部門整體績效評價案例分析

部門整體績效評價案例分析按中發(fā)〔2018〕34號文件精神，實施部門和單位預算績效管理是構建全方位預算績效管理格局的重要組成部分。相較于項目績效評價，部門整體績效評價尚屬“新生事物”,如何從項目資金“物理堆積”的簡單加總到項目資金發(fā)生“化學反應”后的績效展示，亟待探索。為此，A省財政廳率先以A省地震局為評價對象成功啟動了省直部門整體績效評價的首次試點，并結合試點情況起草了相應的管理辦法。隨后，在省財政廳的指導和B海關的組織下，又以B海關隸屬單位C海關為評價對象再次展開了部門整體績效評價的試點和驗證。本次宣講將通過對兩次試點探索的過程、創(chuàng)新做法和成果等方面的回顧，揭示試點工作的積極意義和示范效應，為更多部門開展整體績效評價提供有意義的參考。前言2第一部分省地震局部門整體績效評價試點回顧：探索成果和意義首次試點：破冰背景：為貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，推進A省全面實施預算績效管理工作，省財政廳和省地震局組建工作專班，自2020年7月20日起，開展了為期四個月的部門整體績效評價的試點。第三方機構A中礪大公會計師事務有限責任公司受省地震局委托，在省財政廳和省地震局組織指導下，承擔具體實施工作。工作任務如下：研究部門整體績效評價共性指標體系框架，探討部門整體績效評價指標設置方法，為制訂A省部門整體績效評價管理辦法提供支撐。完成2019年A省地震局部門整體預算績效評價，為省直部門及全省各級提供示范。一、試點目的4破解部門整體績效評價“如何設指標”破解部門整體績效評價“如何評分值”破解部門整體績效評價“如何寫報告”二、從0到1，取得突破5《意見》明確規(guī)定，需從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等六個維度，全面衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果。按財政部預算評審中心所編《部門整體預算績效評價研究》一書，部門整體預算績效評價的共性指標框架也已形成，以上述六個維度為一級指標，向下搭建了諸如社會效益、經濟效益、預算管理、資產管理、業(yè)務管理、基礎管理、目標總體完成率、核心任務完成率、體制機制改革等具有部門共性的二級指標。但是，六個維度的內在關系是什么？具有部門共性的二級指標如何才能切實關聯(lián)各部門的日常工作、基本職責和核心業(yè)務？部門整體績效是其各職能處室和下級單位績效的簡單匯總嗎？部門整體的績效表現(xiàn)到底該以何種條理清晰、切合邏輯的方式呈現(xiàn)出來呢？二、（1）破解部門整體績效評價“如何設指標”6引入全球知名的績效管理和戰(zhàn)略執(zhí)行的工具-平衡計分卡（BSC），抽取其底層邏輯，將原四個層面做了“修正”，以便應用于政府公共部門。二、（1）破解部門整體績效評價“如何設指標”7二、（1）破解部門整體績效評價“如何設指標”8A省地震局戰(zhàn)略目標：提高全社會綜合防震減災能力，推進新時代A省防震減災事業(yè)現(xiàn)代化建設步伐，為全面建設小康社會提供有力保障，不斷縮小A省防震減災事業(yè)的發(fā)展與本省社會經濟發(fā)展和人民群眾日益增長的美好生活的要求之間的差距。利用BSC，建立部門整體績效評價模型：1)BSC四個層面體現(xiàn)整體邏輯；2)可以有效匹配部門整體評價的六個維度和具有部門共性的二級指標；3)結合部門具體業(yè)務和工作職責萃取三級、四級甚至五級指標，初步形成部門績效指標體系；4)部門整體績效表現(xiàn)在得以清晰呈現(xiàn)的同時，各處室和下級單位的工作表現(xiàn)也各歸其位，共同支撐起部門的戰(zhàn)略目標。二、（1）破解部門整體績效評價“如何設指標”9問一問：我們已經做了項目績效評價，還需要再做部門整體績效評價嗎？我來答：是的，好問題！項目的確是部門整體工作和職責的一部分和具體體現(xiàn)，但并非全部；項目有其特有的邊界和范圍，項目評價維度和部門整體評價要求的六個維度尚有距離；項目或具體業(yè)務和單一處室的表現(xiàn)的簡單匯總無法取代部門整體表現(xiàn)，因為實現(xiàn)部門整體的高績效一定是各處室和下級單位緊緊圍繞著部門的使命和戰(zhàn)略目標，各司其職、協(xié)同配合、執(zhí)行有力、保障到位共同達成的結果。唯有部門整體評價才能使部門績效從物理反應走向化學反應！二、（1）破解部門整體績效評價“如何設指標”10在調研過程中，我們發(fā)現(xiàn)雖然部門工作目標明確，文件和政策依據充分，各處室也能較好地完成各項工作任務，甚至部門內部也有詳盡的考評辦法和打分標準。但“局外人”一眼望去，日常事務性工作和其他具有一定難度、重要性程度高、有所提升和突破的工作混為一體，無從判定其蘊含的績效“含金量”，低估或高估分數都有可能。因此，我們要求預算部門通過績效指標分級，以破解分數迷局。績效維持型工作：維持已有的工作水平、滿足最低的工作標準，無明顯的改進；績效提升型工作：問題導向，積極主動地采取措施改善和提升工作成效，如：流程優(yōu)化、改進工作方法等；績效創(chuàng)造型工作：自我加壓，以高標準對待工作；不斷嘗試運用新的方法和工作思路創(chuàng)造性地解決疑難問題、洞察深層需求、資源整合、引領示范等，獲得部門或上級肯定，或者取得突破性的工作成果等。二、（2）破解部門整體績效評價“如何評分值”11在定性的績效指標分級基礎上，設計出定量的8-1-1打分制8-1-1打分制：將績效維持型、提升型和創(chuàng)造型三類工作的績效評分權重分別設置為80%、10%和10%。維持型工作做得再多再好，也只能得到80分。獲取高分，唯有通過提升型和創(chuàng)造型工作的完成拿分。而得分低的指標，恰是未來要努力的方向。重點突破，久久為功。避免“情況都已清楚，問題也都知道”。部門之間的績效比較也成為可能，不僅看總分，還要看結構。8-1-1打分制只是一種可能的選擇。隨著預算部門績效管理水平的提升，或根據部門實際情況，可調整為7-2-1，甚至6-2-2等。

二、（2）破解部門整體績效評價“如何評分值”12二、（2）破解部門整體績效評價“如何評分值”13二、（2）破解部門整體績效評價“如何評分值”14打分舉例說明：所有打分滿分均為100分，然后根據該指標項分值和權重自動計算綜合得分?？冃ЬS持型做減法，未達標扣分；績效提升型和創(chuàng)造型做加法，奉行“無證據，不得分”。無證據證明在經濟效益方面有績效提升和創(chuàng)造型事項，不得分。此方面，服務對象滿意度和運行成本經濟性也未得分。二、（2）破解部門整體績效評價“如何評分值”15按省財政廳“第三方機構參與預算績效管理報告編制規(guī)范”，報告的基本要求是：格式規(guī)范、內容完整；邏輯清晰、重點突出；客觀公正、依據充分。同時規(guī)定，評價結論應包括評價分數和等級、績效目標完成情況、存在問題、建議內容等。字數宜在1500字左右。應呼應績效評價的宗旨，即“肯定成績、發(fā)現(xiàn)不足、持續(xù)改善”。字數限制似乎是道坎，對下筆如有神的績效專家和主評人來說，如何才能做到言簡意賅地表述評價結論呢？只能用文字嗎？二、（3）破解部門整體績效評價“如何寫報告”16基于前述管理思想和工具方法，在對省地震局的部門職責和整體工作完成情況有了相對充分了解的基礎上，第三方機構中礪大公給出了如下評價：A省地震局作為部門整體，呈現(xiàn)出目標明確、積極有為、風清氣正的鮮明形象。從2019年績效目標完成的角度看，可以用“基礎扎實、不斷提升、勇于創(chuàng)新”加以概括，省地震局部門整體的績效評價為優(yōu)等（五星級）。在肯定成績之余，我們也發(fā)現(xiàn)省地震局在一定程度上存在著“重產出、輕效益”的現(xiàn)象，偏技術的部門內部視角有壓過外部視角的傾向。因此，設置社會效益、經濟效益、服務對象滿意度等效果類明細指標時一度陷入困境。建議除了設置包括全部六個維度在內的績效指標外，同時給目標分級，引導設置更多結果導向、問題導向和風險導向的具有提升型和創(chuàng)造型績效內涵的目標。二、（3）破解部門整體績效評價“如何寫報告”17(注：5顆星表示相應績效指標得分不低于90分。其中，第5顆星的亮度又進一步區(qū)分了95分以上和以下。4顆星則表示得分介于80分和90分之間。)二、（3）破解部門整體績效評價“如何寫報告”18三、試點探索達到的效果本次試點，方向和效果得到了A省財政廳績效管理處的肯定，并為進一步修訂和完善績效管理辦法提供了參考。本次試點，也得到了A省地震局的肯定，為搭建符合部門實際的績效指標體系提供了路徑參考。19總結方法，體系初成；固化成果，形成辦法。四、如何提煉總結首次試點的經驗和成果？試點立項伊始，按實施方案，我們就成立了由財政部門、預算部門（被評價單位）和第三方機構各方相關人員共同組成的工作組，其目的是通過定期和不定期的會議，使各方能夠及時和充分地交流溝通信息，確保試點的工作方向、進度和質量。該機制的建立，對于具有探索性質和結果不確定的試點工作尤為重要，也為試點過程中根據實際情況而靈活應變創(chuàng)造了條件。四、（1）工作組機制21績效管理，理念先行。預算績效管理從來就不是一個技術層面的問題，“難”在思維方式和認知層面的統(tǒng)一。所以，試點工作之初，我們就展開了績效管理的理念宣講。在訪談A省地震局相關處室負責人時，我們首先強調了績效評價的宗旨是“肯定成績、發(fā)現(xiàn)不足、持續(xù)改進”。之后，我們又組織了有局領導、相關處室負責人以及試點工作的其他相關人員共同參加的更大規(guī)模宣講，在績效管理理念上進一步統(tǒng)一了全局認識。通過宣講，隨后的調研訪談、資料獲取、相關人員的及時反饋和積極參與就有了較好的基礎，進一步保障了項目的進度。尤其是預算部門相關人員以行業(yè)專家的身份參與試點工作，和作為績效管理專家的第三方機構人員共同打組合拳，提升了績效評價的工作質量，有效避免了預算部門做甩手掌柜而使績效評價流于形式。如：預算部門主導設置三級及以下績效指標、提煉和萃取指標等。四、（2）宣講和全員參與22四、（3）BSC指標體系框架和評價模型23隨著首次試點的結束，A省財政廳根據前期試點情況，著手起草《A省省直部門整體績效管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），以期固化試點成果，通過《辦法》的指引，推進全省更多部門開展部門整體績效評價?！掇k法》正文分7章35條，包括總則、職責分工、績效目標管理、績效評價管理、結果應用管理、監(jiān)督檢查和責任追究以及附則等內容。同時，《辦法》還包括多個附件，如：部門整體績效目標申報表、部門整體績效目標申報表內容說明、A省省級部門整體績效評價共性指標體系框架等?！掇k法》吸納了首次試點的主要做法和成果，比如：將運行成本等六個維度設置為一級指標，提供了具有部門共性的二級指標做參考，明確了績效指標分級（維持型、提升型和創(chuàng)新型）和權重占比建議（8-1-1、7-2-1、6-2-2等）。四、（4）固化成果，形成《辦法》24第二部分B海關部門整體績效評價試點回顧：驗證效果和意義再次試點：驗證背景：為貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步完善預算績效管理制度體系，不斷推動部門和單位提高整體績效水平，A省財政廳結合前期試點情況，起草了《A省省直部門整體績效管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。為進一步驗證《辦法》的可行性和可操作性，省財政廳決定2021年在B海關組織開展部門整體績效評價試點。工作任務如下：驗證《辦法》的可行性和可操作性，對部門整體績效評價共性指標體系框架、績效指標分級方式進一步探討與修改，為完善A省部門整體績效管理辦法提供支撐。完成2020年B海關試點單位（C海關）部門整體績效評價，為省直部門及全省各級提供示范。以試點單位整體績效試點為切入點，探索和搭建適用于全省海關單位的整體績效評價指標庫，建立可復制推廣工作機制，加強績效評價結果應用，推動預算績效管理一體化。一、試點目的26工作組機制宣講BSC指標體系框架的應用沿用績效指標分級和8-1-1打分制二、從1到2，駕輕就熟27本次試點沿用了首次試點的工作組機制：不但有A省財政廳、B海關和第三方機構的溝通機制，還有B海關組織和指導、其隸屬C海關作為試點單位的廣泛參與和積極配合。定期和不定期的工作組會議有現(xiàn)場和非現(xiàn)場等不同形式，即使遭遇新冠疫情在部分區(qū)域“反彈”和C海關人員被“禁足”的困難時期，視頻會議、電話等方式也保障了各方的順暢溝通，關于末級指標的及時反饋和其他補充信息的及時提供，確保了試點工作的順利進行。二、（1）工作組機制282021年3月22日試點啟動當日，以“正理念、糾認知；有工具、有方法”為主題的績效管理理念和實踐宣講便在C海關舉辦。此輪宣講，得到了C海關的高度重視，關領導和各主要科室的負責人均出席。宣講除了明確試點工作任務和意義，尤其強調了部門整體績效評價的“三大原則”，即“整體呈現(xiàn)”、“關注外部”和“六個維度”。同時，通過對首次試點單位A省地震局案例的分享，對部門整體績效評價“怎么做”做了展示，介紹了后續(xù)也將沿用和可供參考的部門共性指標體系、績效指標分級、8-1-1打分制等《辦法》指引和前期試點涉及的重要內容。后續(xù)試點工作的調研訪談和資料收集也十分順利，前期宣講功不可沒。二、（2）宣講29二、（3）BSC指標體系框架的應用（初稿）30二、（3）BSC指標體系框架的應用（定稿）31二、（3）BSC指標體系框架的應用（評價報告）32二、（4）沿用績效指標分級和8-1-1打分制33二、（4）沿用績效指標分級和8-1-1打分制績效指標分級和8-1-1打分制，再次證明了該方法的生命力和應用價值?？冃ЬS持型、績效提升型和績效創(chuàng)新型指標權重占比的設置，結合了B海關對隸屬海關量化考核的實際做法（即通過基準分和加分項以區(qū)分績效目標完成質量）。正如評價報告所言，“從績效指標分級來看，績效維持型指標評價得滿分80分?？冃嵘椭笜朔种?0，評價得8.96分。績效創(chuàng)新型指標分值10，評價得6.48分。從得分的結構上可以看出，C海關在基礎和日常工作中，兢兢業(yè)業(yè)、穩(wěn)扎穩(wěn)打，這在大疫之年，難能可貴。更為可喜的是，C海關在不折不扣地做好基礎工作的同時，持續(xù)提升工作績效，爭優(yōu)創(chuàng)先，在諸多方面表現(xiàn)出色，亮點紛呈。C海關因此獲得優(yōu)等評價，當之無愧?！?4三、結果導向，深入探索35任務導向問題導向需求導向不吃老本，直面問題，深入研究，再上臺階三、（1）呼應財政部門的關切：關于共性指標體系財政評價是基于公共部門受財政供養(yǎng)的共同屬性，在反映不同部門和行業(yè)各有特點的同時，首先應從財政和外部視角，通過設置整體績效評價共性指標凸顯部門的共有屬性。關于部門整體績效評價共性指標體系，可以用“一級不動、二級可動”來概括：“一級不動”指的是對《意見》的根本遵循，從六個維度對部門加以評價；“二級可動”指的是二級指標在體現(xiàn)部門共性的基礎上，可以適當靈活調整。比如：本次試點中，管理效率下增設了應急保障，可持續(xù)發(fā)展能力下去除了體制機制改革等。這些二級指標雖然和《辦法》及財政部預算評審中心所介紹的二級共性指標不盡相同，但仍然滿足了體現(xiàn)部門共性的要求，并反映了部門實際。以上面提及的在可持續(xù)發(fā)展能力下去除體制機制改革為例，海關是典型的中央垂管部門，體制機制改革（如：關檢合并）是上級和中央一級的工作，基層單位僅執(zhí)行落實。但這并不意味著基層單位并不涉及改革，如：“放管服”改革這方面的舉措和效果就體現(xiàn)在核心業(yè)務（服務）、社會效益和經濟效益等二級指標上。36三、（2）呼應財政部門的關切：關于部門自評和財政評價按《辦法》，部門自評側重于部門整體績效目標完成情況的自我檢查、實現(xiàn)部門履職的自我管理，是不斷肯定成績、發(fā)現(xiàn)不足、持續(xù)改進的過程。財政評價側重于從外部視角衡量部門和單位整體及核心業(yè)務效果，提出建議，推動提高部門和單位整體績效水平。本次試點，C海關首次嘗試了按新搭建的績效指標體系做自評。基于同一套績效指標體系做部門自評，有助于預算部門從外部和全局視角評價自身的工作表現(xiàn)，使績效評價從被動向主動轉變，促進內外部評價的融合。財政評價不受部門自評結論左右，但自評會為財政評價提供更多相關信息，有助于第三方機構更為全面地了解被評價單位。37三、（3）呼應預算部門的需求：匹配不同情況下的指標描述試點過程中，我們發(fā)現(xiàn)，預算單位在設置和填報績效指標時，相關的一級指標和二級指標與上述用于部門整體績效評價所涉及的一級、二級指標表述不一致，對預算部門造成一定的困擾。我們認為，現(xiàn)行績效指標填報系統(tǒng)的字段描述源于傳統(tǒng)的項目評價思路，但其蘊含的績效管理的核心要義與按《意見》要求的六個維度本質上并無二致，可將相應指標匹配如下：38三、（4）呼應預算部門的需求：項目評價指標vs整體評價指標鑒于B海關已經出臺了項目支出核心績效指標體系，本次試點中，我們也對如何關聯(lián)和利用現(xiàn)有的項目指標庫，并應用于部門整體績效評價指標體系的搭建做了探索。我們認為，部門整體評價，是項目資金發(fā)生的“化學反應”后的績效展示，而不是項目資金“物理堆積”的簡單加總。部門整體和項目評價各有側重，互為補充。項目評價指標不宜機械移植而成為部門整體評價指標，而應從部門全局出發(fā)，進行必要的提煉和萃取。實例如下：39三、（5）呼應預算部門的需求：關于績效評價報告的體例結構按《辦法》，A省財政廳對部門整體績效評價報告和評價結果的呈現(xiàn)形式已有指引，如：縮略版和摘要版等。在本次試點中，在遵循評價報告基本原則的基礎上，應預算部門和被評價單位的要求，為更好地滿足部門的閱讀習慣，我們對評價報告的體