行政訴訟的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證問題的研究

行政訴訟的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證問題的研究

訴訟中的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證問題，是指能為法官在庭審中了解和把握案件事實(shí)真相，認(rèn)定案件性質(zhì)以及能為法庭科學(xué)裁判提供法律事實(shí)依據(jù)的關(guān)鍵性的訴訟程序問題。在我國的三大訴訟中，舉證、質(zhì)證與認(rèn)證一般來講都有其相同或相似的作法。但由于三大訴訟所反映與調(diào)整的訴訟對象之不同，因此，它們又各有其自身的內(nèi)涵與特點(diǎn)。尤其是行政訴訟，因其所規(guī)定與調(diào)整的是公民、法人及其他組織同行政機(jī)關(guān)在具體行政行為上的法律關(guān)系，故行政訴訟中的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證就有不同于刑事、民事訴訟的內(nèi)涵和特點(diǎn)。本文就行政訴訟中的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證問題進(jìn)行研究與探討，以便于審判實(shí)踐中正確的操作與應(yīng)用。

一、行政訴訟舉證的特點(diǎn)

行政訴訟是行政管理相對人即原告對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服而提起的訴訟。在行政法律關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)的地位，因此，行政訴訟中的舉證就具有如下特點(diǎn)：

（一）舉證責(zé)任的主體是行政機(jī)關(guān)

在實(shí)施具體行政行為時，行政機(jī)關(guān)無須征得行政管理相對人的同意，單方可以做出。它對作出的具體行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)自己最為清楚，行政管理相對人并未知曉，因此，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證的主要責(zé)任，即被告對自己作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，這就不同于民事訴訟中“誰主張、誰舉證”的原則。

行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任，并不排除原告及第三人的舉證責(zé)任及人民法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。原告及第三人的舉證責(zé)任是行政訴訟的司法審查性及其必要性所決定的，它不同于被告的舉證責(zé)任。如原告及第三人對政府部門作出土地確權(quán)決定不服而向法院主張權(quán)利時，就應(yīng)提供有關(guān)的土地房產(chǎn)登記證；行政侵權(quán)賠償案件中的原告或第三人應(yīng)提供行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的事實(shí)及賠償數(shù)額；原告狀告行政機(jī)關(guān)不作為，如申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)等，因這類案件是由原告的行為引起的，則原告有責(zé)任將有關(guān)證據(jù)向法庭提供。人民法院調(diào)查收集證據(jù)的目的是審查具體行政行為的合法性，對被告的舉證行為以及原告與第三人提供的證據(jù)沒有任何的補(bǔ)充作用，更不是用來證明具體行政行為的合法性。

（二）舉證的內(nèi)容與特點(diǎn)

《行政訴訟法》第32條“被告對自已作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”之規(guī)定，明確了被訴的行政機(jī)關(guān)其舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實(shí)證據(jù)。即被告作為或不作為的事實(shí)根據(jù)。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。即被告作出具體行政行為的法律、法規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證，也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其他訴訟的一個重要特點(diǎn)。三是程序性證據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時必須遵循以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證后裁判的行政程序來行使職權(quán)。因此，被告在庭審中，還應(yīng)當(dāng)向人民法院提供作出具體行政行為的程序性證據(jù)，即舉出被告作出具體行政行為的程序依據(jù)和原告是否超過起訴期限的依據(jù)等。與程序性證據(jù)相對應(yīng)，被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不得自行向原告（或第三人）和證人收集證據(jù)。因?yàn)?，如果允許被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中重新收集證據(jù)，就會助長行政機(jī)關(guān)在作出某項(xiàng)具體行政行為時采取先作決定后取證的違反法定程序的作法，不利于保護(hù)當(dāng)事人（指原告或第三人）的合法權(quán)益。這種限制被告收集證據(jù)的規(guī)定，也是行政訴訟中舉證責(zé)任的一個特點(diǎn)。

（三）行政訴訟的舉證時限

目前，三大訴訟中，只有《行政訴訟法》的司法解釋對被告的舉證期限做出明確的約束性規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第26條”被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)”，第31條“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或變更一審裁判的根據(jù)”等規(guī)定，明確限定被告的舉證時限須在一審?fù)徑Y(jié)束后作出裁決前，超過此時限被告所舉證據(jù)，合議庭一律認(rèn)定無效，不予采信，更不能將其作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)。這是行政訴訟區(qū)別于民事、刑事訴訟的一個重要方面。

二、行政訴訟的質(zhì)證特點(diǎn)與作法

行政訴訟的質(zhì)證，是指在庭審調(diào)查中，對訴訟當(dāng)事人當(dāng)庭提供的證據(jù)，進(jìn)行公開的、直接的辯認(rèn)和質(zhì)疑，從而對證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性予以確認(rèn)的一項(xiàng)訴訟制度，它是人民法院審查核實(shí)行政訴訟證據(jù)的主要方法。根據(jù)《行政訴訟法》第31條“證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為定案的根據(jù)”之規(guī)定，訴訟當(dāng)事人提供的證據(jù)，必須經(jīng)庭審質(zhì)證，否則，該證據(jù)不能作為定案的根據(jù)。

行政訴訟證據(jù)的質(zhì)證，首先，必須當(dāng)庭公開進(jìn)行；其次，證據(jù)必須經(jīng)雙方當(dāng)事人充分質(zhì)證、辯駁，使之真?zhèn)畏置?，能夠?jù)以準(zhǔn)確認(rèn)定具體行政行為的合法性；再次，庭審質(zhì)證應(yīng)當(dāng)在法官的引導(dǎo)下進(jìn)行。在行政訴訟中，被告的主要任務(wù)是舉出被訴的具體行政行為合法性的事實(shí)證據(jù)、法律依據(jù)，而原告的主要任務(wù)是對被告提供的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，并對證據(jù)的證明力提出意見與看法，同時，舉出與自己主張一致的證據(jù)，提供給被告與第三人質(zhì)證。在行政審判理，在庭審中，應(yīng)當(dāng)由主審法官或?qū)徟虚L向訴訟當(dāng)事人說明認(rèn)證的理由和認(rèn)證的根據(jù)。

總之，行政訴訟的舉證、質(zhì)證與認(rèn)證，是行政訴訟庭審中不可缺少的訴訟環(huán)節(jié)，也是強(qiáng)化庭審功能的核心內(nèi)容。舉證是質(zhì)證、認(rèn)證的前提，質(zhì)證是認(rèn)證的基礎(chǔ)，認(rèn)證是舉證、質(zhì)證的結(jié)果，舉證、質(zhì)證、認(rèn)證都是為了最終確定有關(guān)證據(jù)的有效性、真實(shí)性、合法性，并以此查明被訴的具體行政行為是否合法，從而為法庭作出公正的裁判創(chuàng)造條件。正確處理好三者關(guān)系，是行政訴訟庭審方式改革的核心，因?yàn)榉ü亳{馭庭審能力如何，怎樣引導(dǎo)當(dāng)事人圍繞案件爭議的焦點(diǎn)進(jìn)行舉證、質(zhì)證并據(jù)以確認(rèn)證據(jù)效力是充分體現(xiàn)審判價值的標(biāo)志。只有充分發(fā)揮庭審的功能與作用，使行政審判活