地方政府債務(wù)風(fēng)險與對策研究分析 財務(wù)會計學(xué)專業(yè)

地方政府債務(wù)風(fēng)險與對策研究摘要近年來，我國地方政府債務(wù)的總體情況呈現(xiàn)上升趨勢，已影響到了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，引起了社會各方的關(guān)注?，F(xiàn)如今地方政府債務(wù)問題已引起社會各界的廣泛關(guān)注，對其風(fēng)險研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的逐漸暴露，目前地方政府債務(wù)存在債務(wù)范圍較廣、對債務(wù)的不規(guī)范管理、債務(wù)風(fēng)險漸漸浮現(xiàn)等問題，使經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅，過高的地方政府債務(wù)風(fēng)險可能會制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文主要從地方政府債務(wù)風(fēng)險成因在體制上和管理這兩個角度進(jìn)行分析研究，并對美國和日本對地方債務(wù)管理的經(jīng)驗加以分析，最后針對風(fēng)險的成因并借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，提出了地方政府債務(wù)風(fēng)險防范對策。關(guān)鍵詞：地方政府，風(fēng)險防范，政府債務(wù)

LocalGovernmentDebtRiskandCountermeasuresABSTRACTInrecentyears,ourcountrypresentatendencyofincreasingtheoverallsituationoflocalgovernmentdebt,hasaffectedtheeconomicdevelopmentandsocialstabilityoflocalgovernment,tocausetheattentionofthesociety.Nowthelocalgovernmentdebtproblemhasarousedwidespreadattentionfromallwalksoflife,hascertainpracticalsignificancetoresearchonitsrisk.LocalgovernmentdebtriskinChinagraduallyexposed,currentlyhasawiderangeoflocalgovernmentdebtisdebt,non-standardmanagementofdebt,debtriskareemergingproblems,suchasthreatstotheeconomicsecurityandsocialstability,highriskoflocalgovernmentdebtmayrestrictthelocaleconomydevelopment.Thisarticlemainlyfromthelocalgovernmentdebtriskcausesonthesystemandmanagementresearchandanalyzethesetwoangles,andtheUnitedStatesandJapantoexperiencethelocaldebtmanagementanalysis,finallybasedonthecauseoftheriskanddrawlessonsfromforeignexperience,thedevelopmentoflocalgovernmentdebtriskpreventioncountermeasuresareputforward.KEYWORDS：localgovernments,riskprevention,thegovernmentdebt目錄MACROBUTTONInsertCrossReferenceTOC\o"1-3"\h\z前言 11地方政府債務(wù)風(fēng)險概述 21.1地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義 21.1.1風(fēng)險的定義 21.1.2地方政府債務(wù)的定義 21.1.3地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義 21.2地方政府債務(wù)風(fēng)險的構(gòu)成 31.2.1規(guī)模風(fēng)險 31.2.2結(jié)構(gòu)風(fēng)險 41.2.3效率風(fēng)險 41.2.4外在風(fēng)險 41.3我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 41.3.1現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)規(guī)模龐大 41.3.2或有債務(wù)和隱性債務(wù)比重較大 51.3.3債務(wù)管理滯后 52我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因 72.1宏觀經(jīng)濟(jì)政策和財政體制原因 72.2地方財政融資渠道單一，地方政府融資平臺不完善 82.3地方債務(wù)管理制度不健全 82.4缺乏債務(wù)風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制 92.5相關(guān)法律法規(guī)的缺失 93國外地方政府債務(wù)發(fā)行的經(jīng)驗借鑒 113.1美國市政債券發(fā)展的經(jīng)驗 113.2日本地方公債發(fā)展的經(jīng)驗 123.2.1日本地方政府債券發(fā)行管理體制明確 123.2.2日本中央政府對地方財政管理嚴(yán)格 123.2.3部分日本地方政府債進(jìn)行了評級 123.3國外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理對中國的啟示 134地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范 154.1加快推進(jìn)財稅體制改革 154.2適當(dāng)拓寬政府融資方式 154.3健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制 154.4建立債務(wù)風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制 164.5建立健全相關(guān)法律法規(guī) 164.5.1健全法律制度 164.5.2完善預(yù)算制度 174.5.3建立償債準(zhǔn)備制度 174.5.4改革干部任用及審計制度 17參考文獻(xiàn) 18后記 19前言自從2008年全球金融危機(jī)以來，我國出口下滑，經(jīng)濟(jì)增長速度也逐步變得緩慢，為了應(yīng)對金融危機(jī)帶來沖擊，開始在國內(nèi)實(shí)施擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，在此同時各級地方政府為了呼應(yīng)國家政策，對融資規(guī)模不斷地擴(kuò)大，舉債建設(shè)導(dǎo)致中國各級地方政府顯現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險不斷增大。財政部于2009年3月17日宣布發(fā)行2000億元地方政府債券，以此來緩解地方政府的緊張的財政壓力，繼而維持正常的財政運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府債券的發(fā)行，可以滿足當(dāng)前內(nèi)需擴(kuò)大的需要及投資的增加，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足做出彌補(bǔ)，促進(jìn)地方政府有效發(fā)揮作用，主要發(fā)揮其靈活性和主動性，提高資金的有效使用率。通過審計署的審計，審計結(jié)果表明地方政府債務(wù)的形成不是一蹴而就的，而是經(jīng)過日積月累形成的，地方政府債務(wù)在提高人民生活質(zhì)量和加速對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，近年來城市化的快速推進(jìn)和農(nóng)村人口的大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移就是加快基礎(chǔ)設(shè)施的體現(xiàn)，但是地方政府債務(wù)融資進(jìn)一步擴(kuò)大是由于基礎(chǔ)設(shè)施帶來的可持續(xù)投資需求，地方債務(wù)加劇擴(kuò)張，且有愈發(fā)劇烈的勢頭。各地方政府通過借債來建設(shè)固然能夠解決地方政府財力薄弱的問題，會導(dǎo)致社會資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域之中，在地方政府的現(xiàn)有財力下更好地履行職能。但是地方政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，舉債有所節(jié)制、債務(wù)管理能規(guī)范，就能對發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)發(fā)揮積極作用，但是如果負(fù)債過度，監(jiān)管不到位那么產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險就可想而知，帶來嚴(yán)重的后果，不僅增大了地方財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，對地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，甚至制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。希爾德雷思和米勒（HildrethandMiller）研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，舉借債務(wù)越多，對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用越大，另外經(jīng)濟(jì)總量積累越大，反過來增強(qiáng)了地方政府的承債能力。在目前看來地方政府債務(wù)仍然存在著許多問題，主要是地方政府債務(wù)規(guī)模過大且模糊，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，債務(wù)在償還過程中存在著很大的風(fēng)險，另外地方政府在債務(wù)管理方面缺少規(guī)范性，管理的不到位，政府職能也可能得不到有效的發(fā)揮。地方政府債務(wù)風(fēng)險概述地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義風(fēng)險的定義首先要對風(fēng)險的含義進(jìn)行界定，才能研究地方政府債務(wù)風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)理論界對風(fēng)險的認(rèn)識也不同，學(xué)者的見解也都大不相同，我們需要找到一個能為大家所共同接受的定義。最早進(jìn)行風(fēng)險與不確定性關(guān)系的研究的人是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、芝加哥學(xué)派的創(chuàng)始人奈特(Knight，1921)。但是學(xué)術(shù)界對于風(fēng)險普遍接受的定義是由美國學(xué)者威廉斯提出的定義：“在某個特定狀態(tài)下和特定時間內(nèi)可能發(fā)生的結(jié)果的變動。只要某項活動的未來結(jié)果有兩種或兩種以上，就存在風(fēng)險，即未來的結(jié)果的不確定性。如果結(jié)果只有一種就不存在風(fēng)險"。綜上所述，將來的各種不確定性因素致使在未來某個時間發(fā)生損失的可能性便是風(fēng)險。地方政府未來擁有的公共資源不能滿足其應(yīng)該履行支出責(zé)任和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害社會和經(jīng)的的平穩(wěn)和發(fā)展。地方政府債務(wù)風(fēng)險達(dá)到最大化的程度就形成了債務(wù)危機(jī)。地方政府債務(wù)的定義地方政府債務(wù)，就是地方政府以誠信為基礎(chǔ)，使地方政府能滿足充分發(fā)揮其職能而采用的一種獲得財政收入的方法。首先它是一種財政收入，同時又是一種預(yù)期的財政支出。地方政府債務(wù)是為其他各級地方政府提供公益性服務(wù)和基礎(chǔ)性服務(wù)而直接或間接的方式借入的債務(wù)，以及地方政府提供擔(dān)保所形成的債務(wù)。中國的地方政府債務(wù)的是具有競爭性的，是地方政府對資源的爭用，在現(xiàn)行體系下的一種表現(xiàn)罷了。地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府出于法律、道義和其他社會責(zé)任而必須承擔(dān)所借的債務(wù)，通過轉(zhuǎn)移地方財力和舉借新債等方式，債務(wù)償還仍然無法實(shí)現(xiàn)，最后導(dǎo)致地方財力遭受損失，影響財政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至經(jīng)濟(jì)和社會造成傷害的可能性。地方政府債務(wù)風(fēng)險，包括內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。其中地方政府內(nèi)在風(fēng)險是指，由地方政府債務(wù)組成的內(nèi)在機(jī)制引起的風(fēng)險，如規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、使用效率風(fēng)險、利率風(fēng)險、管理風(fēng)險等；地方政府外在風(fēng)險主要包括地方政府提高增加稅收和增加增稅比例而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)、將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上級政府所造成的對經(jīng)濟(jì)影響的風(fēng)險。地方政府債務(wù)風(fēng)險主要有以下形式（1）地方政府現(xiàn)在的財力沒有辦法進(jìn)行日常活動的到期債務(wù)的支付（2）政府通過挪用其他財政資金來償還當(dāng)期債務(wù)，從而造成地方其他項目資金的使用得不到保證（3）為了保證債務(wù)的正常償還，地方官員利用政府的名義肆意調(diào)整渠道目的是為了增加收入，肆意調(diào)整收費(fèi)項目及其標(biāo)準(zhǔn)，對國有資產(chǎn)進(jìn)行任意處置，稅收幅度的無端增加等（4）政府采取強(qiáng)有力的手段，對債債務(wù)償還期限進(jìn)行放寬，強(qiáng)迫債權(quán)人承認(rèn)以舊債換新債的要求地方政府債務(wù)風(fēng)險，存在在地方債務(wù)的有效性和可持續(xù)性之間，還要把準(zhǔn)確握好債務(wù)風(fēng)險，并且加以充分利用，使所借的地方政府債務(wù)能有效促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；反之，則會引發(fā)一系列問題，不僅會制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至還會威脅到國家的穩(wěn)定與安全。地方政府債務(wù)風(fēng)險的構(gòu)成流動性風(fēng)險和償債風(fēng)險都屬于地方政府債務(wù)風(fēng)險。償債風(fēng)險是指地方政府的資金不足以償還債務(wù)，流動性風(fēng)險是指盡管政府的總資產(chǎn)比其負(fù)債總額大，但因為資金流動性的缺乏，地方政府對到期債務(wù)的本金和利息都無法償還。區(qū)域性、傳遞性和復(fù)雜的產(chǎn)生原因是我國地方政府債務(wù)所表現(xiàn)出的幾個特點(diǎn)。以下四種是我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險的表現(xiàn)形式：規(guī)模風(fēng)險規(guī)模風(fēng)險是指地方政府債務(wù)由于規(guī)模過大而可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法完全支付的風(fēng)險。當(dāng)前，我國的政府債務(wù)的主要表現(xiàn)的一個明顯的特征是分散，既有正當(dāng)?shù)囊灿胁徽?dāng)?shù)模瑑煞N債務(wù)并存，從而致使我國地方政府債務(wù)的規(guī)模難以確切掌控。我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，龐大到連當(dāng)?shù)卣呢斦紵o法承受的程度。根據(jù)2011年審計署的審計工作報告的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。政府應(yīng)承擔(dān)的或有債務(wù)占總債務(wù)的21.80%，總額23369.74億元。審計調(diào)查的31個省和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府中，省級政府債務(wù)余額占總債務(wù)的29.96%，總額為32111.94億元；市級政府債務(wù)余額占總債務(wù)的43.51%，總額為46632.06億元；縣級政府債務(wù)余額占債務(wù)總額的26.53%，總額28430.91億元。這些數(shù)據(jù)充分表明地方政府存在很大的債務(wù)風(fēng)險。結(jié)構(gòu)風(fēng)險結(jié)構(gòu)風(fēng)險主要是指各類地方政府債務(wù)狀況所顯示的隱患，是地方政府負(fù)債狀況結(jié)構(gòu)所潛藏的風(fēng)險。債務(wù)結(jié)構(gòu)包括直接顯性債務(wù)結(jié)構(gòu)、有顯性債務(wù)結(jié)構(gòu)、直接隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)、或有隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)以及這些債務(wù)結(jié)構(gòu)在總債務(wù)結(jié)構(gòu)的占比。直接顯性債務(wù)風(fēng)險含有國債轉(zhuǎn)貸資金、外國債務(wù)等存在的風(fēng)險，或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險包括地方政府對債務(wù)做出的擔(dān)保、社會保障金缺口這一系列問題所存在的風(fēng)險。各地方政府債務(wù)帶來的隱患主要表現(xiàn)在：1、外債償還壓力逐年增加。2、由地方政府做出的債務(wù)擔(dān)保國模巨大。3、存在財政赤字與歷史掛賬的情況嚴(yán)重。4、存在在地方國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)中的潛在債務(wù)。效率風(fēng)險效率風(fēng)險具體是指由于地方政府債務(wù)資金的使用效率低下、管理不善，而不能從債務(wù)資金的投資使用中得到預(yù)期收益的風(fēng)險。在我國對管理地方政府債務(wù)和對地方債務(wù)的使用情況來看，存在在地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險是很高，其原因是缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌方法和沒有使用正確的管理方法。外在風(fēng)險外在風(fēng)險是指地方政府沒有能力償還到期的地方債務(wù)，因此引起的其他相關(guān)性的風(fēng)險。當(dāng)?shù)胤秸疀]有充足的資金償還到期債務(wù)時，而迫于還債壓力地方政府就出現(xiàn)可能調(diào)用其他財政支出資本、稅收的增加和進(jìn)一步借債等狀況，從而使某些財政支出出現(xiàn)在資金上的缺口、社會中存在的不確定成分增加。我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)規(guī)模龐大中央銀行在2011年6月1日公布的《2010中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》中披露，截至2010年年底，我國總共有一萬余家地方政府融資平臺，與2008年年末相比增長幅度在25%以上。根據(jù)報告顯示，截至2010年底我國共有地方政府債務(wù)高達(dá)10.72萬億元。規(guī)模放大，增長過快，償還壓力大。有相關(guān)資料的數(shù)據(jù)顯示，我國地方債務(wù)總額在2013年是12.77萬億元，同比增長12%。財政收入在2012年這一年增長幅度為16.2%，這個增長幅度與2011年的幅度29.1%相比有了很大程度的減緩。債務(wù)增長速度逐年加快，相比之下的地方政府財政收入速度卻逐年變緩，地方政府必然采取應(yīng)對措施來應(yīng)對這種矛盾，大多數(shù)地方政府采用新債還舊債的方式，進(jìn)一步增加了地方政府償還債務(wù)的壓力和對承擔(dān)債務(wù)的壓力。或有債務(wù)和隱性債務(wù)比重較大債務(wù)規(guī)模推算的基本思路都是從債務(wù)來源的進(jìn)行的，一種是地方政府債務(wù)總額=地方政府債務(wù)余額+地方政府對銀行債務(wù)（融資平臺貸款）凈變化+城投債、中央代發(fā)地方債凈變化+基建信托凈變化，另一種是地方政府債務(wù)總額=融資平臺貸款+城投債+中央代發(fā)地方政府債+信托中的政信合作+保險資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資+券商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資等+上級財政借款和其他借款等。但是隨著地方政府融資平臺逐漸多樣化和隱蔽化，與地方政府財政和相關(guān)投資公司的資金來源數(shù)量、負(fù)債規(guī)模數(shù)據(jù)無法獲得。從銀行獲得的數(shù)據(jù)的可靠性和可得性是最強(qiáng)的但是從非銀行金融機(jī)構(gòu)獲得有效數(shù)據(jù)的難度很大。正因為如此，至今為止尚未研究出有效統(tǒng)計地方政府債務(wù)規(guī)模的方法。由于地方政府沒有法定發(fā)行債券的權(quán)利，而地方政府又受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾需求等因素影響，在存在強(qiáng)烈的舉債需求的情況下，除接受中央政府資金等有限法定途徑外，大多采取以地方政府信用為擔(dān)保，組建融資公司、項目融資等間接方式融資，致使債務(wù)結(jié)構(gòu)差異較大缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制。地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中，隱形債務(wù)和或有債務(wù)的比重遠(yuǎn)超過直接債務(wù)和顯性債務(wù)，在這之中一些是需政府承擔(dān)的隱性債務(wù)，并且還存在或有債務(wù)借款人無力償還債務(wù)的情況，這些直接顯性債務(wù)的增加是由于一些地方政府的隱性債務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷暴露。近幾年從政府債務(wù)管理實(shí)踐來看，來地方政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù)的比率急劇升高，直接顯性債務(wù)比率的升高很大程度上加大了財政運(yùn)行風(fēng)險加大。債務(wù)管理滯后目前，我國需要加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理力度，尤其是要改進(jìn)地方政府債務(wù)的管理方法，對地方政府債務(wù)的管理不能滿足地方政府發(fā)展債務(wù)的需要，這兩者之間存在的差距使地方政府債務(wù)所要承受的風(fēng)險是巨大的。債務(wù)管理滯后的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是政府債務(wù)決策隨意，沒有從長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計劃的角度進(jìn)行考慮，舉債規(guī)模限制因素較少，對償債能力和財政承受能力的考慮也較少；二是債務(wù)資金使用效率不高，由于缺乏債務(wù)管理部門的統(tǒng)一管理，債務(wù)資金實(shí)際使用理應(yīng)歸相應(yīng)部門負(fù)責(zé)，但是由于債務(wù)管理責(zé)權(quán)的不統(tǒng)一，資金使用方?jīng)]有結(jié)合考慮率償債壓力，項目超資情況的現(xiàn)象相當(dāng)普遍；三是管理債務(wù)的手段單一，我國地方政府處在特殊的轉(zhuǎn)軌時期，建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制存在一定困難，政府債務(wù)管理相關(guān)政策正處于研究過程中，債務(wù)償還機(jī)制不健全，單純以減債為目標(biāo)的管理模式不利于政府債務(wù)管理的長期需要。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因宏觀經(jīng)濟(jì)政策和財政體制原因為應(yīng)對全球性的金融危機(jī)，我國采取了積極措施，刺激經(jīng)濟(jì)的增長，對經(jīng)濟(jì)的投資擴(kuò)張計劃做出要求，使擴(kuò)張與地方政府財力相平衡，地方政府利用中央財政擴(kuò)張的政策進(jìn)行投資的動機(jī)十分強(qiáng)烈。許多學(xué)者都認(rèn)可這類解釋。早在1998年國家就采取了積極的財政政策。在1998-2002年期間，中央發(fā)行總量為21263.33億元的國債，通過間接貸款給地方的部分國債要求對地方政府的還款方式作出要求。但在2008這一年的金融危機(jī)中，以爆炸式的速度發(fā)展的地方政府投資和融資平臺是因為貨幣政策放寬和財政政策被刺激，在一定程度上加快各種投資和融資平臺的發(fā)展，全國總投資額為4萬億元，隨著國家不斷降低項目資本比例，銀行能信貸資金安全提供最大限度的保證，完成年度信貸考核的任務(wù)，會傾向于貸款給地方政府，因此銀行信貸已成為地方政府投資資金的主要來源，銀行貸款在地方政府資金中占很大的比例，在這種情況下肯定會導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的增加。由于刺激性的經(jīng)濟(jì)計劃，地方政府融資平臺仍然保持繼續(xù)增長的趨勢，地方政府融資平臺存在的風(fēng)險也處在一個不斷累積的過程中，在累積的過程中也是會受到不規(guī)范的管理、不透明的運(yùn)作等因素的影響，債務(wù)風(fēng)險的不斷積聚，一旦資金鏈斷裂就會嚴(yán)重影響地方政府的財政形象和公信力。除了要求擴(kuò)張投資，其他的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，也在一定程度上助長了地方債務(wù)的累積，如糧食購銷政策產(chǎn)生了政策性糧食虧損掛賬，農(nóng)村稅費(fèi)改革政策減少了地方財政收入，糧食風(fēng)險基金借款。體制因素集中表現(xiàn)在地方財力和事權(quán)存在不完全匹配的現(xiàn)象，這就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加的主要原因。在1994年經(jīng)過分稅制財政體制的改革后，一半多的財政收入都被中央政府集聚在手中，地方事權(quán)過多與財力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出，財權(quán)向中央進(jìn)一步集中，與此同時地方政府財力卻不斷縮小，但是地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)卻因地方政府彩禮的縮小二縮小，造成財權(quán)不斷上移、事權(quán)不斷下移，最終出現(xiàn)了事權(quán)重心下垂，財權(quán)重心上移的現(xiàn)象，地方政府財權(quán)不足以承受地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)。除了國防、外交開支由中央政府承擔(dān)外，其他的如義務(wù)教育、基礎(chǔ)建設(shè)等支出則以地方政府為主，使得地方政府承擔(dān)了過多的支出職責(zé)，卻缺乏相匹配的財政收入，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模受到中央政府的調(diào)整逐年加大，中央財政的稅收返還和各項補(bǔ)助在財政支出中占有很大的比例，盡管如此，各省的財政需求仍然不能得到滿足，基層政府的收入存在的問題是缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源，用于支配的財力也無法支持，迫于這種種原因，地方政府不得不通過舉債來實(shí)現(xiàn)政府的基本職能。地方融資被許多法律法規(guī)所限制著，資金短缺問題直接使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不得按計劃進(jìn)行。各地方政府經(jīng)過各種渠道獲得融資都是通過借債的方式的，將融資所得的資金用于彌補(bǔ)收支缺口，政府只能增加財政赤字來緩解所承受的壓力。因此，這就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)今年快速增長的直接原因。地方財政融資渠道單一，地方政府融資平臺不完善地方財政收入主要可以分為兩大類：稅收收入和非稅收入（含政府性基金收入）。政府財政收入一部分來源于轉(zhuǎn)讓國有土地獲取的收入。國有土地出讓所獲得的收入在這幾年來所占的比例增長也愈發(fā)明顯，2008—2011年，全國地方政府通過出讓土地獲得的收入占平均收入的50%以上。國家對出讓土地的管理越來越嚴(yán)格，因此而受到影響的出讓土地的收入也越來越少，與之相反的是政府用于支出的資金卻不斷增長。例如，大連市2011的土地出讓金收入為499億元，與2010年的土地出讓收入相比減少了50%左右，2010年大連市的土地出讓收入達(dá)到1157.75億元，2010年與2011年相比足以看出管理的嚴(yán)格會大大減少出讓土地獲得的收入。由此看來2012年的財政收入無疑將大受影響，更重要的是，地方政府承擔(dān)的債務(wù)越多，所承受的壓力也越大。但是由于現(xiàn)在政府債務(wù)規(guī)模的龐大，僅僅依靠出讓土地獲得收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用于償還債務(wù)，政府只能另辟新徑通過舉債的方式獲得資本。地方政府雖然不能像過去那樣通過直接舉債融資，目前主要依靠通過一些違規(guī)的融資公司獲得借款。很多機(jī)構(gòu)或是社會上的經(jīng)營團(tuán)體進(jìn)行的公益性項目都是未經(jīng)過相關(guān)部門的許可的。首先要規(guī)定融資平臺相關(guān)公司的注冊及成立都必須符合相關(guān)的程序和規(guī)定，而且不得將具公益性性質(zhì)的資產(chǎn)資本注入融資公司，公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司。針對這些情況，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的相關(guān)條例規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過合理的程序。還要規(guī)定可注入融資平臺公司的范圍不得注入融資平臺公司的范圍。地方債務(wù)管理制度不健全對地方政府債務(wù)監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)制不完善。雖然我國《預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！笔艿綆в胸?fù)面因素的行政考核體制的影響，一些地方政府為了有所政績，通過各種途徑和方式，只是為了從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款用于基礎(chǔ)建設(shè)，不顧因此帶來的后果。另一方面，社會經(jīng)濟(jì)的成長、財政收入的不斷增加，使部分單位和領(lǐng)導(dǎo)干部缺少自我奮斗的意識，還不時的攀比助長攀比之風(fēng)，致使財政支出一直保持很高的狀態(tài)，地方不得不到處借款來彌補(bǔ)越發(fā)變大的財政漏洞。其次，地方政府缺少債務(wù)風(fēng)險意識，債務(wù)管理水平較低，缺乏有用的債務(wù)償還機(jī)制，甚至有部分地方政府債務(wù)管理混亂，債務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，從而加大了地方債務(wù)危機(jī)。缺乏債務(wù)風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上是由當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的缺失引起的。在我國，當(dāng)前地方債務(wù)存在的現(xiàn)象是或有債務(wù)占總債務(wù)的比重較大，而且地方債務(wù)的負(fù)債種類多樣化比較嚴(yán)重，政府統(tǒng)計債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也不一，中央政府難以全方位掌控地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，受到債務(wù)償債率等監(jiān)控指標(biāo)影響，這些指標(biāo)的作用有限，因此方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制不能有效地建立，如果沒有建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，中央對地方政府債務(wù)風(fēng)險的檢測缺乏依據(jù)，不能有效控制風(fēng)險，因此無法做到對地方政府債務(wù)管理的監(jiān)管。相關(guān)法律法規(guī)的缺失由于我國地方政府債券收到《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》相關(guān)條款“地方政府，國家行政機(jī)關(guān)不得對外提供擔(dān)?！钡南拗疲胤秸l(fā)行債券將會遇到一系列的法律問題。由于缺乏法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，如果一旦出現(xiàn)地方政府舉債過度，政府破產(chǎn)也將成為可能。地方政府融資必須要通過正規(guī)的融資渠道，但是由于正規(guī)的融資渠道的缺乏，地方政府債務(wù)缺少安全性，再加上金融制度的不完善，和對財政收入的嚴(yán)格約束，地方政府融資平臺成為了一個渠道，通過這個渠道獲得融資。在我國還沒有與關(guān)于政府機(jī)關(guān)破產(chǎn)的相關(guān)的法律法規(guī)，那么有朝一日地方政府破產(chǎn)，要怎么承擔(dān)責(zé)任，怎樣承擔(dān)，都是值得思考的問題，這些的相關(guān)法律都沒有明確。為確保能有效解決這些問題，還需要加強(qiáng)研究政府破產(chǎn)法律制度和加強(qiáng)研究地方政府直接發(fā)債的法律，這些研究將成為法律率制度研究的重中之重。融資平臺通過向銀行貸款獲得的資金用于政府工程及公共設(shè)施等基礎(chǔ)性建設(shè)，而這些投資大多都不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)效益，更別說通過這些項目本身的經(jīng)營收入來償還債務(wù)，其還款主要是靠政府擔(dān)保，依賴地方財政收入，這是政府的一種變相擔(dān)保的行為，屬于一種特殊的保證擔(dān)保，這是違背了國務(wù)院的禁令的。在現(xiàn)行的相關(guān)法律制度下，相關(guān)法律率制度不完善，政府融資平臺由于法律規(guī)范和制度保障的缺乏，政府做出的任何的擔(dān)保行為不論是直接擔(dān)保還是間接擔(dān)保在目前都是不受與之有關(guān)的保護(hù)。國外地方政府債務(wù)發(fā)行的經(jīng)驗借鑒美國市政債券發(fā)展的經(jīng)驗市政債券又稱地方政府債券，是指由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的，以地方政府信用為保障，所籌集資金主要用于滿足建設(shè)學(xué)校、公路或者排污系統(tǒng)等有關(guān)城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，并承諾在一定期限內(nèi)還本付息的債務(wù)性融資工具。市政債作為一種成熟的融資工已經(jīng)成為新興市場國家以及一些發(fā)展中國家的融資的重要手段。美國是發(fā)展市政債券的第一個國家，也是市政債券最大的一個國家，美國的市政債券市場是隨著城市化進(jìn)程漸漸得到蓬勃的發(fā)展，成為籌集公共性資金的重要渠道。聯(lián)邦政府對免征個人所得稅是針對個人投資者購買的市政債券所得利息，這是美國市政債券一個最大的特點(diǎn)：稅收優(yōu)惠。因此使得市政債券市場獲取成功的一個主要因素是。市政債券的吸收力的增加，有利于擴(kuò)大債券的投資者范圍，另外市政債券作出的貢獻(xiàn)是增加了用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資力度。美國市政債券是一個風(fēng)險監(jiān)控框架體系，這個監(jiān)控框架體系是法律為基礎(chǔ)而構(gòu)建的體系，因此能夠有效防范和控制，并做出相關(guān)措施來減小地方政府債務(wù)風(fēng)險，并且逐漸形成并完善框架體系的基礎(chǔ)，做好相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，做到信息的準(zhǔn)確披露，控制好規(guī)模和信用評級在內(nèi)的風(fēng)險監(jiān)控框架體系，而推行的債務(wù)信用評級制度是參照“十二五”時期和每年增加的債務(wù)的控制規(guī)模和預(yù)警風(fēng)險水平來制定的，為有效避免市政債券的系統(tǒng)性風(fēng)險提供了充足的工作準(zhǔn)備，通過利用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)來早期預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險，并且制定科學(xué)合理的債務(wù)安全線。例如，當(dāng)前美國聯(lián)邦政府財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在大約10%，聯(lián)邦政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的93.2%。在2010年2月，美國國會將其債務(wù)上限額定為14.294萬美元。截止于2011年4月末，總共產(chǎn)生的債務(wù)總額為14.236億美元。從2011年5月6日就停止發(fā)行政府債券，美國政府采取此種措施是為了將違約風(fēng)險降至最低。Inman（2001）指出當(dāng)政府財政軟預(yù)算時會出現(xiàn)地方政府債務(wù)失控的情況。他以美國的歷史經(jīng)驗舉例，指出如果沒有中央政府的有力的領(lǐng)導(dǎo)，高效率的工作方式、健全的金融體系、合理的資本和擁有的土地等作保障，就需要通過行政控制措施或法規(guī)監(jiān)管等方法來控制地方政府無效率的舉債行為。日本地方公債發(fā)展的經(jīng)驗日本地方公債是指為解決地方財政困難借入的債務(wù)，日本地方債的發(fā)行早在明治初年就已開始，在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸形成了一套地方債制度，這套地方政府債務(wù)比較完善。在日本戰(zhàn)后，在地方財政中占有很大的比例的自始至終都是地方政府債務(wù)，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)之后后，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度顯著減慢，但是在70年代又受到“石油危機(jī)”帶來的巨大沖擊，日本一邊飽受嚴(yán)重的財政收入增大的缺口，一邊承受財政支出不斷增加的壓力，在這樣的一種情況下政府不得不增加財政支出的幅度，以刺激日本全國上下經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，雖然經(jīng)濟(jì)有了好轉(zhuǎn)，但是日本財政收支缺口卻又?jǐn)U大了，在這樣一種情況下，日本實(shí)在想不出別的轍，只好采取增加發(fā)行地方公債的辦法。日本采用中央集權(quán)的方式治理國家，這是一個和我國的相似之處，因此在研究地方政府債券管理體制方面可以借鑒，來幫助我國完善我們國家的地方政府債券管理方法。日本地方政府債券發(fā)行管理體制明確日本實(shí)行全面對日本地方債進(jìn)行管理，并且提前為以后年度的地方債做出理想的規(guī)劃。2006年之后，日本地方債的發(fā)行制度發(fā)生了變化，將許可制改為協(xié)議制。協(xié)議制實(shí)際上是三種制度構(gòu)成，這三種制度分別是發(fā)行通知、發(fā)行協(xié)議和發(fā)行許可，并且規(guī)定了實(shí)際公債費(fèi)比率，債務(wù)的償還本息被計入地方財政計劃。日本中央政府對地方財政管理嚴(yán)格日本地方政府每年進(jìn)行財政預(yù)算，日本的財政預(yù)算運(yùn)用“地方財政計劃”的形式由地方政府提交至內(nèi)閣，再經(jīng)過內(nèi)閣匯總后，最后提交至國會進(jìn)行審批通過，這個過程通常是向社會公開。中央政府通過對下級的財政撥款的形式，以財政撥款來償還每年地方政府都應(yīng)該償還的債務(wù)的本金及利息，總得來說就是沒有能力進(jìn)行償還債務(wù)的本金和利息的可以使用財政撥款來償還，財政收入充足，應(yīng)該讓地方政府自己償還債務(wù)本息的，通過這種方式能夠?qū)⑹Ｓ嗟呢斦杖雰Υ缙饋砹舸院竽甓仁褂?。部分日本地方政府債進(jìn)行了評級在經(jīng)過了2008年的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，日本沒能逃脫金融危機(jī)的影響，地方政府的財政收入出現(xiàn)普遍下降的現(xiàn)象，而當(dāng)時日本的財政轉(zhuǎn)移支付能力有限，部分不能通過自身能力解決的地方政府開始涌現(xiàn)了惡劣的情況，比如財政赤字并且財政惡化。針對地方政府的信用情況，日本開始對地方政府開始進(jìn)行信用評級，使投資者能夠得到各地方政府的信用質(zhì)量情況，也以便投資者能夠選擇投資較為可靠的地方債券。日本地方政府將進(jìn)行信用評級作，并以此作為宣傳手段，加之與其他地方政府進(jìn)行橫向和縱向的比較以突出自身的優(yōu)勢，以此來獲得投資者的青睞。國外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理對中國的啟示鑒于我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我們要通過調(diào)整未來政府的舉債規(guī)模，以及增加地方政府自主發(fā)債的覆蓋，來避免我國目前債務(wù)過快增長，使政府債務(wù)與財政經(jīng)濟(jì)保持同步的發(fā)展速度，確保能夠控制政府債務(wù)的總體風(fēng)險。并且，為了減小地方政府的償債負(fù)擔(dān)，使償還地方債的財源得到保證，地方政府可以建立償債準(zhǔn)備金制度?，F(xiàn)在有很多國家都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了地方政府債券融資，發(fā)行政府債券的規(guī)模最大并且還最具有代表性的兩個國家，當(dāng)屬美國和日本。美國規(guī)定，償債準(zhǔn)備金數(shù)額可以為當(dāng)年還本付息總額的100％至120％，也可以是當(dāng)年債券發(fā)行價值的10％。同時考慮到債務(wù)的收益率及流動性的高低，償債準(zhǔn)備金使用受到嚴(yán)格的限制，只能投資在由聯(lián)邦政府控制的風(fēng)險較低一些投資項目上，并且對期限也做出了嚴(yán)格的要求。在舉債時一方面限制舉債規(guī)模，另一方面還限制舉債時間，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在嚴(yán)格的管理下地方政府債務(wù)規(guī)模大幅度的下降，財政盈余大幅度的增加。在分權(quán)制國家存在的地方性債券市場最具代表性的就是美國的市政債券，而日本已要求地方政府設(shè)置減債基金。大多數(shù)項目都被要求使用減債基金，并且要嚴(yán)格按照償還期限償還，例如用于義務(wù)教育的債務(wù)、公共項目的建設(shè)債務(wù)等。日本一個集權(quán)制國家，日本的地方政府債務(wù)就自然體現(xiàn)出在集權(quán)制國家的市場下的地方政府債券市場的規(guī)章制度。如下表所示的是各國地方政府債券發(fā)行主體之間的比較，中國的債券發(fā)行主體相比于美國和日本是更為嚴(yán)格的。政治體制約束了地方政府債務(wù)管理的模式，而政治體制就是包含了一個國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和對政治進(jìn)行管理的體制。政治體制不同代表的是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能分工的不同。影響地方政府債務(wù)管理中最主要的影響因素之一就是財政體制。由于劃分債務(wù)管理權(quán)責(zé)和其他財政職責(zé)是相關(guān)的，所以劃分和調(diào)整債務(wù)管理權(quán)責(zé)一定要與其他財政同時進(jìn)行，不然就不能得到預(yù)期的結(jié)果。在做地方政府債務(wù)管理模式的選擇的時候一般要考慮經(jīng)濟(jì)、文化等，要選擇適合中國國情的政府債務(wù)管理的具體模式來限制地方政府債務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)管地方政府是否遵守了法定制度，及時違反和規(guī)避法定規(guī)則的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。巴西和哥倫比亞通過合作式債務(wù)來限制各級地方政府行為，完善的資本市場和完善的金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)大的地方政府對財政的管理能力都會影響地方政府債務(wù)管理的分權(quán)程度，地方政府的債務(wù)管理分權(quán)就是就是債務(wù)管理權(quán)責(zé)在中央和地方的分權(quán)和在政府與市場之間的分權(quán)。地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范加快推進(jìn)財稅體制改革通過對地方的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，改革財政體制，以此來解決地方在城市建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展過程中的資金問題。從長期發(fā)展的角度來看，假設(shè)需要深化財稅體制改革進(jìn)度，減少地方政府財政的壓力，首先要處理公共事業(yè)資本需求迅速增長與各地方政府財政不相適應(yīng)的問題。完善目前運(yùn)行的財稅體制，明確劃分各級政府間開支責(zé)任，將基本公共服務(wù)等事權(quán)合理上移到省級政府，從體系制度上減緩地方政府財政開支壓力特別是縣級及以下。平衡地方政府的事權(quán)和財權(quán)，使各級政府（特別是基層政府）的財權(quán)與事權(quán)相匹配。在保證減緩地方政府開支責(zé)任的前提下，減弱地方政府對外部融資的依賴性，具備既穩(wěn)妥又多的收入來源，從而財政收支達(dá)到平衡。同時，完善預(yù)算管理制度體系，將地方政府的各種債務(wù)性融資都納入預(yù)算統(tǒng)制之中。適當(dāng)拓寬政府融資方式探討地方政府以市場化形式融資，強(qiáng)化改革財政體制的首要步驟是給予地方政府舉債權(quán)。為推進(jìn)實(shí)證債券發(fā)展積極地打造基礎(chǔ)，發(fā)展多層次、多元化的的融資方式，建立一個規(guī)范且市場化的地方政府融資渠道，充分發(fā)揮市場監(jiān)督的內(nèi)在作用，對地方政府舉債進(jìn)行約束，避免出現(xiàn)過度舉債的情況。在央行發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》中，首次提及了市政債的設(shè)想，“要認(rèn)真研究論證地方政府發(fā)行市政債券的籌資方式，改變地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局。”2010年國家審計署審計工作報告建議探索發(fā)行市政債券的融資方式，“可研究賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審查和批準(zhǔn)。建立全口徑債務(wù)監(jiān)管體系”。健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制鞭策地方政府所設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)對融資平臺公司實(shí)施治理，對融資平臺公司籌資、運(yùn)營、治理框架等方面進(jìn)行完善；禁止融資平臺公司對非公益性項目進(jìn)行融資；嚴(yán)格控制融資平臺公司數(shù)量，集中優(yōu)勢資源強(qiáng)化融資平臺公司的規(guī)模優(yōu)勢；實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化；另一方面，地方政府預(yù)算和財務(wù)報告應(yīng)詳細(xì)記錄所有相關(guān)債務(wù)，地方政府的出資范圍、權(quán)責(zé)義務(wù)應(yīng)有明確規(guī)定；禁止地方政府為私營公司提供擔(dān)保，并加強(qiáng)擔(dān)保額度管理。增強(qiáng)地方政府