地方政府債務風險與對策研究分析 財務會計學專業(yè)

地方政府債務風險與對策研究摘要近年來，我國地方政府債務的總體情況呈現(xiàn)上升趨勢，已影響到了地方政府經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，引起了社會各方的關注?，F(xiàn)如今地方政府債務問題已引起社會各界的廣泛關注，對其風險研究具有一定的現(xiàn)實意義。我國地方政府債務風險的逐漸暴露，目前地方政府債務存在債務范圍較廣、對債務的不規(guī)范管理、債務風險漸漸浮現(xiàn)等問題，使經濟安全和社會穩(wěn)定受到嚴重威脅，過高的地方政府債務風險可能會制約地方經濟發(fā)展。本文主要從地方政府債務風險成因在體制上和管理這兩個角度進行分析研究，并對美國和日本對地方債務管理的經驗加以分析，最后針對風險的成因并借鑒國外的發(fā)展經驗，提出了地方政府債務風險防范對策。關鍵詞：地方政府，風險防范，政府債務

LocalGovernmentDebtRiskandCountermeasuresABSTRACTInrecentyears,ourcountrypresentatendencyofincreasingtheoverallsituationoflocalgovernmentdebt,hasaffectedtheeconomicdevelopmentandsocialstabilityoflocalgovernment,tocausetheattentionofthesociety.Nowthelocalgovernmentdebtproblemhasarousedwidespreadattentionfromallwalksoflife,hascertainpracticalsignificancetoresearchonitsrisk.LocalgovernmentdebtriskinChinagraduallyexposed,currentlyhasawiderangeoflocalgovernmentdebtisdebt,non-standardmanagementofdebt,debtriskareemergingproblems,suchasthreatstotheeconomicsecurityandsocialstability,highriskoflocalgovernmentdebtmayrestrictthelocaleconomydevelopment.Thisarticlemainlyfromthelocalgovernmentdebtriskcausesonthesystemandmanagementresearchandanalyzethesetwoangles,andtheUnitedStatesandJapantoexperiencethelocaldebtmanagementanalysis,finallybasedonthecauseoftheriskanddrawlessonsfromforeignexperience,thedevelopmentoflocalgovernmentdebtriskpreventioncountermeasuresareputforward.KEYWORDS：localgovernments,riskprevention,thegovernmentdebt目錄MACROBUTTONInsertCrossReferenceTOC\o"1-3"\h\z前言 11地方政府債務風險概述 21.1地方政府債務風險的定義 21.1.1風險的定義 21.1.2地方政府債務的定義 21.1.3地方政府債務風險的定義 21.2地方政府債務風險的構成 31.2.1規(guī)模風險 31.2.2結構風險 41.2.3效率風險 41.2.4外在風險 41.3我國地方政府債務的現(xiàn)狀 41.3.1現(xiàn)存?zhèn)鶆找?guī)模龐大 41.3.2或有債務和隱性債務比重較大 51.3.3債務管理滯后 52我國地方政府債務風險的成因 72.1宏觀經濟政策和財政體制原因 72.2地方財政融資渠道單一，地方政府融資平臺不完善 82.3地方債務管理制度不健全 82.4缺乏債務風險防范預警機制 92.5相關法律法規(guī)的缺失 93國外地方政府債務發(fā)行的經驗借鑒 113.1美國市政債券發(fā)展的經驗 113.2日本地方公債發(fā)展的經驗 123.2.1日本地方政府債券發(fā)行管理體制明確 123.2.2日本中央政府對地方財政管理嚴格 123.2.3部分日本地方政府債進行了評級 123.3國外地方政府債務風險管理對中國的啟示 134地方政府債務風險的防范 154.1加快推進財稅體制改革 154.2適當拓寬政府融資方式 154.3健全地方政府債務管理機制 154.4建立債務風險防范預警機制 164.5建立健全相關法律法規(guī) 164.5.1健全法律制度 164.5.2完善預算制度 174.5.3建立償債準備制度 174.5.4改革干部任用及審計制度 17參考文獻 18后記 19前言自從2008年全球金融危機以來，我國出口下滑，經濟增長速度也逐步變得緩慢，為了應對金融危機帶來沖擊，開始在國內實施擴張性的宏觀經濟戰(zhàn)略，在此同時各級地方政府為了呼應國家政策，對融資規(guī)模不斷地擴大，舉債建設導致中國各級地方政府顯現(xiàn)的債務風險不斷增大。財政部于2009年3月17日宣布發(fā)行2000億元地方政府債券，以此來緩解地方政府的緊張的財政壓力，繼而維持正常的財政運轉。地方政府債券的發(fā)行，可以滿足當前內需擴大的需要及投資的增加，對基礎設施建設的資金不足做出彌補，促進地方政府有效發(fā)揮作用，主要發(fā)揮其靈活性和主動性，提高資金的有效使用率。通過審計署的審計，審計結果表明地方政府債務的形成不是一蹴而就的，而是經過日積月累形成的，地方政府債務在提高人民生活質量和加速對基礎設施的建設等方面發(fā)揮了重要作用，近年來城市化的快速推進和農村人口的大規(guī)模向城市轉移就是加快基礎設施的體現(xiàn)，但是地方政府債務融資進一步擴大是由于基礎設施帶來的可持續(xù)投資需求，地方債務加劇擴張，且有愈發(fā)劇烈的勢頭。各地方政府通過借債來建設固然能夠解決地方政府財力薄弱的問題，會導致社會資金投入到基礎設施建設和公共服務領域之中，在地方政府的現(xiàn)有財力下更好地履行職能。但是地方政府性債務是一把“雙刃劍”，舉債有所節(jié)制、債務管理能規(guī)范，就能對發(fā)展社會經濟發(fā)揮積極作用，但是如果負債過度，監(jiān)管不到位那么產生的債務風險就可想而知，帶來嚴重的后果，不僅增大了地方財政風險和金融風險，對地方經濟科學健康發(fā)展產生了一定的影響，甚至制約地方經濟的發(fā)展。希爾德雷思和米勒（HildrethandMiller）研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務與地方經濟發(fā)展息息相關，舉借債務越多，對未來經濟發(fā)展的促進作用越大，另外經濟總量積累越大，反過來增強了地方政府的承債能力。在目前看來地方政府債務仍然存在著許多問題，主要是地方政府債務規(guī)模過大且模糊，債務結構不合理，債務在償還過程中存在著很大的風險，另外地方政府在債務管理方面缺少規(guī)范性，管理的不到位，政府職能也可能得不到有效的發(fā)揮。地方政府債務風險概述地方政府債務風險的定義風險的定義首先要對風險的含義進行界定，才能研究地方政府債務風險。經濟理論界對風險的認識也不同，學者的見解也都大不相同，我們需要找到一個能為大家所共同接受的定義。最早進行風險與不確定性關系的研究的人是美國經濟學家、芝加哥學派的創(chuàng)始人奈特(Knight，1921)。但是學術界對于風險普遍接受的定義是由美國學者威廉斯提出的定義：“在某個特定狀態(tài)下和特定時間內可能發(fā)生的結果的變動。只要某項活動的未來結果有兩種或兩種以上，就存在風險，即未來的結果的不確定性。如果結果只有一種就不存在風險"。綜上所述，將來的各種不確定性因素致使在未來某個時間發(fā)生損失的可能性便是風險。地方政府未來擁有的公共資源不能滿足其應該履行支出責任和應該承擔的義務，嚴重損害社會和經的的平穩(wěn)和發(fā)展。地方政府債務風險達到最大化的程度就形成了債務危機。地方政府債務的定義地方政府債務，就是地方政府以誠信為基礎，使地方政府能滿足充分發(fā)揮其職能而采用的一種獲得財政收入的方法。首先它是一種財政收入，同時又是一種預期的財政支出。地方政府債務是為其他各級地方政府提供公益性服務和基礎性服務而直接或間接的方式借入的債務，以及地方政府提供擔保所形成的債務。中國的地方政府債務的是具有競爭性的，是地方政府對資源的爭用，在現(xiàn)行體系下的一種表現(xiàn)罷了。地方政府債務風險的定義地方政府債務風險是指地方政府出于法律、道義和其他社會責任而必須承擔所借的債務，通過轉移地方財力和舉借新債等方式，債務償還仍然無法實現(xiàn)，最后導致地方財力遭受損失，影響財政資金的正常運轉，甚至經濟和社會造成傷害的可能性。地方政府債務風險，包括內部風險和外部風險。其中地方政府內在風險是指，由地方政府債務組成的內在機制引起的風險，如規(guī)模風險、結構風險、使用效率風險、利率風險、管理風險等；地方政府外在風險主要包括地方政府提高增加稅收和增加增稅比例而形成的債務負擔、將風險轉移給上級政府所造成的對經濟影響的風險。地方政府債務風險主要有以下形式（1）地方政府現(xiàn)在的財力沒有辦法進行日?；顒拥牡狡趥鶆盏闹Ц叮?）政府通過挪用其他財政資金來償還當期債務，從而造成地方其他項目資金的使用得不到保證（3）為了保證債務的正常償還，地方官員利用政府的名義肆意調整渠道目的是為了增加收入，肆意調整收費項目及其標準，對國有資產進行任意處置，稅收幅度的無端增加等（4）政府采取強有力的手段，對債債務償還期限進行放寬，強迫債權人承認以舊債換新債的要求地方政府債務風險，存在在地方債務的有效性和可持續(xù)性之間，還要把準確握好債務風險，并且加以充分利用，使所借的地方政府債務能有效促進我國經濟發(fā)展；反之，則會引發(fā)一系列問題，不僅會制約地方經濟的發(fā)展，甚至還會威脅到國家的穩(wěn)定與安全。地方政府債務風險的構成流動性風險和償債風險都屬于地方政府債務風險。償債風險是指地方政府的資金不足以償還債務，流動性風險是指盡管政府的總資產比其負債總額大，但因為資金流動性的缺乏，地方政府對到期債務的本金和利息都無法償還。區(qū)域性、傳遞性和復雜的產生原因是我國地方政府債務所表現(xiàn)出的幾個特點。以下四種是我國地方政府債務存在的風險的表現(xiàn)形式：規(guī)模風險規(guī)模風險是指地方政府債務由于規(guī)模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。當前，我國的政府債務的主要表現(xiàn)的一個明顯的特征是分散，既有正當?shù)囊灿胁徽數(shù)?，兩種債務并存，從而致使我國地方政府債務的規(guī)模難以確切掌控。我國地方政府債務規(guī)模龐大，龐大到連當?shù)卣呢斦紵o法承受的程度。根據2011年審計署的審計工作報告的數(shù)據，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。政府應承擔的或有債務占總債務的21.80%，總額23369.74億元。審計調查的31個省和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府中，省級政府債務余額占總債務的29.96%，總額為32111.94億元；市級政府債務余額占總債務的43.51%，總額為46632.06億元；縣級政府債務余額占債務總額的26.53%，總額28430.91億元。這些數(shù)據充分表明地方政府存在很大的債務風險。結構風險結構風險主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患，是地方政府負債狀況結構所潛藏的風險。債務結構包括直接顯性債務結構、有顯性債務結構、直接隱性債務結構、或有隱性債務結構以及這些債務結構在總債務結構的占比。直接顯性債務風險含有國債轉貸資金、外國債務等存在的風險，或有債務風險和隱性債務風險包括地方政府對債務做出的擔保、社會保障金缺口這一系列問題所存在的風險。各地方政府債務帶來的隱患主要表現(xiàn)在：1、外債償還壓力逐年增加。2、由地方政府做出的債務擔保國模巨大。3、存在財政赤字與歷史掛賬的情況嚴重。4、存在在地方國有企業(yè)和金融機構等機構中的潛在債務。效率風險效率風險具體是指由于地方政府債務資金的使用效率低下、管理不善，而不能從債務資金的投資使用中得到預期收益的風險。在我國對管理地方政府債務和對地方債務的使用情況來看，存在在地方政府債務的效率風險是很高，其原因是缺乏科學的統(tǒng)籌方法和沒有使用正確的管理方法。外在風險外在風險是指地方政府沒有能力償還到期的地方債務，因此引起的其他相關性的風險。當?shù)胤秸疀]有充足的資金償還到期債務時，而迫于還債壓力地方政府就出現(xiàn)可能調用其他財政支出資本、稅收的增加和進一步借債等狀況，從而使某些財政支出出現(xiàn)在資金上的缺口、社會中存在的不確定成分增加。我國地方政府債務的現(xiàn)狀現(xiàn)存?zhèn)鶆找?guī)模龐大中央銀行在2011年6月1日公布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》中披露，截至2010年年底，我國總共有一萬余家地方政府融資平臺，與2008年年末相比增長幅度在25%以上。根據報告顯示，截至2010年底我國共有地方政府債務高達10.72萬億元。規(guī)模放大，增長過快，償還壓力大。有相關資料的數(shù)據顯示，我國地方債務總額在2013年是12.77萬億元，同比增長12%。財政收入在2012年這一年增長幅度為16.2%，這個增長幅度與2011年的幅度29.1%相比有了很大程度的減緩。債務增長速度逐年加快，相比之下的地方政府財政收入速度卻逐年變緩，地方政府必然采取應對措施來應對這種矛盾，大多數(shù)地方政府采用新債還舊債的方式，進一步增加了地方政府償還債務的壓力和對承擔債務的壓力?；蛴袀鶆蘸碗[性債務比重較大債務規(guī)模推算的基本思路都是從債務來源的進行的，一種是地方政府債務總額=地方政府債務余額+地方政府對銀行債務（融資平臺貸款）凈變化+城投債、中央代發(fā)地方債凈變化+基建信托凈變化，另一種是地方政府債務總額=融資平臺貸款+城投債+中央代發(fā)地方政府債+信托中的政信合作+保險資金基礎設施債權投資+券商資管和私募合作的BT代建債務融資等+上級財政借款和其他借款等。但是隨著地方政府融資平臺逐漸多樣化和隱蔽化，與地方政府財政和相關投資公司的資金來源數(shù)量、負債規(guī)模數(shù)據無法獲得。從銀行獲得的數(shù)據的可靠性和可得性是最強的但是從非銀行金融機構獲得有效數(shù)據的難度很大。正因為如此，至今為止尚未研究出有效統(tǒng)計地方政府債務規(guī)模的方法。由于地方政府沒有法定發(fā)行債券的權利，而地方政府又受到區(qū)域經濟發(fā)展、公眾需求等因素影響，在存在強烈的舉債需求的情況下，除接受中央政府資金等有限法定途徑外，大多采取以地方政府信用為擔保，組建融資公司、項目融資等間接方式融資，致使債務結構差異較大缺乏相應的管理機制。地方政府債務結構中，隱形債務和或有債務的比重遠超過直接債務和顯性債務，在這之中一些是需政府承擔的隱性債務，并且還存在或有債務借款人無力償還債務的情況，這些直接顯性債務的增加是由于一些地方政府的隱性債務在經濟發(fā)展中不斷暴露。近幾年從政府債務管理實踐來看，來地方政府的隱性債務和或有債務轉化為直接顯性債務的比率急劇升高，直接顯性債務比率的升高很大程度上加大了財政運行風險加大。債務管理滯后目前，我國需要加強對地方政府債務的管理力度，尤其是要改進地方政府債務的管理方法，對地方政府債務的管理不能滿足地方政府發(fā)展債務的需要，這兩者之間存在的差距使地方政府債務所要承受的風險是巨大的。債務管理滯后的原因主要有以下幾點：一是政府債務決策隨意，沒有從長遠規(guī)劃和年度計劃的角度進行考慮，舉債規(guī)模限制因素較少，對償債能力和財政承受能力的考慮也較少；二是債務資金使用效率不高，由于缺乏債務管理部門的統(tǒng)一管理，債務資金實際使用理應歸相應部門負責，但是由于債務管理責權的不統(tǒng)一，資金使用方沒有結合考慮率償債壓力，項目超資情況的現(xiàn)象相當普遍；三是管理債務的手段單一，我國地方政府處在特殊的轉軌時期，建立債務預警機制存在一定困難，政府債務管理相關政策正處于研究過程中，債務償還機制不健全，單純以減債為目標的管理模式不利于政府債務管理的長期需要。我國地方政府債務風險的成因宏觀經濟政策和財政體制原因為應對全球性的金融危機，我國采取了積極措施，刺激經濟的增長，對經濟的投資擴張計劃做出要求，使擴張與地方政府財力相平衡，地方政府利用中央財政擴張的政策進行投資的動機十分強烈。許多學者都認可這類解釋。早在1998年國家就采取了積極的財政政策。在1998-2002年期間，中央發(fā)行總量為21263.33億元的國債，通過間接貸款給地方的部分國債要求對地方政府的還款方式作出要求。但在2008這一年的金融危機中，以爆炸式的速度發(fā)展的地方政府投資和融資平臺是因為貨幣政策放寬和財政政策被刺激，在一定程度上加快各種投資和融資平臺的發(fā)展，全國總投資額為4萬億元，隨著國家不斷降低項目資本比例，銀行能信貸資金安全提供最大限度的保證，完成年度信貸考核的任務，會傾向于貸款給地方政府，因此銀行信貸已成為地方政府投資資金的主要來源，銀行貸款在地方政府資金中占很大的比例，在這種情況下肯定會導致地方政府債務規(guī)模的增加。由于刺激性的經濟計劃，地方政府融資平臺仍然保持繼續(xù)增長的趨勢，地方政府融資平臺存在的風險也處在一個不斷累積的過程中，在累積的過程中也是會受到不規(guī)范的管理、不透明的運作等因素的影響，債務風險的不斷積聚，一旦資金鏈斷裂就會嚴重影響地方政府的財政形象和公信力。除了要求擴張投資，其他的宏觀經濟政策，也在一定程度上助長了地方債務的累積，如糧食購銷政策產生了政策性糧食虧損掛賬，農村稅費改革政策減少了地方財政收入，糧食風險基金借款。體制因素集中表現(xiàn)在地方財力和事權存在不完全匹配的現(xiàn)象，這就是導致地方政府債務不斷增加的主要原因。在1994年經過分稅制財政體制的改革后，一半多的財政收入都被中央政府集聚在手中，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出，財權向中央進一步集中，與此同時地方政府財力卻不斷縮小，但是地方政府所要承擔的事權卻因地方政府彩禮的縮小二縮小，造成財權不斷上移、事權不斷下移，最終出現(xiàn)了事權重心下垂，財權重心上移的現(xiàn)象，地方政府財權不足以承受地方政府所要承擔的事權。除了國防、外交開支由中央政府承擔外，其他的如義務教育、基礎建設等支出則以地方政府為主，使得地方政府承擔了過多的支出職責，卻缺乏相匹配的財政收入，轉移支付規(guī)模受到中央政府的調整逐年加大，中央財政的稅收返還和各項補助在財政支出中占有很大的比例，盡管如此，各省的財政需求仍然不能得到滿足，基層政府的收入存在的問題是缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源，用于支配的財力也無法支持，迫于這種種原因，地方政府不得不通過舉債來實現(xiàn)政府的基本職能。地方融資被許多法律法規(guī)所限制著，資金短缺問題直接使城市基礎設施建設不得按計劃進行。各地方政府經過各種渠道獲得融資都是通過借債的方式的，將融資所得的資金用于彌補收支缺口，政府只能增加財政赤字來緩解所承受的壓力。因此，這就是導致地方政府債務今年快速增長的直接原因。地方財政融資渠道單一，地方政府融資平臺不完善地方財政收入主要可以分為兩大類：稅收收入和非稅收入（含政府性基金收入）。政府財政收入一部分來源于轉讓國有土地獲取的收入。國有土地出讓所獲得的收入在這幾年來所占的比例增長也愈發(fā)明顯，2008—2011年，全國地方政府通過出讓土地獲得的收入占平均收入的50%以上。國家對出讓土地的管理越來越嚴格，因此而受到影響的出讓土地的收入也越來越少，與之相反的是政府用于支出的資金卻不斷增長。例如，大連市2011的土地出讓金收入為499億元，與2010年的土地出讓收入相比減少了50%左右，2010年大連市的土地出讓收入達到1157.75億元，2010年與2011年相比足以看出管理的嚴格會大大減少出讓土地獲得的收入。由此看來2012年的財政收入無疑將大受影響，更重要的是，地方政府承擔的債務越多，所承受的壓力也越大。但是由于現(xiàn)在政府債務規(guī)模的龐大，僅僅依靠出讓土地獲得收入遠遠不夠用于償還債務，政府只能另辟新徑通過舉債的方式獲得資本。地方政府雖然不能像過去那樣通過直接舉債融資，目前主要依靠通過一些違規(guī)的融資公司獲得借款。很多機構或是社會上的經營團體進行的公益性項目都是未經過相關部門的許可的。首先要規(guī)定融資平臺相關公司的注冊及成立都必須符合相關的程序和規(guī)定，而且不得將具公益性性質的資產資本注入融資公司，公益性資產作為資本注入融資平臺公司。針對這些情況，嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的相關條例規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經過合理的程序。還要規(guī)定可注入融資平臺公司的范圍不得注入融資平臺公司的范圍。地方債務管理制度不健全對地方政府債務監(jiān)管的監(jiān)管機制不完善。雖然我國《預算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！笔艿綆в胸撁嬉蛩氐男姓己梭w制的影響，一些地方政府為了有所政績，通過各種途徑和方式，只是為了從金融機構獲得貸款用于基礎建設，不顧因此帶來的后果。另一方面，社會經濟的成長、財政收入的不斷增加，使部分單位和領導干部缺少自我奮斗的意識，還不時的攀比助長攀比之風，致使財政支出一直保持很高的狀態(tài)，地方不得不到處借款來彌補越發(fā)變大的財政漏洞。其次，地方政府缺少債務風險意識，債務管理水平較低，缺乏有用的債務償還機制，甚至有部分地方政府債務管理混亂，債務數(shù)據不準確，從而加大了地方債務危機。缺乏債務風險防范預警機制地方政府債務規(guī)模的擴大在一定程度上是由當?shù)卣畟鶆诊L險預警系統(tǒng)的缺失引起的。在我國，當前地方債務存在的現(xiàn)象是或有債務占總債務的比重較大，而且地方債務的負債種類多樣化比較嚴重，政府統(tǒng)計債務的標準也不一，中央政府難以全方位掌控地方政府債務的真實規(guī)模，受到債務償債率等監(jiān)控指標影響，這些指標的作用有限，因此方政府債務風險預警機制不能有效地建立，如果沒有建立政府債務風險預警機制，中央對地方政府債務風險的檢測缺乏依據，不能有效控制風險，因此無法做到對地方政府債務管理的監(jiān)管。相關法律法規(guī)的缺失由于我國地方政府債券收到《預算法》和《擔保法》相關條款“地方政府，國家行政機關不得對外提供擔?！钡南拗?，地方政府發(fā)行債券將會遇到一系列的法律問題。由于缺乏法律法規(guī)的嚴格約束，如果一旦出現(xiàn)地方政府舉債過度，政府破產也將成為可能。地方政府融資必須要通過正規(guī)的融資渠道，但是由于正規(guī)的融資渠道的缺乏，地方政府債務缺少安全性，再加上金融制度的不完善，和對財政收入的嚴格約束，地方政府融資平臺成為了一個渠道，通過這個渠道獲得融資。在我國還沒有與關于政府機關破產的相關的法律法規(guī)，那么有朝一日地方政府破產，要怎么承擔責任，怎樣承擔，都是值得思考的問題，這些的相關法律都沒有明確。為確保能有效解決這些問題，還需要加強研究政府破產法律制度和加強研究地方政府直接發(fā)債的法律，這些研究將成為法律率制度研究的重中之重。融資平臺通過向銀行貸款獲得的資金用于政府工程及公共設施等基礎性建設，而這些投資大多都不能產生直接經濟經濟效益，更別說通過這些項目本身的經營收入來償還債務，其還款主要是靠政府擔保，依賴地方財政收入，這是政府的一種變相擔保的行為，屬于一種特殊的保證擔保，這是違背了國務院的禁令的。在現(xiàn)行的相關法律制度下，相關法律率制度不完善，政府融資平臺由于法律規(guī)范和制度保障的缺乏，政府做出的任何的擔保行為不論是直接擔保還是間接擔保在目前都是不受與之有關的保護。國外地方政府債務發(fā)行的經驗借鑒美國市政債券發(fā)展的經驗市政債券又稱地方政府債券，是指由地方政府或其授權代理機構發(fā)行的，以地方政府信用為保障，所籌集資金主要用于滿足建設學校、公路或者排污系統(tǒng)等有關城市或地方基礎設施建設需要，并承諾在一定期限內還本付息的債務性融資工具。市政債作為一種成熟的融資工已經成為新興市場國家以及一些發(fā)展中國家的融資的重要手段。美國是發(fā)展市政債券的第一個國家，也是市政債券最大的一個國家，美國的市政債券市場是隨著城市化進程漸漸得到蓬勃的發(fā)展，成為籌集公共性資金的重要渠道。聯(lián)邦政府對免征個人所得稅是針對個人投資者購買的市政債券所得利息，這是美國市政債券一個最大的特點：稅收優(yōu)惠。因此使得市政債券市場獲取成功的一個主要因素是。市政債券的吸收力的增加，有利于擴大債券的投資者范圍，另外市政債券作出的貢獻是增加了用于建設城市基礎設施融資力度。美國市政債券是一個風險監(jiān)控框架體系，這個監(jiān)控框架體系是法律為基礎而構建的體系，因此能夠有效防范和控制，并做出相關措施來減小地方政府債務風險，并且逐漸形成并完善框架體系的基礎，做好相關法律法規(guī)的制定工作，做到信息的準確披露，控制好規(guī)模和信用評級在內的風險監(jiān)控框架體系，而推行的債務信用評級制度是參照“十二五”時期和每年增加的債務的控制規(guī)模和預警風險水平來制定的，為有效避免市政債券的系統(tǒng)性風險提供了充足的工作準備，通過利用負債率、償債率等監(jiān)控指標來早期預警地方政府債務風險，并且制定科學合理的債務安全線。例如，當前美國聯(lián)邦政府財政赤字占國內生產總值的比例在大約10%，聯(lián)邦政府債務占國內生產總值的93.2%。在2010年2月，美國國會將其債務上限額定為14.294萬美元。截止于2011年4月末，總共產生的債務總額為14.236億美元。從2011年5月6日就停止發(fā)行政府債券，美國政府采取此種措施是為了將違約風險降至最低。Inman（2001）指出當政府財政軟預算時會出現(xiàn)地方政府債務失控的情況。他以美國的歷史經驗舉例，指出如果沒有中央政府的有力的領導，高效率的工作方式、健全的金融體系、合理的資本和擁有的土地等作保障，就需要通過行政控制措施或法規(guī)監(jiān)管等方法來控制地方政府無效率的舉債行為。日本地方公債發(fā)展的經驗日本地方公債是指為解決地方財政困難借入的債務，日本地方債的發(fā)行早在明治初年就已開始，在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸形成了一套地方債制度，這套地方政府債務比較完善。在日本戰(zhàn)后，在地方財政中占有很大的比例的自始至終都是地方政府債務，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)之后后，日本經濟發(fā)展的速度顯著減慢，但是在70年代又受到“石油危機”帶來的巨大沖擊，日本一邊飽受嚴重的財政收入增大的缺口，一邊承受財政支出不斷增加的壓力，在這樣的一種情況下政府不得不增加財政支出的幅度，以刺激日本全國上下經濟的復蘇，雖然經濟有了好轉，但是日本財政收支缺口卻又擴大了，在這樣一種情況下，日本實在想不出別的轍，只好采取增加發(fā)行地方公債的辦法。日本采用中央集權的方式治理國家，這是一個和我國的相似之處，因此在研究地方政府債券管理體制方面可以借鑒，來幫助我國完善我們國家的地方政府債券管理方法。日本地方政府債券發(fā)行管理體制明確日本實行全面對日本地方債進行管理，并且提前為以后年度的地方債做出理想的規(guī)劃。2006年之后，日本地方債的發(fā)行制度發(fā)生了變化，將許可制改為協(xié)議制。協(xié)議制實際上是三種制度構成，這三種制度分別是發(fā)行通知、發(fā)行協(xié)議和發(fā)行許可，并且規(guī)定了實際公債費比率，債務的償還本息被計入地方財政計劃。日本中央政府對地方財政管理嚴格日本地方政府每年進行財政預算，日本的財政預算運用“地方財政計劃”的形式由地方政府提交至內閣，再經過內閣匯總后，最后提交至國會進行審批通過，這個過程通常是向社會公開。中央政府通過對下級的財政撥款的形式，以財政撥款來償還每年地方政府都應該償還的債務的本金及利息，總得來說就是沒有能力進行償還債務的本金和利息的可以使用財政撥款來償還，財政收入充足，應該讓地方政府自己償還債務本息的，通過這種方式能夠將剩余的財政收入儲寸起來留待以后年度使用。部分日本地方政府債進行了評級在經過了2008年的全球性經濟危機后，日本沒能逃脫金融危機的影響，地方政府的財政收入出現(xiàn)普遍下降的現(xiàn)象，而當時日本的財政轉移支付能力有限，部分不能通過自身能力解決的地方政府開始涌現(xiàn)了惡劣的情況，比如財政赤字并且財政惡化。針對地方政府的信用情況，日本開始對地方政府開始進行信用評級，使投資者能夠得到各地方政府的信用質量情況，也以便投資者能夠選擇投資較為可靠的地方債券。日本地方政府將進行信用評級作，并以此作為宣傳手段，加之與其他地方政府進行橫向和縱向的比較以突出自身的優(yōu)勢，以此來獲得投資者的青睞。國外地方政府債務風險管理對中國的啟示鑒于我國未來經濟發(fā)展的需要，我們要通過調整未來政府的舉債規(guī)模，以及增加地方政府自主發(fā)債的覆蓋，來避免我國目前債務過快增長，使政府債務與財政經濟保持同步的發(fā)展速度，確保能夠控制政府債務的總體風險。并且，為了減小地方政府的償債負擔，使償還地方債的財源得到保證，地方政府可以建立償債準備金制度?，F(xiàn)在有很多國家都已經實現(xiàn)了地方政府債券融資，發(fā)行政府債券的規(guī)模最大并且還最具有代表性的兩個國家，當屬美國和日本。美國規(guī)定，償債準備金數(shù)額可以為當年還本付息總額的100％至120％，也可以是當年債券發(fā)行價值的10％。同時考慮到債務的收益率及流動性的高低，償債準備金使用受到嚴格的限制，只能投資在由聯(lián)邦政府控制的風險較低一些投資項目上，并且對期限也做出了嚴格的要求。在舉債時一方面限制舉債規(guī)模，另一方面還限制舉債時間，據相關數(shù)據顯示，在嚴格的管理下地方政府債務規(guī)模大幅度的下降，財政盈余大幅度的增加。在分權制國家存在的地方性債券市場最具代表性的就是美國的市政債券，而日本已要求地方政府設置減債基金。大多數(shù)項目都被要求使用減債基金，并且要嚴格按照償還期限償還，例如用于義務教育的債務、公共項目的建設債務等。日本一個集權制國家，日本的地方政府債務就自然體現(xiàn)出在集權制國家的市場下的地方政府債券市場的規(guī)章制度。如下表所示的是各國地方政府債券發(fā)行主體之間的比較，中國的債券發(fā)行主體相比于美國和日本是更為嚴格的。政治體制約束了地方政府債務管理的模式，而政治體制就是包含了一個國家政權結構和對政治進行管理的體制。政治體制不同代表的是國家政權結構、政府組織機構設置和行政機構內部職能分工的不同。影響地方政府債務管理中最主要的影響因素之一就是財政體制。由于劃分債務管理權責和其他財政職責是相關的，所以劃分和調整債務管理權責一定要與其他財政同時進行，不然就不能得到預期的結果。在做地方政府債務管理模式的選擇的時候一般要考慮經濟、文化等，要選擇適合中國國情的政府債務管理的具體模式來限制地方政府債務，嚴格監(jiān)管地方政府是否遵守了法定制度，及時違反和規(guī)避法定規(guī)則的行為進行嚴厲的懲罰。巴西和哥倫比亞通過合作式債務來限制各級地方政府行為，完善的資本市場和完善的金融機構，強大的地方政府對財政的管理能力都會影響地方政府債務管理的分權程度，地方政府的債務管理分權就是就是債務管理權責在中央和地方的分權和在政府與市場之間的分權。地方政府債務風險的防范加快推進財稅體制改革通過對地方的財權與事權相統(tǒng)一，改革財政體制，以此來解決地方在城市建設和公共事業(yè)發(fā)展過程中的資金問題。從長期發(fā)展的角度來看，假設需要深化財稅體制改革進度，減少地方政府財政的壓力，首先要處理公共事業(yè)資本需求迅速增長與各地方政府財政不相適應的問題。完善目前運行的財稅體制，明確劃分各級政府間開支責任，將基本公共服務等事權合理上移到省級政府，從體系制度上減緩地方政府財政開支壓力特別是縣級及以下。平衡地方政府的事權和財權，使各級政府（特別是基層政府）的財權與事權相匹配。在保證減緩地方政府開支責任的前提下，減弱地方政府對外部融資的依賴性，具備既穩(wěn)妥又多的收入來源，從而財政收支達到平衡。同時，完善預算管理制度體系，將地方政府的各種債務性融資都納入預算統(tǒng)制之中。適當拓寬政府融資方式探討地方政府以市場化形式融資，強化改革財政體制的首要步驟是給予地方政府舉債權。為推進實證債券發(fā)展積極地打造基礎，發(fā)展多層次、多元化的的融資方式，建立一個規(guī)范且市場化的地方政府融資渠道，充分發(fā)揮市場監(jiān)督的內在作用，對地方政府舉債進行約束，避免出現(xiàn)過度舉債的情況。在央行發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》中，首次提及了市政債的設想，“要認真研究論證地方政府發(fā)行市政債券的籌資方式，改變地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局?！?010年國家審計署審計工作報告建議探索發(fā)行市政債券的融資方式，“可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人大審查和批準。建立全口徑債務監(jiān)管體系”。健全地方政府債務管理機制鞭策地方政府所設立的管理機構對融資平臺公司實施治理，對融資平臺公司籌資、運營、治理框架等方面進行完善；禁止融資平臺公司對非公益性項目進行融資；嚴格控制融資平臺公司數(shù)量，集中優(yōu)勢資源強化融資平臺公司的規(guī)模優(yōu)勢；實現(xiàn)融資平臺公司債務風險內部化；另一方面，地方政府預算和財務報告應詳細記錄所有相關債務，地方政府的出資范圍、權責義務應有明確規(guī)定；禁止地方政府為私營公司提供擔保，并加強擔保額度管理。增強地方政府