耕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)

耕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容1.中國(guó)耕地保護(hù)工作回顧2.耕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)知3.耕地保護(hù)政策建議改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面均取得了重大的成就，但是伴隨工業(yè)化城市化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)占用大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地。人多耕地少的國(guó)情要求我國(guó)必須實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。隨著資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化，我國(guó)耕地保護(hù)的工作重點(diǎn)也不斷發(fā)生轉(zhuǎn)移，由耕地?cái)?shù)量保護(hù)調(diào)整為數(shù)量、質(zhì)量并重保護(hù)，并發(fā)展到今天的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)。1.中國(guó)耕地保護(hù)工作回顧改革開(kāi)放以后，由于工業(yè)化和城市化建設(shè)的占用，我國(guó)耕地面積急劇減少；1985年一年就減少1500萬(wàn)畝。為此，中發(fā)[1986]7號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》,1986年成立國(guó)家土地管理局；同年，人大審議通過(guò)《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā返牧⒎ㄖ饕康闹皇潜Ｗo(hù)耕地。上世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的世界糧食危機(jī)，以及1994年萊斯特·布朗的文章《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？》，進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。中發(fā)[1997]11號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，1998年成立國(guó)土資源部，同年頒布新修訂的《土地管理法》，以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡作為我國(guó)耕地保護(hù)的目標(biāo)。首次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”。直至2003年，我國(guó)耕地保護(hù)工作著重?cái)?shù)量保護(hù)（2000年后，“總量動(dòng)態(tài)平衡”調(diào)整為“占補(bǔ)平衡”）。1.1耕地?cái)?shù)量保護(hù)階段2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）提出“總量不減少，質(zhì)量不降低”，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)工作逐漸由數(shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)為數(shù)量質(zhì)量并重保護(hù)。為耕地?cái)?shù)量保護(hù)而開(kāi)展的土地開(kāi)發(fā)整理工作也轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋卣怼?008年，十七屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高?！?010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》提出“要依照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收”。1.2數(shù)量、質(zhì)量并重保護(hù)階段1.3數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)階段十八大報(bào)告提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)：一是要優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局；二是要全面促進(jìn)資源節(jié)約；三是要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度；四是要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。2012年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，也由過(guò)去注重增加耕地?cái)?shù)量，向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。中發(fā)[2017]4號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》對(duì)耕地保護(hù)工作的總體要求是耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。2.1耕地保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的基石

生態(tài)文明是人類文明的高級(jí)階段，是科學(xué)技術(shù)和社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果。農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展與積累是19世紀(jì)開(kāi)始的工業(yè)文明和今天生態(tài)文明的基礎(chǔ)。糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是人類文明發(fā)展的基礎(chǔ)。沒(méi)有今天的糧食安全，還會(huì)走“向荒山要糧”、“向荒灘要糧”的老路，生態(tài)文明建設(shè)就沒(méi)有根基。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提高單位面積產(chǎn)能，緩解以擴(kuò)大面積來(lái)保證糧食安全的壓力。高質(zhì)量的耕地，地形平坦，土層深厚，既高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，又有很強(qiáng)的保蓄水分養(yǎng)分的能力，抵御養(yǎng)分流失，防止水的富營(yíng)養(yǎng)化。坡耕地修建成梯田，可防止水土流失，也間接防止了養(yǎng)分隨徑流水的流失而導(dǎo)致的河湖水的富營(yíng)養(yǎng)化。農(nóng)田防護(hù)林可以防止大風(fēng)對(duì)幼苗的絞殺和防止作物成熟期的干熱風(fēng)，是干旱風(fēng)沙區(qū)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田的基礎(chǔ)設(shè)施，也是防止沙漠化的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)現(xiàn)代灌溉工程，既提高水分利用率，水也防止養(yǎng)分淋失造成地下水富營(yíng)養(yǎng)化。2.2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是生態(tài)保護(hù)的重要手段綠洲邊緣與綠洲內(nèi)林網(wǎng)中風(fēng)速對(duì)比（和田），農(nóng)田林網(wǎng)降低風(fēng)速30.4%-52.8%。在林帶的背風(fēng)面，防護(hù)林可降低風(fēng)蝕深度約5.5cm（內(nèi)蒙）。增厚土層和改良土壤質(zhì)地都能夠增加土壤保蓄能力梯田增墑保水，0-200cm的土壤儲(chǔ)水量，平水年和豐水年比坡耕地多22.7-39.5mm（王彥武等.中國(guó)水土保持,2015）。水平梯田一般比坡耕地可減少水土流失86%～100%（黃河水利委員會(huì)，2000）。2.3耕地具有很強(qiáng)的生態(tài)服務(wù)功能植物的生態(tài)服務(wù)價(jià)值根源于光合作用，通過(guò)計(jì)算植物的生物量（根莖葉）可以精準(zhǔn)計(jì)算植物的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。景觀價(jià)值、文化價(jià)值、休閑旅游價(jià)值，是主觀的；難以科學(xué)計(jì)算。以地面糙度比較農(nóng)田與林地對(duì)于空氣流動(dòng)的影響以葉片表面結(jié)構(gòu)比較玉米、小麥與楊樹(shù)、松樹(shù)的吸滯塵能力規(guī)劃、建設(shè)和管理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，可以達(dá)到1+1>2的土地系統(tǒng)良性運(yùn)行目標(biāo)。以生物量比較耕地與林地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值2.4準(zhǔn)確理解“生態(tài)型土地整治”“生態(tài)型土地整治”是從區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)著眼的，就是要求土地整治規(guī)劃要有生態(tài)保護(hù)思想，進(jìn)行生態(tài)安全評(píng)價(jià)，不再將生態(tài)用地開(kāi)墾為耕地。“生態(tài)型土地整治”并不意味著在農(nóng)田中留“生物島”，農(nóng)田是一個(gè)高效生產(chǎn)系統(tǒng)。因?yàn)?，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的顯著特點(diǎn)是“脆弱性與依賴性”，即農(nóng)田這個(gè)人工“嵌入體”，如果沒(méi)有人類維護(hù)很容易被“土著”生物“吞噬”而消失在自然“基質(zhì)”中。農(nóng)田中留“生物島”在保護(hù)生物多樣性的通時(shí)，必然也保護(hù)“害蟲(chóng)”，危害農(nóng)作物生長(zhǎng)。2.5.1撂荒現(xiàn)象基于抽樣調(diào)查的全國(guó)山區(qū)耕地撂荒情況（李升發(fā)，李秀彬等，2017）：1）235個(gè)調(diào)研村莊中，78.3%的村莊出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象；2）基于縣樣本統(tǒng)計(jì)，2014-2015年全國(guó)山區(qū)縣耕地撂荒率為14.32%；3）從省級(jí)尺度上，全國(guó)山區(qū)耕地撂荒呈現(xiàn)出南高北低的空間格局，其中，長(zhǎng)江流域一帶的山區(qū)耕地撂荒率最高，東北的長(zhǎng)白山區(qū)最低?；谶b感技術(shù)的縣級(jí)尺度山區(qū)耕地撂荒調(diào)查：1）2004-2015年酉陽(yáng)縣耕地面積減少238.36km2，降幅為19%；主要是轉(zhuǎn)為林草地，各占66.99%和27%。2）2014與1996相比，米脂縣耕地占土地總面積的比例已經(jīng)從40.60%下降到27.78；同期林草地占比已從57.61%上升為70.32%。

2.5正確對(duì)待山區(qū)耕地撂荒2.5.2山區(qū)耕地撂荒的原因

劉成武和李秀彬，2005）

山區(qū)耕地撂荒是因?yàn)椋?）耕地質(zhì)量差，產(chǎn)出少；2）細(xì)碎、坡度大、難以規(guī)?；?jīng)營(yíng)而更難獲得平均社會(huì)收入，從而造成經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“邊際化”低產(chǎn)田往往是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“邊際”耕地，也是生態(tài)脆弱土地。2.5.3山區(qū)耕地撂荒對(duì)糧食總產(chǎn)量的影響不大，但卻可減少水土流失恢復(fù)生態(tài)。2004年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)在西部地區(qū)的四川等4省13縣19個(gè)重點(diǎn)退耕村的調(diào)研結(jié)果是：退耕僅使全國(guó)糧食總產(chǎn)減少750萬(wàn)t（王志寶，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》）沒(méi)有數(shù)量保護(hù)的耕地保護(hù)就是空中樓閣。不但嚴(yán)格限制建設(shè)占用耕地，也應(yīng)該嚴(yán)格限制城市綠化占用耕地。數(shù)量保護(hù)是質(zhì)量建設(shè)和提高單產(chǎn)的基礎(chǔ)。數(shù)量保護(hù)的根本是保護(hù)高質(zhì)量的耕地。但數(shù)量保護(hù)不能破壞生態(tài)3.1數(shù)量保護(hù)依然是耕地保護(hù)工作的重中之重1-4等，優(yōu)5-8等，高9-12等，中13-15等，低全國(guó)耕地分等結(jié)果

糧食產(chǎn)量=面積*單產(chǎn)6.21億噸糧食是在20.2億畝耕地耕地上生產(chǎn)出來(lái)的，中低產(chǎn)田的貢獻(xiàn)不可忽視。1949年前很少使用，1949為1.3萬(wàn)噸；50年代末大規(guī)模建小化肥廠，1963年才大規(guī)模使用；2015年全國(guó)化肥用量達(dá)到6023萬(wàn)噸，66年內(nèi)增長(zhǎng)了上千倍。1998年以來(lái)，增施化肥的增產(chǎn)效果已經(jīng)不明顯。

大量施用化肥已經(jīng)造成水環(huán)境惡化，而且再增施化肥已經(jīng)效果極小。中國(guó)湖泊的富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題極為廣泛、嚴(yán)重?fù)?jù)水利部《中國(guó)水資源公報(bào)（2015）》，2015年對(duì)115個(gè)湖泊進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果表明，處于中營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖泊有25個(gè)，占評(píng)價(jià)湖泊總數(shù)的21.7%；處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖泊有90個(gè)，占評(píng)價(jià)湖泊總數(shù)的78.3%。國(guó)是世界上藍(lán)藻水華最嚴(yán)重、水華藍(lán)藻種類最多、分布最廣泛的國(guó)家之一藍(lán)藻水華發(fā)生率:面積>50km2的湖泊70％以上 面積<50km2的湖泊90％以上。富營(yíng)養(yǎng)27％貧營(yíng)養(yǎng)

4％中營(yíng)養(yǎng)

69％1970年代富營(yíng)養(yǎng)61％中營(yíng)養(yǎng)

35％貧營(yíng)養(yǎng)

4％1980年代后期富營(yíng)養(yǎng)85％貧營(yíng)養(yǎng)

0％中營(yíng)養(yǎng)

15％1990年代后期中國(guó)是灌溉面積最大的國(guó)家，作物高產(chǎn)灌溉，造成北方地區(qū)水資源赤字北京平原地下水位持續(xù)下降，已經(jīng)由50年代的埋深1-2米，下降到現(xiàn)在平均20多米中國(guó)城市化遠(yuǎn)未完成，還必須堅(jiān)持節(jié)約集約用地政策，盡可能減少各項(xiàng)建設(shè)占用耕地1978-1989年，年均建設(shè)占用耕地的數(shù)量為15.81萬(wàn)ha；1990-1999年，年均建設(shè)占用耕地的數(shù)量為16.81萬(wàn)ha；2000-2007年，年均建設(shè)占用耕地的數(shù)量為21.30萬(wàn)ha；2008-2015年，年均建設(shè)占用耕地的數(shù)量為27.78萬(wàn)ha要堅(jiān)決遏制城市綠化占用耕地之風(fēng)

2004-2014北京市平原區(qū)99800公頃耕地轉(zhuǎn)為林果地。生態(tài)文明建設(shè)不等于綠化建設(shè)?。ㄍ跞缢稍菏浚┑仡?00420142004-2014面積比例面積比例變化耕地：2933.5546.851437.4822.96-1496.07林地864.3413.801788.8328.57924.50建設(shè)用地2156.3934.442703.6043.18547.21數(shù)量保護(hù)不能再依靠開(kāi)墾耕地后備資源8029萬(wàn)畝耕地后備資源中（2015年），主要分布在北方和西南山區(qū)，其中：其他草地占64.3%；鹽堿地占12.2%；內(nèi)陸灘涂占8.7%；裸地占8.0%，還包括部分沼澤地。

2014-2015年完成的全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象主要是：其他草地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、沙地、裸地等GB/T21010-2007版《土地利用現(xiàn)狀分類》中的“未利用地”。但GB/T21010-2017版《土地利用現(xiàn)狀分類》中的沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地幾個(gè)地類也是“濕地”大類。

南方的其他草地基本都是山地草場(chǎng)，開(kāi)墾有嚴(yán)重水土流失風(fēng)險(xiǎn)；而北方的其他草地近乎荒漠，開(kāi)墾缺水而且沙漠化；開(kāi)墾鹽堿地需要大量灌溉洗鹽，而鹽堿地地區(qū)本身缺水。

現(xiàn)有低產(chǎn)田也間接說(shuō)明8029萬(wàn)畝耕地后備資源的質(zhì)量/產(chǎn)能極差

建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，提高單位面積的產(chǎn)能。

1）冬小麥夏玉米兩熟區(qū)，旱地改水澆地每畝增加400斤。

2）北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)旱地改水澆地每畝增加400（平水年）-1200斤（旱年）。

3）黃土高原將坡耕地修建成梯田，可以增產(chǎn)400-500斤；建淤地壩可增產(chǎn)500-700斤。

耕地質(zhì)量建設(shè)也是生態(tài)保護(hù)/建設(shè)。

防止水土流失造成的河道湖泊淤塞、防止面源污染造成水體富營(yíng)養(yǎng)化，防止下風(fēng)向風(fēng)沙危害3.2把工作重心放在提高耕地質(zhì)量上國(guó)土部：“十二五”期間，我國(guó)建設(shè)占用耕地總體實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝（2017,8-10億），通過(guò)整治新增耕地2556萬(wàn)畝，耕地質(zhì)量平均提升一到兩個(gè)等級(jí)。2014年12月17日，國(guó)土資源部公布《關(guān)于發(fā)布全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》：全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96（2009公布的是9.80）,其中優(yōu)等地占評(píng)定總面積的2.9%（2009，2.67%）；高等地占26.5%（2009，26.53%）；中等地占52.9%（2009，52.84%）

；低等地占17.7%（2009，17.69%）。將耕地等級(jí)提升作為目標(biāo)。但耕地質(zhì)量提升目標(biāo)要實(shí)事求是3.3城市規(guī)劃將耕地納入綠色空間。發(fā)揮耕地在氣體調(diào)節(jié)、養(yǎng)分循環(huán)等方面的生態(tài)服務(wù)功能，將永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)作為城市增長(zhǎng)邊界。3.4適時(shí)調(diào)整耕地保護(hù)目標(biāo)

《森林法》第二十三條禁止毀林開(kāi)墾，占林地補(bǔ)林地?！恫菰ā返谒氖l重要放牧場(chǎng)、割草地、人工草地、退耕還草地、對(duì)保持水土、防風(fēng)固沙具有特殊作用的草原等