公共政策原理課件：公共政策概念

公共政策概述第一節(jié)

公共政策一、公共政策的含義行政學(xué)鼻祖——美國學(xué)者伍德羅·威爾遜(Woodrow

Wilson)認(rèn)為,公共政策是由政治家(具有立法權(quán)者)制定并由行政人員(國家公務(wù)人員)執(zhí)行的法律和法規(guī)。哈羅德·D·拉斯維爾(HaroldD.Lasswell)在創(chuàng)立政策科學(xué)時(shí)曾提出,公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”。美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓(DavidEaston)認(rèn)為:“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性分配。”一、公共政策的含義托馬斯·R·戴伊(ThomasR.Dye)認(rèn)為:“凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策?！绷_伯特·艾斯頓(RobertEyestone)在《公共政策的思路:對(duì)政策領(lǐng)導(dǎo)的研究》一書中指出,從廣義上講,公共政策就是“政府機(jī)構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系”。一、公共政策的含義理查德·羅斯(RichardRoss)在《英國的政策制定》(1969年版)一書中提出,不該把公共政策只看作某個(gè)孤立的決定,而應(yīng)把它看作是由“或多或少有聯(lián)系的一系列活動(dòng)所組成的一個(gè)較長的過程”,以及這些活動(dòng)對(duì)有關(guān)事物的作用和影響。斯圖亞特·S·內(nèi)格爾認(rèn)為:“公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所做出的決定。”一、公共政策的含義葉?？āさ铝_爾在《公共政策再審查》(1989年版)一書中指出,政策制定是“在指導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)的兩個(gè)主要方案之間進(jìn)行選擇的自覺性意識(shí)”。一、公共政策的含義我國臺(tái)灣學(xué)者伍啟元在《公共政策》(1985年版)一書中提出:“公共政策是政府所采取對(duì)公私行動(dòng)的指引;公共政策是將來取向的;公共政策是目標(biāo)取向的;公共政策是與價(jià)值有密切關(guān)聯(lián)而受社會(huì)價(jià)值所影響的;公共政策是由政府或有決策權(quán)者所采取或選擇的;公共政策是具有拘束性而受大多數(shù)人接受的行動(dòng)指引。”綜合以上定義：我們這里把公共政策定義為,社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中,為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。二、“公共”概念透視公共空間公共物品公共職能公共問題公共利益公用權(quán)利公共秩序公共治理18345672(一)公共空間公共空間和私人空間應(yīng)該有嚴(yán)格的區(qū)分。公共空間是提供給大眾使用的,每個(gè)人都有權(quán)利在這個(gè)空間活動(dòng),于是你的權(quán)利只是與他人分享空間,而不是獨(dú)占空間。(二)公共物品

所謂公共物品(publicgoods),是指那些能夠被所有人得到的物品和服務(wù)。換句話講,如果把公共物品提供給任何個(gè)人,那么也必須提供給所有的人。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為,公共物品的主要特征是不可分割性,即它面向所有人,不具有排他性。而私人物品帶有明顯的排他性?！盁羲?yīng)”(三)公共職能公共職能就是建立在集體而不是個(gè)人基礎(chǔ)之上的,用來滿足占社會(huì)人口大多數(shù)的群體需求的一種活動(dòng)。公共物品并不都是免費(fèi)的午餐,有些時(shí)候完全可以由私人公司加以提供,而且只有在付了錢之后才能進(jìn)行消費(fèi)。公共活動(dòng)是復(fù)雜多樣的,公共職能并不是必須得由公共部門獨(dú)家行使,現(xiàn)實(shí)生活中存在許多不同的職能表現(xiàn)形式。(四)公共問題公共政策要處理的是公共問題而不是私人問題,其中的道理就是政府職能應(yīng)該是有限的,不應(yīng)該是無限的。任何問題,都可以從私人性和公共性兩方面做出區(qū)分。政府要管具有公共性質(zhì)的問題,而盡量不要去干涉私人性質(zhì)的問題。政府不是全能的,不能什么都去管,如果什么都管,一定是管不了也管不好。(五)公共利益公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益,它是包括國家利益、階級(jí)利益、民族利益、集體利益在內(nèi)的公共物質(zhì)利益和精神需要。如果要正確界定公共利益,通常要遵循以下四項(xiàng)基本原則:公共性合理性正當(dāng)性公平性(六)公共權(quán)力公共權(quán)力一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國家和社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力,它在保證社會(huì)穩(wěn)定、維持良性互動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何非公共的私權(quán)都無法取代的重要作用。對(duì)私權(quán)而言,“法無禁止即自由”;對(duì)公權(quán)而言,“法無授權(quán)即禁止”。這是法治社會(huì)的基本理念。(七)公共秩序公共秩序(publicorder)也稱社會(huì)秩序,是指為了維護(hù)社會(huì)公共生活的正常進(jìn)行而要求人們必須遵守的行為規(guī)范,由法律,行政法規(guī),國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的規(guī)章制度等共同確定,主要包括社會(huì)管理秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、交通秩序和公共場(chǎng)所秩序等。

遵守公共秩序是公民的基本義務(wù)。人們?cè)谏鐣?huì)中活動(dòng),都必須以自己的活動(dòng)不影響和妨礙他人的正?；顒?dòng)為前提,這樣才能形成良好的公共秩序,人們的社會(huì)生活才有可靠的保障。在處理公共秩序與私人權(quán)利(私人利益)的關(guān)系問題時(shí),二者的界限難以劃定,但參照公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)可提供一些基本原則。正當(dāng)性,即公共秩序的需要與私人利益相比較是否對(duì)公共利益更為有利。必要性,公共秩序如果可以有多種實(shí)現(xiàn)手段,就應(yīng)當(dāng)盡可能少侵犯或不侵犯?jìng)€(gè)人利益,以便提高公共政策的效率。合法性,保護(hù)公共秩序的措施要能夠接受司法審查。合理性,即個(gè)人利益的損失應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償,盡管有時(shí)候很難進(jìn)行量化。(八)公共治理公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式,具有治理主體多元化、治理依據(jù)多面化、治理方式多樣化等典型特征。

首先,就治理主體而言,該模式主張不僅包括國家,還包括其他公權(quán)力主體,如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等,各種治理主體在公域之治中應(yīng)各展其長、各得其所。(八)公共治理

其次,就治理依據(jù)而言,該模式主張不僅包括國家立法,還包括社會(huì)共同體形成的規(guī)則甚至不同主體之間達(dá)成的協(xié)議等。

再次,在治理方式上,該模式主張依照公域之治的實(shí)際需要,在進(jìn)行綜合性成本—收益分析的基礎(chǔ)上,能使用非強(qiáng)制方式的就不使用強(qiáng)制方式,能用雙方協(xié)商解決的方式就不用單方強(qiáng)制的方式,能使用自治的方式就不使用他治的方式,遵照先市場(chǎng)、后社會(huì)、再政府的選擇標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場(chǎng)化。三、公共理念所謂理念,實(shí)際上就是指我們對(duì)某種事物的認(rèn)識(shí)、觀點(diǎn)、看法和信念?，F(xiàn)在多用來表述工作的指導(dǎo)思想和原則。公共政策作為實(shí)現(xiàn)公共意志、滿足社會(huì)需要的公意選擇,是規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾的行動(dòng)指南與準(zhǔn)則。公共政策的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)公共理性(或稱社會(huì)基本原理),并以此作為分析公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。生命、公平、民主、法治、誠信、寬容、自由、民生、人本、和諧(一)生命至尊(二)公平至上(三)民主為用(四)法治優(yōu)先(五)誠信為本(六)寬容為懷(七)自由為本(八)民生為天(九)以人為本(十)和諧為貴四、公共政策的特征(一)政治性(二)價(jià)值選擇性(三)層次性(四)階段性(五)功能多樣性(六)合法性(七)權(quán)威性(八)普遍性(九)穩(wěn)定性(一)政治性在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,公共政策的制定是政黨和政府(政治組織)的政治行為,公共政策集中體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的利益需要,是源于政治動(dòng)機(jī)的組織產(chǎn)物,因而它帶有鮮明的政治傾向性。(二)價(jià)值選擇性政策制定者的價(jià)值觀體系對(duì)公共政策的制定有著非常重要的影響。政策制定必然涉及價(jià)值判斷。制定任何一項(xiàng)政策,其首要前提就是價(jià)值判斷。(三)層次性公共政策是有其層次要求的。一般而言,高層次的政策對(duì)低層次的政策具有指導(dǎo)作用,但它往往都是概括性很強(qiáng)的原則規(guī)定,難以直接規(guī)范人們的行為,可操作性不強(qiáng)。(四)階段性從廣義角度講,政策過程可以分為兩個(gè)部分,即政策制定階段和后政策制定階段(執(zhí)行和反饋調(diào)節(jié)階段)。前一個(gè)階段涉及問題覺察、議程建立、方案評(píng)估、政策采納及合法化等環(huán)節(jié);

后一個(gè)階段涉及政策實(shí)施、信息反饋、效果評(píng)估、調(diào)整變更和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)。(五)功能多樣性從目標(biāo)取向來看,公共政策具有導(dǎo)向功能、調(diào)控功能和分配功能。(六)合法性從廣義角度來看,公共政策的合法性主要是指公眾對(duì)其的認(rèn)可和接受程度。公共政策要具有合法性就必須經(jīng)過一個(gè)合法化的過程,這個(gè)過程可以分為兩個(gè)部分,第一部分是政治系統(tǒng)的合法化,第二部分是公共政策的合法化。(七)權(quán)威性

公共政策的權(quán)威性是以其合法性為基礎(chǔ)的,政策只有經(jīng)過合法化的過程,才能具有對(duì)公眾的約束力。(八)普遍性公共政策在其所框定的范圍內(nèi)具有廣泛的適用性。(九)穩(wěn)定性公共政策必須保持一定的穩(wěn)定性。五、公共政策的分類公共政策的分類并無定式,根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),可以作不同的分類。如根據(jù)措施規(guī)定的詳細(xì)程度,公共政策可分為計(jì)劃性政策與綱領(lǐng)性政策,前者明確規(guī)定了具體的行動(dòng)方向和步驟,后者只是規(guī)定了總的方向和目標(biāo)。再如,根據(jù)涉及的領(lǐng)域不同,公共政策可分為國防政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策、人口政策、教育政策等。(一)一般分類方法1.元政策元政策主要是指那些指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的理念和方法,涉及的內(nèi)容包括:哪些團(tuán)體和個(gè)人,按照怎樣的程序,根據(jù)什么樣的原則,采用什么樣的方式,如何制定公共政策等。(一)一般分類方法2.基本政策基本政策是相對(duì)具體政策的主導(dǎo)性政策,它確定具體政策所應(yīng)采取的態(tài)度、所應(yīng)依據(jù)的假設(shè)以及所應(yīng)遵循的原則?；菊呔哂腥缦绿卣?

層次性。一般來講,制定和發(fā)布基本政策的國家機(jī)關(guān)規(guī)格和級(jí)別都很高,通常是由國家最高權(quán)威機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)關(guān)制定和發(fā)布。廣泛性。從范圍上講,基本政策要么覆蓋全國,要么覆蓋整個(gè)領(lǐng)域,其影響面是非常廣的。穩(wěn)定性。從時(shí)間上看,基本政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性特征,除非發(fā)生非常重大的政治變動(dòng),如政府更迭、權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)動(dòng)亂、意識(shí)形態(tài)改變等,否則基本政策在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)一般不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。權(quán)威性?；菊呤蔷唧w政策的制定依據(jù),具體政策必須符合基本政策的要求,不能與之發(fā)生沖突。從這一點(diǎn)來看,基本政策具有很強(qiáng)的權(quán)威性。(一)一般分類方法3.具體政策具體政策是一個(gè)比較寬泛的概念,可以從廣義和狹義兩個(gè)不同的角度加以理解。廣義的具體政策是指除基本政策以外的所有公共政策,包括實(shí)質(zhì)性政策、戰(zhàn)略與策略、規(guī)則與程序等;狹義的具體政策則單指實(shí)質(zhì)性政策,它主要涉及政府的財(cái)政預(yù)算、發(fā)展計(jì)劃以及政府各個(gè)部門(如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交等)的相關(guān)政策。(二)其他分類方法1.單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策

單目標(biāo)政策是就解決單一問題所制定的比較簡(jiǎn)單的、目標(biāo)單一的政策。多目標(biāo)政策是就解決多項(xiàng)問題所制定的比較復(fù)雜的、目標(biāo)多元的政策。(二)其他分類方法2.程序性政策與非程序性政策根據(jù)政策問題的重復(fù)程度不同,政策可以分為程序性政策與非程序性政策。(二)其他分類方法3.激進(jìn)政策與保守政策

根據(jù)后來政策與先前政策的一致性程度,政策可以分為激進(jìn)政策與保守政策。激進(jìn)政策是對(duì)先前的政策目標(biāo)和手段有突破性改變的政策,它要求決策者敢于創(chuàng)新、勇于進(jìn)取。保守政策是對(duì)先前政策或維護(hù)保持或進(jìn)行微調(diào)的政策。有時(shí)無為才能無不為,保守政策并非消極的代名詞。(二)其他分類方法4.初始政策與反饋政策

根據(jù)政策活動(dòng)的階段性特征,政策可以分為初始政策與反饋政策。這是以同一項(xiàng)政策的創(chuàng)始或調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)所做的類型劃分。初始政策就是最初制定的政策,反饋政策就是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整或修正后的政策。(二)其他分類方法5.實(shí)質(zhì)性政策與象征性政策6.分配性政策與再分配性政策7.管制性政策與自我管制性政策管制性政策對(duì)個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)加以限制和約束。自我管制性政策同樣涉及對(duì)某些事務(wù)或某些團(tuán)體的限制和控制。但是,自我管制性政策受到被管制團(tuán)體更多的控制,而且他們把其用作保護(hù)和促進(jìn)自身成員利益的一種手段。(三)弗雷德的公共政策分類1.規(guī)章型公共政策的一種比較明確的形式就是規(guī)章。2.分配型分配型政策就是把物品和服務(wù)提供給社會(huì)人口中特定的群體。社會(huì)福利和公共衛(wèi)生領(lǐng)域是應(yīng)用分配型政策最顯著的領(lǐng)域。(三)弗雷德的公共政策分類3.再分配型再分配型政策的目的主要是對(duì)一種或多種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的原有格局進(jìn)行重新分配。4.資本型這種類型的政策主要是用來描述分配的第二種形式。(三)弗雷德的公共政策分類5.倫理型我們還可以按照一定的邏輯關(guān)系對(duì)公共政策進(jìn)行描述,如以下兩種政策的劃分形式:

規(guī)定型政策。規(guī)定型政策詳細(xì)規(guī)定了所要執(zhí)行的一系列活動(dòng)。目標(biāo)型政策。目標(biāo)型政策確立了通過多種行動(dòng)方式所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。六、公共政策的功能（一）導(dǎo)向功能（二）管制功能（三）調(diào)控功能（四）分配功能(一)導(dǎo)向功能公共政策的導(dǎo)向功能具有兩種方式:一是直接引導(dǎo),二是間接引導(dǎo)。公共政策的導(dǎo)向功能從結(jié)果看,既有正向功能,又有負(fù)向功能。所謂正向功能,是指政策對(duì)事物發(fā)展方向的正確引導(dǎo),體現(xiàn)了公共政策與事物發(fā)展規(guī)律的協(xié)調(diào)一致;所謂負(fù)向功能,是指對(duì)事物發(fā)展方向的錯(cuò)誤引導(dǎo),體現(xiàn)了公共政策與事物發(fā)展規(guī)律的沖突和矛盾。(二)管制功能分類消極性管制積極性管制雙擊此處添加標(biāo)題文字內(nèi)容單擊此處添加內(nèi)容文字單擊此處添加內(nèi)容文字單擊此處添加內(nèi)容文字政策條文的規(guī)定突出正激勵(lì)原則,即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì),以刺激這種行為重復(fù)出現(xiàn)的頻率,從而達(dá)到減少其反向行為的目的。政策條文的規(guī)定突出負(fù)激勵(lì)原則,即對(duì)某種行為加以物質(zhì)或精神方面的懲罰,以抑制這種行為重復(fù)出現(xiàn)的可能,從而達(dá)到有效管制的目的。(三)調(diào)控功能公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。

公眾的利益矛盾經(jīng)常會(huì)涉及這樣幾方面的問題:人民的利益增長得快一點(diǎn)、激進(jìn)一點(diǎn),還是慢一點(diǎn)、穩(wěn)定一點(diǎn)。社會(huì)中一部分人與另一部分人的沖突。人民這方面的利益與那方面的利益之間的矛盾。(四)分配功能對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。第二節(jié)

政策分析一、政策分析的概念政策是一個(gè)古老的話題,政策分析卻是一個(gè)全新的領(lǐng)域。這種理性的分析方法主要是指為了解決存在的問題,根據(jù)掌握的事實(shí)或數(shù)據(jù),運(yùn)用科學(xué)的方法與手段,尋求最佳的對(duì)策。政策分析的前期準(zhǔn)備要涉及問題的確認(rèn)和資料的收集,政策分析的最終目的是為決策者提供決策的依據(jù)。二、政策分析的類型根據(jù)政策分析的項(xiàng)目要求不同,可以把政策分析分為研究型分析與快速分析。

研究型分析主要面向一些大型的或長期性的項(xiàng)目,分析人員努力尋求問題背后的真相,對(duì)分析的復(fù)雜性和精確性有較高的要求;快速分析多涉及社會(huì)生活中的一些具體事項(xiàng),目標(biāo)比研究型分析更為實(shí)在,旨在向決策者提供簡(jiǎn)明的建議。三、政策分析的基本特征政策分析作為一門應(yīng)用學(xué)科,是由多種學(xué)科背景、多種技術(shù)方法和多種理論模型組成的綜合研究領(lǐng)域,其特色表現(xiàn)在以下四方面。2政策分析具有跨學(xué)科的特點(diǎn),從而成為各研究領(lǐng)域?qū)W者們共同關(guān)注的焦點(diǎn)。復(fù)雜的學(xué)科背景1進(jìn)行政策分析主要出于科學(xué)和專業(yè)上的雙重考慮。理論與實(shí)踐的結(jié)合3政策分析不能視野狹隘,而要博采各種研究方法和學(xué)科之長。多架構(gòu)的研究方法4在現(xiàn)代社會(huì)里,公共政策可以說無處不在,它已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)層面和生活的各個(gè)領(lǐng)域。廣闊的研究領(lǐng)域四、政策分析的焦點(diǎn)政策分析主要涉及五方面內(nèi)容,需要回答以下五個(gè)問題:

(1)尋求行動(dòng)方案是為了解決什么樣的問題?

(2)選擇什么樣的行動(dòng)方案去解決這個(gè)問題?

(3)選擇了這個(gè)行動(dòng)方案后會(huì)有什么樣的結(jié)果?

(4)出現(xiàn)了這些結(jié)果有助于解決這個(gè)問題嗎?

(5)如果選擇了其他的行動(dòng)方案,能夠期待出現(xiàn)什么樣的結(jié)果?第一,政策問題是指一種能夠通過采取公共行動(dòng)達(dá)到改善目的的并且還未實(shí)現(xiàn)的價(jià)值和機(jī)會(huì)。第二,政策預(yù)期是指政策可選方案的預(yù)期結(jié)果,導(dǎo)致問題出現(xiàn)的環(huán)境方面的信息對(duì)政策預(yù)期的產(chǎn)生具有至關(guān)重要的影響。第三,政策偏好是指一個(gè)問題的潛在解決方法。第四,政策績效是指政策行動(dòng)實(shí)施后得到的結(jié)果(過去的或現(xiàn)在的結(jié)果)。第五,政策執(zhí)行是指政策績效實(shí)際的貢獻(xiàn)程度。圖1—1政策分析過程五、政策分析的局限(一)政府權(quán)力的限制(二)問題認(rèn)識(shí)上的分歧(三)人文研究的設(shè)計(jì)限制(四)人類心理和行為的復(fù)雜性(五)社會(huì)問題的多樣性、社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和科學(xué)知識(shí)的有限性六、政策分析是技術(shù)還是藝術(shù)政策分析是技術(shù),更是藝術(shù)。技術(shù)體現(xiàn)在方法的掌握上,藝術(shù)表現(xiàn)于創(chuàng)造性的發(fā)揮。第三節(jié)

政策分析的基本步驟和基本方法一、政策分析的基本步驟(一)定義問題

什么是問題?問題是指期望狀態(tài)與實(shí)際狀態(tài)之間的差距。政策分析首先需要從發(fā)現(xiàn)問題和定義問題開始。一、政策分析的基本步驟(二)收集證據(jù)收集證據(jù)是為了拓展分析思路,開發(fā)解決問題的技巧。可以利用多種途徑收集問題信息,為支持