財政改革：國家治理轉型的重點

財政改革：國家治理轉型的重點【摘要】未來30年是全面建設小康的和諧社會并奔向共同富裕的時期，新的時期是國家治理轉型的過程，其中財政改革和轉型將成為重點和關鍵，并決定著國家治理轉型的成功與否。必須循著國家治理轉型的路徑展開財政改革的邏輯，并通過政治改革為財政轉型以至國家治理轉型提供保障。

【關鍵詞】國家治理轉型財政改革政治改革

國家治理重心走向：從推動市場發(fā)展到構建和諧社會

所謂國家治理，是指主權國家的執(zhí)政者及其國家機關（包括行政、立法和司法等機關）為了實現社會發(fā)展目標，通過一定的制度安排和體制設置，協(xié)同經濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協(xié)調不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。隨著主權國家社會發(fā)展目標的變化，這些制度、體制、規(guī)則、程序和方式也必然發(fā)生演變。國家治理轉型，就是指主權國家在社會發(fā)展目標發(fā)生轉折性變化時，一系列治理社會公共事務的制度、體制、規(guī)則、程序和方式也相應發(fā)生變化的過程。

我國經過改革30年，基本完成了黨的十一屆三中全會確立的“三步走”的發(fā)展目標的前兩步，即解決了溫飽問題并開始奔向普遍小康。下一個30年的社會發(fā)展目標，就是實現普遍小康并走向共同富裕。如果說，前30年主要是實現從國家管理向國家治理的轉變，國家治理的重心是建立和完善市場體制，即沿著市場化的方向而對相關的管理制度、體制、規(guī)則、程序和方式進行一系列改革，實現社會經濟和公共事務管理職能從國家化向市場化的部分轉移。那么，下一個30年，國家治理的重心將轉移到構建和諧社會方面，除了原先的治理主體即政府及其管理部門和各種市場經濟組織外，公民社會將扮演越來越重要的角色，國家治理結構的改革也將從圍繞確立市場機制配置資源的基礎地位、提高行政效率、加速經濟增長深入到促進經濟發(fā)展方式轉變和構建和諧社會及其相關領域。

關于我國國家治理轉型，國內有學者根據波蘭尼的觀點，①認為我國的國家治理將在市場化運動和社會自我保護運動兩個不同方向上進行重構。我國的國家建設方向，放棄全能主義、構建有限政府是不可逆轉的趨勢，但國家治理的轉型并不是弱化國家能力，相反，是在不斷處理、調整國家與市場、國家與社會、市場與社會的沖突和矛盾中強化國家的治理能力。就像庫伊曼所說：“治理意味著國家與社會還有市場以新方式互動，以應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性”。②在這種互動過程中，國家仍然是主導，是國家通過改革其治理結構和治理方式以適應經濟社會的變化。也就是說，國家、市場與社會的互動過程，譜寫的并不是“多重奏曲”，而是以國家為主奏的“協(xié)奏曲”。因此，在推動市場擴張與構建和諧社會的雙重運動中，國家始終是權力資源的中心，擁有在雙重運動中保持一定張力的主動權。國家治理轉型的成功與否，是以這種主動權是否建立在正確的社會判斷和治理方式選擇基礎上為前提的。如果說，構建和諧社會目標的提出，表明黨中央對我國國家治理轉型重心的正確判斷，那么，科學發(fā)展觀的確立，則表明黨中央在我國國家治理方式選擇方面的正確性和恰當性。

國家治理重心和治理方式的轉變，是我國經濟社會發(fā)展的必然趨勢。我國走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕。但要實現共同富裕，必須采取讓一部分人先富起來的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，原先的平均主義只能導致“貧困惡循環(huán)”。對我國這樣的后發(fā)展國家來說，讓一部分人和一部分地區(qū)快速先富裕起來，市場具有政府和社會不可替代的優(yōu)越性，競爭的法則提供了最強勁的動力。我國能取得今天的經濟發(fā)展水平，市場的力量功不可沒，而市場之所以能夠發(fā)揮強大作用，與國家治理重心主要放在通過改革為市場經濟體制的確立和發(fā)展掃清障礙也是分不開的。就此而言，國家治理的有效性更是功不可沒。然而，市場力量在不斷擴張的同時，也產生貧富差別以至出現兩極分化并引發(fā)大量社會問題。鄧小平在1992年就意識到國家遲早要解決兩極分化問題。他設想在“達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”。③市場力量不斷擴張的副作用，遠不僅僅是兩極分化，而是社會整體結構的問題：一是社會發(fā)展的嚴重失衡，表現為財富分配失衡、區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、公共服務失衡等；二是人與自然的矛盾加劇，如污染嚴重、生態(tài)惡化、資源危機等；三是社會沖突劇增，局部的干群關系、黨群關系、政府與公眾關系陷入緊張狀態(tài)。④

我國國家治理重心及其方式的轉變，正是在上述背景下提出的。黨在十六大確立全面建設小康社會的目標之后，在十六屆六中全會上專門研究了和諧社會建設問題，提出要在2020年實現全面小康目標的同時，建設社會主義和諧社會。黨的十七大又把“科學發(fā)展觀”確立為發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的戰(zhàn)略思想。至此，我國國家治理重心的轉變和新的治理方式通過黨的文件正式確立下來。

國家治理轉型的基礎：財政轉型

財政在本質上是以國家為主體的財富收支系統(tǒng)，財政活動是以國家為主體的分配行為。在國家與財政之間，存在著你中有我、我中有你的生死與共的關系。不存在離開國家的財政，也不存在離開財政的國家。國家是財政的主體，而財政又是國家獲得和鞏固其合法性的基礎。因此，國家治理的轉型，首先是財政的轉型。在國家建設的過程中，財政的改革可以引導和促進國家治理的轉型。所以，我國要順利實現國家治理的轉型，尤其是治理重心的轉移，重點和關鍵是通過深化財政改革實現財政轉型。

財政轉型的成功與否，決定了國家治理轉型的成功與否。但財政轉型能否成功，取決于能否準確把握我國國家治理轉型的方向、結構和方式。從這個角度看，深化財政改革，不能停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化改革，而必須循著我國國家治理的重心和方式的轉型路徑，梳理實現財政轉型的邏輯思路：

理順和調整公共財政與國家資本財政的關系。突出財政的“公共性”，讓財政成為真正的公共財政，是我國財政改革的大方向。財政的“公共性”與生俱來，是財政的一般屬性。但我國的財政除了一般屬性外，還有其特殊性，那就是“盈利性”。這是由我國是以公有制為主體、多種經濟成分并存的經濟性質決定的，也是社會主義市場經濟與資本主義市場經濟不同的地方。在資本主義市場經濟的國家里，國家財政是單一的“公共財政”，但在社會主義市場經濟的我國，國家具有社會經濟管理者和國有資產所有者的雙重身份，因而除了“公共財政”外，始終還存在帶有“盈利性”的“國家資本財政”，⑤并在國家財政收入中占有比較高的比例。在計劃經濟體制下，財政的“公共性”通過“單位制”融入到“國家資本財政”中，被消融為單一所有制下的“單元財政”。實行改革開放以來，公共產品和服務的供給從“單位制”中剝離出來后，其社會需求超常規(guī)增長，形成超常規(guī)的財政壓力。國家及各級政府一方面要通過國有資產的投資和經營管理的改革，擴大財政收入；另一方面要擴大公共性支出，滿足民生性的公共產品和服務需求。財政轉型，就是從資本財政的“單元財政”轉到資本財政和公共財政并存的“雙元財政”，并逐步突出公共財政的比重。國家治理的轉型，就是在提高治理資本財政的能力的同時，突出和強化治理公共財政的能力。值得注意的是，突出財政的“公共性”，不是要弱化資本財政的能力，否則，就會出現在產生過去很弱或不存在的國家能力的需要的時候，不僅新的治理能力建立不起來，而且整體削弱了國家力量的強度。⑥對于我國來說，做大財政收入的“蛋糕”仍然是最大的前提。

科學、合理配置政府間的財權和事權關系。國家治理能力有賴于整個國家機器以及各級政府的治理能力，因此，各級政府間的財權和事權的科學、合理配置，是財政改革和轉型的一個關鍵。要提高各級政府的治理能力，必須跳出集權與分權的傳統(tǒng)改革思路，重新從激勵各級政府提高財政能力的角度來配置財權和事權。財政能力決定財權和事權的范圍以及大小，也是連接財權和事權的中介。基層政府的財政能力是制約我國財政轉型以至國家治理轉型的關鍵因素，因為和諧社會的構建以及基本公共服務的均等化，取決于基層政府運用財政來解決民生性問題的能力。財政上實行省管縣體制，不僅對省級政府的宏觀調控能力提出更高要求，而且直接考驗著縣級政府的財政能力。如果財政能力不強，財政權越大、事權越多，浪費和腐敗就會越嚴重，治理效果就越差。

強化財政在和諧社會建設中的再分配功能。一般來說，財政具有四個功能，即：配置資源、分配收入、調控經濟、監(jiān)督管理。從計劃經濟走向市場經濟，我國財政的四個功能都面臨轉型的挑戰(zhàn)，因為在全民所有制框架下，政府既是行政管理機關，又是最大的經濟組織，財政功能基本在政府內部發(fā)揮。隨著市場經濟的發(fā)展，產權的多元化和經濟主體的多樣化，大大增加了財政功能發(fā)揮的復雜性和挑戰(zhàn)性。在社會主義市場經濟體制下，如何有效發(fā)揮財政的作用，是一個值得深入探討的問題。國家治理的重心轉向了和諧社會的構建，國家治理的指導思想是科學發(fā)展觀，治理的原則是“以人為本”，具體的治理方式是“五個統(tǒng)籌”，這必然要求強化財政的再分配功能，探索一套適應市場經濟需要的新分配方式，以解決社會分配不公問題，實現和諧社會的公平正義，發(fā)展和鞏固國家治理的合法性。

財政政治改革：國家財政轉型的保障

財政與國家的不可分性，決定財政問題不僅僅是經濟問題，從公共事務的角度看，它首先是政治問題，正如愛倫·魯賓所說：“公共預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的。”⑦財政改革是國家治理轉型的基礎，但政治改革則是財政轉型的保障。政治改革是一個更大的系統(tǒng)工程，本文無法周全，這里只就財政本身的政治性改革略述管見。

建立預算分權制度，強化財政系統(tǒng)的權力制衡。預算權力是國家公共權力的核心之一，也是國家利益矛盾最集中的地方。預算分權就是要將預算權力在立法機關、政府、政府財政職能部門及內部各組織機構以及獨立審計機關之間進行合理分配，以形成一個相互制約的運作體系。如建立預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，形成三套互相制約的機構；建立資金的使用權、支付權、審核權相互分離的制度；實行財政集中支付和政府采購制度；建立一套獨立于政府、直接對人大負責的審計監(jiān)督系統(tǒng)，并獨立行使監(jiān)督權。⑧

突出人民代表大會的審查權和擴大公眾參與度以及實行陽光財政，確保政府預算的民主性和公開性。我國1954年《憲法》第二十七條和現行《憲法》第六十二條都規(guī)定，全國人民代表大會對國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告行使“審查及批準”權。但實際上，更多的是行使“批準”權限，“審查”被弱化或是形式化。要使我國的財政運行規(guī)范化和科學化，提高“人大”的審查權和審查能力十分重要。同時，擴大預算程序的公眾參與度。政府預算收支的多與少都將實質性地影響到每一個公民或者企業(yè)，讓公眾參與預算程序，讓相對人對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務發(fā)表看法，不僅僅有利于預算決策的科學化和民主化，而且也便于預算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進。可以在局部先嘗試“合和式民主”下的公共預算模式，即由立法機構、行政機構的專業(yè)官員、一般公眾以及預算專家協(xié)商合作，共同審查和監(jiān)督政府預算及其執(zhí)行。要擴大公眾的參與度，通過法律的途徑（修改《預算法》）使財政“陽光化”，應該是一條好途徑。今年廣東“兩會”期間代表們對陽光財政的關注程度，足見這個問題的迫切性。

加快建立和完善財政法，規(guī)范和穩(wěn)定各種財政關系。市場經濟本質上是法治經濟，我國在計劃經濟時代形成的通過行政權和談判以及打招呼等方式來安排各種財政關系的習慣，增加了經濟和社會運行的不確定性，降低行政效率和市場效率，使國家付出了高昂的交易成本。制度安排的功能就在于減少不確定性和節(jié)約交易成本，而法律制度是最高的制度安排。在國家治理轉型期，國家應該擔負起法律制度的創(chuàng)制責任，盡快建立和完善財政法，用法律手段規(guī)定和調整各種財政關系，規(guī)范財政行為。依法理財是依法治國題中應有之義。

結論

我國的國家治理轉型是改革開放和社會主義市場經濟發(fā)展的必然趨勢。財政改革和轉型及其政治改革，既是國家治理轉型的重要組成部分，又是推動國家治理轉型的基礎和保障。國家治理轉型過程的社會矛盾越來越聚集在財政領域，形成巨大的財政壓力，一方面要求繼續(xù)發(fā)展經濟、增加國家財力，另一方面要求更合理、更有效地發(fā)揮財政功能，既要提高國有資產的盈利和增值能力，又要擴大公共產品和服務的供給，突出財政的公共性屬性，保證基本公共服務均等化，為和諧社會建設奠定堅實的物質基礎。如何舒緩巨大的財政壓力以及處理社會矛盾，是考驗黨的執(zhí)政能力和國家治理能力的大課題。只有抓住財政和政治這兩個關鍵，并真正用科學發(fā)展觀來指導這場改革，國家治理轉型才能獲得成功。（作者郭小聰為中山大學行政管理研究中心專職研究員，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導；本文獲中山大學“211工程”三期行政改革與政府治理研究項目資助）

注釋

①波蘭尼認為，現代社會的變化呈現出市場的擴張與制約市場擴張的雙向運動規(guī)律，現代社會的國家重構正是在這種雙向運動的張力中進行的。（Polanyi,Karl,Thegreattransformation,Boston:BeaconPress,1957,130.）

②J.Kooiman,“Social-politicalGovernance:overview,reflection

anddesign”,PublicManagement,1999,No.1,92.

③《鄧小平文選》（第3卷），第373～374頁。

④參閱馬慶鈺：“和諧社會建設對中國改革