論我國宅基地使用權(quán)制度的困境與重構(gòu)

論我國宅基地使用權(quán)制度的困境與重構(gòu)（碩士論文摘要）宅基地使用權(quán)是我國獨有的一種用益物權(quán)，是億萬農(nóng)民安身立命的基本生活資料?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是肇始于20世紀(jì)50年代中期開始的農(nóng)地制度改革，它體現(xiàn)了農(nóng)村居民最低限度的福利，在相當(dāng)長的時間內(nèi)在保障農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的弊端開始陸續(xù)暴露，對這些弊端的關(guān)注是筆者寫作本文的出發(fā)點。本文主體部分分為三章，概述如下：第一章為基礎(chǔ)理論的梳理。筆者用較為簡練的語言概括了宅基地使用權(quán)的概念、主要內(nèi)容和歷史嬗變，以期對宅基地使用權(quán)的基本理論有一個整體上的把握。第二章在對現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的基本內(nèi)容進行梳理之后，筆者歸納出現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷，并通過對現(xiàn)實的考察，得出這些理論缺陷在現(xiàn)實中造成的種種弊端。本章是本文寫作的重點，是第三章的論證前提。第三章是本文的另一重點，同樣也是本文的主要創(chuàng)新點所在。鑒于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在諸多理論缺陷和現(xiàn)實弊端，筆者主張重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度。筆者主張在全球背景和中國語境下去理解宅基地使用權(quán)的重構(gòu)，同時，重構(gòu)宅基地使用權(quán)制度時應(yīng)當(dāng)有一套貫穿始終的原則和理念。筆者主張的重構(gòu)，不僅僅是要在法理上理順現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的邏輯，即要重構(gòu)宅基地使用權(quán)取得制度、權(quán)利行使制度、流轉(zhuǎn)制度和消滅制度等，還要構(gòu)建宅基地使用權(quán)置換制度，同時要完善農(nóng)村社會保障體系并積極探索多種形式的宅基地使用權(quán)融資手段。本文的架構(gòu)安排力圖還原筆者的思考過程，即先對宅基地使用權(quán)的一般理論進行梳理，進而找到我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境所在，再針對這些困境重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度。筆者既關(guān)注理論界對宅基地使用權(quán)的最新研究，也對實踐中的種種解決模式懷有極大的熱情。筆者既關(guān)注如何在理論上厘清宅基地使用權(quán)，也將視線投向國內(nèi)外的大環(huán)境，力圖在一個較為宏觀的視域里呈現(xiàn)宅基地使用權(quán)應(yīng)有的制度價值。[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)用益物權(quán)困境重構(gòu)HousesitesonwhichbillionsofChinesepeasantsbuildtheirhousesotheycanlivein,andtherighttousehousesitesisausufructuaryrightwhichischaracteristicofChina.Currentsystemoftherighttousehousesitesbeganinthe20thcentury,themid-50'sofagriculturallandreform,itreflectstheminimumleveloftheruralpopulationbenefits,hasplayedanimportantroleforalongtimetoprotectfarmers,agriculturaldevelopmentandruralstability.However,withthedeepeningofurbanizationandgradualdisintegrationofurban-ruraldualstructure,therighttousetheexistingsystemofrighttousehousesitesbeganexposingthedrawbackswhichisthestartingpointoftheauthortowritethispaper.Themainpartofthispaperisdividedintothreechapters,whichcanbesummarizedasfollows:ChapterIistheory-basedstate.Theauthorusestheconciselanguagetosummarizetheconcept,maincontent,legalattributesandthehistoricalevolutionoftherighttousehousesitesinordertohaveanoverviewofthebasictheoryoftherighttousehousesites.ChapterII.Aftertheresearchofbasicelementsofexistingsystemofrighttousehousesites,theauthorsummedupthetheoreticaldefects.Accordingtothestudyofreality,theauthorcomestotheconclusionoftheshortcomingsinrealitywhichiscausedbytheoreticaldefects.ThischapteristhefocusofthispaperandthepremiseofChapterIII.ChapterIIIisanotherfocusofthispaperanditisalsothemaininnovationofthispaper.Inviewoftheexistingsystemoftherighttousethehousesites,therearemanytheoreticalandpracticaldeficiencies.Theauthoradvocatedthereconstructionofthesystemoftherighttousethehousesites.ThereconstructionshallbebasedontheglobalcontextandChinesebackground,atthesametimethereshouldbeaconsistentprinciplesandconceptsthroughoutthereconstructionofthesystemoftherighttousethehousesite.Thereconstructionadvocatedbytheauthorisnotjusttostraightenoutthelegallogicofexistingsystem,thatis,toremodelingthesystemoforiginalobtaintherighttousethehousesites,thesystemofexercisingtheright,thesystemofcirculationandthesystemofelimination,butalsotobuiltthesystemofreplacementoftherighttousehousesites,andatthesametimetoimprovethesystemofsocialsecurityinruralareasandtoactivelyexplorevariousmeansoffinancingoftherighttousethehousesites.Theauthorattempttorestorehisthoughtprocessesintheframeworkofthispaper,thatis,firsttoanalyzethebasictheoryoftherighttousethehousesites,andthenfindouttheplightoftheexistingsystemoftherighttousehousesites,andfinallyreconstructthesystemoftherighttousehousesites.Theauthorisnotonlyfocusonthelatesttheoreticalresearchontherighttousehousesites,butalsohavegreatenthusiasmonthepracticeofthevarioussolutions.Theauthorisnotonlyconcernedabouthowtoclarifytherighttousehousesitesintheory,butalsotrytopresentthevalueofthesystemofrighttousehousesitesinamoremacroview.[keywords]therighttousehousesitesusufructuaryrightplightreconstruction目錄導(dǎo)言第一章宅基地使用權(quán)的一般理論······················································3第一節(jié)宅基地使用權(quán)的概念····································································3第二節(jié)宅基地使用權(quán)的法律屬性···························································4一、基地使用權(quán)說················································································4二、地上權(quán)說·······················································································5三、獨立的用益物權(quán)說·········································································5第三節(jié)我國宅基地使用權(quán)制度的歷史嬗變·············································8第二章我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境········································10第一節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容··············································11一、權(quán)利主體的特定性··········································································11·二、權(quán)利取得的無償性·········································································11三、權(quán)利期限的永續(xù)性·········································································12四、權(quán)利內(nèi)容的受限性·········································································12第二節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷···············································13現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度的缺陷················································13現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷················································14現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度存在缺陷··············································16第三節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實弊端··············································17一、宅基地使用權(quán)初始分配不公平·························································17二、村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃·······························································17三、農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重，形成所謂的“空心村”···························18四、宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重····························································18五、為避免宅基地閑置，農(nóng)村內(nèi)宅基地使用權(quán)存在非正常的“地下交易”18第三章我國宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)··············································19第一節(jié)重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的時代意義·······································19落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要·······19全球金融危機的中國應(yīng)對方案之一················································21第二節(jié)重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的原則與理念····································22農(nóng)業(yè)發(fā)展至上、農(nóng)民利益至上、農(nóng)村穩(wěn)定至上·······························22衡平私權(quán)行使與國家管制·····························································23從歸屬到利用——樹立宅基地使用權(quán)改革中的效率觀念·················26第三節(jié)重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的制度框架········································27宅基地使用權(quán)的取得制度······························································27宅基地使用權(quán)的權(quán)利行使制度·······················································29構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度················································31構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)的權(quán)利消滅制度·········································35構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)的登記制度················································36構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)的置換制度················································38相關(guān)配套制度的跟進·····································································40導(dǎo)言中國古語云：土能生萬物，地可出黃金。土地凝聚著中華民族最全面最深刻的情感，自古以來，土地就是財富的終極象征，是文明的主要載體，是個人、家族和國家的命脈鎖鑰。正因為如此，中國歷代統(tǒng)治者都將土地治理放到一個無比重要的位置，誠如荀子所言，“應(yīng)之以治則吉，應(yīng)之以亂則兇。”《荀子·天論》。如果說土地凝聚著中華民族最全面最深刻的情感，那么如何經(jīng)略土地則凝聚著中國歷代《荀子·天論》。土地的首要功能是為社會穩(wěn)定地提供食物供給。與其他產(chǎn)業(yè)相比，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及再生產(chǎn)中，土地具有更特別更重要的作用。因為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟再生產(chǎn)過程和自然再生產(chǎn)過程相互交織在一起的最基本特點，決定了由自然界形成的、可供人類利用的土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)最基本的、不可替代的生產(chǎn)資料。無論社會如何進步，人類如何進化，技術(shù)如何先進，都不可能取代土地為社會提供食物的社會功能。鄧大才：《家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報鄧大才：《家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2000年第1期。孫憲忠著：《爭議與思考——物權(quán)立法筆記》，中國人民大學(xué)出版社2006年第1版，第428頁。宅基地使用權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)村居民最低限度的福利，因而在長達(dá)半個多世紀(jì)的時間里，相對于城鎮(zhèn)土地制度的飛速變革，保障我國農(nóng)民世代棲身的宅基地使用權(quán)制度卻始終保持不變，宅基地使用權(quán)也因此被稱為“沉睡的資本”。2007年，集民眾的期望和懷疑于一身的《物權(quán)法》千呼萬喚始出來，《物權(quán)法》第十三章用4個條文對宅基地使用權(quán)作出了規(guī)定?！段餀?quán)法》較具進步意義的是將宅基地使用權(quán)確立為我國一項獨立的用益物權(quán)，然而相比較于土地承包經(jīng)營權(quán)（11個條文）、建設(shè)用地使用權(quán)（17個條文）和地役權(quán)（14個條文），僅僅4個條文的規(guī)定很難勾勒出宅基地使用權(quán)制度的全貌，也沒有對現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度尤其是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度作出任何實質(zhì)性的突破，可以看出立法者在宅基地使用權(quán)問題上的謹(jǐn)慎立場。當(dāng)然，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用貳肆叁叁零貳","零")"土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”的字眼也為將來《土地管理法》等法律在宅基地使用權(quán)問題的改革埋下了伏筆?？傮w而言，《物權(quán)法》的保守立場是令人遺憾的，因為現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度在法理上存在諸多缺陷，這些缺陷導(dǎo)致了實踐中的種種弊端，比如形成了所謂的“空心村”和“地下市場”等等；時代的發(fā)展同樣呼喚著宅基地使用權(quán)制度的改革，比如社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求等等。筆者主張的宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)正是建立在對這些理論缺陷、現(xiàn)實弊端和時代要求的分析之上。筆者主張重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度尤其是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，從而保障廣大農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，促進農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，維持農(nóng)村的長治久安。

第一章宅基地使用權(quán)的一般理論第一節(jié)宅基地使用權(quán)的概念宅基地使用權(quán)概念有廣義和狹義之分。廣義說認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是“我國公民依法取得在國家或集體所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一種物權(quán)?！碧屏矣⒅骸吨袊餀?quán)法理論研究》，四川人民出版社2002年版，第157頁。我國一些權(quán)威學(xué)者也在其著述中闡明了廣義論的觀點，如王利明教授認(rèn)為“宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民和少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利?！蓖趵髦骸段餀?quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2005年第1版，第479頁。馬俊駒、余延滿認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員在集體所有的土地上依法建造、保有個人住宅、庭院及宅前或宅后種植竹木等而對土地進行占有、使用、收益的權(quán)利。馬俊駒、余延滿著：《民法原論》，法律出版社2005年版，第378頁。唐烈英著：《中國物權(quán)法理論研究》，四川人民出版社2002年版，第157頁。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2005年第1版，第479頁。馬俊駒、余延滿著：《民法原論》，法律出版社2005年版，第378頁。狹義論則認(rèn)為“宅基地僅僅針對集體所有土地上的農(nóng)村居民，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥給農(nóng)戶建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、輔助用房包括廚房、廁所、倉庫、庭院、沼氣池、禽畜舍、柴草堆放等?！甭?lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織：《多語種土地詞匯手冊》，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版，第242頁。再比如，有學(xué)者認(rèn)為“宅基地是農(nóng)民為建造住宅而占用的土地，包括住房用地、庭院用地和依法取得使用權(quán)但未開工建設(shè)房屋的土地。”張?。骸堵?lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織：《多語種土地詞匯手冊》，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版，第242頁。張?。骸掇r(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)制度的法學(xué)分析》，載陳小君主編：《農(nóng)村土地法律制度研究—田野調(diào)查解讀》，中國政法大學(xué)出版社2004年第1版，第237頁。隨著城鎮(zhèn)住宅商品化，我國相關(guān)的土地法律逐步取消了城鎮(zhèn)居民宅基地?zé)o償使用，僅僅在農(nóng)村保留原來的分配制度，因而，城鄉(xiāng)居民在住宅用地制度上形成了“雙軌制”。正如一些學(xué)者所言，城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)屬于歷史遺留問題，它是指城市居民依法取得在國家所有的宅基地上建造住房用以居住、使用的一種物權(quán)。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和國有土地使用制度改革的深入，我國相關(guān)的房地產(chǎn)法律逐步取消了城市居民宅基地?zé)o償劃撥使用制度，代之以城鎮(zhèn)居民宅基地有償出讓制度，城鎮(zhèn)中歷史遺留下來的個人私房和新中國成立后依法申請建造的個人私房所享有的城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)，或因房屋的不存在而消滅，或為了公共利益而由國家收回，終將成為歷史，農(nóng)村宅基地使用權(quán)將成為我國宅基地使用權(quán)的唯一方式。李永安、趙紅衛(wèi)：《論我國宅基地使用權(quán)法律制度的嬗變》，載《學(xué)習(xí)論壇》2004年12期?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第十三章規(guī)定的宅基地使用權(quán)制度中并沒有“農(nóng)村”李永安、趙紅衛(wèi)：《論我國宅基地使用權(quán)法律制度的嬗變》，載《學(xué)習(xí)論壇》2004年12期。第二節(jié)宅基地使用權(quán)的法律屬性本文討論的宅基地使用權(quán)的法律屬性是指宅基地使用權(quán)在民事法律體系中的歸屬和性質(zhì)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律屬性，我國民法學(xué)術(shù)界爭論頗多，整理一下，主要有下述幾類。一、基地使用權(quán)說第一種觀點認(rèn)為，宅基地使用權(quán)屬于基地使用權(quán)，此種基地使用權(quán)還包括國有土地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等。持這種觀點的是梁慧星教授，他認(rèn)為，應(yīng)該將我國現(xiàn)行的各種土地使用權(quán)形式加以整理，形成完整的用益物權(quán)體系。同時他還指出，土地使用權(quán)不是一個嚴(yán)謹(jǐn)適當(dāng)?shù)姆筛拍?，考慮到我國大陸的習(xí)慣，可以改稱為基地使用權(quán)。因為“基地使用權(quán)是一個基本上與傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)相對應(yīng)的法律概念……因此基地使用權(quán)可以準(zhǔn)確體現(xiàn)地上權(quán)的內(nèi)涵與特征，可以作為地上權(quán)一詞通用而恰當(dāng)?shù)奶娲Z?！绷夯坌侵骸吨袊餀?quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第644頁。所謂基地使用權(quán)，“是指為在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附屬物而使用他人土地的權(quán)利?！绷夯坌侵骸吨袊餀?quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第647頁?！盎厥褂脵?quán)制度確立后，由于目前的國有土地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，都是把他人土地作為基地來使用，因而都可以歸屬基地使用權(quán)的范圍，以便于立法、執(zhí)法和司法上對同類土地使用權(quán)的規(guī)制，便于同類土地使用權(quán)法律制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！绷夯坌侵骸吨袊餀?quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第650頁。梁慧星著：《中國物權(quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第644頁。梁慧星著：《中國物權(quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第647頁。梁慧星著：《中國物權(quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第650頁。二、地上權(quán)說第二種觀點是將我國建設(shè)用地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)定位為地上權(quán)，認(rèn)為可以用傳統(tǒng)民法的地上權(quán)理論來架構(gòu)我國建設(shè)用地使用權(quán)體系。錢明星教授認(rèn)為，“地上權(quán)即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用國家或集體所有的土地的權(quán)利。”錢明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第293頁。這就是說地上權(quán)應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)行法中的國有建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，也即宅基地使用權(quán)屬于地上權(quán)的一種。楊立新教授也認(rèn)為，為建筑及培植林木而使用國家、集體土地的權(quán)利符合地上權(quán)的法律特征，是地上權(quán)，并且主張將現(xiàn)行的國有土地所有權(quán)、農(nóng)村土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等為基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的地上權(quán)制度。楊立新著：《疑難民事糾紛司法對策》，吉林人民出版社1998年版，第1141-1142頁。房紹紳教授認(rèn)為土地使用權(quán)與地上權(quán)沒有什么差別，完全可以用地上權(quán)這一準(zhǔn)確、統(tǒng)一概念取代土地使用權(quán)。房紹紳：《用益物權(quán)三論》，載《中國法學(xué)》1996年第2期。錢明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第293頁。楊立新著：《疑難民事糾紛司法對策》，吉林人民出版社1998年版，第1141-1142頁。房紹紳：《用益物權(quán)三論》，載《中國法學(xué)》1996年第2期。三、獨立的用益物權(quán)說第三種觀點認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是我國的一種特殊的用益物權(quán)，不同于傳統(tǒng)物權(quán)法上的地上權(quán)，不能用地上權(quán)替代宅基地使用權(quán)。王利明教授提出六種用益物權(quán)，即土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)和空間利用權(quán)，王利明著：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第417頁。由他領(lǐng)導(dǎo)的中國人民大學(xué)民商法研究中心起草的《物權(quán)法草案建議稿》將宅基地使用權(quán)單獨列出作為與土地使用權(quán)并列的一節(jié)置于用益物權(quán)章中，認(rèn)為宅基地使用權(quán)在主體身份、取得方式、權(quán)利內(nèi)容上與一般建設(shè)用地使用權(quán)不同，有必要單獨列出。王利明著：《中國物權(quán)法草案建議稿及其說明》，中國法制出版社2001年版，第308頁?？梢姡趵鹘淌趯⒄厥褂脵?quán)歸于一種獨立的用益物權(quán)。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第417頁。王利明著：《中國物權(quán)法草案建議稿及其說明》，中國法制出版社2001年版，第308頁。筆者贊同王利明教授的觀點，即應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)看作是我國的一種特殊的用益物權(quán)。(一)我國的宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)存在較大區(qū)別地上權(quán)濫觴于羅馬法，近代民法中最早確立地上權(quán)制度的是1896年的《德國民法典》。臺灣學(xué)者史尚寬先生認(rèn)為，地上權(quán)為建造房屋、隧道、溝渠、等工作物及培植竹木、樹木，使用他人土地之權(quán)，此定義強調(diào)的是地上權(quán)是對他人土地的利用。而大陸學(xué)者孫憲忠先生認(rèn)為“地上權(quán)即在他人土地上為建筑的權(quán)利”，此種定義強調(diào)的是地上權(quán)是一種以保有建筑物或其他工作物為目的的權(quán)利。學(xué)者們的定義本身雖然側(cè)重點各有不同，但總體上并不影響整體上對地上權(quán)的法律判斷。傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)與我國的宅基地使用權(quán)存在至少存在以下不同：首先，我國宅基地使用權(quán)具有身份性，只有具備農(nóng)村集體組織成員資格才有可能獲得宅基地使用權(quán)，而地上權(quán)的享有主體在理論上并沒有限制。其次，我國宅基地使用權(quán)理論上沒有期限，而地上權(quán)有一定的期限，期限屆滿地上權(quán)即歸于消滅。再次，我國宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員無償取得的，而地上權(quán)的取得則必須付出一定的對價，即“羅馬法上不認(rèn)有無償之地上權(quán)”。鄭玉波著：《民法物權(quán)》，三民書局1995年版，第165頁。鄭玉波著：《民法物權(quán)》，三民書局1995年版，第165頁。復(fù)次，地上權(quán)的原始取得是基于契約行為，而宅基地使用權(quán)的原始取得是基于集體組織成員身份，且宅基地負(fù)有居住保障職責(zé)，具有社會福利色彩，這也是地上權(quán)所不具備的。最后，我國的宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)存在諸多方面的差異，最根本的差距還是在于兩者權(quán)利客體的不同，地上權(quán)是一種存在于他人土地所有權(quán)之上的權(quán)利，而宅基地使用權(quán)是存在于權(quán)利人作為其成員的集體土地所有權(quán)上的權(quán)利。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)制度與地上權(quán)制度存在不少相似之處，但是如果基于這些相似之處而將宅基地使用權(quán)納入地上權(quán)體系進行調(diào)整必然會在地上權(quán)制度內(nèi)部創(chuàng)設(shè)很多例外，這樣必然會影響地上權(quán)制度的完整性，難以建立一個科學(xué)合理的物權(quán)法體系。（二）將農(nóng)村宅基地使用權(quán)涵蓋在所謂的“基地使用權(quán)”之中并不科學(xué)梁慧星先生主張農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）與國有土地使用權(quán)同等對待，統(tǒng)一規(guī)定在“基地使用權(quán)”一章中，賦予宅基地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的法律地位，梁慧星：《中國物權(quán)法的起草》，載《山西大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2002年第2期。梁慧星：《中國物權(quán)法的起草》，載《山西大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2002年第2期。首先，如前所述，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體原則上只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，而城市國有建設(shè)用地使用權(quán)人則沒有任何限制，無論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)人口，無論是自然人還是法人，無論是中國人還是外國人，都可以通過建造或購買商品房而成為國有建設(shè)用地使用權(quán)使用權(quán)的主體。其次，從現(xiàn)實考量來看，在現(xiàn)行法下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)還含有計劃經(jīng)濟的色彩和公法的成分，而城市國有建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)完全商品化和市場化，其本身已被當(dāng)作一種資本來看待和運作。再次，從語義上看，“基地”兩個字并不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)概念，用它去涵蓋意蘊豐富的農(nóng)村宅基地使用權(quán)難免有些失之寬泛。同時，宅基地的概念已為我國廣大農(nóng)村村民普遍接受，不能輕易放棄。王利明：《物權(quán)法立法的若干問題探討》，載《政法論壇》2001年第4期。（三）宅基地使用權(quán)是我國獨有的一項用益物權(quán)與合同法的世界性不同，物權(quán)法與本民族文化傳統(tǒng)的聯(lián)系最為密切，物權(quán)法是公認(rèn)的本土性最強的法律，世界各國的物權(quán)體系也都是不同的。因此，在建立我們自己的物權(quán)體系時，沒有必要也不太可能完全套用其他國家的模式，而是要依據(jù)自己的國情，建立符合本國實際的，有自己特色的物權(quán)體系，相同的例子還有典權(quán)。從歷史地角度來看，物權(quán)法的體系總是在不停的變動之中，一些不能適應(yīng)社會需要的物權(quán)會逐步退出歷史舞臺，同時總有一些新生物權(quán)種類被納入到一國的物權(quán)體系中。一種權(quán)利能否納入物權(quán)法，在于現(xiàn)實對該權(quán)利的需要程度，將宅基地使用權(quán)作為一項獨立的用益物權(quán)納入物權(quán)法調(diào)整正是基于這種現(xiàn)實需要。宅基地使用權(quán)缺乏物權(quán)法的保護，是宅基地使用權(quán)極易受到侵害的主要根源。在許多地方，當(dāng)?shù)卣藿ǖ缆坊虼蟾恪伴_發(fā)區(qū)”，對于征用的農(nóng)村宅基地往往不予補償或補償數(shù)額極少，而農(nóng)村村民由于宅基地使用權(quán)權(quán)利的不明確而無法也無力與之抗?fàn)?。胡曉余：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2005年。胡曉余：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2005年。第三節(jié)我國宅基地使用權(quán)制度的歷史嬗變有的學(xué)者甚至認(rèn)為中國古代就存在宅基地，如井田制時代的“五畝之宅”、秦漢以功勞行田宅中的宅、均田制中的園宅地等，中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《張家山漢簡〈二年律令〉研究文集》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第180頁。清末修律的過程中，沈家本等人制定的《大清民律草案》等對宅基地問題有所規(guī)定。部分條文頗具進步意義，然而同清末修律的整體命運一樣，這些規(guī)定沒有來得及實施晚清政府就已覆滅了。受傳統(tǒng)大陸法系影響，《中華民國民法典》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市中的建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一規(guī)定在了物權(quán)編中的“地上權(quán)”中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《張家山漢簡〈二年律令〉研究文集》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第180頁。本文所要探討的宅基地使用權(quán)是建立在社會主義制度的基礎(chǔ)上，它與以往建立在剝削制度上的土地制度有著根本區(qū)別，盡管新中國建立后我國的宅基地使用權(quán)制度仍處在不停的變革狀態(tài)，我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)與新中國成立初期的宅基地使用權(quán)制度相去甚遠(yuǎn)，但是考察其歷史嬗變?nèi)杂泻芏嘟梃b意義。新中國建立以后，我國農(nóng)村的宅基地使用權(quán)制度經(jīng)歷了一個從無到有的嬗變過程。1950年的土地改革運動廢除了封建土地所有制，除將沒收、征收的土地收歸國有外，其余農(nóng)村的包括宅基地在內(nèi)的土地均歸農(nóng)民個人所有，此時農(nóng)戶對宅基地的占有和使用是通過行使宅基地所有權(quán)的形式表現(xiàn)出來的。1950年的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制；沒收地主的土地及其在農(nóng)村多余的房屋，分配給農(nóng)民或收歸國有；人民政府向農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。”1956年第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》第16條第3款規(guī)定：“社員所有的墳地和房屋地基不必入社?！币陨弦?guī)定體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地及房屋歸農(nóng)民私人所有的法律和政策精神。而農(nóng)民宅基地所有權(quán)的集體化肇始于20世紀(jì)50年代中期開始的農(nóng)地制度改革。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）后，農(nóng)村土地(包括宅基地)所有權(quán)被收歸集體，社員只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。該條例對農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)作了明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”1963年3月20日中央下達(dá)的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》進一步明確了農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)和對房屋等建筑物的所有權(quán)：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變。生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣房屋或出租房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。”可見，《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)和《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定農(nóng)村生產(chǎn)隊范圍的包括宅基地在內(nèi)土地收歸集體所有，社員享有宅基地使用權(quán)和地上物的所有權(quán)，社員有買賣房屋或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。由此形成了宅基地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)并舉的狀態(tài)。我國的宅基地使用權(quán)制度也是由宅基地的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)制度構(gòu)成，形成了我國農(nóng)村個人住房和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的個人私有與宅基地產(chǎn)權(quán)的集體公有之間的矛盾，這種矛盾至今仍影響著農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，而20世紀(jì)50年代中期開始的這場農(nóng)地制度改革可以視作現(xiàn)今宅基地使用權(quán)困境的歷史源頭之一。第二章我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這條規(guī)定確定了我國宅基地的所有權(quán)人，即集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織的成員只享有宅基地使用權(quán)。這是我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的根本規(guī)定，其他法律法規(guī)中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定都是建立在這條規(guī)定的基礎(chǔ)上?！稇椃ā吠ㄟ^根本法的形式確認(rèn)了宅基地使用權(quán)，法律、行政法規(guī)和國家政策性文件、司法解釋和地方性法規(guī)等不同位階的規(guī)范性法律文件中都能找到關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定。規(guī)定了宅基地使用權(quán)的法律主要有《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，這些法律構(gòu)成了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的基本框架，而最高人民法院審判委員會1984年8月30日通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》則是為數(shù)不多的規(guī)定了宅基地使用權(quán)制度的司法解釋。行政法規(guī)和國家政策性文件主要有1993年頒行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、1997年頒行的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》、1999年頒行的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》以及2004年通過的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，上述文件主要根據(jù)不同時期的情況對宅基地使用權(quán)的新動向作出即時調(diào)整。除了全國性的法律規(guī)范，各省、市、自治區(qū)出臺了大量的有關(guān)宅基地使用權(quán)的地方性規(guī)范，如《山東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》、《江蘇省蘇州市宅基地管理暫行辦法》等等，這些規(guī)范大都對宅基地使用權(quán)的申請方式做一些細(xì)致規(guī)定，比如每戶擁有宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)的登記和管理等。第一節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容根據(jù)對上述規(guī)范性法律文件中宅基地使用權(quán)的考察，筆者將在本節(jié)中歸納出現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的主要內(nèi)容，而這些內(nèi)容將是后文中論述現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度理論缺陷和現(xiàn)實弊端的基礎(chǔ)。一、權(quán)利主體的特定性《憲法》和《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村居民，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權(quán)。國務(wù)院《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售?！倍蛾P(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”由此可見，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是特定的，即農(nóng)村村民。農(nóng)村的宅基地與集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的，這就決定了集體經(jīng)濟組織以外的人員一般不能申請宅基地。二、權(quán)利取得的無償性根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地是通過申請取得的，宅基地通常是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的，每一個成員都有權(quán)以個人或者農(nóng)戶的名義申請宅基地，這種申請取得并不需要繳納土地使用費，而僅需要支付少量手續(xù)費。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得具有無償性。宅基地使用權(quán)體現(xiàn)著集體對村民住房的保障，其取得不需要村民付出土地價值的對價，其取得和行使都由國家法律和相關(guān)行政法規(guī)所認(rèn)可和保障。從實踐中來看，村民們大多將宅基地視為自己的家產(chǎn)，與城鎮(zhèn)居民相比，他們節(jié)省了購買商品房的大筆開支，這是制度帶給農(nóng)民經(jīng)濟上的優(yōu)惠，也體現(xiàn)出村民享有的最低限度的福利。正因為這種福利性、保障性的宅基地使用權(quán)分配制度，使得農(nóng)村居民享有了基本的居住條件，從而維護了農(nóng)村的穩(wěn)定。三、權(quán)利期限的永續(xù)性宅基地的使用以農(nóng)戶為單位，不因戶主的更替或某個家庭成員的死亡而失去原來的宅基地使用權(quán)。因而宅基地使用權(quán)在一定條件下是無限期地延續(xù)使用著。在農(nóng)村，很多農(nóng)民居住在世代相傳的宅基地上，由于房屋可以繼承所以宅基地使用權(quán)實質(zhì)上也可以繼承，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般沒有期限。但如果國家建設(shè)需要征用土地，或者村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途，可以經(jīng)過法定程序，進行合理的調(diào)劑或重新安排。四、權(quán)利內(nèi)容的受限性數(shù)量和面積上的受限性《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。即我國實行“一戶一宅”原則，且每一份宅基地使用權(quán)的面積常常受到地方法規(guī)的限制。（二）用途上的受限性《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，我國《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建造住宅和附屬設(shè)施，這從正反兩方面對宅基地的用途作出了規(guī)定。一般而言，農(nóng)戶所建住房只能是自用住房，而不包括工商業(yè)住房（如建造房屋供旅游娛樂業(yè)使用），可見，它與建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)是有區(qū)別的；再比如宅基地不得投資建廠、建魚塘或者作為農(nóng)業(yè)目的的種植、養(yǎng)殖和畜牧之用。用途上的受限性是因為宅基地使用權(quán)代表著國家對農(nóng)民居住的保障，其用途理應(yīng)受到國家嚴(yán)格控制，即只能用于建造住宅和附屬設(shè)施，而不得用作生產(chǎn)性或者營利性的活動。（三）流轉(zhuǎn)上的受限性從我國的法律、政策的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到嚴(yán)格限制的。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！绷硗?，《擔(dān)保法》第37條也規(guī)定：“耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”此外，國家政策也對宅基地和農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓作出了嚴(yán)格限制?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強土地管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹鴦?wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第10款規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！庇纱丝梢?，不僅宅基地使用權(quán)的單獨流轉(zhuǎn)為國家法律所禁止，就是農(nóng)民擁有所有權(quán)的房屋的移轉(zhuǎn)也遭遇法律、政策障礙。這些規(guī)定實際上存在諸多矛盾和不合理之處，下文中將會詳細(xì)論述。第二節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的理論缺陷一、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度的缺陷《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民申請住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，縣級人民政府批準(zhǔn)后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向宅基地申請者無償提供宅基地使用權(quán)?！边@一條規(guī)定宅基地原始取得的條文在理論上并不妥當(dāng)。首先，在宅基地使用權(quán)原始取得的過程中，真正的“所有權(quán)人”缺位。依據(jù)民法原理，使用權(quán)是在所有權(quán)上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，一般而言，所有權(quán)人是使用權(quán)的設(shè)定人。而《民法通則》和《土地管理法》依照憲法的規(guī)定，確認(rèn)了農(nóng)村土地為集體所有并確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制形式。“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。即承認(rèn)了“農(nóng)民集體”對包括宅基地在內(nèi)的集體土地?fù)碛兴袡?quán)，那么“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)人，理應(yīng)是宅基地使用權(quán)的設(shè)定人。而現(xiàn)行法規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得只需縣級人民政府審批即可，無形中剝奪了“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)的權(quán)利。另外，原《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定了““三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。高圣平等：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，載《中國土地科學(xué)》2007年4月第21卷第2期。另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)民申請宅基地的條件和程序規(guī)定不夠嚴(yán)密，相關(guān)法規(guī)政策比較零亂，管理也不嚴(yán)格，致使部分農(nóng)民鉆法律空子騙取宅基地、超標(biāo)占地。有的農(nóng)民借口分家或采取假離婚來騙取宅基地，有的以已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的成員名義申請宅基地，有的在一村建房用以出賣，又將戶口遷至其他村再申請宅基地，或者未批先建、越界建房。據(jù)湖北省國土資源廳不完全統(tǒng)計顯示，2002年以來，湖北省農(nóng)村建房戶121096戶，占地面積2.15萬畝，其中未批先建、批后超占等違法建房和非法轉(zhuǎn)讓、出租的戶數(shù)有39095戶，占地面積達(dá)到6715畝。郭嘉軒、袁志國：《湖北鄉(xiāng)村土地管理陷困局，農(nóng)民違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重》，/c/2004-06-09/09403395399.shtml，（訪問時間：郭嘉軒、袁志國：《湖北鄉(xiāng)村土地管理陷困局，農(nóng)民違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重》，/c/2004-06-09/09403395399.shtml，（訪問時間：2009年2月10日）。二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷如上所述，現(xiàn)行法以諸多條文禁止了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是現(xiàn)行法中宅基地使用權(quán)的最主要缺陷。與“房地一致”原則的矛盾現(xiàn)在沒有一部法律規(guī)定農(nóng)戶的房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)。尹飛：《物權(quán)法對新農(nóng)村建設(shè)的影響與對策》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第573頁。也就是說，農(nóng)民的房屋所有權(quán)實際上是可以流轉(zhuǎn)的，但是依據(jù)“房地一致”的原則，農(nóng)民房屋所有權(quán)賴以附著的宅基地使用權(quán)也理應(yīng)可以流轉(zhuǎn)。王利明先生也認(rèn)為，現(xiàn)行立法嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的抵押、出租和轉(zhuǎn)讓的做法是不完全合理的。因為既然法律不能禁止農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓，既然宅基地上的房屋所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，則意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。因為尹飛：《物權(quán)法對新農(nóng)村建設(shè)的影響與對策》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第573頁。王利明著：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2005年第1版，第481－482頁。與“一戶一宅”原則的矛盾《土地管理法》第62條確立了“一戶一宅”原則，但是現(xiàn)實生活中常常出現(xiàn)合法的“一戶多宅”現(xiàn)象，這在法理上出現(xiàn)了矛盾之處。比較典型的就是宅基地使用權(quán)的繼承問題，《憲法》第13條第2款規(guī)定：國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。如果一個農(nóng)戶原本擁有一處宅基地，而后又通過合法的繼承獲得了另外一處宅基地，法律要如何對待這種實際意義上的“一戶多宅”現(xiàn)象殊值檢討。為解決這種問題，各地的做法有：第一，允許繼承人繼承，但宅基地使用權(quán)于房屋滅失后即消滅，且房屋不得翻建，權(quán)利從那時起亦消滅；第二，該房屋及宅基地使用權(quán)均由集體經(jīng)濟組織收回拍賣，以其價款對被繼承人的房屋價值予以補償；第三，收回房屋及宅基地使用權(quán)且不給任何補償。穆丹：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的完善》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。穆丹：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的完善》，西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。與市場經(jīng)濟基本原則相悖我國《物權(quán)法》第1條開宗明義規(guī)定：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”把“發(fā)揮物的效用”作為物權(quán)法的功能之一，確立了我國物權(quán)法對效率價值的追求。而追求效率是包括社會主義市場經(jīng)濟在內(nèi)的所有類型的市場經(jīng)濟的共同價值追求。市場經(jīng)濟所要解決的問題是社會資源的配置方式，它強調(diào)市場是最有效的配置方式。張傳平著：《市場邏輯與社會主義》，人民出版社2002年版，第12－13頁。在市場經(jīng)濟中，私法主體基于逐利天性，在多元利益關(guān)系的博弈互動中通過自愿交換實現(xiàn)資源的流動，借此實現(xiàn)各自的經(jīng)濟目的，從而自動實現(xiàn)資源在全社會維度的宏觀配置。而禁止宅基地使用權(quán)在農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間以及分屬不同集體經(jīng)濟組織張傳平著：《市場邏輯與社會主義》，人民出版社2002年版，第12－13頁。市場經(jīng)濟需要充分調(diào)動社會資源，而限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則造成了中國本已緊缺的土地資源的閑置和浪費。而據(jù)許多調(diào)查統(tǒng)計表明，我國現(xiàn)在有宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓但不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。平等也是社會主義市場經(jīng)濟的基本價值訴求之一，而在充分考慮國情的基礎(chǔ)上盡可能的追求城鄉(xiāng)一體化是平等的重要表現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民在利用自己土地使用權(quán)上存在差異，在融資上存在差異，更加不利于農(nóng)民的生產(chǎn)生活。作為民事權(quán)利的一種，宅基地使用權(quán)雖然在原始取得上應(yīng)保護集體組織成員的利益，但它的繼受取得也應(yīng)遵循平等原則，必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。三、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度的缺陷現(xiàn)行宅基地使用權(quán)管理制度主要體現(xiàn)在權(quán)利登記工作難以落實，監(jiān)督體系與法律責(zé)任不配套。一方面，由于長期無法明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋登記工作的嚴(yán)重滯后，房屋的權(quán)利狀態(tài)也長期處于模糊不清之中。另一方面，為了加強土地資源的保護與管理，立法設(shè)置了嚴(yán)格的宅基地的用地原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件與審批機關(guān)和審批程序，但是由于審批機關(guān)與責(zé)任人既無利益關(guān)系，又無相應(yīng)的制度約束，因此，在宅基地的審批過程中，村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，越權(quán)審批的現(xiàn)象非常突出。在宅基地?zé)o償使用的規(guī)則下，使農(nóng)民產(chǎn)生“不要白不要”的心理，宅基地占地面積不斷擴大，亂占亂建、多占多建的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)北京的一個認(rèn)真抓宅基地管理的鎮(zhèn)自查，發(fā)現(xiàn)“超批多占戶”占57％，“私搭亂建戶”占8.3％，“建新不拆舊戶”占3.5％，各項違規(guī)累計所占面積達(dá)宅基地總面積的59％。趙樹楓：《試論農(nóng)村宅基地制度改革》，載《農(nóng)村工作通訊》2006年第10期。同時，由于沒有賦予集體組織成員對宅基地使用的監(jiān)督、管理權(quán)，集體組織在審查農(nóng)戶的用地申請時缺乏法定的程序，往往是幾個村干部說了算，宅基地使用權(quán)分配制度缺乏監(jiān)督制度的情況下“鄉(xiāng)村干部利用土地牟取利益和利用對土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮”。趙樹楓：《試論農(nóng)村宅基地制度改革》，載《農(nóng)村工作通訊》2006年第10期。王衛(wèi)國著：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第96頁。第三節(jié)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實弊端一、宅基地使用權(quán)初始分配不公平如上所述，現(xiàn)行法規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得只需縣級人民政府審批即可，無形中剝奪了“農(nóng)民集體”作為宅基地所有權(quán)人的權(quán)利。一是掌握宅基地初始分配的政府級別較低，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)參差不齊，以權(quán)謀私可能性較大，而相關(guān)法律法規(guī)又缺乏有效的制約機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部自身及親屬很容易濫用權(quán)力占好地、多占地，其他村民也有可能通過向其行賄來不正當(dāng)取得宅基地使用權(quán)。二是中國農(nóng)村普遍存在宗族勢力的影響，在此種情況下，地段較好的宅基地往往被大家族控制，而大家族往往有控制地盤的心理動因，就會造成建了主房又建附房、圈地建大院的局面，使得勢力較弱也最需要宅基地的農(nóng)民很難選到合適的地段作為自己的宅基地，這造成了農(nóng)村宅基地初始分配上的不公平。這些情況都容易造成農(nóng)村中的弱勢群體在宅基地使用權(quán)上的利益訴求得不到滿足，針對宅基地使用權(quán)的越級上訪時有發(fā)生，在一定程度上影響了農(nóng)村穩(wěn)定的大局，影響了和諧農(nóng)村的構(gòu)建。二、村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是嚴(yán)格控制宅基地標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定功能區(qū)的前提，是管理農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)。但部分省（市、區(qū)）只有數(shù)字規(guī)劃，沒有落實到具體的點和面上，缺乏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃。一些地方盲目建設(shè)新區(qū)，而舊村的改造又沒有列入規(guī)劃，新區(qū)的建設(shè)與舊村的改造脫節(jié)，規(guī)劃的引導(dǎo)作用和控制力度不夠，未能合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，從而在一定程度上導(dǎo)致宅基地用地規(guī)模失控。秦德志：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》，清華大學(xué)碩士研究生論文，2007年。秦德志：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》，清華大學(xué)碩士研究生論文，2007年。三、農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重，形成所謂的“空心村”據(jù)有關(guān)資料表明，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占10％一15％。李瑩：《我國耕地資源的增減大勢》，載《中國國土資源報》1999年5月31日第6李瑩：《我國耕地資源的增減大勢》，載《中國國土資源報》1999年5月31日第6版。徐宗威：《物權(quán)法中關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的問題》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2006年第5期。國土資源部在《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中指出：“對一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。”所謂“制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地”實際上就是給農(nóng)民一定的補償。但是目前大多數(shù)的村集體缺乏堅實的獨立經(jīng)濟支撐，他們很難通過支付補償金的途徑收回閑置的宅基地，這就使得許多村子中心地帶的房屋無人居住而閑置破敗，出現(xiàn)了所謂的“空心村現(xiàn)象”，造成了農(nóng)村土地資源的嚴(yán)重浪費。四、宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重與上一種現(xiàn)象形成鮮明對照的是，在另外一些區(qū)域宅基地超標(biāo)占地現(xiàn)象嚴(yán)重。在某些土資源比較豐富的地區(qū)，農(nóng)民超標(biāo)占有宅基地突出。據(jù)浙江省嘉興市國土資源管理局提的統(tǒng)計資料顯示，截止到2005年底，全市共有農(nóng)村宅基地57.62萬畝，按全市農(nóng)業(yè)人231.66萬人計算，人均宅基地達(dá)到166平方米，超過省級標(biāo)準(zhǔn)66平方米。對于超標(biāo)地，某些地方土地管理部門還采取以交納超標(biāo)土地使用費變相允許。陳焜如：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度法律研究》，廣西大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2007年。五、為避免宅基地閑置，農(nóng)村內(nèi)宅基地使用權(quán)存在非正常的“地下交易”山東省經(jīng)濟學(xué)院2006年對本省17個地(初的42個村莊進行的調(diào)查中，超過半數(shù)的村莊存在住宅出租情況，出租戶數(shù)在10戶以上的村莊占30％；68.9％的村莊實際發(fā)生過住宅出賣情況，實際出賣住宅10戶以上的村莊占26.5％。另一項調(diào)查數(shù)據(jù)則是國土資源部國土勘測規(guī)劃院近年在北京郊區(qū)的調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部約有三分之一的宅基地存在“地下交易”。趙耕：《農(nóng)村宅基地應(yīng)上市公開流轉(zhuǎn)》，/house/2007-03/12/content_5833621.htm，（訪問日期：2008年4月21日）。而中國土地學(xué)會的一項調(diào)查表明，浙江義烏1997年4月－2000年，發(fā)生了3223宗農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，其中三成左右賣給外村村民，也有一成半賣給城鎮(zhèn)居民。這些轉(zhuǎn)讓85％以上未辦任何手續(xù)。肖華：《農(nóng)宅入市，為誰松閘》，/weekend/economic/200703290022.htm，趙耕：《農(nóng)村宅基地應(yīng)上市公開流轉(zhuǎn)》，/house/2007-03/12/content_5833621.htm，（訪問日期：2008年4月21日）。肖華：《農(nóng)宅入市，為誰松閘》，/weekend/economic/200703290022.htm，（訪問日期：2009年2月10日）。丁華、崔海：《構(gòu)建合理適度的農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度》，載《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2007年第2期。第三章我國宅基地使用權(quán)制度的重構(gòu)第一節(jié)重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的時代意義一、落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展。而在現(xiàn)今中國，發(fā)展的第一要義就是加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，自2004年開始，連續(xù)6個“一號文件”都是關(guān)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可見中央對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視，我們現(xiàn)在在三農(nóng)問題上的種種改革措施，歸根結(jié)底都是為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，都是為了加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，這其中自然也包括了本文所要論述的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。以人為本要求我們要站在9億農(nóng)民的立場上，而不是頑固地堅守一些計劃經(jīng)濟體制下的所謂的原則，應(yīng)當(dāng)設(shè)身處地為農(nóng)民考慮，方便他們的生產(chǎn)生活?！耙匀藶楸尽狈从吃谡厥褂脵?quán)領(lǐng)域，就是要確認(rèn)與保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。通過對宅基地用益物權(quán)的確認(rèn)、利用與保護，從而維護農(nóng)民體面的、有尊嚴(yán)的生活物質(zhì)基礎(chǔ)，保障農(nóng)民最基本的人權(quán)，實現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。本文所提出的宅基地使用權(quán)的制度重構(gòu)即是主張把以人為本的要求轉(zhuǎn)化為具體實在的法律制度。科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。因而，我們要進一步集約利用土地，從宏觀和總體上促進調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和土地利用方式，解決好當(dāng)前我國土地利用突出的矛盾問題，以盡可能少的土地資源消耗獲得最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。土地資源可持續(xù)發(fā)展是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而耕地又是最重要的土地資源，是我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人民安居樂業(yè)的根本。本文主張的宅基地使用權(quán)的重構(gòu)的目標(biāo)之一就是要集約農(nóng)村的土地資源，尤其是通過宅基地整理將一部分閑置土地復(fù)墾為耕地，維持18億畝的耕地紅線。因而，重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度契合了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展已經(jīng)統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。五大統(tǒng)籌中排在首位的就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我們主張重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度尤其是重構(gòu)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場體系，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間較為順暢的流動，讓農(nóng)民獲得融資的途徑，也讓城鎮(zhèn)居民有機會在農(nóng)村購置房產(chǎn)。胡錦濤同志在十七大報告中指出，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們積極構(gòu)建社會主義和諧社會?？茖W(xué)發(fā)展和社會和諧是內(nèi)在統(tǒng)一的。我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。而建設(shè)社會主義新農(nóng)村，則是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成。“社會主義新農(nóng)村”是指在社會主義制度下，反映一定時期農(nóng)村社會以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會全面進步為標(biāo)志的社會狀態(tài)?！吧a(chǎn)發(fā)展、生活富裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)。重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度與建設(shè)社會主義新農(nóng)村和解決“三農(nóng)”問題、土地資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)是密切相關(guān)的。通過綜合土地整理，在加大對農(nóng)業(yè)的投入，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改變農(nóng)村面貌，引導(dǎo)農(nóng)民樹立民主參與意識等方面發(fā)揮了積極的作用。二、全球金融危機的中國應(yīng)對方案之一本文提出重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度，并非僅僅是站在法律的角度，去理順宅基地使用權(quán)的制度邏輯，或者僅僅充實宅基地使用權(quán)的制度內(nèi)涵，筆者試圖站在一個更為宏觀的立場，去分析我國宅基地使用權(quán)制度的改革方向。2007年開始的次貸危機最終演化成一場席卷全球的金融海嘯，從美國開始，然后蔓延到日本和西歐等西方主要資本主義國家，在經(jīng)濟全球化的今天，中國也未能幸免。在金融危機的影響下，中國GDP增速放緩，外需銳減，在這種背景下，中國出臺了一系列的經(jīng)濟刺激計劃，2008年11月5日，國務(wù)院出臺了十項總額達(dá)四萬億的擴大內(nèi)需的措施，即后來大家簡稱的“國十條”?！皣畻l”的主要內(nèi)容如下：一是加快建設(shè)保障性安居工程“國十條”的主要內(nèi)容如下：一是加快建設(shè)保障性安居工程；二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是加快鐵路、公路和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展；五是加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)；六是加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；七是加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項工作；八是提高城鄉(xiāng)居民收入；九是在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革,鼓勵企業(yè)技術(shù)改造,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元；十是加大金融對經(jīng)濟增長的支持力度。讓我們把目光轉(zhuǎn)向歷史。十余年前的1997年，亞洲金融危機爆發(fā)，其后果直接導(dǎo)致了中國城鎮(zhèn)房屋的商品化改革。1998年7月3日中央政府發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號），明確強調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！比珖舜筘斀?jīng)委副主任委員吳曉靈女士認(rèn)為，在1998年亞洲金融危機之后，房地產(chǎn)是我國擴大內(nèi)需的重要推動力之一。國家實施了積極的財政政策，擴大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在住房制度改革方面，實行住房貨幣化，停止了福利分房，推動住房商品化。這些舉措都極大地推動了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。住房商品化對于中國擺脫亞洲金融危機的影響、擴大內(nèi)需起到了很重要的作用。吳曉靈：《對十年房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考》，載《中國金融》2008年第22期。吳曉靈：《對十年房地產(chǎn)調(diào)控政策的思考》，載《中國金融》2008年第22期。著名學(xué)者武建東先生認(rèn)為，當(dāng)下全球金融危機也警示中國必須有大的作為，才能對沖全球市場運轉(zhuǎn)的風(fēng)險，而其中解決中國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)改革就是最理想的道路。這個改革的戰(zhàn)略框架至少包括4個部分：270多億平方米的村鎮(zhèn)住宅和宅基地以及60多億平方米的村鎮(zhèn)公共建筑和村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的商品化或流轉(zhuǎn)問題；4億畝左右的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的商品化或流轉(zhuǎn)問題；五六十億平方米的小產(chǎn)權(quán)房問題；18億畝的耕地、1.77億畝的園地、39.29億畝的牧草地等的承包權(quán)歷史運轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的問題。這四部分財產(chǎn)商品化或合理轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的問題也是中國市場經(jīng)濟體系的水平和程度問題。武建東：《再造增長：中國農(nóng)村不動產(chǎn)的大轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》，載《科學(xué)時報》2008年10月8日第A05版。當(dāng)前，城市的房地產(chǎn)開發(fā)已近飽和，與此形成鮮明對照的是城鄉(xiāng)居民在住房問題上同樣迫切的要求，因此，我國的宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)借這次“國十條武建東：《再造增長：中國農(nóng)村不動產(chǎn)的大轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》，載《科學(xué)時報》2008年10月8日第A05版。第二節(jié)重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的原則與理念一、農(nóng)業(yè)發(fā)展至上、農(nóng)民利益至上、農(nóng)村穩(wěn)定至上中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議于2008年10月9日至12日在北京舉行，并于2008年10月19日發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。作為新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)，《決定》對農(nóng)村改革發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署，將推動農(nóng)村改革發(fā)展從新的歷史起點出發(fā)，譜寫了新的篇章?！稕Q定》指出：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。只有堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展?！薄稕Q定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！惫P者認(rèn)為，《決定》中的上述內(nèi)容在一定程度上指明了我國宅基地使用權(quán)改革的方向，對重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度意義重大。其一，《決定》再次宣示了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并強調(diào)要“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，實際上指明了重構(gòu)我國宅基地使用權(quán)制度的價值取向。其二，《決定》強調(diào)“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地”，實際上確立了現(xiàn)在全國各地開展的宅基地置換等宅基地改革模式的首要任務(wù)，即保持我國的耕地數(shù)量，確保18億畝的耕地紅線。所有的“三農(nóng)”問題歸結(jié)到一點都是農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，而農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)則是耕地，所以我們重構(gòu)我國的宅基地使用權(quán)制度的首要目標(biāo)就是維持現(xiàn)有的耕地總量，從而促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我們現(xiàn)在的宅基地使用權(quán)的改革不應(yīng)該僅僅滿足于理順現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的法律邏輯，而更應(yīng)當(dāng)將著眼點放在“三農(nóng)”問題本身上，即宅基地使用權(quán)的改革能否促進農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，能否保證億萬農(nóng)民的根本利益尤其是物質(zhì)利益，能否維持農(nóng)村的長治久安。這理應(yīng)成為宅基地使用權(quán)改革的根本原則和首要理念。二、衡平私權(quán)行使與國家管制（一）保障宅基地使用權(quán)人的私權(quán)行使公法與私法的傳統(tǒng)劃分，起源于古代羅馬法。羅馬權(quán)威法學(xué)家烏爾比安是此項劃分的觀念創(chuàng)始者。他以法律維護的利益為標(biāo)準(zhǔn)，將法律加以區(qū)分：涉及個人福利的法為私法，而有關(guān)羅馬國家穩(wěn)定的法為公法。[意]彼得羅·彭梵得[意]彼得羅·彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第9頁。梁慧星著：《民法總論》，法律出版社1996年版，第8頁。張文顯著：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第507頁。將宅基地使用權(quán)作為一項私權(quán)行使，首先要確立私權(quán)神圣原則。李開國教授認(rèn)為，民法把私權(quán)神圣奉為其基本原則之一，從根本上說，由私權(quán)的性質(zhì)決定的。私權(quán)，特別是其中的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，關(guān)系人的社會生存和發(fā)展，是最重要的人權(quán)。如果自然人和社會團體喪失了其生存和發(fā)展的基本條件，社會的生存和發(fā)展也就無從談起。李開國著：《民法總則研究》，法律出版社2003年版，第73－74頁。我國現(xiàn)行民法和憲法確認(rèn)了私法主體廣泛而又神圣的民事權(quán)利。《民法通則》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯?！?004年3月14日第十屆全國人大二次會議通過的現(xiàn)行憲法第四次修正案第22條更是表達(dá)了私權(quán)神圣的思想：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！比欢?，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)人并沒有獲得用益物權(quán)的全部權(quán)能，并且由于宅基地使用權(quán)的特殊屬性，它又常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級土地行政管理部門以及縣級政府的不合理干預(yù)，私權(quán)神圣原則無從彰顯。李開國著：《民法總則研究》，法律出版社2003年版，第73－74頁。將宅基地使用權(quán)作為一項私權(quán)行使，要確立私法自治原則。私法自治指的是，在私法領(lǐng)域，當(dāng)事人有權(quán)按照自己的自由意志形成合理預(yù)期、進行自我治理，從而為自己創(chuàng)設(shè)私法上的權(quán)利義務(wù)，即德國學(xué)者海因·科茨等學(xué)者在《德國民商法導(dǎo)論》一書中指出的：“私法最重要的特點莫過于個人自治或其自我發(fā)展的權(quán)利。”[德]羅伯特·霍恩、海因·科茨、漢斯·G·萊塞：《德國民商法導(dǎo)論》，楚建譯，中國大百科全書出版社1996年版，第90頁。王利明教授認(rèn)為私法自治原則奠定了民法作為市民社會基本法的基本地位，最直接的反映了市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，表現(xiàn)了民事立法的認(rèn)識論基礎(chǔ)，因而體現(xiàn)了民法最基本的精神。王利明著：《民法總則研究》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第110－111頁。德國學(xué)者卡爾·拉倫茨認(rèn)為：“人總是生活在同他人的不斷交往之中。每個人都需要私法自治制度，只有這樣他才能在自己的切身事務(wù)方面自由作出決定，并以自己的責(zé)任處理這些事情。一個人只有具備了這種能力，他才能充分發(fā)展自己的人格，維護自己的尊嚴(yán)?！盵德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄、邵建東等譯，法律出版社2003年版，第54頁。由此可見，私法自治的核心是尊重當(dāng)事人的意志，由其根據(jù)自己的判斷而為法律行為。它尊重人的自主權(quán)利，視人作為自我的主宰。[德]羅伯