調(diào)研報告：基層食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管存在問題及對策建議

調(diào)研報告：基層食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管存在問題及對策建議一、現(xiàn)狀寧波市蔬菜副食品批發(fā)交易市場共有424個農(nóng)產(chǎn)品攤位，市場內(nèi)商品豐富、貨源充足、交易活躍，2015年、2016年、2017年的成交量分別為9.3億公斤、9.45億公斤、9.67億公斤，成交額分別為18.8億元、17.8億元、17.08億元，日平均成交量達(dá)2500余噸。該市場擔(dān)負(fù)著寧波市區(qū)80%以上的蔬菜供應(yīng)，是浙東地區(qū)最大的蔬菜副食品輸出集散和信息服務(wù)中心。該市場自設(shè)有蔬菜質(zhì)量衛(wèi)生安全檢測中心，2018年1月至8月，共自檢農(nóng)產(chǎn)品34497批次，發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品172批次，全部在入場前銷毀。今年國家食品安全抽樣檢驗、浙江省食品安全監(jiān)督抽檢已抽查該市場內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品113批次，共發(fā)現(xiàn)10個批次不合格，涉及9個攤位、6個農(nóng)產(chǎn)品品種，多為韭菜、芹菜；涉及不合格項目13項、9個種類，以農(nóng)藥殘留超標(biāo)居多，其他為重金屬超標(biāo)?；鶎邮秤棉r(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管困境及對策建議二、問題第一，場內(nèi)產(chǎn)品證明文件、憑證較少。目前涉及食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的法律法規(guī)主要有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（下面簡稱《辦法》）和新修訂的《食品安全法》。2016年出臺的《辦法》對食用農(nóng)產(chǎn)品的含義以及集中交易市場開辦者、銷售者的義務(wù)等方面作了進(jìn)一步明確和細(xì)化，而新《食品安全法》也對食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)。但在實際監(jiān)管中，由于籠統(tǒng)地將離開種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的都?xì)w屬于流通領(lǐng)域，而《辦法》第二十六條中雖明確“銷售者采購食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定查驗相關(guān)證明材料”，但對于“證明材料”具體包含哪些內(nèi)容沒有明確，這使得源頭和流通兩大領(lǐng)域的監(jiān)管存在空隙。同時《辦法》第十二條規(guī)定集中交易市場開辦者應(yīng)當(dāng)查驗入場“食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明或者購貨憑證、合格證明文件”，無法提供的應(yīng)當(dāng)“抽樣檢驗或者快速檢測”。但在日常監(jiān)管中執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，不同于普通食品的出廠自檢流程，食用農(nóng)產(chǎn)品基本沒有合格證明文件，能夠提供產(chǎn)地證明或購貨憑證的也比較少。如果對于沒有產(chǎn)地證明或者購貨憑證的都要進(jìn)行抽樣檢驗或者快速檢測，有些不切實際。第二，經(jīng)營主體法律意識薄弱。從事食用農(nóng)產(chǎn)品銷售的經(jīng)營者大部分文化程度較低，安全意識、法律意識薄弱。以上述寧波蔬菜副食品批發(fā)交易市場為例，場內(nèi)經(jīng)營戶多以中學(xué)文化為主，普遍不具備較高文化水平和素質(zhì)。在這種情況下，基本無法顧及進(jìn)貨查驗、保存憑證、銷售記錄等法律要求。同時市場內(nèi)設(shè)有農(nóng)民自產(chǎn)自銷交易區(qū)，流動性大、季節(jié)性強、人員不固定，要留存交易記錄更是難上加難。

第三，檢驗檢測時間較長。今年來，國家和地方各級政府層面越來越重視食用農(nóng)產(chǎn)品檢驗設(shè)備及人員方面的投入，加強了“農(nóng)貿(mào)市場雙體系建設(shè)”，進(jìn)行實驗室人員充實和快檢能力提升，也加大了食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢力度，但由于部分地區(qū)設(shè)施設(shè)備仍相對落后，檢測項目有限，比如蔬菜類僅限于常規(guī)農(nóng)殘檢測，理化指標(biāo)項目缺失，單項檢測一般需要40分鐘，在等待結(jié)果的時間里產(chǎn)品可能已經(jīng)銷售出去。常規(guī)的定量檢測時間跨度更長，一般要一個月的時間才出檢驗結(jié)果。這種情況下，即使發(fā)現(xiàn)有檢測不合格的批次，由于時間過長，食用農(nóng)產(chǎn)品要么庫存已清，要么由于腐爛變質(zhì)被自行清理，后續(xù)的召回措施難以實施。再者由于蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品易腐爛保存難的特性，當(dāng)事人無法申請復(fù)檢，一定程度上剝奪了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利。第四，低小散戶索證索票普遍不健全。目前基層監(jiān)管人員對食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管僅限于查看證照和檢查索證索票，除了集中交易市場內(nèi)的大戶，大部分入場銷售者都是低小散戶，索證索票不全，特別是查驗憑證、證明文件這一項，操作難度系數(shù)高。如蔬批市場內(nèi)一攤主對外銷售的大白菜來自山東，而山東的供應(yīng)商是通過從產(chǎn)地農(nóng)民手中分散收購后再集中批發(fā)到寧波，由于無法要求每個農(nóng)戶都提供相應(yīng)的證明、憑證，即使收購后予以快速檢測，檢測結(jié)果也不能代表所有大白菜的質(zhì)量安全狀況。當(dāng)前較為先進(jìn)的技術(shù)手段為依托定量檢測，但如果發(fā)現(xiàn)檢測不合格再進(jìn)行倒追，予以事后處理，不僅行政成本高，且達(dá)不到應(yīng)有的效果。三、建議首先，細(xì)化查驗項目，明確標(biāo)準(zhǔn)。建議在現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，對食用農(nóng)產(chǎn)品源頭環(huán)節(jié)和流通領(lǐng)域的要求進(jìn)行具體細(xì)化。比如對于銷售者需要查驗的證明材料具體包含哪些、需要索取的合格證明文件有沒有可替代的材料或者操作性更強的辦法、對于集中交易市場開辦者入場前食用農(nóng)產(chǎn)品的抽樣檢驗或者快速檢測的必要項目具體包括哪些內(nèi)容等。其次，提升檢測能力水平，縮短檢測周期。建議鼓勵食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)扶持的集團產(chǎn)業(yè)化運作，增加在農(nóng)產(chǎn)品實驗室設(shè)施設(shè)備以及檢測能力方面的資金技術(shù)和專業(yè)人才投入，提升檢測水平，縮短檢測周期，以便對檢測不合格情況及時處理。加深農(nóng)批市場與監(jiān)管部門的信息互通，定期通報市場快檢結(jié)果，加強定性檢測與定量檢測的交叉覆蓋，進(jìn)一步提高食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。同時加大對農(nóng)貿(mào)市場快檢設(shè)備人員投入，提升快檢的靈敏度和準(zhǔn)確度，增強監(jiān)管人員的技術(shù)裝備，拓寬技術(shù)執(zhí)法手段。再次，強化源頭監(jiān)管，建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入銜接機制。建議農(nóng)業(yè)部門牽頭完善標(biāo)準(zhǔn)、建立追溯體系等措施，加大對食用農(nóng)產(chǎn)品源頭的日常監(jiān)管力度，大力推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和全程控制，嚴(yán)格管控化肥、農(nóng)藥獸藥及違禁藥等的投入使用，在源頭環(huán)節(jié)對危害食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行為予以預(yù)防，強化后續(xù)監(jiān)管。同時建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入管理銜接機制，實現(xiàn)養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)、流通銷售環(huán)節(jié)、終端消費環(huán)節(jié)無縫對接。針對流通環(huán)節(jié)，集中交易市場開辦者需嚴(yán)格落實審查義務(wù)，建立入場經(jīng)營者檔案管理和食用農(nóng)產(chǎn)品檢查制度，完善市場食品安全管理制度，建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品抽樣檢驗結(jié)果以及不合格食用農(nóng)產(chǎn)品處理結(jié)果的公示。通過政府監(jiān)管、市場自治、經(jīng)營戶自律，實現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的長效管理。最后，加強從業(yè)人員教育，增強生產(chǎn)銷售者源頭追溯意識。加強對食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶以及銷售者的食