第17章 政府間財政關(guān)系課件

第17章政府間財政關(guān)系

第17章政府間財政關(guān)系概要17.1財政分權(quán)的理論依據(jù)17.2政府間的支出劃分17.3政府間的收入安排17.4政府間轉(zhuǎn)移支付2第17章政府間財政關(guān)系引例《加拿大財政醫(yī)療支出的層級劃分》3第17章政府間財政關(guān)系加拿大醫(yī)療體系的經(jīng)驗加拿大完善的醫(yī)療衛(wèi)生保障是世界上最好的健康保險制度之一，大多數(shù)社區(qū)都有很好的醫(yī)院、診所或醫(yī)師辦公室。所有加拿大居民（公民和永久居民），在注冊加拿大國家健康保險計劃后都可以得到通常是免費的服務(wù)。在工業(yè)化國家中，加拿大人口預(yù)期壽命最高，該國也是世界上嬰兒死亡率最低的國家之一。4第17章政府間財政關(guān)系加拿大全民醫(yī)療保障體系的發(fā)展和完善始于20世紀40年代末期，在此之前，加拿大和我國當(dāng)前的情況類似：只有付得起錢的人才能享受醫(yī)療保健服務(wù)。1947年，位于加拿大中心地帶的薩斯喀徹溫省率先建立了醫(yī)院就醫(yī)保險制度，首開全民醫(yī)療保險制度先河。1957年聯(lián)邦政府為鼓勵所有省份都發(fā)展醫(yī)院就醫(yī)保險計劃而制定了《醫(yī)院保險與診斷服務(wù)法》，明確提出由省政府和聯(lián)邦政府各分擔(dān)一半的病情診斷費用和住院治療費用。直至1960年，加拿大所有的省和地區(qū)都先后簽訂了公費醫(yī)療保險計劃協(xié)議。此后薩斯喀徹溫省又發(fā)起了《全面公費醫(yī)療保險計劃》，該計劃將私人醫(yī)生也納入公費醫(yī)療保險管理體系。1968年聯(lián)邦政府的《醫(yī)療保健法》規(guī)定聯(lián)邦政府與省以1:1的大致比例共同承擔(dān)院外醫(yī)療服務(wù)費用。1972年加拿大各省和地區(qū)均已實現(xiàn)將私人醫(yī)生門診費用納入公費醫(yī)療計劃，至此加拿大形成了全國范圍、全面公費醫(yī)療保障體系，該體系可分為公費資助的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)(如必要的公共和私人醫(yī)療服務(wù))、私人或雇主付款的補充性醫(yī)療服務(wù)(如眼科和牙科診療)、公費和私人資金共同承擔(dān)的某些服務(wù)(如處方藥和家庭護理)、公共衛(wèi)生體系等部分。5第17章政府間財政關(guān)系經(jīng)驗之一：責(zé)任明確在多年的實踐中，加拿大政府已經(jīng)形成多層級治理結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦政府在醫(yī)療衛(wèi)生保健方面的主要職能包括兩大方面，一是制定規(guī)則，諸如《加拿大衛(wèi)生法》等管理相關(guān)的法規(guī)；二是利用財政轉(zhuǎn)移支付機制消除基本公共衛(wèi)生服務(wù)可及性差異，如一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可通過平衡撥款從聯(lián)邦政府獲得醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費。此外聯(lián)邦政府還著力推廣醫(yī)療衛(wèi)生研究及相應(yīng)的信息工作。省一級地方政府則是在中央政府提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)上，利用省內(nèi)財政的轉(zhuǎn)移支付機制,研究設(shè)立省級準基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),促進省內(nèi)基本醫(yī)療服務(wù)的公平。加拿大醫(yī)療保健事業(yè)的經(jīng)費主要依靠聯(lián)邦政府與省政府征收的個人及企業(yè)所得稅。醫(yī)療保健支出分為三個層次，即聯(lián)邦政府、省和地區(qū)、市政府，其中省和地區(qū)政府支出所占的比重最大。6第17章政府間財政關(guān)系經(jīng)驗之二：建立有效的多元協(xié)同機制

近年來，加拿大醫(yī)療保健不斷貼近基層，管理體制也出現(xiàn)了一些變化，如1997年出現(xiàn)區(qū)域性衛(wèi)生理事會這一層次。區(qū)域理事會不和行政區(qū)相對應(yīng)，只以自然區(qū)域為基礎(chǔ)，一般包括幾個行政區(qū)，主要職能有進行執(zhí)法管理和部門協(xié)調(diào)，綜合各方面意見，提出政策建議，直接根據(jù)省政府衛(wèi)生部的計劃向醫(yī)院撥款，向獨立行醫(yī)者支付醫(yī)療費用，制定和實施區(qū)域性基層衛(wèi)生發(fā)展計劃和規(guī)劃。此外，愈來愈發(fā)達的社區(qū)衛(wèi)生組織也是整個醫(yī)療保健體系重要組成部分。社區(qū)衛(wèi)生組織和行政區(qū)域也沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，而是以地域面積、人口數(shù)量分布、人口結(jié)構(gòu)等為基礎(chǔ)。這些變化在一定程度上彌補了官僚層級的剛性，使一些弱勢群體、少數(shù)族裔（如新登陸的移民，其3個月后才能拿到全民公費醫(yī)療卡）、持不同政見的人也能獲得及時全面的服務(wù)。

7第17章政府間財政關(guān)系經(jīng)驗之三：監(jiān)管角色的扮演者——醫(yī)師協(xié)會與非營利性社會組織由于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)存在高度的信息不對稱、技術(shù)密集性等特點，使普通公眾很難對其進行監(jiān)督和評價，因此必須借助第三方的力量對此進行控制。首先，醫(yī)生主要由醫(yī)師協(xié)會監(jiān)管。在加拿大，絕大多數(shù)醫(yī)生收入幾乎全部來自給患者看病的費用，只有少數(shù)急診醫(yī)生屬于政府雇員，由醫(yī)院發(fā)放工資。如果沒有有效的控制，情況將不容樂觀。加拿大醫(yī)生就業(yè)證書是由醫(yī)師協(xié)會負責(zé)發(fā)放，醫(yī)生獲得從業(yè)證書后，就可從事相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作。醫(yī)師協(xié)會具有認證、教育調(diào)查、紀律處分、質(zhì)量擔(dān)保（包括醫(yī)生評估）、處理與患者的關(guān)系等多項功能。醫(yī)師協(xié)會是獨立的，它受理患者的投訴，每年對醫(yī)生的職業(yè)水準進行評估。同時協(xié)會還積極參與政府決策，對一些相關(guān)的重要議題有權(quán)進行表決。護士一般屬于醫(yī)院的雇員，其工資由醫(yī)院與護士工會協(xié)商決定。各省護士必須在其所在省份的護士協(xié)會進行注冊，護士協(xié)會依據(jù)護士工種的分類制定職業(yè)標(biāo)準。護士協(xié)會與雇主、教育機構(gòu)和政府合作，確保護士提高護理質(zhì)量，保證消費者的權(quán)益。

8第17章政府間財政關(guān)系經(jīng)驗之三：監(jiān)管角色的扮演者——醫(yī)師協(xié)會與非營利性社會組織其次，積極導(dǎo)入社會化力量對醫(yī)院進行監(jiān)管。加拿大醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體系分三個層次：第一層次是聯(lián)邦政府對各省、地區(qū)執(zhí)行《加拿大衛(wèi)生法》情況及保健經(jīng)費使用情況的監(jiān)管；第二個層次是各省政府對省內(nèi)醫(yī)院及其他有關(guān)衛(wèi)生機構(gòu)保健經(jīng)費使用效益及衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管；第三個層次是醫(yī)院對醫(yī)生服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。加拿大95%以上的醫(yī)院屬于非營利性私營機構(gòu)（有些類似中國民辦非企業(yè)性質(zhì)）。這些醫(yī)院由社區(qū)管理委員會、志愿組織或市政府管理。醫(yī)院的經(jīng)費來自政府的醫(yī)療保健預(yù)算，各醫(yī)院都有獨立的決策機構(gòu)（董事會），對其日常財務(wù)資源進行分配管理，但各醫(yī)院的經(jīng)費開支不得超過其委員會與所在省政府談判所得的年度預(yù)算。此外，加拿大還有一套完善的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)服務(wù)信用評估體系和醫(yī)院經(jīng)費使用效益評估體系，并由第三方（非營利性組織、研究機構(gòu)）對醫(yī)院進行衡量和排名。9第17章政府間財政關(guān)系經(jīng)驗之四：家庭醫(yī)生——醫(yī)療服務(wù)的“守門人”現(xiàn)在，90%的加拿大人都擁有家庭醫(yī)生。在加拿大，家庭醫(yī)生是相對于?？漆t(yī)生而言的。一個人如果希望成為家庭醫(yī)生，需要首先經(jīng)過4年的本科學(xué)習(xí)（專業(yè)不受限制），畢業(yè)后再通過醫(yī)科院校的考試，然后在醫(yī)學(xué)院經(jīng)過臨床醫(yī)學(xué)學(xué)習(xí)、專業(yè)培訓(xùn)和實習(xí)等階段，時間為兩年左右（如果想成為?？漆t(yī)生，時間則為4年左右）。學(xué)習(xí)結(jié)束并通過醫(yī)師資格考試，同時被醫(yī)師協(xié)會推薦，方能成為家庭醫(yī)生。相對于專科醫(yī)生而言，家庭醫(yī)生具備相對全面的醫(yī)療知識，可以對患者的情況進行簡單的判斷和治療，可起到病人分流、普及健康教育等作用。同時由于其薪酬比?？漆t(yī)生低很多，還起到醫(yī)療人力資源分類的作用。加拿大強調(diào)患者在就醫(yī)過程中先看家庭醫(yī)生，并由家庭醫(yī)生依據(jù)具體情況決定是否需要進一步接受?？漆t(yī)生的檢查和治療。沒有家庭醫(yī)生的允許，除非出現(xiàn)意外傷害等急診情況，患者無法接受專科醫(yī)生的治療。雖然該模式過于僵硬，在實際操作過程中，受到一些患者的抱怨；但是這種由家庭醫(yī)生充當(dāng)“守門人”的模式大大減少了小病大治的現(xiàn)象，同時緩解了高等級醫(yī)院的工作壓力，并經(jīng)實踐證明是一個行之有效的減少醫(yī)療資源浪費的模式。10第17章政府間財政關(guān)系引言分級財政體制指有一級政府就有一級財政，以便使每一級政府都具備組織收入和安排支出的權(quán)力，為順利履行各自的政府職能創(chuàng)造條件。11第17章政府間財政關(guān)系17.1財政分權(quán)的理論依據(jù)17.1.1地方轄區(qū)的形成及其最優(yōu)規(guī)模的確定17.1.2蒂伯特模型17.1.3財政分權(quán)的優(yōu)勢與不足

12第17章政府間財政關(guān)系17.1.1地方轄區(qū)的形成及其

最優(yōu)規(guī)模的確定布坎南（Buchanan,J.M.）的俱樂部理論把地方轄區(qū)比作俱樂部。轄區(qū)的最優(yōu)居民規(guī)模應(yīng)當(dāng)確定在這樣的水平上：因新成員加入而節(jié)省的邊際成本恰好與新成員加入所帶來的邊際擁擠成本相等。圖17-1轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)落在曲線M和曲線N的交點E上。13第17章政府間財政關(guān)系

圖17-1轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模14第17章政府間財政關(guān)系在其他因素相同的情況下，轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模將取決于:人們所要消費的公共產(chǎn)品的類型公共產(chǎn)品在消費上的擁擠程度取得這些產(chǎn)品的成本。15第17章政府間財政關(guān)系17.1.2蒂伯特模型蒂伯特（Tiebout,1956）模型:用腳投票假定居民具有遷移的完全自由，那么在競爭性的地方轄區(qū)之間，居民出于最大化自身效用的動機，會在全國范圍內(nèi)尋找地方政府所提供的公共產(chǎn)品與所征收的稅收之間的最佳組合，選擇他們最喜歡的社區(qū)，并接受和維護該轄區(qū)地方政府的管理。16第17章政府間財政關(guān)系假設(shè)前提有足夠多的可供選擇的轄區(qū)。人們可以自由流動，每個人都能夠無代價地遷移到一個最能滿足其偏好的轄區(qū)。人員的流動性不受任何就業(yè)機會的約束或限制。人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別。公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng)。各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品。17第17章政府間財政關(guān)系在現(xiàn)實生活中，蒂伯特模型所依賴的各種假設(shè)條件是很難成立的。蒂伯特模型一般被人們視為關(guān)于地方公共產(chǎn)品的完全競爭市場理論。但是蒂伯特模型的理論意義是巨大的。它為人們對地方公共產(chǎn)品的偏好顯示提供了一種“用腳投票”的準市場辦法。在競爭性轄區(qū)之間，人員的流動性有助于促進地方公共產(chǎn)品供給效率的提高。18第17章政府間財政關(guān)系17.1.3財政分權(quán)的優(yōu)勢與不足財政分權(quán)的優(yōu)勢能使公共產(chǎn)品的供給更好滿足地方居民的偏好有利于促進政府間的競爭。有利于推動公共服務(wù)的創(chuàng)新。19第17章政府間財政關(guān)系財政分權(quán)的不足轄區(qū)間外溢一個轄區(qū)所從事的活動可以影響到另一個轄區(qū)居民的效用水平，稱為轄區(qū)間外溢。轄區(qū)間效益外溢轄區(qū)間成本外溢規(guī)模經(jīng)濟低效的稅制20第17章政府間財政關(guān)系17.2政府間的支出劃分17.2.1政府間財政職能的分工17.2.2政府間支出責(zé)任的分工21第17章政府間財政關(guān)系17.2.1政府間財政職能的分工效率職能的分工公平職能的分工穩(wěn)定職能的分工22第17章政府間財政關(guān)系效率職能的分工應(yīng)當(dāng)以地方為主，中央為輔。各種公共產(chǎn)品有不同的受益范圍。中央政府不能包攬所有的不同范圍和層次的公共產(chǎn)品的供應(yīng)，相反，應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的受益范圍并考慮相應(yīng)的效益外溢問題，來確定各級政府的職能分工。中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失（圖17-2）23第17章政府間財政關(guān)系圖17-2中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失

24第17章政府間財政關(guān)系Qa和Qb是A地區(qū)和B地區(qū)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供應(yīng)量。Qc是中央政府公共產(chǎn)品的供應(yīng)量。對A地區(qū)來說，，此時對A地區(qū)造成的福利損失為三角形ACE的面積。對B地區(qū)來說，，此時B地區(qū)的福利損失為三角形ACF的面積。對于地方性公共產(chǎn)品來說，由各地政府進行的分散決策有助于實現(xiàn)社會福利的最大化，而由中央政府進行的集中決策則可能降低社會福利。25第17章政府間財政關(guān)系公平職能的分工應(yīng)以中央為主，地方為輔。居民之間的收入再分配地方政府對居民之間的收入再分配缺乏影響力，居民之間收入分配的協(xié)調(diào)需要由中央政府來負責(zé)。轄區(qū)之間的收入再分配協(xié)調(diào)轄區(qū)之間的收入分配差距，需要由中央政府負責(zé)。26第17章政府間財政關(guān)系穩(wěn)定職能的分工應(yīng)以中央為主，地方為輔。地方政府難以擔(dān)當(dāng)穩(wěn)定經(jīng)濟重任的原因地方缺乏可供操作的貨幣政策工具。地方轄區(qū)間經(jīng)濟的開放性，限制了財政政策的有效性。27第17章政府間財政關(guān)系17.2.2政府間支出責(zé)任的分工中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來提供。地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。對具有跨地區(qū)外溢性的公共項目和工程，主要由地方政府之間協(xié)調(diào)解決，但中央政府也可以在一定程度參與。調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如和社會保障制度有關(guān)的職責(zé)，應(yīng)在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標(biāo)準的社會保障制度。28第17章政府間財政關(guān)系表17-1中央和地方支出責(zé)任的劃分

內(nèi)容

責(zé)任歸屬

理由國防外交國際貿(mào)易金融與貨幣政策管制地區(qū)間貿(mào)易對個人的福利補貼失業(yè)保險全國性交通地區(qū)性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)全國性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)29第17章政府間財政關(guān)系表17-1（續(xù)）

內(nèi)容

責(zé)任歸屬

理由環(huán)境保護對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持教育衛(wèi)生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公園、娛樂設(shè)施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)

30第17章政府間財政關(guān)系地方各級政府間支出責(zé)任劃分的框架中央政府制定政策和規(guī)范，省或州政府監(jiān)督和指導(dǎo)，省或州以下政府具體實施。在決定某項公共服務(wù)由哪一級地方政府具體實施時，應(yīng)考慮規(guī)模效益和受益范圍。某些服務(wù)如果由私人部門來生產(chǎn)和提供，可能會更有效率。31第17章政府間財政關(guān)系17.3政府間的收入安排17.3.1政府收入安排的原則17.3.2政府間的收入劃分32第17章政府間財政關(guān)系17.3.1政府收入安排的原則政府收入安排應(yīng)考慮的因素如果所涉稅種針對的是穩(wěn)定經(jīng)濟的目的或各種再分配目標(biāo)，且該稅種也適合被用作這些目的或目標(biāo)，則應(yīng)該作為中央稅。分配給地方政府的稅種的稅基流動性不應(yīng)過大。稅基在各地區(qū)分配極為不均的稅種應(yīng)該由中央政府保留。地方稅的納稅義務(wù)應(yīng)該簡單明了。33第17章政府間財政關(guān)系政府收入安排應(yīng)考慮的因素（續(xù)）地方稅不具備轉(zhuǎn)嫁給非當(dāng)?shù)鼐用竦目赡苄浴５胤蕉悜?yīng)當(dāng)能夠幫助地方政府籌集足夠的收入，以避免出現(xiàn)嚴重的縱向財政不平衡。分配給地方政府的稅種應(yīng)便于管理?；谑芤嬖瓌t的稅種和使用費項目可以被充分安排給各級政府，尤其適于安排給地方政府。34第17章政府間財政關(guān)系17.3.2政府間的收入劃分關(guān)稅應(yīng)作為中央稅。所得稅應(yīng)作為中央稅。流轉(zhuǎn)稅在單一環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅，可以由任一級政府征收；而多環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅，應(yīng)作為中央稅。35第17章政府間財政關(guān)系自然資源稅地區(qū)間分布不均勻的資源，由中央課征；地區(qū)間分布均勻的資源，可以作為地方稅。財富稅適合于由中央集中課征。有害產(chǎn)品稅適合于由各級政府來征收。使用費和規(guī)費適合于各級政府尤其是基層地方政府征收。36第17章政府間財政關(guān)系表17-2政府間稅種劃分的一般情況

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征關(guān)稅個人所得稅公司所得稅營業(yè)稅A.單一環(huán)節(jié)B.多環(huán)節(jié)財富稅資源稅A.地區(qū)間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進出口貿(mào)易稅流動性要素，再分配和穩(wěn)定工具流動性要素、穩(wěn)定工具稅基可協(xié)調(diào)，較低的奉行納稅費用稅基可協(xié)調(diào)，較高的奉行納稅費用再分配功能，稅基流動調(diào)節(jié)稅源不均衡功能37第17章政府間財政關(guān)系表17-2（續(xù)）注：表中C代表中央政府；P代表省或州等中間層次的政府；L代表省（州）以下的地方政府。

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征B.地區(qū)間分布均勻的資源財產(chǎn)稅“有害產(chǎn)品”稅使用費和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動性稅基流動性小，地方征管效率高有害產(chǎn)品的影響可能是全國性、地區(qū)或地方性的可能確定特定的消費者38第17章政府間財政關(guān)系17.4政府間轉(zhuǎn)移支付17.4.1政府間轉(zhuǎn)移支付的概念和形式17.4.2政府間補助的經(jīng)濟效應(yīng)39第17章政府間財政關(guān)系17.4.1政府間轉(zhuǎn)移支付的概念和形式政府間轉(zhuǎn)移支付的概念指發(fā)生在各級政府之間資金的無償轉(zhuǎn)移。政府間轉(zhuǎn)移支付是通過財政補助制度來完成的。財政補助的兩種基本類型無條件補助有條件補助配套補助非配套補助

40第17章政府間財政關(guān)系無條件補助（unconditionalgrant）指對補助金的用途不作限定，由受補助者自主決定和支配，這種無限制的總額補助有時被稱為收入分享（revenuesharing）或一般性補助（generalgrant）。有條件補助（conditionalgrant）指附帶條件的補助，受補助者必須按指定的條件使用補助金，比如專門用于教育、道路建設(shè)、環(huán)境保護等特定項目，因此又稱為專項補助。41第17章政府間財政關(guān)系配套補助（matchinggrant）受補助者不僅需要按指定用途使用資金，而且需要提供一定數(shù)額或比例的配套資金。封頂?shù)呐涮籽a助：規(guī)定了受補助政府可以得到的補助款的最高限額。不封頂?shù)呐涮籽a助：不作規(guī)定。非配套補助（non-matchinggrant）由補助者提供一筆固定資金，并規(guī)定用于指定的項目。42第17章政府間財政關(guān)系

圖17-3政府間補助的類型43第17章政府間財政關(guān)系17.4.2政府間補助的經(jīng)濟效應(yīng)政府間補助的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)前者是受補助的政府在接受補助款之后，可支配收入增加，從而放松課稅的努力，結(jié)果私人部門的消費增加。后者是指受補助的政府在接受補助款之后，提供公共產(chǎn)品的實際成本下降，從而傾向于進一步擴大