點期間指導(dǎo)S集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的綱領(lǐng)性文件。（一）入市主體該《通知》規(guī)定，入市時，代表的主體為農(nóng)民集體。農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，主要是以村委會或村集體組織對所有權(quán)進(jìn)行配置；當(dāng)村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在數(shù)量大于兩個，則以該村的村民小組或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形式行使所有權(quán)；當(dāng)鎮(zhèn)農(nóng)民是所有權(quán)主體，則是以鎮(zhèn)農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)。與《土地管理法》對集體土地所有權(quán)的規(guī)定相一致?？紤]到S還處于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深化推進(jìn)階段，大多數(shù)的村集體經(jīng)濟組織尚未建立健全，且村民小組不具備市場主體資格，因此，在實際操作中，S市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可委托可作為市場法人的土地經(jīng)營機構(gòu)、股份合作社等作為入市代表，負(fù)責(zé)所有權(quán)的管理及交易。（二）入市方式同時，在入市方式上，可以采用入股、出讓等方式進(jìn)行入市，在入股年限上，和國有建設(shè)用地處在同等地位。當(dāng)入市以后，農(nóng)村的集體建設(shè)用地可以在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。抵押可按照《中國銀監(jiān)會國有土資源部關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法>的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2016]26號）規(guī)定執(zhí)行。（三）入市途徑和范圍該《通知》對入市途徑和范圍給出以下規(guī)定：（1）依法得到符合土地開發(fā)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)方針的商服、工礦倉儲等建設(shè)用地，達(dá)到開發(fā)要求的設(shè)施條件，以及符合環(huán)保、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策，且可以直接在村內(nèi)使用，可以直接就地入市。案例1安海鎮(zhèn)前湖村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市該地塊位于安海鎮(zhèn)前湖村，距離鎮(zhèn)政府所在地約5公里，交通便利，地理位置優(yōu)越。地塊面積4815平方千米（7.22畝），所有權(quán)人為安海鎮(zhèn)前湖村股份經(jīng)濟合作社，在市鎮(zhèn)兩級政府的努力下，成功完成了S入市“第一拍”，土地出讓用途為工礦倉儲用地。該入市地塊經(jīng)村集體表決同意，前湖村村委會向鎮(zhèn)政府提出申請，并由鎮(zhèn)政府發(fā)函原S市國土資源局建議支持該地塊入市交易。經(jīng)征詢發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、水利部門意見，該地塊符合產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保準(zhǔn)入和土地利用總體規(guī)劃等要求，原S市國土資源局委托福建鴻遠(yuǎn)拍賣有限公司泉州分公司，于2017年6月25日在原市國土資源局舉行拍賣出讓活動，出讓年限為50年，起拍價是179萬元，其中土地單價是371.76元/平方米，也就是每畝土地的價格為24.78萬元，采取競價方式進(jìn)行競爭，該宗地由福建省晉南建設(shè)集團(tuán)有限公司以起始價競得，擬作工業(yè)用地（金屬制造業(yè)）。該宗地具備出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押貸款五項權(quán)能，實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地的同等權(quán)利。按照S入市文件要求，政府按成交價的15%向前湖村股份經(jīng)濟合作社收取土地增值收益調(diào)節(jié)金26.85萬元。2017年12月13日，該宗地取得集體建設(shè)用地《不動產(chǎn)權(quán)證書》，同時獲得S市農(nóng)商銀行120萬元的貸款額度授信，有效地減輕了企業(yè)的經(jīng)濟壓力。結(jié)合土地的整治與開發(fā)規(guī)劃，保證不擴大建設(shè)用地規(guī)模，且確保耕地規(guī)模以及提高土地開發(fā)水平，對農(nóng)村一些比較零散的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾后，根據(jù)土地開發(fā)計劃在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)進(jìn)行入市操作。在政府的指導(dǎo)下，對舊村、空心村、危舊房等集體建設(shè)用地加以改造，并且規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地實施復(fù)墾，同時建設(shè)相應(yīng)的公共設(shè)施，劃分土地產(chǎn)權(quán)及宗地。若集體建設(shè)用地未達(dá)到征收要求，則可以在確保村民住宅等需求得到滿足的基礎(chǔ)上，再入市集體建設(shè)用地。（四）土地增值收益調(diào)節(jié)金按照上級規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，需要收取20%-50%的土地增值收益調(diào)節(jié)金，或是根據(jù)成交價的合理比例進(jìn)行征收。結(jié)合S市實際，暫時還無法核定本地區(qū)入市土地取得成本和開發(fā)支出，參照國有土地劃撥補辦出讓應(yīng)補繳的土地出讓金，在商服用地方面的征收比例55%，在工礦倉儲用地方面的征收比例30%。如果交易中以總成交價款折算，則在商服用地方面比例為27.5%，工礦倉儲用地方面比例為15%。綜合上述，S的商服用地按成交總價款的30%征收調(diào)節(jié)金，工礦倉儲用地或其他則按15%的。自然資源局負(fù)責(zé)人表示：“我們建立‘流轉(zhuǎn)順暢、同權(quán)同價、收益共享’的集建入市制度，在政策上同時也是允許進(jìn)行抵押、出租以及轉(zhuǎn)讓。政府在調(diào)節(jié)金征收方面，從現(xiàn)實交易情況出發(fā)，不同的用地情況采用不同的征收比例。”當(dāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)并獲得收益，則所有收益都要當(dāng)作農(nóng)村的集體資產(chǎn)，在分配收益上要做到公開與透明，同時要受到大眾與政府的聯(lián)合監(jiān)督。對于調(diào)節(jié)金，征收主體為市人民政府，由市財政局會同國土資源局負(fù)責(zé)組織征收。此外，調(diào)節(jié)金一般用在環(huán)境治理等方面。在管理上，是當(dāng)作非稅收入進(jìn)行管理，資金全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。二、S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的其他配套制度（一）關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)股份制改革是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的前提和基礎(chǔ)，為集體內(nèi)部分配土地增值收益提供依據(jù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點以完善農(nóng)村集體財產(chǎn)六項權(quán)能為主線，包括收益、分配、繼承、退出、抵押、轉(zhuǎn)讓等。通過此項改革，主要目的是大力激活S市農(nóng)村中存在的“沉睡”資產(chǎn)，以此來讓農(nóng)民擁有財產(chǎn)的獲得感，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新模式，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，促進(jìn)集體經(jīng)濟組織的壯大。圍繞此項改革內(nèi)容，S市主要開展了三項工作：其一，重點出臺了《S市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）?！吨笇?dǎo)意見》類似于綱領(lǐng)性文件，全市范圍內(nèi)不同區(qū)域，不同鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織如內(nèi)坑鎮(zhèn)砌坑村根據(jù)自身情況制定具體細(xì)則。目前，S市范圍內(nèi)共選取了30多個村作為試點村。其二，厘清了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“政經(jīng)分離”的改革思路，將涉及經(jīng)濟管理的事務(wù)，從原村委會管理事務(wù)中剝離出來，形成村集體經(jīng)濟聯(lián)合社（其前身可理解為生產(chǎn)大隊，簡稱“經(jīng)聯(lián)社”），從而形成村黨委、村委會和經(jīng)聯(lián)社所組成的三套班子。村黨委發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)的作用，村委會起到村民事務(wù)管理或自治的作用，經(jīng)聯(lián)社負(fù)責(zé)村集體資產(chǎn)的管理與運營。其三，出臺《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點實施方案》，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)以及公益性資產(chǎn)三類。經(jīng)營性資產(chǎn)包括集體廠房、企業(yè)、用地等；資源性資產(chǎn)包括村級所有土地、承包地、宅基地、自留山、自留地等；公益性資產(chǎn)包括學(xué)校、衛(wèi)生室、農(nóng)村道路等。目前，工作重點集中在經(jīng)營性資產(chǎn)的改革上，主要以集體資產(chǎn)清算、股權(quán)量化、股份管理與分工等多項內(nèi)容為支撐，主要出發(fā)點是為了壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，從而實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值、保值。農(nóng)村集體經(jīng)濟成員資格的認(rèn)定是與經(jīng)營性資產(chǎn)改革密切相關(guān)的，集體資產(chǎn)的清算與股權(quán)量化是在成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)上推進(jìn)的。同時，有選擇性進(jìn)行資源性資產(chǎn)的改革。同時，配套出臺其他多份政策文件，健全完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份權(quán)能，實現(xiàn)集體與個人之間收益分配制度化。（二）關(guān)于批后監(jiān)管的規(guī)定為促進(jìn)入市土地依法依規(guī)、節(jié)約集約利用，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場秩序，在參照國有建設(shè)用地批后管理有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，S市政府出臺了“批后監(jiān)管暫行規(guī)定”。文件指出在審批監(jiān)管方面，起到主要監(jiān)管作用的機構(gòu)為鎮(zhèn)政府。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的批后監(jiān)管內(nèi)容包括：開竣工是否按照集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定的時限；在審批后有沒有出現(xiàn)閑置土地；當(dāng)用途與容積率發(fā)生變化，是否申辦各類手續(xù)，以及相關(guān)費用的繳納是否及時；建設(shè)投資是否符合相關(guān)規(guī)定；土地開發(fā)是否符合文件規(guī)定；土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否合規(guī)等。（三）關(guān)于收益分配的規(guī)定為加強和規(guī)范收益管理，S市政府印發(fā)了《收益分配使用管理指導(dǎo)意見》，專門針對入市收益的內(nèi)部分配管理，為農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織的正當(dāng)權(quán)益提供保障。該文件指出：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于村農(nóng)村集體所有的，土地增值收益按照村集體經(jīng)濟組織30%、村集體經(jīng)濟組織成員70%的比例進(jìn)行分配；屬于村民組建的集體組織，因此，在分配增值收益時，對于集體經(jīng)濟組織、村民小組、村集體組織成員，則分別是以5%、25%、70%的比例進(jìn)行分配；屬于鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織全額留成。以留地或留物業(yè)等形式取得的土地收益可以通過股份合作方式長期分享收益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留成部分主要用在村內(nèi)公共設(shè)施購置、環(huán)境保護(hù)、收儲土地、購買物業(yè)或經(jīng)營性資產(chǎn)等支出。（四）關(guān)于歷史遺留問題的規(guī)定S市民營經(jīng)濟活躍，早期很多以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義取得集體劃撥土地進(jìn)行建設(shè)，但受法律制約，無法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、融資，一定程度上限制了企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。通過此次入市改革，規(guī)定這類型的土地可按照協(xié)議方式入市，實現(xiàn)土地抵押、轉(zhuǎn)讓，幫助企業(yè)盤活資產(chǎn)，緩解資金壓力，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。S市自然資源局負(fù)責(zé)人說，長期以來，很多中小企業(yè)在發(fā)展初期并未申辦完善的用地手續(xù)，以至于工廠閑置了很多土地，無法將其納入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，此外，由于中小企業(yè)的發(fā)展規(guī)模較小，融資面臨巨大壓力，導(dǎo)致很難獲得在用地申請中得到批準(zhǔn)。自從開展試點工作開始，S就開始整治各種集體建設(shè)用地，并結(jié)合政府對土地開發(fā)制定的總體規(guī)劃，懲處了違法占用土地的企業(yè)，如果企業(yè)想要開發(fā)新項目，就必須利用拍賣等渠道，從而獲得用地的使用權(quán)。案例2內(nèi)坑鎮(zhèn)富宇鞋業(yè)公司補辦用地手續(xù)富宇鞋業(yè)公司蔡金華展示出了剛?cè)〉玫牟粍赢a(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。另一方面介紹了當(dāng)前自己公司在企業(yè)用地方面的具體情況，也就是在2008年的時候在村中租賃的，并未辦理用地相關(guān)手續(xù)，如此對于公司的發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。2016年開始試點集建地入市后，蔡董事長通過審查和相關(guān)政策了解到公司租賃的土地與S市政府在城鄉(xiāng)和土地規(guī)劃等方面相吻合，符合試點條件。公司在去年花費220萬元獲得了這塊土地，集體建設(shè)地使用權(quán)為50年。如此對于公司未來的發(fā)展具有非常重要的意義，可以促使公司更好更快的發(fā)展。第三節(jié)S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策取得的成效一、政“推”民“進(jìn)”S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革之所以可以順利推進(jìn)，這既離不開地方政府在政策與資源的大力支持，同時也離不開具體的風(fēng)土人情下農(nóng)民主動開展改革實踐的熱情。具體而言，就是政府與村集體、農(nóng)民共同形成合力，起到了“1+1>2”的合力效果。雙管齊下促入市的條件之一，是地方政府的重視與支持。S市迅速開展了入市相關(guān)的工作，僅僅時隔半年，就在對市情的排查與摸底的基礎(chǔ)上，經(jīng)過S市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的討論正式通過了《S市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》，其中提到了集體建設(shè)用地進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)的一整套操作流程。正是地方政府的快速反應(yīng)，讓時間頗為緊迫的改革任務(wù)得以順利推進(jìn)下去。而另一方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與村集體的積極配合也是十分重要的。由于S市快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的地方發(fā)展背景，民營經(jīng)濟十分活躍，鄉(xiāng)村發(fā)展程度較高，這就帶來了十分迫切的集體建設(shè)用地使用需求。例如在改革前，就已經(jīng)有部分村莊通過流轉(zhuǎn)的形式開展了入市探索。因此，該政策很好地順應(yīng)了地方發(fā)展需求與農(nóng)民的利益訴求，此政策一經(jīng)推出，就得到了基層的強烈支持，得以順利開展。案例3金井鎮(zhèn)圍頭村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換入市金井鎮(zhèn)圍頭村屬于國家3A級旅游景區(qū)，是閩南僑鄉(xiāng)的重要港口，也是聞名中外的“八.二三”萬炮齊轟金門的發(fā)生地，擁有豐富的濱海旅游和紅色旅游資源，具有港口物流、對臺貿(mào)易和濱海旅游三大支撐產(chǎn)業(yè)，全村以養(yǎng)鮑魚等海產(chǎn)品為主。近年來，利用本村的特色旅游資源，村民和村集體大肆興辦民宿、海鮮酒樓、店鋪等，2016年來圍頭村旅游的游客大約在120萬，2017年高達(dá)150萬，旅游市場需求旺盛，以省內(nèi)周邊地區(qū)游客居多，且多集中在5-10月份期間，但比較缺乏將游客留下來消費的設(shè)施，比如酒店、民宿、餐飲等，村集體經(jīng)濟潛力沒有得到充分釋放。2018年2月，結(jié)合S市作為改革試點的契機，該村東頭臨海岸的一處集體建設(shè)用地成功掛牌出讓，成為福建省入市的首宗商服集體經(jīng)營性建設(shè)用地。該宗地以不可分割銷售商服用地--旅館用地（酒店）的用途出讓年限40年，面積3495平方米（5.242畝），從而彌補居住設(shè)施的市場需求。在村內(nèi)旅游業(yè)與外來資本的相互作用下，村內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，年產(chǎn)值2-3億元左右，村財收入上千萬元，全村人均純收入在3萬元以上。該宗地塊面朝大海，背靠村級公路，原本是3宗無人居住、閑置荒廢多年的宅基地，占地面積為998.6平方米，土地使用權(quán)人均為圍頭村村民陳波寅。在民宿旅游發(fā)展的背景下，優(yōu)越的地理位置以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境使該地塊經(jīng)濟價值凸顯，具備了成熟的開發(fā)條件。按照改革前的操作辦法，需要完成“征收-收儲-報批-出讓”幾個環(huán)節(jié)，手續(xù)繁多，審核報批至少需要一年時間。借助改革契機，圍頭村村委會本著“自愿、有償退出，壯大村集體經(jīng)濟”的原則，鼓勵已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的原土地使用人退出宅基地。達(dá)成一致后，村集體將周邊屬于圍頭村集體所有的集體建設(shè)用地2496.4平方米，與之合并為較為完整的地塊，共計3495平方米，籌備入市。經(jīng)協(xié)商，村集體經(jīng)濟組織召開合作社成員代表會議，明確了入市地塊的用途、出讓年限、入市方式、交易底價等，經(jīng)現(xiàn)場表決以全票贊同通過。受金井鎮(zhèn)圍頭村村集體的委托，原市國土資源局于2018年2月7日舉行該地塊40年期的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓活動，最終S市恒禾海景酒店有限公司以260萬元，單位地價743.92元/平方米競得該地塊，規(guī)劃通過對老宅翻新改造，用以開發(fā)建設(shè)高端精品酒店，作為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的配套設(shè)施。根據(jù)入市政策的規(guī)定，S市政府按土地成交價的30%計提土地收益調(diào)節(jié)金，其余70%收益歸圍頭村集體所有，用于建設(shè)村養(yǎng)老院等公共配套設(shè)施和村集體經(jīng)濟的擴大再生產(chǎn)。該宗地由圍頭村委會作為入市主體組織入市工作，屬于就地入市的典型案例，產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，操作過程相對簡單，從籌備到完成出讓不過4個月。項目啟動后，預(yù)計總投資2億元，將帶動就業(yè)人數(shù)100人，預(yù)計年收益約200萬元，年營業(yè)額2000萬元，年納稅250萬元?？偟膩砜?，圍頭村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得了較好的實施績效。一方面，通過盤活閑置低效用地增強了農(nóng)村村級集體經(jīng)濟，也大大增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入，從而讓閑置的土地在提高農(nóng)民收益和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，更好更快地惠及農(nóng)民和農(nóng)村；另一方面，圍頭村作為首宗商服用地入市案例，起到很好的示范效應(yīng)，帶動了周邊村集體入市的積極性和政策信心。從改革實踐來看，圍頭村順利入市的原因可能有以下幾方面：（1）以宅基地騰退為依托，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市。根據(jù)現(xiàn)有試點政策和相關(guān)法律規(guī)定，原則上公益性用地以劃撥的方式為保障、非公益性用地以入市的方式為保障，但在實踐中，符合直接入市條件的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地較少，不具有示范效應(yīng)。圍頭村通過宅基地有償、自愿退出，盤活閑置土地，以村集體為主體就地入市，釋放宅基地資產(chǎn)屬性。這一做法實際上打開了宅基地流轉(zhuǎn)的新渠道，使更多集體建設(shè)用地可以通過入市操作獲得收益，既符合農(nóng)村實際，又呈現(xiàn)出耕地總量不減少、發(fā)展用地有保障的良好態(tài)勢。（2）較為發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟組織，保障收益分配公平性。圍頭村早已完成集體經(jīng)濟資產(chǎn)股份制改革，一方面，有利于閑置宅基地的順利收回；另一方面，入市收益分配可以縮減農(nóng)村發(fā)展差距，使各類集建地都可以通過入市獲得收益。入市收益在扣除該地塊的前期出讓成本后，全部以資本金形式注入集體股份經(jīng)濟合作社，用于集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)經(jīng)營，按照股權(quán)增值法來調(diào)整集體經(jīng)濟組織各個成員所持有的股份，然后用于投資村內(nèi)公共設(shè)施和集體產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了入市收益在村民內(nèi)部的公平分配。（3）統(tǒng)籌土地制度改革政策，撬動單向發(fā)展向融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。圍頭村作為S市民營經(jīng)濟十分活躍的村莊，具有制度創(chuàng)新的傳統(tǒng)“基因”。但土地對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。在過去，土地法直接影響鄉(xiāng)村各類民企的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟組織的發(fā)展也受到一定影響。通過改革集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式，就可以為農(nóng)村各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，也為民宿旅游、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地空間，以土地為資源整合的紐帶，促進(jìn)資金、人才要素向農(nóng)村流動。通過外來資本與日漸繁榮的鄉(xiāng)村旅游業(yè)相互借力，進(jìn)一步促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，不斷推動鄉(xiāng)村振興。二、租賃與入市并存在S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革開展以來，呈現(xiàn)出一個十分顯著的地方特色，那就是在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場中，以建設(shè)用地的租賃為主，選擇直接入市交易的案例反而較少。這種現(xiàn)象與其他大多數(shù)試點地區(qū)都有所不同，因為對用地企業(yè)而言，短期租賃不但成本較高，而且租期一旦到期會面臨違約風(fēng)險，從而會阻礙用地者的投資，導(dǎo)致村集體與企業(yè)的收益都偏低。案例4陳埭鎮(zhèn)涵埭村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地出租涵埭村本村人口約2900人，全村約有660宗宅基地，而外來人口高達(dá)1.6萬。目前，為有效管理好轄區(qū)內(nèi)眾多人口，全村統(tǒng)一實行網(wǎng)格化管理和精細(xì)化管理。外來人口多同樣也是陳埭鎮(zhèn)比較典型的特征。比如，陳埭鎮(zhèn)目前本地人口7萬，外來人口約30萬，而在2008年前后，外來人口高達(dá)50萬。由于外來人口眾多，這就衍生出外來人口租用本村宅基地或農(nóng)房進(jìn)行居住、生產(chǎn)、經(jīng)營等活動。據(jù)統(tǒng)計，目前全村有80%以上的宅基地或農(nóng)房用于整體或?qū)ν獬鲎狻４送?，早年涵埭村的發(fā)展主要依靠村民自發(fā)利用宅基地或村集體土地興辦廠房、家庭作坊等，后隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，部分廠房倒閉或外遷，形成一批閑置低效利用土地，為此村集體將該部分低效的、規(guī)模較大的土地，出租給外來企業(yè)或個體戶，用于經(jīng)營超市、醫(yī)院、游泳館、健身房等，實現(xiàn)“退二進(jìn)三”，村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地出租主要包括以下幾個方面：早年本村在土地征收過程中借助“回?fù)艿亍闭撸粲?2.5畝的可發(fā)展用地，于2015年建成一處文體中心和綜合市場，其中前期投資大約2000萬，主要來源于早期征地拆遷補償給村集體的資金。該大樓共計10層，總建筑面積1.1萬平方米；其中1-4層為自用，其余樓層進(jìn)行對外出租，租期為10年，年租金大約在100萬左右。村委會所在地目前為占地800平方米，共六層的大樓。為實現(xiàn)經(jīng)濟收益，村集體將第一、二、三、六層出租給一家民營醫(yī)院，約3200平方米，租期5年，租金每年30多萬。村集體有一處學(xué)校，該學(xué)校前有一塊土地，占地約400平方米。村集體利用該土地統(tǒng)一建設(shè)為商鋪，共30間，每間10平方米左右，并統(tǒng)一出租給某一個體或經(jīng)營公司，目前按每月700元/平方米的價格收取租金，再由該個體或經(jīng)營公司分租給其他經(jīng)營者，其租金約為每月1000元/平方米。租期為3年，每年的租金按一定比例不斷上升。村集體內(nèi)有一處農(nóng)貿(mào)市場，會對外出租收取一定攤位費，目前主要有老人會管理，收取的攤位費也主要用于老人會日常開銷--采取老人會管理農(nóng)貿(mào)市場，能夠?qū)崿F(xiàn)老人的再就業(yè)，盤活閑置勞力，同時也解決了村集體對老人會資金支持的部分負(fù)擔(dān)。上述村集體利用集體土地及其地上建筑對外出租，都有經(jīng)過村民代表大會表決通過。而收取的租金則主要用于集體公共事業(yè)的建設(shè)，比如每年衛(wèi)生投入100萬左右；巡邏隊運營也在100萬左右；村民社保、醫(yī)保每年約有60多萬。當(dāng)然，這些成本里也有政府的支持，比如每位巡邏隊員每月能夠獲得市政府、鎮(zhèn)政府1000元的補償?？偟膩砜矗迕窭谜鼗蜣r(nóng)房出租，租期大多在1年以內(nèi)，而村集體出租集體土地，租期在3-10年不等，相較于德清縣近40年租期，涵埭村的租賃做法仍然屬于短期租賃行為，主要通過合同來約束雙方行為。至于為何選擇短租，村書記、村長給出的答案是：“本地外來人口都、經(jīng)濟發(fā)展活躍，土地價格一年一個價，采取短租，尤其是意念一租，能夠有效保障農(nóng)民或村集體的收益，而若采取長租，則收益可能會受損。”然而，這種集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的形式，是由于S市實際發(fā)展情況所決定的，反映出了緊隨市場變化的敏銳嗅覺。一方面，由于許多村莊實際上很早已經(jīng)開展了農(nóng)房出租的探索實踐，并且形成了較為穩(wěn)定的集體土地市場格局，對于這些集體和村民而言，既然已經(jīng)實現(xiàn)了集體土地的出租，并獲得了租金收益，就沒有必要在重新辦理一次入市的手續(xù)。另一方面，由于S市經(jīng)濟發(fā)展迅速較快，地價變化十分迅速，因此以“一年一租”的短租為主可以保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體的利益。而正是順應(yīng)地方的發(fā)展情況，緊隨市場變化，讓S可以較好地推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。三、培育“自發(fā)式”市場從中央立定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的本意來看，構(gòu)建與國有土地市場相并行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，以此顯化集體建設(shè)用地資本屬性并彌補國有土地市場無法照顧微小型企業(yè)用地需求的局面，是入市改革的根本目標(biāo)所在。縱觀各入市改革試點地區(qū)，不乏存在早期入市規(guī)模大、地塊宗數(shù)多，但后期難以持續(xù)擴大甚至不斷縮減的普遍現(xiàn)象；此外，入市地塊價值的體現(xiàn)也多是以協(xié)議、掛牌等方式確定，難以真正反映了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊的資本屬性與價值，離集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場構(gòu)建的目標(biāo)更有一段距離，這恰恰是揠苗助長式推動入市交易的必然結(jié)果。而在S，在推進(jìn)過程中更注重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自發(fā)、自主通過市場機制達(dá)成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，而且入市規(guī)模之大、形式之多樣以及交易價格之體現(xiàn)，無不是隱性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場所作用的結(jié)果。更重要的是，即使脫離了當(dāng)前由政府主導(dǎo)的入市改革，S集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場也將依然自發(fā)運行并完善下去。四、繁榮集體經(jīng)營性建設(shè)用地金融市場S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的又一亮點，在于培育了繁榮的集體經(jīng)營性建設(shè)用地金融市場。起初，在政策中規(guī)定，集體建設(shè)用地能夠進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，主要是為了在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間構(gòu)建土地交易市場，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。而S將農(nóng)房抵押與集體經(jīng)營性建設(shè)用地兩項政策有機結(jié)合，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地同樣可以出租抵押，與此同時，通過“村銀共建”等農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押制度體系的建立，S市培育了相對繁榮的集體經(jīng)營性建設(shè)用地金融市場，可以實現(xiàn)用地市場在城鄉(xiāng)統(tǒng)一方面的有效對接、繁榮集體土地市場，并從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)利。五、呼應(yīng)宅基地制度改革在土地法中，農(nóng)村集體建設(shè)用地主要分為三類：宅基地、公益建設(shè)用地、企業(yè)用地。在此次改革中，公益建設(shè)用地與企業(yè)用地并未實施入市政策，僅僅是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)試點對象，即宅基地，但這類用地占據(jù)的比例并不高，這在很大程度上降低了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的意義。S市開展已久的宅基地改革大大提高了農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，但由于法律的限制其潛在的經(jīng)濟價值難以得到釋放，經(jīng)營性建設(shè)用地自從允許入市后，就為宅基地發(fā)展注入了新的動力。S市用途轉(zhuǎn)換入市模式中，通過宅基地整理后節(jié)余的建設(shè)用地符合規(guī)劃的可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，與國有土地一樣可入市交易，而這一部分的潛能是巨大的。這樣就可以更好的推進(jìn)土地發(fā)展規(guī)劃，同時還可以使城鄉(xiāng)發(fā)展過程中更加合理的使用建設(shè)用地指標(biāo)，并且也不會征收城郊的農(nóng)用地，而且推進(jìn)集體建設(shè)用地的入市，不僅可以為農(nóng)民帶來更多收益，同時還可以加快當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二章S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策存在的問題及原因第一節(jié)存在的問題一、收益分配制度不完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革最終落腳在土地價值的實現(xiàn)以及入市收益的分配上，因此入市改革在本質(zhì)上是利益分配重新調(diào)整的過程，也就是通過調(diào)節(jié)土地增值收益的配置。其中政府獲得的土地增值收益是土地增值收益調(diào)節(jié)金，農(nóng)民集體獲得的土地增值收益等于總增值收益扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金的余額。如今，對于國有土地，在出讓過程中，國家制定了完善的增值收益與稅費制度，但對于農(nóng)村集體土地，并未制定完善的稅費制度及分配機制，而且不同地區(qū)也并未達(dá)成統(tǒng)一意見。根據(jù)原國土部、財政部相關(guān)文件要求，試點地區(qū)按照入市土地區(qū)位、用途、交易方式等，制定了土地增值收益調(diào)節(jié)金征收基數(shù)、比例和征收方式，沒有統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)，各個試點地區(qū)的做法也不盡相同。表4.1部分試點地區(qū)政府收益情況試點地區(qū)收益分配的規(guī)定浙江省德清市（一）位于縣城規(guī)劃區(qū)的入市土地，商服類用地按48%的比例繳納，工礦倉儲類用地按24%比例繳納；（二）位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的入市土地，商服類用地按40%比例繳納，工礦倉儲類用地按20%比例繳納；（三）其他地區(qū)商服類用地按32%比例繳納，工礦倉儲類用地按16%比例繳納。受讓（承租）人應(yīng)按成交地價總額的3%繳納調(diào)節(jié)金。貴州省湄潭縣以增值收益為基數(shù)，分用地類型收取入市增值收益調(diào)節(jié)金，工業(yè)用地20%、綜合用地22%、商服用地25%。續(xù)表4.1部分試點地區(qū)政府參與收益分配的情況試點地區(qū)地方政府參與收益分配的規(guī)定遼寧省海城市入市或再轉(zhuǎn)讓的情況下需要收取，征收比例為土地增值收益的20%-50%。另外，按作價出資（入股）和出讓及出租方式工礦倉儲類用地分別按10%和30%比例提??；分別按20%和40%比例提取按作價出資（入股）和出讓及出租兩種方式的商服類用地。福建省S市調(diào)節(jié)金全額上繳縣財政，并以收支兩條線、按照政府非稅收入的方式進(jìn)行管理。商服用地繳納30%比例，工礦倉儲用地和其他類型用地繳納15%。從表4.1中不難看出幾個試點地區(qū)的土地增值收益調(diào)節(jié)金都是根據(jù)成交價款的總額并按地塊用途不同分別征收一定比例的，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；只有浙江省德清縣土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取從入市土地所處位置——縣城規(guī)劃區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)作具體比例區(qū)分。按照有關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，S也是根據(jù)地塊用途來區(qū)分征收比例，分別按照工業(yè)用地和商業(yè)用地成交價款的15%和30%收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，資金全額上繳市財政，入市成交價款扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金后的余額歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，實行收支兩條線管理。表4.2試點地區(qū)收益用途規(guī)制地區(qū)收益用途限制重慶市大足區(qū)收益提留的比例不超過20%，經(jīng)過農(nóng)村經(jīng)濟組織的共同討論來決定，主要用在環(huán)境治理等方面。佛山市南海區(qū)城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各分配一半調(diào)節(jié)金，將這些收益用在基建項目、土地開發(fā)、農(nóng)民貧困補助等方面。浙江省德清市調(diào)節(jié)金主要用在了基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、環(huán)境治理等項目中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織為用地產(chǎn)權(quán)主體，入市收益用在了民生項目、基建項目等公共項目。當(dāng)村集體組織為用地產(chǎn)權(quán)主體，則根據(jù)入市方式來使用入市所得收益。當(dāng)其他集體經(jīng)濟組織為用地產(chǎn)權(quán)主體，則在繳納規(guī)定稅費、入市成本、組織提留，其余部分則分配給農(nóng)戶。也可委托村股份經(jīng)濟合作社股份合作等，所得收益再進(jìn)行分配。續(xù)表4.2試點地區(qū)收益用途規(guī)制地區(qū)收益用途限制福建省S市調(diào)節(jié)金主要用在了基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、環(huán)境治理等項目中。政府在管理時將其當(dāng)作一種非稅收入，資金全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。根據(jù)馬克思絕對產(chǎn)權(quán)說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所獲得的收益都要分配給產(chǎn)權(quán)人。然而在筆者看來，盡管集體建設(shè)用地其產(chǎn)權(quán)主體并非是國家，然而在入市交易中，政府能夠從稅收機制這一渠道對調(diào)節(jié)金進(jìn)行分配，特別是采用合理方式來調(diào)配增值收入。從過去開展的一些試點地區(qū)能夠發(fā)現(xiàn)，作為調(diào)節(jié)收入分配的手段之一現(xiàn)前面所述試點例子在制定收益分配制度時都沒有考慮到公共基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)投入的差異及入市地塊所在農(nóng)村集體的潛在利益。政府和集體對土地增值都有不同程度的貢獻(xiàn)，比如改變區(qū)位條件、轉(zhuǎn)變利用方式、提升利用效率等。但相對于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)一直處于自主管理、自主投入的村民自治狀態(tài)，政府對農(nóng)村地區(qū)的投入強度和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。在S，土地增值收益調(diào)節(jié)金由政府在全市范圍的農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)籌，入市地塊所在地的農(nóng)民集體的潛在利益受到了損害同時采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞诫y以對農(nóng)民的持久增收起到保障作用，農(nóng)民的合法權(quán)益也同樣無法充分保障。從表4.3中，我們得知入市收益也沒有以貨幣性質(zhì)分發(fā)給村民，而是集中于集體經(jīng)濟組織。表4.3S市集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金分配比例年份征收基數(shù)（萬元）國家征收金額（萬元）內(nèi)部分配比例（萬元）集體經(jīng)濟組織個人201717926.85152.15020183902788.553113.4502019131872745.610441.40合計172683561137070來源：S市自然資源局綜上，筆者認(rèn)為S市的土地增值收益分配制度有待完善，從國家與集體的外部收益來看，國家的提留比例始終缺少上位法的支撐，也缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，容易被“分光吃凈”，土地增值收益調(diào)節(jié)金在全市范圍內(nèi)的農(nóng)村統(tǒng)籌，也將損害到入市地塊所在農(nóng)民集體的潛在利益；從集體與個人的內(nèi)部收益來看，入市集體的增值收益一般納入村集體，入市收益沒有以貨幣形式分發(fā)給村民。村民個人的利益是否能得到切實保障，也很難保證。這些問題如果無法采用有效方式加以解決，那么必然對土地市場的國有土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利影響，也勢必造成加大土地交易的難度，更會導(dǎo)致在國家、集體、農(nóng)民個人利益等層面都難以真正實現(xiàn)公平。二、入市主體虛位權(quán)能殘缺導(dǎo)致實踐操作有難度據(jù)悉，在土地入市過程中，試點地區(qū)把村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或相關(guān)代理人當(dāng)成是入市交易的主體，據(jù)相關(guān)資料顯示其中多數(shù)試點地區(qū)的集體經(jīng)濟組織缺位，入市主體只能選擇為村民小組或村委會。S規(guī)定入市主體為代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體，采用《土地管理法》的表述：農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地根據(jù)規(guī)定其產(chǎn)權(quán)主體為農(nóng)民集體，同時村委會或村集體組織負(fù)責(zé)所有權(quán)的管理；如果村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織超過兩個，則有村民小組等機構(gòu)負(fù)責(zé)行使所有權(quán)；如果產(chǎn)權(quán)主體為鎮(zhèn)農(nóng)民集體，則是鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。S市也出臺了綱領(lǐng)性文件《S市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》，規(guī)定全市范圍內(nèi)不同區(qū)域、不同鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)自身情況制定具體細(xì)則，厘清了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“政經(jīng)分離”的改革思路，將涉及村集體經(jīng)濟管理和使用部分的事務(wù)從原村委會管理事務(wù)中剝離出來，形成村集體經(jīng)濟聯(lián)合社，負(fù)責(zé)村集體資產(chǎn)的管理與運營。但是實踐中，難以理順農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織、村委會的關(guān)系，現(xiàn)實中不少經(jīng)濟聯(lián)合社的管理成員也都由村兩委成員兼任，能否保證經(jīng)濟聯(lián)合社能真正參與其中、充分發(fā)揮作用，具有很大的不確定性。同時，這也就造成了農(nóng)民或農(nóng)村集體在土地的收益權(quán)能與土地處分方面無法完全實現(xiàn)，難以真正保障集體利益。其中如S農(nóng)村商業(yè)銀行在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面的抵押準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了嚴(yán)格、明確的規(guī)定：其一，所抵押地塊需具備《集體土地使用證》及《房屋所有權(quán)證》；其二，所抵押地塊需位于S農(nóng)村商業(yè)銀行認(rèn)定的優(yōu)質(zhì)路段（區(qū)域）內(nèi)；其三，坐落地所有權(quán)單位（村民委員會或居民委員會）同意出具集體土地使用權(quán)的相關(guān)抵押以及抵押權(quán)的實現(xiàn)，得到相關(guān)的書面證明；其四，追加借款人配偶，或具備擔(dān)保意愿及能力的自然人、法人及其經(jīng)濟組織作為擔(dān)保人。受訪的業(yè)務(wù)經(jīng)理也表態(tài)“希望政府加快確權(quán)工作，以有利于推動農(nóng)房抵押貸款全面鋪開”。產(chǎn)權(quán)主體的虛位和權(quán)能的殘缺導(dǎo)致在實際操作中很難做到與國有土地“同權(quán)同價”，難以高效、順利入市。在2016-2019年試點期間，S達(dá)成了94次集體建設(shè)用地交易，交易面積473.731畝。對于民營經(jīng)濟活躍、市場繁榮的地區(qū)，這個入市成效也不是特別明顯。三、入市范圍局限存量用地且政策彈性不足在改革開放后，S涌現(xiàn)出一大批對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有重大推動作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當(dāng)時的土地政策也放開了很多管制。自從我國頒布了土地管理法，為管理建設(shè)用地提供了可靠的法律依據(jù)。S市的入市政策總則第一條“本規(guī)定提到的村集體建設(shè)用地，主要指的是村建設(shè)用地當(dāng)中，被城鄉(xiāng)土地開發(fā)與土地發(fā)展規(guī)劃用于開展倉儲等產(chǎn)業(yè)的土地，其中特別強調(diào)入市主體主要是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而在用途方面也進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，主要是“工礦、倉儲、商服”用地，排除了增量農(nóng)村建設(shè)用地入市的可能性。筆者認(rèn)為“入市”范圍應(yīng)包含增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。大多數(shù)試點地區(qū)以存量集體建設(shè)用地入市，但增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一方面也在山東禹城、廣西北流、浙江義烏等部分試點地區(qū)展開了有益探索。這說明中央政策上雖然沒有明確增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但為面對不同地區(qū)的復(fù)雜情況而進(jìn)行了較為寬泛和相對宏觀的規(guī)定，這便為地方改革提供了充分的調(diào)試空間。因此，部分試點地區(qū)主要是為了落實改革政策，保證改革