新政府會計(jì)制度下高校成本管控研究

摘要：新政府會計(jì)制度的實(shí)施不僅對加強(qiáng)高校成本管控提出了明確的要求，也在核算基礎(chǔ)、管控思路和操作依據(jù)等方面為高校成本管控創(chuàng)造了積極的條件，各高校應(yīng)充分認(rèn)識成本管控的重要性，在推進(jìn)新政府會計(jì)制度實(shí)施的過程中采取有效措施，加快落實(shí)成本管控，提高績效水平，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。本文分析了目前高校成本管控中存在的缺乏規(guī)范化制度體系指導(dǎo)、學(xué)校成本管控意識不強(qiáng)、基礎(chǔ)工作水平差距較大、成本信息系統(tǒng)功能欠缺等問題，建議各高校從以下方面采取措施解決問題：加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全成本管理、核算、控制等制度，保障成本管控的實(shí)施；提高管控意識，內(nèi)部樹立戰(zhàn)略成本管控理念、培養(yǎng)成本管控觀念、加強(qiáng)成本管控培訓(xùn)，外部加強(qiáng)成本管控考核評價(jià)，內(nèi)外協(xié)同推進(jìn)成本管控；完善基礎(chǔ)工作，設(shè)置成本管理專崗、落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制、保持人員專業(yè)性，筑牢成本管控基礎(chǔ)；優(yōu)化信息系統(tǒng)，完善財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)功能、搭建成本管控信息平臺、加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，多維度推進(jìn)成本管控信息化。關(guān)鍵詞：新政府會計(jì)制度；高校成本；成本管控一、引言近年來，高等教育進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展新階段，各級財(cái)政加大了對高等教育的資金支持力度，并鼓勵(lì)和扶持高校自主籌資。與此同時(shí)，教育資源的使用效益問題受到社會各界的廣泛關(guān)注。2019年新政府會計(jì)制度開始實(shí)施，同年財(cái)政部發(fā)布了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，為高校成本核算提供了理論基礎(chǔ)和體制保障。2022年財(cái)政部發(fā)布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》提出：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，可以根據(jù)開展業(yè)務(wù)活動及其他活動的實(shí)際需要，實(shí)行成本核算。”明確了高校以加強(qiáng)成本核算工作為基礎(chǔ)，建立和完善成本管控體系的基本要求。二、高校成本管控的重要性（一）高校成本管控是優(yōu)化資源配置的需要當(dāng)前財(cái)政形勢下，“過緊日子”成為預(yù)算的常態(tài)化管理要求，高校應(yīng)該本著提質(zhì)增效原則，在合理確認(rèn)成本的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)成本管理，持續(xù)控制、合理降低資源消耗，提高運(yùn)行效率和效果；明確成本影響因素，為校內(nèi)預(yù)算資金安排及優(yōu)化資源配置提供支持。（二）高校成本管控是推進(jìn)績效管理的需要按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，高校加強(qiáng)成本管控，一方面，可以提供真實(shí)準(zhǔn)確的支出和成本信息，滿足自身及各相關(guān)方了解和分析高校運(yùn)行情況、評價(jià)預(yù)算資金使用績效的需要；另一方面，有助于高校對自身運(yùn)行成本、管理效能進(jìn)行客觀評價(jià)，及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)和其他活動，優(yōu)化資金績效，保持可持續(xù)發(fā)展能力。（三）高校成本管控是加強(qiáng)信息可比的需要執(zhí)行新政府會計(jì)制度前，高校主要通過年度財(cái)務(wù)決算對資金收支情況進(jìn)行事后、總量反映，不能滿足對信息可比性的要求。由于高校間存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和教育資金投入規(guī)模差異，同一高校內(nèi)部院系、學(xué)科的運(yùn)行和管理特點(diǎn)不同，需要對經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出過程和效果進(jìn)行精細(xì)化核算，形成標(biāo)準(zhǔn)化考核和動態(tài)成本管理體系，滿足各方面對成本信息進(jìn)行橫縱向比對分析的需求，為高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。三、新政府會計(jì)制度的實(shí)施對高校成本管控的影響（一）雙功能、雙報(bào)告體系明確了高校成本管控要求按照新政府會計(jì)制度要求，對列入預(yù)算管理且涉及現(xiàn)金收支的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行“平行記賬”，通過預(yù)算會計(jì)生成支出信息，同時(shí)通過財(cái)務(wù)會計(jì)生成費(fèi)用信息，財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)雙重功能適度分離，多維度、全面準(zhǔn)確地反映會計(jì)信息，為高校準(zhǔn)確核算和科學(xué)管控成本提供了可能性。根據(jù)新政府會計(jì)制度的會計(jì)報(bào)告體系，通過財(cái)務(wù)報(bào)告反映權(quán)責(zé)發(fā)生制信息，滿足利益相關(guān)者需求，通過決算報(bào)告反映收付實(shí)現(xiàn)制信息，滿足政府預(yù)算管理需求。另外，通過對兩種報(bào)告口徑產(chǎn)生的結(jié)余信息差異進(jìn)行調(diào)節(jié)，最終將財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)雙報(bào)告的相互補(bǔ)充、相互銜接，明確了高校加強(qiáng)成本管控的要求。（二）權(quán)責(zé)發(fā)生制提供了高校成本核算基礎(chǔ)新政府會計(jì)制度在沿用收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上，全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，彌補(bǔ)了成本核算基礎(chǔ)單一的不足。高校成本核算依托兩種基礎(chǔ)并行的雙軌機(jī)制，功能互補(bǔ)，相互完善。收付實(shí)現(xiàn)制以資金收付為核算標(biāo)準(zhǔn)，雖然能夠客觀反映當(dāng)期現(xiàn)金流量，但是不能對收入和支出進(jìn)行權(quán)屬和期間配比，無法進(jìn)一步滿足高校成本核算要求。權(quán)責(zé)發(fā)生制以當(dāng)期經(jīng)營成果和生產(chǎn)消耗的實(shí)現(xiàn)作為核算標(biāo)準(zhǔn)，按照受益期間對各項(xiàng)支出進(jìn)行配比，能夠反映既定會計(jì)期間高校成本的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況，例如，增加了對待攤費(fèi)用、預(yù)提費(fèi)用、預(yù)計(jì)負(fù)債等的確認(rèn)，能夠精確反映不同歸屬期間的成本信息，為核算和控制成本提供數(shù)據(jù)支撐。（三）資產(chǎn)動態(tài)管理突破了高校成本管控傳統(tǒng)思路新政府會計(jì)制度強(qiáng)化了資產(chǎn)的動態(tài)管理功能，著重體現(xiàn)資產(chǎn)存續(xù)和受益期內(nèi)的真實(shí)價(jià)值，有助于反映資產(chǎn)在運(yùn)行過程中產(chǎn)生的成本耗費(fèi)。對高校而言，最主要的變化有：對應(yīng)收款項(xiàng)定期計(jì)提壞賬準(zhǔn)備，核算資產(chǎn)減值，提示高校關(guān)注應(yīng)收款項(xiàng)回收管理，降低壞賬成本，避免風(fēng)險(xiǎn)損失；對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)分別按期計(jì)提折舊和進(jìn)行攤銷，通過確認(rèn)資產(chǎn)凈值及其變化反映資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值，同時(shí)使資產(chǎn)在合理的使用期限內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，提高了資產(chǎn)價(jià)值和運(yùn)行成本計(jì)量的準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對基建會計(jì)核算進(jìn)行了整合，不再采取對基本建設(shè)投資單獨(dú)建賬的做法，將基建業(yè)務(wù)與其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)統(tǒng)一會計(jì)核算，增設(shè)“工程物資”和“在建工程”科目對工程建設(shè)的投入成本進(jìn)行系統(tǒng)核算，工程竣工后將確認(rèn)金額轉(zhuǎn)入“固定資產(chǎn)”?；ú①~后，高校資產(chǎn)和成本的核算范圍更加全面，信息的完整性得到了提高。（四）要素和科目設(shè)置滿足了高校成本管控操作要求新政府會計(jì)制度中設(shè)置了費(fèi)用要素和相關(guān)科目，匯總和分類反映業(yè)務(wù)過程各項(xiàng)支出，為高校成本管控提供了核算依據(jù)和操作空間。具體來說，費(fèi)用要素下分設(shè)的會計(jì)科目中，業(yè)務(wù)活動費(fèi)用反映高校教學(xué)科研等主要職能產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用，屬于直接計(jì)入成本；單位管理費(fèi)用、經(jīng)營費(fèi)用、所得稅費(fèi)用反映高校教育管理、運(yùn)行過程產(chǎn)生，由單位統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的期間費(fèi)用，需要根據(jù)對應(yīng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的性質(zhì)進(jìn)行分類，將與業(yè)務(wù)活動相關(guān)的部分分配、歸集到成本中；上繳上級費(fèi)用、對附屬單位補(bǔ)助費(fèi)用、資產(chǎn)處置費(fèi)用、其他費(fèi)用一般與業(yè)務(wù)活動耗費(fèi)無關(guān)，不計(jì)入成本。四、高校成本管控存在的問題和局限性（一）缺乏規(guī)范的制度體系指導(dǎo)2022年7月發(fā)布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確提出，高校應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)活動的實(shí)際需要進(jìn)行成本核算，并根據(jù)本制度制定內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法。對照該制度要求，目前各高?，F(xiàn)有的管理制度體系中對成本的管控普遍規(guī)范不足，缺少成本核算、成本控制、成本監(jiān)督等方面的具體管理制度，對成本的核算范圍、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、歸集對象、分?jǐn)傄?、?bào)告方法等未進(jìn)行明確規(guī)定，制度體系的不完善必然影響到高校成本管控的規(guī)范性和科學(xué)性。（二）成本管控意識不強(qiáng)長期以來，高校教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)是財(cái)政撥款為主，自籌經(jīng)費(fèi)為輔，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總量充足，資金的無償性和辦學(xué)目的的非營利性使高校對資金的使用效益普遍關(guān)注不足，缺乏管理和控制成本的內(nèi)在動力。目前各級管理機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)對高校進(jìn)行的考核和評價(jià)，關(guān)注點(diǎn)是資金支出的進(jìn)度、支出過程的規(guī)范性及資金支出的績效，鮮少對成本的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形成過程和支出效果進(jìn)行考量和分析，高校缺乏加強(qiáng)成本管控的外在壓力。新政府會計(jì)制度實(shí)施的三年多時(shí)間里，高校成本管控工作仍處于探索和推進(jìn)階段，多數(shù)高校還認(rèn)識不到加強(qiáng)成本管控對推動學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的作用，不能主動將其納入學(xué)校的重點(diǎn)工作中并采取合理的管控措施。（三）基礎(chǔ)工作水平差距較大對照新政府會計(jì)制度要求，各高校成本管控基礎(chǔ)工作仍不完善。在職能設(shè)置方面，多數(shù)高校的財(cái)務(wù)部門中沒有設(shè)置成本核算、管理和控制等專門科室或崗位，沒有系統(tǒng)開展相關(guān)工作，限制了成本管控職能的發(fā)揮；在業(yè)務(wù)組織方面，權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的推進(jìn)不夠徹底。以固定資產(chǎn)折舊計(jì)提為例，各高校已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了按期計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，但是絕大多數(shù)高校只是按資產(chǎn)大類計(jì)算折舊金額，不能將折舊的計(jì)算、計(jì)量與固定資產(chǎn)的生命周期和受益項(xiàng)目聯(lián)系起來；部分高校甚至未能按月完成折舊計(jì)提，只在年末匯總計(jì)提，不能及時(shí)提供資產(chǎn)耗費(fèi)成本的動態(tài)數(shù)據(jù)。（四）成本信息系統(tǒng)功能欠缺高校成本管控必須建立在信息化管理的基礎(chǔ)上，高校信息化管理工作開展較早，普遍具備一定規(guī)模，目前處于發(fā)展的穩(wěn)定期，但仍存在以下問題：財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的功能偏于傳統(tǒng)化，對成本核算、分析、監(jiān)督功能儲備和拓展有限；成本數(shù)據(jù)整合所需的信息分布在不同職能部門，如教學(xué)、科研、資產(chǎn)、基建、學(xué)生、人事部門等，各部門分別有獨(dú)立運(yùn)行的信息管理系統(tǒng)，但是不能互聯(lián)互通，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，很大程度上阻礙了成本管控的實(shí)施。五、新政府會計(jì)制度下高校成本管控問題的解決對策（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，統(tǒng)一內(nèi)外部管控要求高校在執(zhí)行新政府會計(jì)制度規(guī)定的前提下，應(yīng)結(jié)合自身情況建立健全成本管控制度，用于規(guī)范具體工作，主要包括：1.建立健全成本管理制度規(guī)定本單位成本管理工作的組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任部門、崗位設(shè)置和職責(zé)要求等具體內(nèi)容，明確成本管理的工作職能，將責(zé)任落實(shí)到部門和人員，加強(qiáng)成本管理工作的組織規(guī)范。2.建立健全成本核算制度一方面，要完善預(yù)算管理制度，在預(yù)算的全過程管理中強(qiáng)化成本管控要求，利用預(yù)算的剛性管理落實(shí)成本管控具體措施，通過預(yù)算管理制度的實(shí)施和運(yùn)行為成本核算和管理提供保障。另一方面，要完善財(cái)務(wù)核算制度，在明確成本的核算依據(jù)、核算對象、核算范圍、核算方法的基礎(chǔ)上，分類制定不同項(xiàng)目的成本核算管理制度，統(tǒng)一進(jìn)行成本結(jié)果確認(rèn)，便于對不同業(yè)務(wù)活動進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化成本核算。3.建立健全成本控制制度按照高校內(nèi)部控制建設(shè)要求，通過成本控制制度，對管控中要求的職責(zé)分工合理、業(yè)務(wù)流程明確、審批權(quán)限適度、業(yè)務(wù)活動規(guī)范、信息傳遞順暢、整體風(fēng)險(xiǎn)可控進(jìn)行規(guī)范；定期開展成本控制自我評價(jià)，合理設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，將評價(jià)結(jié)果的落實(shí)與績效考核相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對成本的常態(tài)、量化控制。（二）提高管控意識，協(xié)同推進(jìn)成本管控1.發(fā)揮內(nèi)部協(xié)同作用，提升理解認(rèn)識，主動管控成本（1）樹立戰(zhàn)略成本管控理念為了提高競爭優(yōu)勢，高校應(yīng)定立明確的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)開展成本動因分析，科學(xué)管控成本，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)教學(xué)優(yōu)勢、科研優(yōu)勢和資源優(yōu)勢最大化，強(qiáng)化核心競爭力。（2）培養(yǎng)全員成本管控觀念高校成本管控是全員、全范圍、全過程的工作，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)給予充分重視，自上而下逐層帶動各職能部門負(fù)責(zé)人和各級教職員工，從思想上建立成本管控觀念，提高對成本的重視程度，將成本管控觀念與學(xué)校管理理念相結(jié)合，鼓勵(lì)全體人員自覺節(jié)約成本，主動減少資源消耗。（3）全面加強(qiáng)成本管控培訓(xùn)一方面，對財(cái)務(wù)人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其準(zhǔn)確掌握新政府會計(jì)制度要求，規(guī)范執(zhí)行成本核算與管理，保證成本數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性；另一方面，對其他人員開展專題培訓(xùn)，促進(jìn)全體人員用長期戰(zhàn)略性的視野認(rèn)識成本管控的必要性，增強(qiáng)管控工作的落實(shí)力度。2.加強(qiáng)外部協(xié)同機(jī)制，開展考核評價(jià)，促進(jìn)成本管控各級管理機(jī)構(gòu)在對高校開展的巡視、審計(jì)和檢查中應(yīng)加強(qiáng)對成本管控及落實(shí)整改情況的考核評價(jià)，通過加強(qiáng)外部監(jiān)督，促使高校提高對成本管控的重視，自覺做好相關(guān)工作。（三）梳理基礎(chǔ)工作，目標(biāo)導(dǎo)向逐步實(shí)施管控為落實(shí)成本管控具體措施，高校必須夯實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，穩(wěn)步筑牢管控基礎(chǔ)。1.設(shè)置成本管理專崗成本核算和管理是落實(shí)高校成本管控的基礎(chǔ)，應(yīng)將相應(yīng)崗位設(shè)置為財(cái)務(wù)部門的關(guān)鍵崗位，明確科室歸屬和崗位職責(zé)，專人專崗開展成本核算和分析，給予適當(dāng)?shù)某杀竟芾頇?quán)限，確保成本管控工作與財(cái)務(wù)管理工作全面融合。2.落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制高校應(yīng)全面、徹底落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算要求，規(guī)范處理資產(chǎn)折舊和攤銷、壞賬準(zhǔn)備計(jì)提、費(fèi)用攤銷和預(yù)提等業(yè)務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)業(yè)務(wù)的細(xì)化調(diào)整，避免形式上簡單應(yīng)付，創(chuàng)造條件逐步完善權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。3.保持人員專業(yè)性為了做好成本管控工作，高校應(yīng)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，一方面，著眼于成本管控要求，引進(jìn)兼?zhèn)鋵I(yè)性和技術(shù)性的復(fù)合型人才；另一方面，加大對現(xiàn)有人員的培養(yǎng)力度，全面提升工作團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性。（四）優(yōu)化信息系統(tǒng)，高效管理加強(qiáng)管控高校應(yīng)順應(yīng)新政府會計(jì)制度改革要求，多維度推進(jìn)成本管控信息化建設(shè)。1.完善財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)功能財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)是高校成本信息的主要來源，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)硬件系統(tǒng)建設(shè)投入，在現(xiàn)有財(cái)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開發(fā)成本管理模塊，建立成本信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，通過財(cái)務(wù)信息輸出聯(lián)通其他管理信息系統(tǒng)，提供成本數(shù)據(jù)信息支持。2.搭建成本管控信息平臺針對各部門信息系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行的現(xiàn)狀，高校應(yīng)利用技術(shù)力量打通系統(tǒng)間的壁壘，一方面加強(qiáng)現(xiàn)有系統(tǒng)間的功能聯(lián)通，推進(jìn)信息協(xié)