我國近代公民基本權(quán)利體制中的短板現(xiàn)象研究的論文

我國近代公民基本?權(quán)利體制中的“短?板”現(xiàn)象研究的論?文我國近代公民?基本權(quán)利體制中的?“短板”現(xiàn)象研究?的論文摘要:?近代基本法?對公民基本權(quán)利有?所確認，但從法定?權(quán)利到應(yīng)有權(quán)利存?在著事實上的巨大?差距，為什么基本?法不能保障權(quán)利規(guī)?范的實施？為什么?公民基本權(quán)利受損?時不能得到有效的?救濟？因為在權(quán)利?的體制中存在著“?短板”。超驗式的?行政大權(quán)、悖論式?的法律配置、虛幻?式的司法救濟是近?代公民基本權(quán)利體?制中的“短板”，?它們決定了公民享?有基本權(quán)利的“容?量”幾乎為零?！?短板”是當權(quán)者因?統(tǒng)治需要而設(shè)置的?，是出于權(quán)力本位?的設(shè)置，短板現(xiàn)象?恰恰是法律移植、?仿襲過程中進行文?化重構(gòu)的重要路徑?。關(guān)鍵詞:基?本權(quán)利/基本法/?短板/文化重構(gòu)?“短板理論”也稱?“木桶原理”、“?水桶效應(yīng)”，是由?美國管理學家彼得?提出，其核心內(nèi)容?為：一只木桶盛水?的多少，并不取決?于桶壁上最高的那?塊木板，而是取決?于桶壁上最短的那?塊木板。管理學以?此原理來警惕組織?結(jié)構(gòu)中的劣勢部分?，引發(fā)了多種管理?手段的思考和推廣?，推進了企業(yè)管理?、商業(yè)運作等領(lǐng)域?的重大革新。受這?一理論的啟發(fā)，筆?者認為中國近代公?民基本權(quán)利體制中?存在“短板”現(xiàn)象?，因為從1908?年《欽定憲法大綱?》到1947年《?中華民國憲法》，?公民基本權(quán)利在基?本法中得以確認并?自成體系，可是，?為什么公民的基本?權(quán)利不能得以實現(xiàn)?？為什么基本法不?能保障權(quán)利規(guī)范的?實施？為什么公民?基本權(quán)利受損時不?能得到有效的救濟?？筆者還認為中國?近代公民基本權(quán)利?體制中存在的“短?板”，往往不是天?然或是疏忽的短缺?而是統(tǒng)治者的主觀?設(shè)置，因為短板現(xiàn)?象恰恰是法律移植?、仿襲過程中進行?文化重構(gòu)的重要路?徑。下面就中國?近代公民基本權(quán)利?體制中存在的“短?板”現(xiàn)象及其效應(yīng)?展開論述。WWw?..COM短板?一、行政大?權(quán)的設(shè)置在憲政?體制中，出于公民?基本權(quán)利和自由的?維護與保障，對行?政權(quán)實行嚴格的限?制和嚴密的監(jiān)督，?因而有了權(quán)力分立?、依法行政、違憲?審查等相關(guān)制度的?設(shè)置，防范于未然?與已然?？疾熘袊?近代基本法中行政?權(quán)的相關(guān)規(guī)范，不?難發(fā)現(xiàn)權(quán)能仍十分?強勢，主權(quán)實有者?在權(quán)力的配置上往?往設(shè)定可以桎梏公?民基本權(quán)利的“按?鈕”，一旦啟動則?可將公民基本權(quán)利?悉數(shù)剝奪。這一短?板的具象是：正常?時期可設(shè)置“強制?權(quán)”即“遇有違反?行政規(guī)則者，得行?其強制之力”來限?制公民基本權(quán)利；?非常時期則“國家?對于臣民有非常權(quán)?”，即“人民茍以?暴力抵抗命令之時?，事小者用警察，?稍大用憲兵，再大?者用軍隊，尤大者?，天皇可以宣告戒?嚴焉。當施行戒嚴?令之時，則舉其平?日歸于司法行政所?保護之臣民權(quán)利自?由，一切置諸軍隊?處分之下?！盵1?]如，《欽定憲?法大綱》的君上大?權(quán)包括有“欽定頒?行法律及發(fā)交議案?之權(quán)（凡法律雖經(jīng)?議院議決，而未奉?詔命批準頒布者，?不能見諸施行）”?；有“召集、開閉?、停展及解散議院?之權(quán)（解散之時，?即令國民重行選舉?新議員，其被解散?之舊議員，即與齊?民無異，倘有抗違?，量其情節(jié)以相當?之法律處治）”；?有“宣布戒嚴之權(quán)?。當緊急時，得以?詔令限制臣民之自?由”；可以“在議?院閉會時，遇有緊?急之事，得發(fā)代法?律之詔令，并得以?詔令籌措必需之財?用。惟至次年會期?，須交議院協(xié)議”??；实巯碛辛⒎?quán)?、緊急狀態(tài)權(quán)、戒?嚴權(quán)、控制議院的?權(quán)力，無疑構(gòu)成基?本權(quán)利的巨大隱患?。之后的基本法?雖沒有了“君上”?的字眼，卻不同程?度的保留了行政大?權(quán)，如《中華民國?約法》規(guī)定：“大?總統(tǒng)召集立法院，?宣布開會、停會、?閉會。大總統(tǒng)經(jīng)參?政院之同意，解散?立法院；但須自解?散之日起，六個月?以內(nèi)，選舉新議員?，并召集之”（第?17條）；“大總?統(tǒng)提出法律案及預?算案于立法院”（?第18條）；“大?總統(tǒng)為增進公益，?或執(zhí)行法律，或基?于法律之委任，發(fā)?布命令，并得使發(fā)?布之。但不得以命?令變更法律”（第?19條）；“大總?統(tǒng)為維持公安，或?防御非常災害，事?機緊急，不能召集?立法院時，經(jīng)參政?院之同意，得發(fā)布?與法律有同等效力?之教令；但須于次?期立法院開會之始?，請求追認。前項?教令，立法院否認?時，嗣后即失其效?力”（第20條）?。1947年《中?華民國憲法》也規(guī)?定有：“總統(tǒng)依法?宣布戒嚴，但須經(jīng)?立法院之通過或追?認。立法院認為必?要時，得決議移請?總統(tǒng)解嚴”（第3?9條）；“國家遇?有天然災害、疫病?或國家財政經(jīng)濟上?有重大變故，須為?急速出發(fā)時，總統(tǒng)?于立法院休會期間?，得經(jīng)行政院會議?之決議，依緊急命?令法，發(fā)布緊急命?令，為必要之處置?；但須于發(fā)布命令?后一個月內(nèi)提交立?法院追認。如立法?院不同意時，該緊?急命令立即失效”?（第43條）。?在基本法層面，國?家元首享有緊急狀?態(tài)、戒嚴狀態(tài)下的?緊急命令權(quán)，這一?制度是當非常事態(tài)?發(fā)生時，為保護國?家的生存及維護現(xiàn)?存的立憲秩序而賦?予國家元首采取暫?時性應(yīng)變措施的國?家權(quán)力，這一權(quán)力?的行使只能是為了?維護國權(quán)完整、保?護社會秩序或增進?公共利益之必要，?否則構(gòu)成違憲。而?且，“任何人或任?何機構(gòu)只要能夠通?過宣告緊急狀態(tài)而?攫取到這種緊急狀?態(tài)的權(quán)力，那么該?人或該機構(gòu)便是真?正的主權(quán)者。”?[2?]因此，緊急命令?權(quán)應(yīng)在代議機?構(gòu)控制下合憲行使?，否則將成為不受?約束、至上的立法?權(quán)。近代的集權(quán)者?正是通過將自己的?命令“緊急”化，?成為實際的最高立?法者，如，194?8年5月10日《?動員戡亂時期臨時?條款》?[3]規(guī)定：?“總統(tǒng)在動員戡亂?時期，為避免國家?或人民遭遇緊急危?機，或應(yīng)付財政經(jīng)?濟上重大變故，得?經(jīng)行政院會議之決?議，為緊急處分，?不受憲法第39條?或第43條所規(guī)定?程序之限制”；“?動員戡亂時期之終?止，由總統(tǒng)宣告或?由立法院咨請總統(tǒng)?宣告之”。正是?憑借著基本法所確?認的緊急命令權(quán)，?政府的行政權(quán)被無?限擴大。1942?年3月29日頒布?的《國家總動員法?》?[4]規(guī)定，政府?于必要時“得對國?家總動員物質(zhì)征購?或征用其一部或全?部”（第5條）；?“得對國家總動員?物質(zhì)之生產(chǎn)、販賣?或輸入者命其儲存?該項物質(zhì)之一定數(shù)?量、一定期間，非?呈準主管機關(guān)不得?自由處分”（第6?條）；“得對國家?總動員物質(zhì)之生產(chǎn)?、販賣、使用、修?理、儲藏、消費、?遷移或轉(zhuǎn)證加以指?導管理，節(jié)制或禁?止前項指導管理切?制或禁止，必要時?得適宜于國家總動?員物質(zhì)以外之民生?日用品”（第7條?）；“得對國家總?動員物質(zhì)及民生日?用品之交易價格、?數(shù)量加以管理制”?（第8條）；“在?不妨礙兵役法之范?圍內(nèi)得使人民及其?他團體從事于協(xié)助?政府或公共團體所?辦理之國家總動員?業(yè)務(wù)”（第9條）?；“得對從業(yè)者之?就職、退職、受雇?、解雇及其薪優(yōu)、?月工資加以限制或?調(diào)整”（第11條?）；“得對機關(guān)、?團體、公司、行事?情之員工及私人雇?用工役之數(shù)額加以?限制”（第12條?）；“得命人民向?主管機關(guān)報告其所?雇用或使用之職務(wù)?與能力，并得施以?檢查”（第13條?）；“得以命令預?防或解決勞動糾紛?，并得于封鎖工廠?罷工、怠工及其他?足以妨礙生產(chǎn)之行?為嚴行禁止”（第?14條）；“得對?耕地之分配、耕作?力之支配及地主與?佃農(nóng)之關(guān)系加以厘?定，并限期墾殖荒?地”（第15條）?；“對負幣、流通?與匯兌之區(qū)域及人?民債權(quán)之行使、債?務(wù)之履行加以限制?”（第16條）；?“得對銀行、信托?公司、保險公司及?其他行號資金之運?用加以管制”（第?17條）；“得以?對銀行、公司、工?廠及其他團體行號?之設(shè)立、合并、增?加資本、變更目的?、募集債款、分配?紅利、履行依照及?其資金運用加以管?制”（第18條）?；“得獎勵、限制?或禁止某種貨物之?出口或進口，并得?增征或減免進出口?稅”（第19條）?；“得對國民總動?員物質(zhì)之運費、保?管費、保險費、修?理費或租費加以限?制”（第20條）?；“得對人民之新?發(fā)明專利品或其事?業(yè)所獨有之方法、?圖案、模型、設(shè)備?，命其報告試驗并?使用之關(guān)于前項之?使用，并得命原事?業(yè)主供給熟練技術(shù)?之員工”（第21?條）；“得對報館?及通訊社之設(shè)立、?報紙通訊稿及其他?印刷物之記載加以?限制、停止或命其?為一定之記載”（?第22條）；“得?對人民之言論、出?版、著作、通訊、?集會、結(jié)社加以限?制”（第23條）?；“得對人民之土?地、住宅或其他建?筑物征用或改造之?”（第24條）；?“得對經(jīng)營國家總?動員物質(zhì)或從事國?家總動員業(yè)務(wù)者命?其擬定關(guān)于本業(yè)內(nèi)?之總動員計劃并舉?行必要之演習”（?第25條）；“得?對從事國家總動員?物質(zhì)之生產(chǎn)或修理?者命其舉行必要之?試驗與研究或停止?改變原有企業(yè)從事?制定物資之生產(chǎn)或?修理”（第26條?）；“得對經(jīng)營同?類之國家總動員物?資、從事同類之國?家總動員業(yè)務(wù)者命?其組織同類工會或?其他職業(yè)團體或命?其加入固有之同業(yè)?工會或其他職業(yè)團?體。前項同業(yè)工會?或職業(yè)團體主管機?關(guān)應(yīng)隨時監(jiān)督并得?加以整理改善”（?第27條）。并規(guī)?定：“本法實施后?，政府對于違反或?妨害國家總動員之?法令或業(yè)務(wù)者得加?以懲罰”（第31?條）；“本法之公?布實施與停止由國?民政府以命令行之?”（第32條）。?如此，政府擁有了?全面掌控社會甚至?個人私生活的權(quán)力?，公民的人身自由?、生命權(quán)、言論自?由、出版自由、集?會自由、結(jié)社自由?、財產(chǎn)自由等均處?于行政權(quán)的肆意籠?罩之下。隨著行?政權(quán)的擴張，公民?基本權(quán)利成為直接?被碾壓的對象。如?，1912年12?月16日《戒嚴法?》?[5]規(guī)定：“戒?嚴地域內(nèi)司令官有?執(zhí)行左（下）列各?款事件之權(quán)，因其?執(zhí)行所生之損害不?得請求賠償：一，?停止集會結(jié)社或新?聞雜志圖書告白之?認為與時機有妨害?者；二，凡民有物?品可供軍需之用者?或因時機之必要禁?止其輸出；三，檢?查私有槍械彈藥兵?器火具及其他危險?物品，因時機之必?要得押收獲沒收之?；四，拆閱郵信電?報；五，檢查出入?船舶及其他物品或?停止陸海之交通；?六，因交戰(zhàn)不得已?之時得破壞毀燒人?民之動產(chǎn)不動產(chǎn)；?七，接戰(zhàn)地域內(nèi)不?論晝夜得侵入家宅?建造物船舶中檢查?之；八，寄宿于接?戰(zhàn)地域內(nèi)者因時機?之必要得令其退出?。”（第14條）?1936年2月2?0日《維持治安緊?急辦法》?[6]規(guī)定?：“遇有擾亂秩序?、鼓煽暴動、破壞?交通以及其他危害?國家之事變發(fā)生時?，負有公安責任之?軍警得以武力或其?他有效方法制止”?；“遇有以文字、?圖畫、演說或其他?方法而為前項犯罪?之宣傳者得當場逮?捕，并得于必要時?以武力或其他有效?方法排除其抵拒”?；“軍警遇有妨害?秩序、煽惑民眾之?集會、游行應(yīng)立予?解散，并得逮捕首?謀者及抵拒解?散之人”；“軍警?遇有前述各項之事?變時，應(yīng)將當場攜?有武器者立即繳械?及逮捕之，并得搜?捕嫌疑犯”。正是?藉借維持治安、懲?治盜匪、緊急動員?、戒嚴等理由擴大?了警察權(quán)、審判權(quán)?、執(zhí)行權(quán)等，破壞?了程序正當要求，?導致公民基本權(quán)利?事實上的克減。?短板二、法?律配置的歧義基?本法中的權(quán)利規(guī)范?需要通過下位法的?配置來予以規(guī)制和?保障，于是，相關(guān)?部門法成為公民基?本權(quán)利實現(xiàn)的直接?要素。在憲政體制?中，法律、法規(guī)要?接受合憲性審查，?控制其權(quán)力的設(shè)置?，以保證不危害到?公民的基本權(quán)利和?自由。而中國近代?，法律、法規(guī)的配?置卻延襲著“統(tǒng)治?”的理念，充分發(fā)?揮著“管理”、“?限制”的功能，實?質(zhì)變更了公民基本?權(quán)利的享有。這一?短板的具象是：將?公民的基本權(quán)利設(shè)?置為“非可由憲法?上直接生其效力”?，則“必間接而得?法律命令之規(guī)定”?，于是，公民的基?本權(quán)利可以“莫不?限之以法律”，其?結(jié)果自然為“實不?過徒飾憲法之外觀?，聊備體裁，以慰?民望已耳”。?[7]?在近代公民自由?權(quán)的法律配置中，?往往出于行政管理?的目的設(shè)置嚴苛的?準行要求和檢查制?度，并予以刑罰處?置。如從“欽定憲?法大綱”到“47?憲法”，都無例外?的規(guī)定了言論、著?作、出版自由，但?自清末的《大清報?律》起，便采取了?“控制”模式。清?末政府對報刊發(fā)行?采注冊登記制＋保?證金制，規(guī)定實行?事前檢查，“詆毀?宮廷之語、淆亂政?體之語、損害公安?之語、敗壞風俗之?語”?[8]不得登載?。北京政府對出版?物實行批準制＋保?證金制，規(guī)定：“?每號報紙，應(yīng)于發(fā)?行日遞送該管警察?官署存查”。?[9]?南京國民政府對新?聞、書刊、劇本等?進行規(guī)制的法律、?法令是政出多門，?有國民政府及下屬?內(nèi)政部、行政院、?交通部、財政部、?社會部、僑務(wù)委員?會頒布的，有國民?黨中央執(zhí)行委員會?制定的，有軍事委?員會令準施行的，?還有地方黨部如西?南執(zhí)行部通令實施?的。實施過程中效?力最高的當屬“中?央關(guān)于出版品之各?項決議”即國民黨?中央執(zhí)行委員會的?決議，其次為“中?央宣傳部頒布注意?之要點”，起至關(guān)?重要作用的還有“?中央檢查新聞處及?各該省、市主管軍?政機關(guān)臨時指示”?。規(guī)定新聞、出版?實行黨政雙軌審核?批準制，從報紙、?雜志、書籍、劇本?到新聞記者證都要?先行登記，須經(jīng)黨?部和地方主管官署?的雙重核準，由中?央內(nèi)政部和中央宣?傳部（宣傳委員會?）發(fā)予許可證方能?開始執(zhí)業(yè)。禁載內(nèi)?容由“黨義”范疇?擴展到國家、軍事?、黨政、財政經(jīng)濟?、交通、社會各領(lǐng)?域，審查方式采用?事前審查與事后審?查兩種，前者為原?稿審查，后者為印?成品審查。檢查是?隨時可進行的，黨?員、各級黨部、警?察機關(guān)、內(nèi)政部、?中央宣傳部為當然?的檢查機關(guān)，再特?設(shè)專門機關(guān)，如新?聞檢查所、出版物?審查會、中央圖書?雜志審查委員會、?地方圖書雜志審查?委員會、軍事委員?會戰(zhàn)時新聞檢查局?等進行嚴實的檢控?，還將行業(yè)自治組?織如新聞記者同業(yè)?公會、商會等組建?成官署輔佐機關(guān)并?強制加入，實現(xiàn)了?社會和政府的全面?控制。而近代公?民參政權(quán)的法律配?置，往往變遷為當?權(quán)者調(diào)控政治資源?、操縱代議機構(gòu)的?工具。如，《約法?會議組織條例》規(guī)?定選舉人資格為“?中華民國國籍”，?“年滿三十歲以上?之男子”，加上“?曾任或現(xiàn)任高等官?吏而通達治術(shù)者”?或“曾由舉人以上?出身而夙著聲望者?”或“在高等專門?以上學校三年以上?畢業(yè)而研精科學者?”或“有萬元以上?之財產(chǎn)而熱心公益?者”。被選舉人資?格是“中華民國國?籍”，“年滿三十?五歲以上之男子”?，還得“曾任或現(xiàn)?任高等官吏五年以?上而確有成績者”?或“在內(nèi)外國專門?以上學校，習法律?、政治之學三年以?上畢業(yè)，或曾由舉?人以上出身，習法?律、政治之學而確?有心得者”或“碩?學通儒富于專門著?述而確有實用者”?，且被選舉人各省?選舉會不以本省人?為限，其他選舉會?不以地方為限。?[1?0]袁世凱認為這?些規(guī)定“復合各國?限制選舉之良規(guī)”?，“而在事實上，?此種限制方法，是?遠超限制選舉范圍?之外。不寧唯是，?除年齡國籍性別以?外，每一資格，如?“通達治術(shù)”、“?夙著聲望”，“研?精科學”之類，在?其解釋上富有彈性?，實與選舉監(jiān)督以?過大之權(quán)力?！?[1?1]又如，段祺瑞?把持北京政府，下?令修改民初的國會?組織法及其選舉各?法，《修正中華民?國國會組織法》、?《修正參議院議員?選舉法》和《修正?眾議院議員選舉法?》將參眾兩院議員?的選舉資格大大提?高，參議員不再是?由各省議會、蒙古?選舉會、西藏選舉?會、青海選舉會、?中央學會、華僑選?舉會選出，而是由?省區(qū)地方選舉會通?過復選制選出及由?中央選舉會采單選?制分六部互選選出?。這些修改直接導?致選民比例降低，?選舉權(quán)范圍縮小，?使選舉操縱成為可?能，這一特性在其?后的選舉實踐中被?發(fā)揮地淋漓盡致。?近代公民基本權(quán)?利的法律配置還存?在著有意識的“遺?漏“，恰恰因為關(guān)?鍵要素的缺失直接?導致權(quán)利無法實現(xiàn)?。如，近代基本法?對于人身自由的保?障頗為“用心”,?1923年《中華?民國憲法》規(guī)定：?“中華民國人民，?非依法律，不受逮?捕、監(jiān)禁、審問或?處罰。人民被羈押?時，得依法律，以?保護狀請求法院提?至法庭審查其理由?”（第6條）。1?931年《中華民?國訓政時期約?法》規(guī)定：“人民?非依法律不得逮捕?，拘禁，審問，處?罰。人民因犯罪嫌?疑被逮捕拘禁者，?其執(zhí)行逮捕或拘禁?之機關(guān)至遲應(yīng)于二?十四小時內(nèi)，移送?審判機關(guān)審問，本?人或他人并得依法?請求于二十四小時?內(nèi)提審”（第8條?）。1947年?《中華民國憲法》?規(guī)定：“人民身體?之自由應(yīng)予保障。?除現(xiàn)行犯之逮捕由?法律另定外，非經(jīng)?司法或警察機關(guān)依?法定程序，不得逮?捕拘禁。非由法院?依法定程序，不得?審問處罰。非依法?定程序之逮捕，拘?禁，審問，處罰，?得拒絕之。人民因?犯罪嫌疑被逮捕拘?禁時，其逮捕拘禁?機關(guān)應(yīng)將逮捕拘禁?原因，以書面告知?本人及其本人指定?之親友，并至遲於?二十四小時內(nèi)移送?該管法院審問。本?人或他人亦得聲請?該管法院，於二十?四小時內(nèi)向逮捕之?機關(guān)提審。法院對?於前項聲請，不得?拒絕，并不得先令?逮捕拘禁之機關(guān)查?覆。逮捕拘禁之機?關(guān)，對於法院之提?審，不得拒絕或遲?延。人民遭受任何?機關(guān)非法逮捕拘禁?時，其本人或他人?得向法院聲請追究?，法院不得拒絕，?并應(yīng)於二十四小時?內(nèi)向逮捕拘禁之機?關(guān)追究，依法處理?”（第8條）。但?是基本法設(shè)定的人?身保護狀制度卻缺?乏有效的程序法配?套實施，于是，由?于無法操作而導致?人身自由被侵犯時?無從救濟，人身自?由繼而可以被肆無?忌憚地侵奪。文人?羅隆基經(jīng)歷無辜被?捕后吶喊：“我們?一班小民不要選舉?，不要創(chuàng)議，不要?復決，不要罷官。?我們先要申冤的法?律，我們先要生命?的保障！”。?[12?]短板三?、司法救濟的貧瘠?司法救濟是公民?基本權(quán)利的最后保?障，在憲政體制中?，或可提起憲法之?訴，或可依法律請?求保障，法院應(yīng)本?著居中地位進行公?正的裁決。司法獨?立決定著法院保護?公民基本權(quán)利的力?度，而中國近代的?法院不獨立、法官?不獨立、審判不獨?立，致使公民的權(quán)?利救濟疲軟，往往?成為政府利益的犧?牲品。這一短板的?具象是：法院雖然?在體系上從行政系?列中單列出來，但?司法經(jīng)費、人事任?免、審判體制仍被?政府掌控著，司法?成為政治價值的保?護神。清末開始?司法體制改革，1?908年刑部改為?法部，大理寺改為?大理院專司審判，?1909年頒布《?法院編制法》、《?初級暨地方審判廳?管轄案件暫行章程?》、《司法區(qū)域分?劃暫行章程》，規(guī)?定各審判衙門“獨?立執(zhí)行”司法權(quán)，?并于各級審判廳內(nèi)?設(shè)立了檢察廳，規(guī)?定行政官和檢察官?“不得干涉推事之?審判”。北洋政府?時期，獨立的司法?體系逐步建立：普?通法院系統(tǒng)包括大?理院、高等審判廳?、地方審判廳和初?級審判廳，除普通?法院外，還設(shè)有軍?事法院；檢察機構(gòu)?設(shè)置在各級審判衙?門內(nèi)，分為總檢察?廳、高等檢察廳、?初級檢察廳，負責?偵查、公訴并監(jiān)督?判決的執(zhí)行。南京?國民政府的普通法?院分地方法院、高?等法院、最高法院?三級，實施三級三?審終審制、審檢合?署制；中央司法機?關(guān)包括司法院、行?政法院、公務(wù)員懲?戒委員會、司法行?政部、大法官會議?（1947年），?特別司法機關(guān)則包?括軍事審判機關(guān)、?特種刑事法庭、行?使司法權(quán)的特務(wù)組?織三類。獨立后?的司法機關(guān)首先遭?遇到了“人才消乏?”、“財政艱難”?,1914年司法?總長梁啟超建議由?縣知事兼理地方司?法，他說：“（四?級三審制）用意良?美，然欲實行我國?，則略計法官人才?，須在萬五千人以?上，司法經(jīng)費，須?在四五千萬元以上?，撰諸國情，云何?能至。故一年來，?改為審檢所，復改?為縣知事兼理審判?，皆所以救現(xiàn)行編?制法之窮也”。?[1?3]1914年4?月5日北京政府公?布了《縣知事兼理?司法事務(wù)暫行條例?》，規(guī)定：“凡未?設(shè)法院各縣之司法?事務(wù)，委任縣知事?處理之”（第1條?）；“縣知事審理?案件，得設(shè)承審員?助理之。承審員審?理案件由承審員與?縣知事同負其責任?”（第2條）；“?縣知事關(guān)于司法事?務(wù)受高等審判檢察?廳長之監(jiān)督，承審?員受縣知事之監(jiān)督?”（第6條）。這?在本質(zhì)上恢復了基?層行政官員兼理審?判的制度。而承審?員的設(shè)置，對于維?護司法獨立幾乎沒?有什么作用，正如?伍廷芳所說：“該?員無權(quán)，只聽命于?上司而己。以云司?法，何能獨立？”?[?14]基層行政?官員兼理審判弊端?是顯然的。沈家本?指出：“政刑叢于?一人之身，雖兼人?之資，常有不及之?勢，況乎人各有能?，有不能。長于政?教者，未必能深通?法律；長于治獄者?，未必為政事之才?。一心兼營，轉(zhuǎn)至?兩無成就。”?[15?]基層行政官員兼?理審判對于權(quán)利的?保障是令人質(zhì)疑的?。1920年3月?25日《東方雜志?》評論文章《行政?與司法》指陳：“?試問今日各級審判?廳，茍有案件牽涉?行政者，尚有自由?審判之余地乎？…?…若夫因政治之潮?流，受要人之意旨?，司法官供政府之?利用，為虎作悵者?，在號稱司法獨立?已經(jīng)數(shù)十年之國，?尚時有所聞，于吾?國更何尤？”[?16]基層行政官?員兼理審判直接導?致公民司法救濟的?虛無，直到193?5年，“查我國現(xiàn)?時司法狀況，除通?商巨埠設(shè)置法院外?，其余各縣均由縣?長兼理司法?，F(xiàn)時?統(tǒng)計，縣長兼理司?法區(qū)域計一千六百?余縣。以全國縣治?一千九百三十四縣?，已設(shè)立法院地方?，僅占六分之一強?。換言之，即全國?人民當有六分之五?弱，遇有民刑訴訟?案件，均不能得法?院正式之審判。雖?不服縣政府裁判仍?可上訴或抗告，但?就審判經(jīng)驗論?，第一審之始基己?謬，不久便非易事?，結(jié)果仍多難獲公?平之裁判。”[?17]自廣州國?民政府起，國民黨?對司法機關(guān)的重大?改革是：非黨員不?能成為司法官，黨?綱是司法的最高準?則，司法機關(guān)須受?政治之統(tǒng)制，司法?必須服務(wù)于政治需?要。南京國民政府?既重視“司法的黨?人化”，更強調(diào)“?司法的黨義化”，?[18]要求法?官“對于三民主義?法律哲學都有充分?的認識，拿黨義充?分地運用到裁判上?：（一）法?律未規(guī)定之處，應(yīng)?當以運用黨義來補?充他；（二?）法律規(guī)定太抽象?空洞而不能解決實?際的具體問題時，?應(yīng)拿黨義去充實他?們的內(nèi)容，在黨義?所明定的界限上，?裝置法律之具體形?態(tài)；（三）?法律已經(jīng)僵化之處?，應(yīng)該拿黨義把他?活用起來；?（四）法律與實際?社會生活明顯地表?現(xiàn)矛盾而沒有別的?法律可據(jù)用時，可?以根據(jù)一定之黨義?宣布該法律無效。?”[19]于是?，黨義的效力高于?法律的效力，司法?成為黨治國家的重?要工具。黨化之?下的司法，首先是?組織不獨立，上審?判機關(guān)和檢察機關(guān)?由黨部領(lǐng)導，司法?官被要求“都有三?民主義的社會意識?”，陪審員則“由?各地方法院經(jīng)各地?方黨部之同意指定?之”。[20]?其次是審理不獨立?，黨部可以控制對?黨員的拘捕與裁判?，1928年5月?21日國民政府訓?令214號規(guī)定：?“黨員如有嫌疑、?應(yīng)行拘捕者，除特?殊情形應(yīng)急處置外?，須先通知所屬黨?部或團體，再依法?拘辦。”192?7年8月1日國民?政府訓令205號?：“凡即經(jīng)中央黨?部承認之各級黨部?職員除犯刑事現(xiàn)行?犯外，既有犯罪嫌?疑，非得該黨部直?屬之上級黨部許可?，不得擅行拘捕及?加以任何處分?！?[21]同時，?黨部具有提起公訴?權(quán)，并可任意使用?、不受司法程序約?束。有文記載：“?（一）在如?今“黨治”底下，?國民黨的一個小黨?員可以任意控告任?何人民反動罪名；?（二）在如?今“黨治”底下，?國民黨任何區(qū)分部?可以根據(jù)一個小黨?員的控告，用黨部?的名義指揮軍警拘?捕人民；（?三）在如今“黨治?”底下，國家的軍?警機關(guān)僅憑