行政事業(yè)單位內控制度存在的問題及對策研究

摘要：近年來，國家財政部門先后發(fā)布了一系列行政事業(yè)單位內部控制相關文件，以推進行政事業(yè)單位的內控體系建設。各單位通過加強內控制度，樹立內控目標，有效防范了其在開展工作及履職過程中可能存在的風險隱患，提升了單位的管理能力，使其能夠更好地為社會提供最優(yōu)質的服務。然而，部分行政事業(yè)單位的內控制度仍存在很多問題，如內控制度不完善、預算管理不到位、合同管理不規(guī)范、信息化水平較低等，大大阻礙了單位的健康發(fā)展，影響了單位的社會公共服務質量。本文根據目前行政事業(yè)單位內控制度存在的問題，提出了相應的改進策略，以期能推動行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。關鍵詞：行政事業(yè)單位；內控制度；信息化管理隨著社會經濟的不斷發(fā)展進步，傳統(tǒng)的管理制度和管理模式已無法滿足行政事業(yè)單位業(yè)務內容日益復雜化、多樣化的需要，因此，必須進一步完善行政事業(yè)單位內部控制制度，提高其信息化管理水平，以發(fā)揮其社會公共服務職能。一、行政事業(yè)單位加強內控制度建設的必要性行政事業(yè)單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動風險進行的防范和管控。加強內部控制可以提高國有資產的使用效率，合理保證資產的安全完整性和經濟活動的合規(guī)安全運行，有效控制資金的支出，杜絕腐敗舞弊現象的發(fā)生，特別是在當前財政資金緊張的形勢下，行政事業(yè)單位更要加大內控力度，本著無必要不支出的原則制定預算支出計劃，厲行節(jié)約，杜絕浪費。同時，通過內控進行業(yè)務流程的梳理，能夠明確經濟業(yè)務經辦人、分管領導、財務審核等崗位職責，可以有效的進行責任劃分。另外，加強內控管理可以優(yōu)化內部環(huán)境建設，通過組織宣傳學習，提高全員積極性，把內控落實到經濟活動的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮內控的管理作用，進一步提升工作效率，促進單位健康持續(xù)發(fā)展。最后，加強內控可以提高財務信息質量，進而提升行政事業(yè)單位的社會公共服務水平。二、行政事業(yè)單位內控制度存在的問題（一）內控意識及風險意識薄弱我國行政事業(yè)單位內控制度起步和實施較晚，理論與實踐仍在逐步完善，其工作崗位相對穩(wěn)定，管理人員習慣于固有的管理制度和工作模式，各項事務在思想上依賴于財政資金的支持，整體上缺乏憂患意識，對新增的約束管控模式較難適應。由于組織架構設置的限制，目前很多行政事業(yè)單位沒有設立獨立的內控機構，內控工作多由財務部門承擔，有些單位認為內控工作僅是財務部門的工作，其他部門對內控疏于關注，無法實現全員參與內控建設。行政事業(yè)單位的業(yè)務內容大多固定單一，很多單位人員老化，思想固化，學習積極性不高，對新事務跟進意識不強，不了解內控體系對單位運行和發(fā)展的重要性，內控和風險防范認識不足，對工作中存在的風險隱患缺乏敏銳性。以上因素導致單位整體內控體系薄弱，風險意識不強，風險評估機制缺乏，內控流于形式，無法進行全面有效地實施推廣。（二）制度不健全不完善，執(zhí)行力不足內控建設是一項持續(xù)完善的過程，行政事業(yè)單位的發(fā)展離不開健全規(guī)范的管理制度。然而，由于其日常所涉及的工作較為復雜，相關人員更關注業(yè)務本身，忽視了內控工作，導致缺乏完善的管理制度。目前有些單位仍沿用若干年前制定的制度，沒有根據實際情況進行及時的修訂與完善，導致制度與現實工作要求明顯不符；有些制度內容太過寬泛，制定的標準不明確、不具體，制度的執(zhí)行不到位；有些崗位職責不夠細化、分工不明確、職責劃分不清，容易產生互相推諉的現象；有些行政事業(yè)單位由于人員緊張，雖然按規(guī)定健全了崗位職責，但在實際工作中并沒有很好地履行；有的單位沒有嚴格做到不相容崗位相分離，物資的采購和付款由一人負責，錢、物、賬相關崗位由一名會計人員擔任，出納、會計等不相容崗位未予分離，銀行全部印鑒、票據由一人保管使用，存在極大的風險隱患；部分單位缺乏嚴格的資金支付審核機制，付款憑證附件不全或者不合規(guī)范，如很多單位在為個別零星項目支付款項時，原始憑證附件里只有發(fā)票和簡單的合同，沒有工程施工明細及審核驗收單，合同上注明的金額依據不充分，存在一定風險。（三）預算管理不到位隨著改革的不斷深入，預算管理已成為內控制度建設的重要組成部分。國家及財政部門管理力度的不斷加大，促使多數行政事業(yè)單位已基本上能按要求完成規(guī)范化管理，但部分單位仍存在預算管理不到位的問題。在制定預算時由于時間緊張，其多以往年數據為基礎進行新一年度預算的編制，且與業(yè)務部門溝通不足，造成編制目標清晰度不夠，未能按要求進一步適度的分解細化，使預算后續(xù)執(zhí)行困難，導致預算數據與實際項目支出相差較多，影響了預算資金的時效性和使用效率。同時，預算的執(zhí)行缺少跟蹤與落實分析機制，預算監(jiān)控不到位，超預算執(zhí)行或執(zhí)行進度緩慢。有的單位在年底集中支出，極易造成資產的浪費和閑置；有的單位則提前將費用支付完畢，沒有嚴格按計劃的預算執(zhí)行進度開展日常工作，造成資金使用效率低下。（四）合同管理不規(guī)范隨著行政事業(yè)單位改革的不斷深入，經濟業(yè)務越來越多，相應的合同簽訂事項明顯增加，合同的重要性日益凸顯，因此，加強合同管理勢在必行。但目前很多單位合同管理制度不完善，無法滿足經濟社會的發(fā)展和單位的需要。第一，有些單位缺乏規(guī)范的合同管理制度，沒有明確的合同歸口管理部門，合同僅由業(yè)務部門和財務部門各留存一份，有的甚至直接由合同經辦人員保管，還有的單位對合同重復歸檔，這些因素造成了合同管理工作效率低下，后期查閱困難，影響了合同的正常履行；有的單位沒有按照規(guī)定設立合同臺賬，或者雖有臺賬但所列條目不全，對于分次付款的業(yè)務容易疏忽甚至出現重復付款現象；有的單位合同保管不善，合同借閱未履行相關手續(xù)，合同被借走后長時間不予歸還，個別存在合同丟失的現象，導致單位信息流失。第二，有的單位在簽訂合同時沒有嚴格審核經濟合同的內容和有關條款，支付條件等條目模糊，導致部分專業(yè)性強、容易引起糾紛的合同內容存在明顯缺陷，易給單位帶來損失。第三，合同簽訂后缺乏合同履行的追蹤意識，無法做到實時監(jiān)控，不清楚合同是否已按計劃履行及按合同進度進行付款，存在較大的風險。（五）流程標準化意識淡薄，信息化管理水平不高科學的管理需要規(guī)范的制度流程作為依托，部分行政事業(yè)單位現有的崗位沒有形成科學規(guī)范的工作流程和標準，使后續(xù)工作較為被動，不利于工作的有序銜接，從根本上遏制了制度的有序執(zhí)行，制約了單位的長遠發(fā)展。各項制度制定完成后，由于傳統(tǒng)的工作模式受人為因素的影響和制約較多，因此導致執(zhí)行難度較大。目前，各行政事業(yè)單位正在逐步實施制度信息化建設，信息化管理可以實現流程的規(guī)范化、標準化，能通過現代化手段完成全部業(yè)務流程，實現與賬務系統(tǒng)的數據對接，全部附件采用無紙化電子版，可免受人為因素的影響，更好地促進各項制度的有效執(zhí)行。但在實際工作中，雖然通過公務之家平臺可以完成審批報銷流程，但是大多費用報銷仍需由經辦人員整理好紙質附件，再由各審批崗位人員逐一完成人工審核簽名手續(xù)，繁瑣的流程大大降低了工作效率，在一定程度上阻礙了單位的健康發(fā)展；有些單位僅差旅費一兩項業(yè)務實現了信息化管理，沒有最大化發(fā)揮信息化平臺的作用。三、行政事業(yè)單位內控制度的改進建議（一）強化內控意識及風險防范意識加強內控管理要從思想上重視、提高認知水平，在領導的指導、支持及各業(yè)務科室密切配合下，順利開展內控工作。行政事業(yè)單位應聘請專家對內控理論知識進行培訓講解，深入學習內控相關文件。有條件的單位應設立獨立的內控部門，人員編制少的單位應成立內控領導小組，各部門積極溝通，全員主動參與內控學習，營造出良好的內控環(huán)境。另外，經濟活動中風險評估是內控工作的重要環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應加強風險防控意識，建立完善風險評估機制，根據業(yè)務流程的各個環(huán)節(jié)挖掘、確定風險點，根據風險大小及性質不同選擇相應的應對策略，消除風險隱患，防患于未然。（二）健全完善各項制度，加大執(zhí)行力度行政事業(yè)單位應隨著經濟業(yè)務的變化和單位發(fā)展的需要，不斷修訂和完善各項規(guī)章制度。制度的內容要做到具體明晰、科學可行，提高可操作性。另外，崗位職責應進行細化，做到分工明確、責任到人。行政事業(yè)單位需進一步完善不相容崗位相分離制度，重點關注資產管理、資金收付、審核監(jiān)督等關鍵崗位，選拔用人要以德為先，挑選專業(yè)能力突出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀員工委以重任。物資采購與付款、出納人員與稽核崗位分開，銀行印鑒、票據分開保管。一般單位按規(guī)定實行定期輪崗制度，規(guī)模小、人員少的單位進行定期審計，從而有效杜絕風險隱患。行政事業(yè)單位要制定嚴格的付款審核制度，確保付款原始憑證附件齊全，除重點關注大額資金支出項目是否符合大額資金管理辦法以外，還要特別注意容易忽略的零星工程項目支出，除必要的發(fā)票及合同外，需同時附上工程量、工程所用材料、人工費、審計驗收意見書等內容，保證合同金額依據充分，附件齊全合規(guī)。（三）加強預算管理預算工作作為行政事業(yè)單位的重要管理活動，自始至終貫穿于單位的整體經濟業(yè)務活動中，單位必須高度重視，不斷完善預算管理體系，強化預算監(jiān)督，嚴格預算約束，推進預算和績效管理深度融合，進一步提高預算管理水平。1.重視預算的編制管理要牢固樹立勤儉節(jié)約的思想，嚴格支出管理，堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點，著力優(yōu)化支出結構，科學合理地編制部門預算；規(guī)范預算編制的程序和方法，打破固有的以往年數據為基數的做法，大力推廣零基預算法，加大各類資金的統(tǒng)籌力度，盤活用好存量資金；將上年決算、預算執(zhí)行監(jiān)控、績效評價結果與預算安排掛鉤；要加大財務部門與各業(yè)務部門的溝通力度，全盤考慮，科學設定績效目標，合理分解細化，保證預算與實際緊密結合，強化預算執(zhí)行，加強后續(xù)的預算控制。2.嚴格規(guī)范預算執(zhí)行強化預算約束，嚴格按預算制定的計劃執(zhí)行，日常定期對預算執(zhí)行情況進行分析，對于超預算或與預算不符等問題及時查明原因，提出改進措施，提升執(zhí)行質量，確保資金的使用效率，為后續(xù)的預算執(zhí)行提前做好準備；加強預算績效管理，全面開展績效自評，將評價結果作為改進管理和編制以后年度預算的依據；要與決算相結合，確保決算真實、完整，數據準確，使二者相互反映、相互促進，使預算管理真正貫穿經濟活動始終；充分利用中央預算管理一體化系統(tǒng)，不斷完善其功能，以實現預算的動態(tài)化管理。（四）加大合同管理力度隨著經濟活動的不斷開展，合同管理越來越得到重視。行政事業(yè)單位應建立健全合同管理制度，使合同的簽訂、履行跟進及合同的歸檔保管均有科學規(guī)范的流程；要有明確的合同歸口管理部門或管理人員。單位必需按規(guī)定設置經濟合同臺賬，分別列明合同編號、合同名稱、對方單位名稱、簽訂及取得時間、經辦人員、合同金額、付款方式及付款時間等重要項目信息，確保內容全面以備查閱；對分次付款的合同要特別注明，重點關注未付款項，避免重復付款問題的發(fā)生，對合同的訂立、履行和變更等情況進行詳細登記，做到全面熟悉、掌握合同內容，實現對合同的全過程管理。行政事業(yè)單位要完善合同的借閱審批制度，防止合同丟失所帶來的不良后果。有關專業(yè)人員應共同參與合同（特別是重大經濟合同）的制定，要確保付款項目等條款清晰無誤，避免發(fā)生合同糾紛給單位帶來不必要的損失。財務在履行付款手續(xù)時，應先核對合同內容，關注合同的履行情況，以防因合同履行不到位而導致付款后合同執(zhí)行失控情況的發(fā)生。（五）加強流程標準化管理，實現內控現代化管理行政事業(yè)單位應以制度流程化、流程信息化為目標，深入一線，廣泛聽取基層職工的意見和建議，了解各崗位當前真實的業(yè)務流程及計劃，全面掌握相關信息，進而明確風險點及未來改進方向。各部門要大力配合，加強溝通，全員參與，根據工作實際，遵循全面性、重要性、制衡性原則，不斷修訂和完善標準化業(yè)務流程，畫出流程圖，細化到業(yè)務流程的每個節(jié)點，使人員交替時能做到工作連續(xù)，無縫銜接。對于時間緊迫或因人員數量限制無力自行完成此項工作的單位，建議聘請第三方專業(yè)人士進行業(yè)務指導和監(jiān)督，以便更好的推動內控的建設與實施。目前，信息化已滲透到生活和工作的各個領域中，內控制度的執(zhí)行離不開信息化建設。各行政事業(yè)單位應充分利用公務之家、中央預算管理一體化系統(tǒng)等信息化平臺，將部門預算等業(yè)