《財政學(xué)》教學(xué)課件

第一章財政概念和財政職能

復(fù)習(xí)與思考

1.學(xué)習(xí)財政學(xué)為什么要從政府與市場的關(guān)系說起？

答：在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場是一種資源配置系統(tǒng)，政府也是-,種資源配置系統(tǒng)，二者

共同構(gòu)成社會資源配置體系。而財政是一種政府的經(jīng)濟(jì)行為，是一種政府配置資源的經(jīng)濟(jì)活

動，所以明確政府與市場的關(guān)系是學(xué)習(xí)財政學(xué)和研究財政問題的基本理論前提。不明確政府

與市場的關(guān)系，就難以說明為什么有市場配置還要有政府配置，政府配置有什么特殊作用，

政府配置的規(guī)模多大為宜，政府采取什么方式配置資源等.

什么是市場？完整的市場系統(tǒng)是山家庭、企業(yè)和政府三個相對獨立的主體組成的。在市

場經(jīng)濟(jì)下，政府構(gòu)成市場系統(tǒng)的一個主體，這是毋庸置疑的。比如，政府為市場提供諸如基

礎(chǔ)實施、教育和社會保障之類的公共物品和準(zhǔn)公共物品，同時從市場采購大量的投入品和辦

公用品。但政府又是一個公共服務(wù)和政治權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有與市場不同的運行機(jī)制，因而在市

場中又具有特殊功能和特殊的地位，可以通過法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，“凌駕”于市場之

上介入和干預(yù)市場。因此，為了說明政府與市場的關(guān)系，需要先從沒有政府的市場系統(tǒng)說起,

這時市場只有兩個主體，即家庭和企業(yè)。

家庭是社會的基本細(xì)胞，是社會生活的基本單位，它為市場提供勞動力、資本和土地（在

土地私有的條件下）等生產(chǎn)要素，并通過提供生產(chǎn)要素獲取收入，而后用家庭收入到市場上

購買生活消費品或從事投資，家庭的基本目標(biāo)是滿足需要和效用水平的最大化。企業(yè)是社會

的基本生產(chǎn)單位，它從家庭那里買進(jìn)生產(chǎn)要素，通過加工轉(zhuǎn)換為商品或勞務(wù)，而后將商品或

勞務(wù)又賣給家庭并獲取企業(yè)收入和利潤，企業(yè)的基本目標(biāo)是利潤最大化并實現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)。

從日常生活來看，市場就是商品（包括生產(chǎn)要素）交易的場所，如百貨商場、汽車市場、證

券市場等等；但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，市場不是指商品交易的場所，而是指在無數(shù)個買者與

賣者的相互作用下形成的商品交易機(jī)制。市場機(jī)制的基本規(guī)律就是供求規(guī)律：供大于求，價

格下降，庫存增加，生產(chǎn)低迷；求大于供，價格上漲，庫存減少，生產(chǎn)增長；通過價格和產(chǎn)

量的不斷波動，達(dá)到供給和需求的均衡。

市場是一種結(jié)構(gòu)精巧而且具有效率的商品交易機(jī)制,這已經(jīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑慕?jīng)

濟(jì)發(fā)展史所證實，而且為各種經(jīng)濟(jì)學(xué)說所論證和肯定。亞當(dāng)?斯密將市場規(guī)律形容為“看不

見的手”，認(rèn)為不需要任何組織以任何方式的干預(yù)，市場就可以自動地達(dá)到供給與需求的均

衡，而且宣稱當(dāng)每個人在追求私人利益的同時，就會被這只手牽動著去實現(xiàn)社會福利。馬克

思同樣贊嘆市場機(jī)制的效率，并將價格規(guī)律提升為價值規(guī)律，認(rèn)為商品的價值是由生產(chǎn)商品

的社會必要勞動時間決定的，而價格圍繞價值上下波動來調(diào)節(jié)生產(chǎn)和流通，并促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步

和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，馬克思同時也指出了市場波動是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性因素。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的代

表人物——意大利的經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托，提出了一個在學(xué)習(xí)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和學(xué)習(xí)財政學(xué)時經(jīng)常提

到的帕累托經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)，又稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。簡而言之，帕累托最優(yōu)狀態(tài)是指這樣-

種狀態(tài)：任何一種改變都不可能使一個人的境況變好而又不使別人的境況變壞。帕累托還論

證了達(dá)到帕累托最優(yōu)所必須滿足的條件，包括交換的最優(yōu)條件、生產(chǎn)的最優(yōu)條件、交換和生

產(chǎn)的最優(yōu)條件。帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)（或帕累托最優(yōu)狀態(tài)）可以作為我們分析經(jīng)濟(jì)效率和財政效率

的一個規(guī)范性參照標(biāo)準(zhǔn)。

2.什么是市場失靈？

答：市場失靈是和市場效率對應(yīng)的。由于市場效率是以完全的自由競爭作為嚴(yán)格假設(shè)條

件的，而現(xiàn)實的市場并不具備這種充分條件，所以市場的資源配置功能不是萬能的，市場機(jī)

制本身也存在固有的缺陷，這里統(tǒng)稱為“市場失靈”。后場失靈主要表現(xiàn)在：（1）壟斷。當(dāng)一

個行業(yè)被一個企業(yè)或幾個企業(yè)壟斷時，壟斷者可能通過限制產(chǎn)量來抬高價格，使價格高于其

邊際成本，獲得額外利潤，從而喪失市場效率。（2）信息不充分和不對稱。競爭性市場的生

產(chǎn)者和消費者都要求有充分的信息，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)者與消費者的生產(chǎn)、銷售、購

買都屬于個人行為，掌握信息本身也成為激烈競爭的對象，而信息不充分和信息不對稱也是

影響公平競爭的重要因素。（3）外部效應(yīng)與公共物品。完全競爭市場要求成本和效益內(nèi)在化,

產(chǎn)品生產(chǎn)者要負(fù)擔(dān)全部成本，同時全部收益歸生產(chǎn)者所有。外部效應(yīng)則是指在市場活動中沒

有得到補(bǔ)償?shù)念~外成本和額外收益。當(dāng)出現(xiàn)正的外部效應(yīng)時，生產(chǎn)者的成本大于收益，利益

外溢，得不到應(yīng)有的效益補(bǔ)償；當(dāng)出現(xiàn)負(fù)的外部效應(yīng)時.，生產(chǎn)者的成本小于收益，受損者得

不到損失補(bǔ)償，因而市場競爭就不可能形成理想的效率配置。（4）收入分配不公。市場機(jī)制

效率是以充分競爭為前提的，而激烈的競爭不可能自發(fā)地解決收入分配公平問題。效率和公

平是矛盾的統(tǒng)一，效率是前提，首先是把“蛋糕”做大，沒有效率，即使是公平的，也是低

水平的平均主義；但公平既是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，收入差距過大，嚴(yán)重不公，會帶來

社會不安定，反過來又會影響效率。（5）經(jīng)濟(jì)波動。市場機(jī)制是通過價格和產(chǎn)量的自發(fā)波動

達(dá)到需求與供給的均衡，而過度競爭不可避免地導(dǎo)致求大于供與供大于求的不斷反復(fù)，這是

市場經(jīng)濟(jì)不可避免的弊端。

3.參考圖1一1,思考政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)作用。

答:西方新凱恩斯主義提出一種新型的政府一后場觀，認(rèn)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)（指

私人經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)），政府和市場之間不是替代關(guān)系，而是互補(bǔ)關(guān)系。圖1—1說明了有政

府介入的市場，政府與家庭、企業(yè)之間的收支循環(huán)流程。

1-1政府與家庭、企業(yè)之間的收支循環(huán)流程圖

我國在明確提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時候，曾對社會主

義市場經(jīng)濟(jì)體制做出一個簡明的概括：“就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配

置起基礎(chǔ)性作用……這個簡明的概括清楚地說明了市場和政府的關(guān)系，也說明了社會主

義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的經(jīng)濟(jì)作用。其一，所謂使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，既肯定

了市場的配置效率,但又說明只是起基礎(chǔ)性作用，而不是所有資源都可以通過市場來配置的，

這就要求政府在資源配置中發(fā)揮應(yīng)有的作用，彌補(bǔ)市場的失靈，主要是提供具有外部效應(yīng)的

公共物品；其二，所謂社會主義國家宏觀調(diào)控，則是指市場機(jī)制本身存在固有的缺陷，必然

存在收入分配不公和經(jīng)濟(jì)波動，要求政府通過宏觀政策協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定地運行。我

國目前仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程中，而建成社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心問題之一，就是正

確處理政府和市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，其中包括轉(zhuǎn)換財政職能。

4.試述政府干預(yù)手段，為什么會出現(xiàn)政府干預(yù)失效？

答：政府干預(yù)手段可以概括為三個方面。（1）立法和行政手段。這主要是指制定市場法

規(guī)、規(guī)范市場行為、制定發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策、實行公共管制、規(guī)定壟斷產(chǎn)

品和公共物品價格等。（2）組織公共生產(chǎn)和提供公共物品。公共生產(chǎn)是指由政府出資興辦的

所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和事業(yè)單位，主要是生產(chǎn)由政府提供的公共物品，也可以在壟

斷部門建立公共生產(chǎn)，并從效率或社會福利角度規(guī)定價格。政府組織公共生產(chǎn)，不僅是出于

提供公共物品的目的，而且是出于有效調(diào)節(jié)市場供求和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的。（3）財政手段。應(yīng)

當(dāng)指出，財政手段既不直接生產(chǎn)也不直接提供公共物品，而是通過征稅和稅費為政府各部門

組織公共生產(chǎn)和提供公共物品籌集經(jīng)費和資金。財政的目標(biāo)是通過為政府各部門組織公共生

產(chǎn)和提供公共物品籌集經(jīng)費和資金，最終滿足社會公共需要，同時又通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)

貼和財政政策等手段調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運行。

政府干預(yù)失效的原因和表現(xiàn)可能發(fā)生在：（1）政府決策失誤。大的方面包括發(fā)展戰(zhàn)略和

經(jīng)濟(jì)政策失誤，小的方面包括一個投資項目的選擇或準(zhǔn)公共物品提供方式選擇不當(dāng)?shù)?，而?/p>

府決策失誤會造成難以挽回的巨大損失。（2）尋租行為。在市場經(jīng)濟(jì)特征下，幾乎不可避免

地會產(chǎn)生由于濫用權(quán)力而發(fā)生的尋租行為，也就是公務(wù)員（特別是領(lǐng)導(dǎo)人員）憑借人民賦予的

政治權(quán)力，謀取私利，權(quán)錢交易，化公為私，受賄索賄，為“小集體”謀福利，縱容親屬從

事非法商業(yè)活動等等。（3）政府提供信息不及時甚至失真，也可視為政府干預(yù)失誤。這里且

不說政府提供的經(jīng)濟(jì)信息有可能失真或不及時,而政府應(yīng)提供的信息是多方面的，一旦失誤,

都會帶來不可估量的損失。（4）政府職能的“越位”和“缺位”。這種政府干預(yù)失效，可能主

要發(fā)生于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的一個核心是明確政府與市場的關(guān)系，規(guī)范政府

經(jīng)濟(jì)行為，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能，其中包括轉(zhuǎn)變財政職能。

5.試述區(qū)分公共物品與私人物品的基本標(biāo)準(zhǔn)。

答：區(qū)分或辨別公共物品和私人物品通常應(yīng)用兩個基本標(biāo)準(zhǔn)：?是排他性和非排他性；

二是競爭性和非競爭性。私人物品具有排他性和競爭性；公共物品具有非排他性和非競爭性。

排他性是指個人可以被排除在消費某種物品和服務(wù)的利益之外，當(dāng)消費者付錢購買私人產(chǎn)品

之后，他人就不能享用此種商品和服務(wù)所帶來的利益，排他性是私人物品的第一個特征；競

爭性是指消費者的增加將引起生產(chǎn)成本的增加，每多提供一件或一種私人物品，都要增加生

產(chǎn)成本，因而競爭性是私人物品的第二個特征。非排他性則是公共物品的第一個特征，即一

些人享用公共物品帶來的利益而不能排除其他一些人同時從公共物品中獲得利益。例如，每

個公民都可以無差別地受益于國防所提供的安全保障，每個適齡兒童都有權(quán)力和義務(wù)接受政

府提供的義務(wù)教育等等。有些公共物品雖然經(jīng)過技術(shù)處理可以具有排他性，但有時排除成本

太高，因而經(jīng)濟(jì)上不可行。公共物品的非排他性意味著可能形成“免費搭車”現(xiàn)象，即免費

享用公共物品的利益。非競爭性是公共物品的第二個特征，即消費者的增加不引起生產(chǎn)成本

的增加，或者說，提供公共物品的邊際成本為零。此外，外部效應(yīng)和效用的不可分割性，也

是區(qū)分公共物品與私人物品的重要標(biāo)準(zhǔn)。

6.試述公共需要的歷史性與特殊性。

答：一般來說，公共需要在任何社會形態(tài)下都是存在的，不因社會形態(tài)的更迭而消失，

這是共同性。公共需要又總是特殊的，即具體地存在于特定的社會形態(tài)之中。對它的歷史性

可以沿著兩條線索去探討：一是社會生產(chǎn)力發(fā)展的線索，研究在一個個具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

上，社會產(chǎn)生了或可能產(chǎn)生怎樣一些公共需要；另?條是生產(chǎn)關(guān)系變遷的線索，研究在一個

個具體的社會形態(tài)下，統(tǒng)治階級或集團(tuán)如何以社會公共需要的名義將剩余產(chǎn)品的分配做有利

于本階級或集團(tuán)的安排。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段匕除保證執(zhí)行國家職能那部分需要外，社

會公共需要的主要內(nèi)容是在不斷發(fā)展變化的。在傳統(tǒng)社會中，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)部門，

提供農(nóng)業(yè)正常發(fā)展的條件，是這?階段主要的社會公共需要，農(nóng)田水利建設(shè)兒乎無一例外地

是這一時期的一項重要財政支出。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，工業(yè)上升為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)部門，人們

從工業(yè)發(fā)展的實踐得知，擴(kuò)大投資是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，這一認(rèn)識塑造了經(jīng)濟(jì)起飛階

段的社會公共需要的模式?，F(xiàn)在的發(fā)展中國家，政府無不把提供工業(yè)發(fā)展所需要的社會基礎(chǔ)

設(shè)施引為己任，并在主要工業(yè)部門直接投入大量資金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入發(fā)達(dá)階段以后，物質(zhì)

財富增長的主要動力則來自科學(xué)技術(shù)，人們對社會生活福利的評價，亦不再只注意物質(zhì)財富

的數(shù)量增長，而是日漸重視質(zhì)量的提高，因此發(fā)展科學(xué)教育、提供高質(zhì)量的生活福利條件、

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就構(gòu)成公共需要的主要內(nèi)容。社會形態(tài)的變遷對公共需要的歷史規(guī)定性，主

要不在于各社會形態(tài)下的公共需要內(nèi)容上的差異，而是表現(xiàn)為占統(tǒng)治地位的階級或集團(tuán)將自

身的需要說成是社會公共需要，或?qū)⒐残枰鹑樽陨淼男枰?。在奴隸社會和封建社會中，

作為社會成員集合體的“國”和統(tǒng)治者的“家”是不分的，朕即國家，君主將家族的需要也

宣稱為公共需要，并通過橫征暴斂來滿足這種需要。在財政領(lǐng)域，資本主義的歷史功績之?

就在于將統(tǒng)治者個人及家族的需要同社會公共需要區(qū)分開來，并為公共需要提供了顯示或決

定的途徑。但是，代議制并不能完全反映公共需要的真諦，通過這一制度滿足的公共需要確

有一些是“公共的”，但同時通過這一制度也將公共需要向那些操縱國家預(yù)算審批過程的階

級或集團(tuán)傾斜。社會主義制度是以公有制為主導(dǎo)的廣大勞動人民當(dāng)家作主的制度，經(jīng)濟(jì)制度

的本質(zhì)決定了社會公共需要能夠充分顯示它的本來面貌，并通過不斷完善民主化和法制化的

進(jìn)程給以保證。

7.如何理解財政的特殊性？

答：財政是一種國家或政府的經(jīng)濟(jì)行為。財政是一種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這種經(jīng)濟(jì)行

為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的主體是國家或政府。從起源上考察，財政是伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。人類

社會隨著生產(chǎn)力的不斷提高，出現(xiàn)私有財產(chǎn)，社會分裂為階級后才產(chǎn)生了國家。國家一旦產(chǎn)

生，就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機(jī)構(gòu)的存在并保證實現(xiàn)其職能，于

是才產(chǎn)生財政這種特殊的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

馬克思、恩格斯對財政與國家的關(guān)系都有明確的論證：“為了維持這種公共權(quán)力，就需

要公民繳納費用捐稅?！S著文明時代的向前進(jìn)展，甚至捐稅也不夠了，國家就發(fā)行

期票，借債，即發(fā)行公債?！薄百x稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被恩格斯譽(yù)為創(chuàng)建了財政學(xué)的

亞當(dāng)?斯密所著的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》一書，其中專門論述財政問題的第五篇

冠以“論君主或國家的收入”的標(biāo)題，另一本被譽(yù)為具有里程碑意義的約翰?穆勒所著的《政

治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書，其中專門論述財政問題的第五篇的標(biāo)題是“政府的影響”。財政首先

是作為經(jīng)濟(jì)范疇加以研究的，所以財政學(xué)是-門經(jīng)濟(jì)學(xué)科，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支。但是，經(jīng)

濟(jì)與政治本來就是不可分的，而財政這種經(jīng)濟(jì)行為（或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象）的一個重要特點就是它與政

治的關(guān)系更為緊密，其主要原因就在于財政是一種國家（或政府）的經(jīng)濟(jì)行為，財政學(xué)則是一

門名副其實的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。綜觀當(dāng)今西方國家的財政學(xué)，也都是十分重視財政與國家或政府

的關(guān)系，甚至將財政學(xué)等同于“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)”。自20世紀(jì)60年代以

來，他們將政府經(jīng)濟(jì)活動視為與市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的一個特殊的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而加強(qiáng)了研究力度，

特別是從政治角度研究政府經(jīng)濟(jì)活動的特殊規(guī)律性，從而協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)了經(jīng)

濟(jì)的穩(wěn)定增長。

8.試述我國財政體制改革的基本指導(dǎo)思想和原則。

答：實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，也就是由原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，這個轉(zhuǎn)

變是在堅持社會主義基本政治經(jīng)濟(jì)制度前提下資源配置方式的轉(zhuǎn)變，因而從社會主義市場經(jīng)

濟(jì)出發(fā)重新認(rèn)識財政，也就是要從資源配置方式轉(zhuǎn)變的角度重新認(rèn)識財政。這是社會主義市

場財政體制改革和建設(shè)的基本出發(fā)點和立足點。

財政體制改革的基本原則是：（1）首先是逐步明確和理順政府與市場的關(guān)系，并具體落

實到經(jīng)濟(jì)體制和財政體制上來。政府與市場的關(guān)系不明確，就不可能明確財政應(yīng)當(dāng)干什么，

不應(yīng)當(dāng)干什么，就不可能合理確定財政收支的規(guī)模，也不可能制定有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財

政政策。（2）財政提供公共物品要以滿足公共需要為標(biāo)準(zhǔn)，不能超出公共需要的界限和范圍。

公共需要的“量”是以財政支出為尺度的，財政支出占GDP的比重界定了政府提供公共物品

的界限，財政支出結(jié)構(gòu)既定，也就界定了各類公共物品的量。（3）按集中為主、適度分權(quán)原

則，完善預(yù)算管理體制。我國是一個地域遼闊的多民族國家，地區(qū)之間差距較大。在中央與

地方之間的縱向關(guān)系上和預(yù)算管理上必須堅持集中統(tǒng)?領(lǐng)導(dǎo)原則，整合全國資源，發(fā)揮一個

大國的優(yōu)勢，同時又必須賦予地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力，發(fā)揮各級政府的積極性，因地制宜地加

快本地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（4）完善稅制，調(diào)整稅收職能。實踐證明通過1994年稅制改革建

立的工商稅制，總體上是符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的，但多年來經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生

了重大變化，有必要及時進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。調(diào)整的基本原則應(yīng)是進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)稅稅制，加

強(qiáng)征管，保證稅收收入的適度增長，同時大力完善所得稅和財產(chǎn)稅稅制，適應(yīng)市場化水平的

不斷提高，更加注重稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。（5）加強(qiáng)財政支出管理，大力提高財政支出效益。

只重視增加收入、忽視支出使用效益，是財政管理之大忌，也是財政管理的最大失誤。（6）

提高財政管理的民主化和法制化是財政改革的根本。財政是一種政府的經(jīng)濟(jì)行為，財政的一

切活動都必須依法行政、依法征稅、依法撥付支出、依法實施財稅政策，同時財政活動還必

須增強(qiáng)透明度，便于立法機(jī)關(guān)、審計部門和人民大眾的審查和監(jiān)督。

9.試述研究財政職能的基本思路。

答：財政是政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，是履行和實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能的手段，所以財政職能就

是政府的經(jīng)濟(jì)職能，即資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。這里要研究的問題，主要是

分析和研究財政在履行和實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能中的地位和作用，以及財政履行和實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)

職能的特殊機(jī)制和手段。

其一，財政職能是指財政作為一個經(jīng)濟(jì)范疇所固有的功能：只要存在著政府和財政，這

種功能就不會消失。財政職能要說明的是財政同其他經(jīng)濟(jì)活動或其他經(jīng)濟(jì)主體之間的相互關(guān)

系和相互影響，而不在于羅列或說明財政做了哪些具體工作。組織收入與安排財政支出原本

是財政部門的本職工作,如果將籌集資金和供應(yīng)資金概括為財政職能,實際上沒有理論升華,

并沒有增添什么新意，不會對財政工作起理論指導(dǎo)作用。財政職能所指示的恰恰是財政同其

他經(jīng)濟(jì)活動和其他經(jīng)濟(jì)主體之間的相互關(guān)系以及對國民經(jīng)濟(jì)的影響。其二，政府與市場關(guān)系

是實行社會主義后場經(jīng)濟(jì)（或者說是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌）中的基本問題,所以政府與市場關(guān)系是重

新認(rèn)識財政概念的基本立足點，也同樣是分析財政職能的基本立足點。離開這個基本立足點，

既不能正確認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政概念，也不可能準(zhǔn)確地概括財政的職能。其

三，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究國民生產(chǎn)總值（或國民收入）決定及分配時采取部門法，將整個國民經(jīng)濟(jì)分為

政府、企業(yè)（集體）、家庭（個人）和對外四個部門。研究財政同其他經(jīng)濟(jì)活動的相互關(guān)系，也

就是研究政府、企業(yè)、家庭和進(jìn)出口之間的關(guān)系。因而從四個部門的相互關(guān)系出發(fā)，也是分

析財政職能的另一種思路。

10.試述財政的資源配置職能的目標(biāo)及實現(xiàn)這一目標(biāo)的機(jī)制和手段。

答：資源配置從廣義上理解可以是指社會總產(chǎn)品的配置，從狹義上理解可以是指生產(chǎn)要

素的配置。資源配置的核心是效率問題，效率問題又是資源的使用方式和使用結(jié)構(gòu)問題。如

前所述，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，在具備充分競爭條件下的市

場，會通過價格與產(chǎn)量的均衡自發(fā)地形成一種資源配置最佳狀態(tài)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“帕累托

標(biāo)準(zhǔn)”就是論證資源配置的最佳狀態(tài)。但由于存在市場失靈，市場自發(fā)形成的配置不可能實

現(xiàn)最優(yōu)的效率狀態(tài)，因而需要政府介入和干預(yù)。財政的配置職能是由政府介入或干預(yù)所產(chǎn)生

的，它的特點和作用是通過本身的收支活動為政府提供公共物品提供經(jīng)費和資金，引導(dǎo)資源

的流向，彌補(bǔ)市場的失靈和缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)。因此，財政的

資源配置職能要研究的問題主要是：資源配置效率用什么指標(biāo)來表示、如何通過政府與市場

的有效結(jié)合提高資源配置的總效率以及財政在配置資源中的特殊機(jī)制和手段。

財政配置的機(jī)制和手段主要有：（1）在明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)中政府經(jīng)濟(jì)職能的前提下,

確定社會公共需要的基本范圍，確定財政收支占GDP的合理比例，從而實現(xiàn)資源配置總體效

率。（2）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保證重點支出，壓縮?般支出，提高資源配置的結(jié)構(gòu)效率。（3）

合理安排政府投費的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，保證國家的重點建設(shè)。政府投資規(guī)模主要是指預(yù)算內(nèi)投資

在社會總投資中所占的比重，表明政府集中的投資對社會總投資的調(diào)節(jié)力度。而預(yù)算內(nèi)投資

結(jié)構(gòu)和保證重點建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中起著重要作用，這種作用對發(fā)展中國家有著至關(guān)重

要的意義。（4）通過政府投資、稅收和補(bǔ)貼等手段，帶動和促進(jìn)民間投資、吸引外資和對外

貿(mào)易，提高經(jīng)濟(jì)增長率。（5）提高財政資源配置本身的效率。對每項生產(chǎn)性投資的確定和考

核都要進(jìn)行成本一效益分析，對于公用建筑和國防工程之類的屬于不能回收的投資項目，財

政撥款應(yīng)視為這種工程的成本，力求以最少的耗費實現(xiàn)工程的高質(zhì)量，甚至作為財政收入主

要形式的稅收，也存在稅收收入與稅收成本的對比問題。我國近年來編制部門預(yù)算、實行政

府采購制度、實行集中收付制度、實行“收支兩條線”管理制度以及加強(qiáng)稅收征管等，都是

提高財政資源配置效率的重大舉措。

11.試述財政的收入分配職能的目標(biāo)及實現(xiàn)這書標(biāo)的機(jī)制和手段。

答：在市場經(jīng)濟(jì)體制下，GDP分配的起始階段是由市場價格形成的要素分配為依據(jù)，即

各種收入首先是以要素投入為依據(jù)，由市場價格決定，要素收入與要素投入相對稱。收入分

配的核心問題是實現(xiàn)公平分配，因而財政的收入分配職能所要研究的問題，主要是確定顯示

公平分配的標(biāo)準(zhǔn)和財政調(diào)節(jié)收入分配的特殊機(jī)制和手段。實際上，由于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

和歷史傳統(tǒng)的不同，不可能有一個統(tǒng)一的衡量公平分配的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前各國幾乎公認(rèn)采取由洛

倫茲曲線計算基尼系數(shù)來顯示公平分配的程度。

財政實現(xiàn)收入分配職能的機(jī)制和手段主要有：（1）劃清市場分配與財政分配的界限和范

圍，原則上屬于市場分配的范圍，財政不能越俎代庖，凡屬于財政分配的范圍，財政應(yīng)盡其

職。（2）規(guī)范工資制度。這里是指由國家預(yù)算撥款的政府機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資制度和視同政府

機(jī)關(guān)的事業(yè)單位職工的工資制度。凡應(yīng)納入工資范圍的收入都應(yīng)納入工資總額，取消各種明

補(bǔ)和暗補(bǔ)，提高工資的透明度；實現(xiàn)個人收入分配的貨幣化和商品化；適當(dāng)提高工資水平，

建立以工資收入為主、工資外收入為輔的收入分配制度。（3）加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)。稅收是調(diào)節(jié)收

入分配的主要手段:通過間接稅調(diào)節(jié)各類商品的相對價格，從而調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)主體的要素分配;

通過企業(yè)所得稅調(diào)節(jié)公司的利潤水平；通過個人所得稅調(diào)節(jié)個人的勞動收入和非勞動收入,

使之維持在一個合理的差距范圍內(nèi)；通過資源稅調(diào)節(jié)由于資源條件和地理條件而形成的級差

收入；通過遺產(chǎn)稅、贈與稅調(diào)節(jié)個人財產(chǎn)分布等等。（4）通過轉(zhuǎn)移性支出，如社會保障支出、

救濟(jì)金、補(bǔ)貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。

12.試述經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的含義及財政實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能的機(jī)制和手段。

答：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定包含充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡等多重含義。充分就業(yè)并非指可

就業(yè)人口的百分之百的就業(yè)。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，就業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷變化，在任一時點

匕總會有一部分人暫時脫離工作崗位而處于待業(yè)狀態(tài)，經(jīng)過一段時間培訓(xùn)后重新走上工作

崗位，因而充分就業(yè)是指一國可就業(yè)人口的就業(yè)率達(dá)到了該國當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)狀況所能承受的

最大比率。物價穩(wěn)定也并不意味著物價凍結(jié)，上漲率為零。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，即使在經(jīng)濟(jì)運行正常

時期，物價的輕度上漲也是一個必須接受的事實，而且有利于經(jīng)濟(jì)增長，相反，物價長時間

低迷并不利于經(jīng)濟(jì)的正常運行。所以，物價穩(wěn)定是指物價上漲幅度維持在不至于影響社會經(jīng)

濟(jì)正常運行的范圍內(nèi)。國際收支平衡指的是一國在國際經(jīng)濟(jì)往來中維持經(jīng)常性項目收支（進(jìn)

出口收支、勞務(wù)收支和無償轉(zhuǎn)移收支）的大體平衡，因為國際收支與國內(nèi)收支是密切聯(lián)系的，

國際收支不平衡同時意味著國內(nèi)收支不平衡。

發(fā)展和增長是兩個不同的概念。增長是指一個國家產(chǎn)品和勞務(wù)的數(shù)量的增加，通常用國

民生產(chǎn)總值（GNP）或國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）及其人均水平來衡量。發(fā)展比增長的含義要廣，

不僅意味著產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)增長，還包括隨著產(chǎn)出增長而帶來的產(chǎn)出與收入結(jié)構(gòu)的變化以及經(jīng)濟(jì)

條件、政治條件和文化條件的變化，表現(xiàn)為在國民生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)比重相應(yīng)下降，而制造業(yè)、

公用事業(yè)、金融貿(mào)易、建筑業(yè)等的比重相應(yīng)上升，隨之勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，教育程度和

人才培訓(xùn)水平逐步提高。簡而言之，發(fā)展是一個通過物質(zhì)生產(chǎn)的不斷增長來全面滿足人們不

斷增長的基本需要的概念，對發(fā)展中國家來說，包括消除貧困、失業(yè)、文盲、疾病和收入分

配不公等現(xiàn)象，發(fā)展的總目標(biāo)就是構(gòu)建和諧社會。

財政實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展職能的機(jī)制和手段主要有：（1）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)集中體現(xiàn)為社會總

供給和社會總需求的大體平衡。如果社會總供求保持平衡，物價水平就是基本穩(wěn)定的，經(jīng)濟(jì)

增長率也是適度的，而充分就業(yè)和國際收支平衡也是不難實現(xiàn)的。財政政策是維系總供求大

體平衡的重要手段。當(dāng)總需求超過總供給時，財政可以實行緊縮政策，減少支出或增加稅收

或兩者并舉。一旦出現(xiàn)總需求小于總供給的情況，財政可以實行適度放松政策，增加支出或

減少稅收或兩者并舉，由此擴(kuò)大總需求。在這個過程中，財政收支發(fā)生不平衡是可能的而且

是被允許的。針對不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢而靈活地變動支出和稅收，被稱為“相機(jī)抉擇”的財

政政策。（2）在財政實踐中，還可以通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動穩(wěn)定”作用。例

如，累進(jìn)稅制度、失業(yè)救濟(jì)金制度都明顯具有這種作用。原則上說，凡是業(yè)已規(guī)定了的、當(dāng)

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)就必須安排的收入和支出，均具有一定的“自動穩(wěn)定”作用。當(dāng)然，

這種“自動穩(wěn)定”的機(jī)制究竟有多大的作用尚可存疑，更何況，在類似我國這樣的發(fā)展中國

家，這種機(jī)制本身就是欠缺的。（3）通過投資、補(bǔ)貼和稅收等多方面安排，加快農(nóng)業(yè)、能源、

交通運輸、郵電、通信等公共設(shè)施的發(fā)展，消除經(jīng)濟(jì)增長中的“瓶頸”，并支持第三產(chǎn)業(yè)的

興起，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與高速發(fā)展的最優(yōu)結(jié)合。（4）財政應(yīng)切實保

證非生產(chǎn)性的、社會的公共需要。例如，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供和平與安定的環(huán)境，治理污染,

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，加快文教的發(fā)展，完善社會福利和社會保障制度，使增

長與發(fā)展相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家曾經(jīng)出現(xiàn)的“有增長而無發(fā)展”或

“沒有發(fā)展的增長”的現(xiàn)象。

第二章財政支出的基本理論

復(fù)習(xí)與思考

1.試用曲線表示說明公共物品的市場均衡問題。

答：關(guān)于資源最優(yōu)配置的市場原則是否適用于公共物品的生產(chǎn)和消費的問題，是研究公

共物品時需要解決的一個前提問題。有些學(xué)者認(rèn)為，如果已知公共物品的需求曲線和供給曲

線，就可以根據(jù)供求分析法得出公共物品的均衡價格和均衡產(chǎn)量，于是公共物品的生產(chǎn)問題

就會像私人物品一樣迎刃而解。但是，事實并非如此。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)可知，個人需求的市場需求曲線是將同i市場的所有個人需求曲線水平

相加得出，而公共物品的市場需求曲線則不同。由于公共物品具有非排他性和非競爭性，所

有個人對公共物品愿意支付的價格等于每個個人愿意支付的價格的總和，因此，公共物品的

市場需求曲線不是像私人物品市場需求曲線那樣通過水平相加求得，而是通過垂直相加求

得，如圖2—1所示，dl,d2,d3是公共物品的個人需求曲線，D是公共物品的市場需求曲

線。公共物品的市場供給曲線可以用生產(chǎn)公共物品的邊際成本曲線來表示，如圖2—1中的

S曲線，公共物品的需求曲線和供給曲線的交點決定公共物品的均衡產(chǎn)量和均衡價格。圖中

的均衡產(chǎn)量Q是社會有限資源下所提供的公共物品的產(chǎn)量，價格P等于邊際成本。

圖2-1公共物品市場需求曲線和市場均衡

但是，有些學(xué)者認(rèn)為，公共物品的市場均衡分析并沒有實際應(yīng)用意義。因為，公共物品

的需求曲線是立足于許多不可能存在的假設(shè)條件，其中假設(shè)條件之一是消費者能夠準(zhǔn)確地說

明其對公共物品價格和需求量的關(guān)系，而這一假設(shè)顯然不符合事實。事實上，公共物品的消

費者說不出自己對公共物品的需求價格，而且都想免費搭車享用公共物品。因此，公共物品

的市場均衡是一個特殊問題，不可能通過市場上的個人決策方式來決定，必須尋求決定公共

物品提供的特殊方式。正是在這種情況下，西方學(xué)者提出了成本一效益分析法，通過效益與

成本的比較來選定和評估經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目。特別是在公共物品占社會產(chǎn)品的比重明顯升高之

后，又提出公共選擇理論，探索通過改進(jìn)政治決策來優(yōu)化公共物品的配置效率。有關(guān)這方面

的問題將在本章的第二、三節(jié)做專門的介紹.

2.一般來說，純公共物品只能由政府來提供，請解釋其理山。

答：純公共物品只能由政府來提供而不能由市場來提供，這是由市場運行機(jī)制和政府運

行機(jī)制的不同所決定的。

其一，市場是通過買賣提供產(chǎn)品和服務(wù)的。在市場上，誰有錢就可以購買商品或享用服

務(wù)，錢多多買，錢少少買，無錢就不能買。總之，市場買賣要求利益邊界的精確性。而公共

物品的享用一般是不可以分割的，無法個量化。

其二，公共物品的非競爭性和非排他性決定了競爭性的市場機(jī)制不適于提供純公共物

品。一方面，從公共物品提供的角度看，非競爭性意味著：如果公共物品按邊際成本定價，

那么公共物品由私人部門提供就得不到他所期望的最大利潤，所以私人投資者不會自愿提供

純公共物品：另一方面，從公共物品消費的角度看，非排他性意味著一個人使用公共物品，

并不排除其他人同時使用，即使從技術(shù)上可以排他，但花費成本太大。因此，消費者不會自

愿花錢消費這種物品，而是期望他人購買自己從中受益。

其三，政府的性質(zhì)和運行機(jī)制決定了他可以解決市場提供公共物品所存在的難題。一方

面，政府具有社會職能，因而滿足全體社會成員的公共需要、追求社會目標(biāo)，是政府本來應(yīng)

當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)；另一方面，政府是一個公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府擁有向社會成員征稅的權(quán)力，稅

收是保證純公共物品供給成本得到補(bǔ)償?shù)淖詈猛緩健?/p>

由以上分析可知，市場適于提供私人物品，對提供純公共物品是失效的，而提供純公共

物品恰恰是政府配置資源的領(lǐng)域，是政府的首要職責(zé)。財政學(xué)關(guān)心的問題是政府提供公共物

品與市場提供私人物品之間的恰當(dāng)組合、政府提供公共物品所花費的成本和代價，以及合理

地確定政府提供公共物品的范圍和財政支出的規(guī)模。為此，我們需要規(guī)范政府和市場的關(guān)系

以及提供公共物品的政治決策程序，加強(qiáng)財政管理，提高財政支出效率，盡可能減少效率損

失。

3.簡述準(zhǔn)公共物品的提供方式及其選擇。

答：準(zhǔn)公共物品有兩種不同類型：一類是具有非競爭性但同時具有排他性；另一類是由

外部效應(yīng)引起的。

對于第一類準(zhǔn)公共物品來說，一是通過征稅彌補(bǔ)，免費使用，這是公共提供方式；二是

由收費彌補(bǔ)，這是市場提供方式。最終選取哪種提供方式，取決于稅收成本和稅收效率損失

同收費成本和收費效率損失的對比。

對于第二類準(zhǔn)公共物品來說，首先在于判斷外部效應(yīng)的大小。當(dāng)外部效應(yīng)很大時，可視

為純公共物品，采取公共提供方式。其實，大多數(shù)公共物品都具有較大的外部效應(yīng)，不過為

了提高公共物品的使用效率，并為了適當(dāng)減輕政府負(fù)擔(dān)，對多數(shù)混合物品采取混合提供方式

是一種較佳的選擇。當(dāng)采取收費方式時，政府所要關(guān)心的問題是合理制定收費標(biāo)準(zhǔn)，同時嚴(yán)

加管理，避免利用壟斷地位濫收費，或提高收費標(biāo)準(zhǔn)，加重居民負(fù)擔(dān)，甚至造成嚴(yán)重的社會

問題。

從各國的實踐來看，準(zhǔn)公共物品的有效提供主要有如下幾種方式：（1）政府授權(quán)經(jīng)營。

對于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的自然壟斷行業(yè)，政府部門通過公開招標(biāo)形式選擇私人企業(yè)，通過簽

訂合同的方式委托中標(biāo)的私人企業(yè)去經(jīng)營，但政府部門對這一領(lǐng)域?qū)嵭姓?guī)制，?方面禁

止其他企業(yè)自由進(jìn)入，另一方面又禁止中標(biāo)企業(yè)制定壟斷價格。（2）政府參股。對于那些初

始投資量較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，由政府通過控股參與建設(shè)。（3）政府補(bǔ)助。對于那些提供教

育服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)及從事高新技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)的私人企業(yè)，政府給予一定數(shù)量的補(bǔ)

助。

4.簡述公共定價。

答：公共定價是指公共物品價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定。公共定價的對象自然不僅包括公共

部門提供的公共物品，而且包括私人部門提供的公共物品。

從定價政策來看，公共定價實際上包括兩個方面：?是純公共定價，即政府直接制定自

然壟斷行業(yè)的價格；二是管制定價或價格管制，即政府規(guī)定涉及國計民生而又帶有競爭性行

業(yè)的價格。政府實施公共定價的目的和原則，不僅在于提高整個社會資源的配置效率，使公

共物品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保證居民的生活水平和生活安定的

重要措施。

公共定價方法一般包括平均成本定價法、二部定價法和負(fù)荷定價法。平均成本定價法是

指在保持提供公共物品的企業(yè)和事業(yè)對外收支平衡的情況下，采取盡可能使經(jīng)濟(jì)福利最大化

的定價方式。二部定價方法是由兩種要素構(gòu)成的定價體系：一是與使用量無關(guān)的按月或按年

支付的“基本費”；二是按使用量支付的“從量費”。負(fù)荷定價法是指對不同時間段或時期的

需要制定不同的價格。在電力、煤氣、自來水、電話等行業(yè)，按需求的季節(jié)、月份、時區(qū)的

高峰和非高峰的不同，有系統(tǒng)地制定不同的價格，以平衡需求狀況。在需求處于最高峰時，

收費最高；而處于最低谷忖，收費最低。

5.試述財政支出的配置效率。

答：回答資源配置的效率問題，首先需要選定一個更為可行的效率標(biāo)準(zhǔn)。這樣的效率標(biāo)

準(zhǔn)就是社會凈效益（或凈所得）最大化標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)改變資源配置時，社會的所得要大于社會的

所失，其差額越大越好。財政支出所取得的各種效益（包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的總計）應(yīng)當(dāng)

大于聚集財政收入過程中對經(jīng)濟(jì)所形成的代價或成本，也就是要取得效益剩余或凈效益。

首先，財政支出的配置效率首先是財政支出占GDP的比重適度問題，也就是指政府的資

源配置與市場的資源配置的恰當(dāng)結(jié)合問題，參見圖2—2。

圖2—2政府和市場在資源配中的關(guān)系

我們用Z表示社會總資源，X表示民間部門配置的資源，Y表示財政部門配置的資源，

貝l」Z=X+Y。從圖可知，資源配置存在著各種比例的組合（X/Z%,Y/Z%）,如果公眾期望的配

合點在A,那么實際的資源配置組合點又恰好落在A點，此時便達(dá)成了一項社會均衡的資源

配置，公眾的個人需求與社會公共需求在A點上均可以獲得滿足。如果公眾期望的組合點在

A點，而實際的資源配置組合點在B點或C點上，則預(yù)示著公眾的期望未能實現(xiàn)，社會資源

的配置處在非均衡點上。因此，若要財政決策符合公眾意愿，必須選擇在A點的社會資源配

置組合。

其次，政府對公共物品的提供進(jìn)行資源配置，就是要把居民的消費需求集合為“社會的”

（或政府的）需求。也就是說，政府按照居民的意愿進(jìn)行資源配置才是有效率的。這套有效

率的政治制度就是“公共選擇”制度。然而現(xiàn)實的困難是，公眾的愿望并不完全一致，公眾

是一個集體的概念，每個人的選擇在實際生活中存有差異，因而體現(xiàn)民主化和法制化的決策

機(jī)制就成為問題的關(guān)鍵。

?般來說，為了提高公共支出的配制效率，財政部門應(yīng)該做到以下幾點基本要求：（1）

財政支出的來源是受嚴(yán)格立法的約束；（2）財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都有制度的嚴(yán)格規(guī)定；（3）

公共部門是非盈利性的部門，不以追求利潤而以追求社會效益最大化為目標(biāo)；（4）財政資金

的安排是高度透明的，財政民主不僅是政治民主的一個重要要素，而且是政治民主的集中體

現(xiàn)：（5）居民有財政支出的狀況和公共物品提供狀況的知情權(quán)，不僅政府要定期公告，而且

居民有隨時查詢權(quán)。

6.試述完善我國財政支出效益的評價方法和評價體系。

答：（一）評價方法

由于財政支出項目繁多，而且性質(zhì)各異，對不同項目必須采取不同的評價方法，下面只

是簡略地介紹通常應(yīng)用的兩種評價方法。

L成本一效益分析法。成本一效益分析法，又稱成本一收入分析法，最早產(chǎn)生于美國

《1936年防洪法案》，目前在許多國家的中央政府、地方政府及世界銀行等國際組織間廣泛

應(yīng)用。這種方法是將一定時期內(nèi)項目的總成本與總效益進(jìn)行對比分析，更多地用于公共支出

決策程序中。它通過多個預(yù)選方案進(jìn)行成本一效益分析，根據(jù)對邊際社會效益和邊際社會成

本的對比，選擇最優(yōu)的支出方案。例如，政府有建造一座體育館、建設(shè)一條公路和建設(shè)一所

中學(xué)3個方案，由于其效果不同，投資額也不同，因而通常認(rèn)為不可比，而成本一效益分析

法就試圖通過項目的成本計算，由不可比轉(zhuǎn)向可比，從而為決策部門提供一個量化的評估結(jié)

果。這一方法的要求是：必須將項目的收益（包括內(nèi)部收益和外部收益）全部量化，同時也

將成本（包括內(nèi)部成本和外部成本）全部量化，然后再比較其效果。

該分析法是將項目的受益收入與支出成本、經(jīng)營成本相對比，用凈收入和收入成本率來

評價項目經(jīng)濟(jì)效益的一種方法，適用于項目發(fā)生的收益能用貨幣計量的情況。

采用成本一效益分析法進(jìn)行評估時要注意以卜兩點：（1）對折現(xiàn)率r的選擇，應(yīng)采用社

會折現(xiàn)率。這種折現(xiàn)率值一般比私人企業(yè)的投資收益率要高。這是因為社會折現(xiàn)率是從國家

宏觀經(jīng)濟(jì)角度，對其投資所應(yīng)達(dá)到的收益率標(biāo)準(zhǔn)，它不但要考慮該項投資在當(dāng)代的收益，還

要考慮下一代人的獲益，即使不考慮下一代的因素，私營部門也往往較為短視，因而將投資

的收益率估計過低；公共支出項目往往會帶來外部效應(yīng)，這種外部效應(yīng)也要納入項目效益之

中。（2）對公共項目的投入、產(chǎn)出物的價格應(yīng)采用影子價格，所謂影子價格是指當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)

處于某種狀態(tài)下，能夠反映社會勞動消耗、資源稀缺程度和最終產(chǎn)品需求情況的價格。將影

子價格應(yīng)用于公共支出項目評價中，有利于促使資源配置向優(yōu)化的方向發(fā)展。

成本一效益分析法可以廣泛應(yīng)用于成本和收益都能準(zhǔn)確計量的項目的評價,如公共工程

項目等，但其局限性也顯而易見，即不能應(yīng)用于成本和收益無法用貨幣計量的以社會效益為

主的支出項目的評價。

2.最低成本法。最低成本法，又稱最低費用選擇法。這種評價方法與成本一效益分析法

的主要區(qū)別是不用貨幣單位計量備選項目的社會效益，只計算項目的有形成本，并以成本最

低作為擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。因而，最低成本法適用于評價那些成本易于計算而效益不易計量的支出

項目。

運用最低成本法來選擇支出項目，其基本原理與成本一效益分析法大體相同，只是由于

免去計算支出效益和無形成本的麻煩，操作程序要簡化得多。首先是根據(jù)已確定的建設(shè)目標(biāo)

提出幾種備選方案;其次是分別計算各種備選方案的有形費用，如果是多年持續(xù)的支出項目，

還要采取貼現(xiàn)法折算出“費用流”的現(xiàn)值；最后是按費用的高低排列順序，供決策者選擇。

最低成本法多用于教育、衛(wèi)生、文化以及政治、軍事等支出項目。

（二）評價體系

1.評價指標(biāo)體系設(shè)置的基本原則。財政支出效益必須通過評價指標(biāo)予以體現(xiàn)，科學(xué)、完

整的評價指標(biāo)體系是取得正確的評價結(jié)果的先決條件，因而在指標(biāo)體系的設(shè)計上應(yīng)體現(xiàn)完整

性、科學(xué)性及易操作性等特點。

一般而言，在評價指標(biāo)體系的設(shè)置上要遵循以下幾項原則：（1）經(jīng)濟(jì)性（economy）、效

率性（efficiency）和有效性（effectiveness）兼顧的原則,即所謂"3E原則"。"3E原則”是

為許多西方國家的實踐所證實了的財政支出評價的有效原則，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際充分借鑒

這一原則，使我國的財政支出績效評價工作一開始就有一個正確的方向和一個高的起點。（2）

針對性與兼容性相結(jié)合的原則。評價指標(biāo)的設(shè)置是對財政支出管理關(guān)注重點的直接體現(xiàn)，為

此，指標(biāo)設(shè)置的選取必須具有較強(qiáng)的針對性，但又要注意指標(biāo)選取的兼容性，也就是把握好

共性與個性指標(biāo)的銜接問題。（3）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合和相銜接的原則。定性分析就

是對財政支出效益做出判斷，而定量分析則是判斷的客觀依據(jù)，定量分析可以使定性分析更

加準(zhǔn)確、層次分明，因此，在評價工作中應(yīng)當(dāng)高度重視定量分析，力求定性分析以定量分析

為依據(jù)，使評價結(jié)果更加客觀、合理、準(zhǔn)確。但是，如上所述，財政支出項目執(zhí)行的結(jié)果，

有的不能用量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，或者量化指標(biāo)難以明確顯示效益的狀況及其程度，如公眾對

項目實施的滿意度等，對這類支出項目不必勉強(qiáng)依靠定量分析，主要是通過深入調(diào)查研究做

出判斷。（4）工作需要與可操作性相結(jié)合的原則。從一項評價工作開展來看，指標(biāo)設(shè)置越細(xì)，

評價結(jié)果越趨于合理，但由于受各種主客觀因素的制約，如有些數(shù)據(jù)無法取得，有些數(shù)據(jù)受

時間限制無法完成等,所以設(shè)置具體評價指標(biāo)以及選取指標(biāo)的數(shù)量還要考慮現(xiàn)實性及可操作

性。

2.評價指標(biāo)體系的設(shè)計。由于財政支出效益評價的復(fù)雜性，財政支出評價指標(biāo)的設(shè)置必

須遵從政府的宏觀性方案以及部門既定的工作目標(biāo)，一個單獨的評價指標(biāo)應(yīng)該與具體目標(biāo)的

實現(xiàn)相聯(lián)系，而且通常每個工作目標(biāo)都應(yīng)該有相應(yīng)的評價指標(biāo)。

根據(jù)前面所講的財政支出效益的內(nèi)涵和范圍，可以考慮設(shè)計支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)、項目

及部門（單位）效益四個指標(biāo)體系。在實踐中，可根據(jù)具體情況建立相應(yīng)的子指標(biāo)體系。一般

而言，可設(shè)置以下指標(biāo)體系：（1）規(guī)模效益指標(biāo)體系：財政支出（分類別支出）占GDP的比重

=當(dāng)期財政支出（分類別支出）/當(dāng)期GDPX100%；財政支出（分類別支出）貢獻(xiàn)率=當(dāng)期GDP

的增加值/當(dāng)期財政支出（分類別支出）總額義100%；財政支出（分類別支出）公共物品產(chǎn)出

率=當(dāng)期公共產(chǎn)品總額/當(dāng)期財政支出（分類別支出）X100%。（2）結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)體系：本級

財政支出占本區(qū)域財政支出的比重=當(dāng)期本級財政支出總額/當(dāng)期本區(qū)域財政支出總額X

100%;各類支出占財政總支出的比重=當(dāng)期某類支出總額/當(dāng)期財政總支出X100%；各項

目支出類別的比重=當(dāng)期某項目支出總額/當(dāng)期類別支出總額X100%。（3）支出項目效益指

標(biāo)體系：支出項目的成本收益率=期間支出項目的經(jīng)濟(jì)收益/期間項目支出總額X100%；

財政資源使用成果率=財政支出項目成果/財政項目支出總額X100%。這兩個指標(biāo)僅提供

了一種思路，在具體的指標(biāo)設(shè)計中，還需綜合考慮多重因素的影響，如社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

能力、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、社會收入公平分配、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等，針對不同支出項目設(shè)

立相應(yīng)的評價指標(biāo)。與此同時，還要找出各有關(guān)支出項目的外源性制約因素，以期能提供財

政支出效益最大化的模式，建立起科學(xué)的支出項目評價指標(biāo)子系統(tǒng)。（4）公共部門（單位）

效益指標(biāo)體系：履行職能的標(biāo)準(zhǔn)成本率=履行某項職能的實際成本/履行某項職能的標(biāo)準(zhǔn)成

本X100%；政策目標(biāo)（計戈完成率=政策目標(biāo)（計戈數(shù)量/政策目標(biāo)（計戈I）完成數(shù)量X

100%。對公共部門（單位）的評價是一項較為復(fù)雜的工作，無論是行政管理成本的高低還是

政策目標(biāo)（計戈U）的完成情況，其影響因素多種多樣，且具有不確定性?！皹?biāo)準(zhǔn)成本”的制定

也只能是一個大致的狀況，因而要進(jìn)行準(zhǔn)確的評價，其難度是相當(dāng)大的。

7.試述公共選擇理論的基本內(nèi)涵及其對我國財政法制化和民主化的借鑒意義。

答：在我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，公共選擇理論對于處理政府與

市場的關(guān)系、協(xié)調(diào)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能、避免政府干預(yù)的失效，

具有重要的啟迪意義。

首先,該理論對合理解決政府與市場關(guān)系具有指導(dǎo)意義。公共選擇理論認(rèn)為市場會失靈,

所以需要政府的干預(yù)或調(diào)節(jié)，然而政府在履行經(jīng)濟(jì)職能時，并非總能起到彌補(bǔ)市場失靈的作

用，市場不能解決好的問題，政府也不一定能解決得好：市場存在失靈，政府機(jī)制本身也不

是完美無缺和無所不能的，也存在政府干預(yù)的失敗。因此，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)

體制過程中，必須把握好政府干預(yù)的限度、范圍和內(nèi)容。基本思路應(yīng)是：政府干預(yù)是彌補(bǔ)市

場機(jī)制的失靈，而不是取代后場機(jī)制,特別是要避免習(xí)慣于用計劃經(jīng)濟(jì)手段來管理后場經(jīng)濟(jì)。

其次，該理論對政治體制及行政體制的改革具有借鑒意義。按公共選擇理論的思路，經(jīng)

濟(jì)過程與政治過程是相互聯(lián)結(jié)的，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制是不可分的，要求二者的改革進(jìn)程相

互協(xié)調(diào)，政治體制改革的滯后將制約經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，對財政體制的影響尤為明顯。因

此，政治及行政體制的改革是改革和完善經(jīng)濟(jì)體制和財政體制的重要前提。

再次，該理論對實現(xiàn)公共決策（政府決策）的法制化和民主化具有重要的實踐意義。公共

選擇理論強(qiáng)調(diào)立憲改革，注重憲法、法律、規(guī)則的建設(shè)（尤其是公共決策規(guī)則的改革）。在

向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，特別是注意公共決策的法制化，將公共政策的制

定和執(zhí)行納入法制化的軌道，優(yōu)化公共政策制定和執(zhí)行系統(tǒng)，完善決策體制和決策規(guī)則，提

高政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量。

最后，對在政府決策過程中，正視政府行為的“經(jīng)濟(jì)人”特征具有借鑒意義。社會主義

的國家政府代表著廣大人民群眾的根本利益，政府工作人員應(yīng)是人民公仆，必須全心全意為

人民服務(wù)。但也不應(yīng)回避或忽視政府部門及其工作人員對自身的利益追求，應(yīng)該承認(rèn)其合理

的自利動機(jī)，把理想與利益有機(jī)地結(jié)合起來，這樣可調(diào)動其積極性，抑制尋租及腐敗。同時,

導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)低效益的一方面原因是沒有降低成本的激勵因素，缺乏經(jīng)濟(jì)效益的審計。根據(jù)

公共選擇理論，我們可以用經(jīng)濟(jì)方法對政府的行為（特別是公共開支項目）進(jìn)行損益分析，

以此評價項目的凈收益及政府及官員的政績。

8.試述“成本一效益”分析法。

答：成本一效益分析法，也稱為成本一收入分析法，最早產(chǎn)生于美國《1936年防洪法

案》，目前在許多國家的中央政府、地方政府及世界銀行等國際組織得到了廣泛應(yīng)用。這種

方法是將一定時期內(nèi)項目的總成本與總效益進(jìn)行對比分析，更多地用在公共支出決策程序

中。它通過對多個預(yù)選方案進(jìn)行成本一效益分析,根據(jù)邊際社會效益和邊際社會成本的對比,

選擇最優(yōu)的支出方案。成本一收益分析法通過項目的成本計算，由不可比轉(zhuǎn)向可比，從而為

決策部門提供了一個量化的評估結(jié)果。這一方法的要求是，必須將項目的收益（包括內(nèi)部收

益和外部收益）全部量化，同時也將成本（包括內(nèi)部成本和外部成本）全部量化，然后再比

較其效果。

該分析法是將項目的受益收入與支出成本、經(jīng)營成本相對比，用凈收入和收入成本率來

評價項目經(jīng)濟(jì)效益的一種方法，適用于項目發(fā)生的收益能用貨幣計量的情況。

假設(shè)一個項目的壽命為n年，第i年的折現(xiàn)率為ri,第i年的效益和成本分別為Bi和

Ci,i=0,1,2,3,…，n,則第i年的凈收益為Bi-Ci。那么該項目未來凈效益的現(xiàn)值（NPV）

式中，Bi為第i年的的收益；Ci為第i年的成本，ri為第i年的貼現(xiàn)率，n為該項目使用

年限。

根據(jù)上式計算出來的結(jié)果，我們就可以對某一項目的投資可行性做出判斷：如果NPV>

0,該項目可行；如果NPV=0,計算內(nèi)部收益率（凈現(xiàn)值等于零的貼現(xiàn)率），如果內(nèi)部收益率

大于銀行貸款利率，該項目可行；如果NPV<0,該項目不可行。對于不同項目進(jìn)行選擇時;

則比較它們的NPV取值大小，同等條件下選擇NPV高的項目。

9.試述如何完善我國財政決策的法制化和民主化？

答：完善我國財政決策的法制化和民主化過程主要包括兩方面內(nèi)容：

（-）完善我國財政民主化和法制化程序

市場提供私人物品，政府提供公共物品，而市場與政府兩種資源配置方式是不同的。私

人物品是滿足每個人的特殊需要，人們通過購買商品或勞務(wù)來表達(dá)他們的意愿，所以市場是

通過買賣配置資源，即所謂“貨幣投票公共物品是滿足全體公民的?種集合性需要，每

個人對公共物品的需要有不同的偏好，同時對承擔(dān)提供公共物品成本存在漠不關(guān)心或“搭便

車”的心理，所以政府提供公共物品不能通過居民的買賣來做出決定，而必須通過一定的政

治程序做出決策，即所謂政治投票。財政領(lǐng)域的民主化與法制化主要包括四方面的內(nèi)容：一

是確定國家預(yù)算收支規(guī)模，實現(xiàn)國家預(yù)算效益最大化的目標(biāo)。國家預(yù)算方案一經(jīng)法律程序確

立，即具有法律效力，非經(jīng)立法程序，任何人、任何機(jī)關(guān)團(tuán)體都無權(quán)擅自更改和變動，具有

不受任何干擾的權(quán)威性。二是按國家的方針政策確定公共項目的種類，包括公共支出項目和

公共投資項目，確定各公共項目的支出數(shù)額及其所占比例。三是通過立法確定預(yù)算收入的籌

資方式和制度，即確定稅種、稅率、納稅人和合法收費等事項。四是對預(yù)算執(zhí)行實施日常財

政監(jiān)督，審核國家決算。

我國憲法確認(rèn)中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的

社會主義國家，這?國體決定了我國特殊的政治體制和選舉制度，也決定了我國的財政決策

程序。我國的政權(quán)組織形式是人民代表大會制度，人民在民主普選的基礎(chǔ)上選派代表，組成

全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，作為人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。人民代表大會

依照法律規(guī)定的程序和方式行使國家權(quán)力，代表著人民的意志和利益，向人民負(fù)責(zé)，受人民

監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。全國人民代表大會通過憲

法和法律確定各類國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分，而把最具決定性的職權(quán)掌握在自己手中。憲法

規(guī)定，審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算及其執(zhí)行情況并按時對執(zhí)行情況的報告進(jìn)行審查的權(quán)力屬于全國

人民代表大會，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的實質(zhì)。憲法還規(guī)定，全國人民代表大會授權(quán)

國務(wù)院在必要的時候，對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，在同有關(guān)法律和全國

人大及其常務(wù)委員會的有關(guān)規(guī)定的基本原則不相抵觸的前提下，可以制定暫行規(guī)定或條例。

我國于1994年經(jīng)第八屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)

算法》），《預(yù)算法》依據(jù)憲法的原則具體規(guī)定了國家各級立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、各級財政部

門以及各預(yù)算具體執(zhí)行部門和單位在預(yù)算管理中的權(quán)限?！额A(yù)算法》規(guī)定，各級人民代表大

會的預(yù)算職權(quán)有：預(yù)算、決算的審批權(quán)；預(yù)算、決算的監(jiān)督權(quán)；對預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)?/p>

決定的撤銷權(quán)（各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、

決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定）。各級人民代表大會常務(wù)委員會的預(yù)算職權(quán)有：預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)；

預(yù)算調(diào)整方案的審批權(quán)；根據(jù)授權(quán)，對決算進(jìn)行審批；對預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤

銷權(quán)（各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府和下?級人民代表大會關(guān)于預(yù)

算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定）。這些規(guī)定的基本精神在于強(qiáng)化預(yù)算的法律約束力，使預(yù)算收支

真正成為法令性的剛性指標(biāo)。明確各級預(yù)算一經(jīng)法律程序批準(zhǔn)，即具有嚴(yán)格的法律效力，非

經(jīng)法律程序，不得擅自修改，切實杜絕預(yù)算執(zhí)行中任意開口子、批條子等使預(yù)算約束軟化的

現(xiàn)象，保證國家預(yù)算真正體現(xiàn)人民的利益。針對過去預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題，為了推

進(jìn)依法理財，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，第九屆全國人大常委會第十三次會議專門做出了《全國人民代

表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》（以下簡稱《決定》）o該《決定》主

要是針對當(dāng)前預(yù)算缺乏必要的透明度、財政行為不夠規(guī)范、違反財經(jīng)法紀(jì)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍、

一些管理資金分配的部門利用職權(quán)挪用財政資金時有發(fā)生、腐敗現(xiàn)象屢禁不止等現(xiàn)象，采取

了編制部門預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的幾項措施，隨后又實行政府采購制度、國庫集中支付制度

和“收支兩條線”管理制度。這些制度的建立，增強(qiáng)了國家預(yù)算的透明度，不僅有利于提高

財政效率，而且有利于財政的民主化和法制化。

（-）完善我國財政的法制化建設(shè)

財政法制建設(shè)的基本任務(wù)就是，圍繞并服務(wù)于財政改革與財政發(fā)展，加快立法步伐，建

立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財政法律制度，使一切財政活動及財政管理工作都

能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，充分發(fā)揮國家財政在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)

展中的重要作用。財政法制建設(shè)包括財政立法、財政執(zhí)法、財政行政復(fù)議等方面內(nèi)容。財政

法制化要求就是要按照一定的原則建立和完善這三方面的內(nèi)容。

1.財政立法。財政立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法定的程序，制定、修

改或廢止財政法律法規(guī)的活動。在我國，包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院及

其財政主管部門、省級人民代表大會及其常務(wù)委員會、省級人民政府可以在其權(quán)限范圍內(nèi)從

事財政立法活動。

我國財政立法應(yīng)堅持的基本原則主要有：（1）遵循《立法法》所確定的基本原則，貫徹

落實黨和國家的路線、方針、政策，體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院關(guān)于財政改革與發(fā)展的決策要求。

（2）依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，參與財政立法活動的單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，各負(fù)其責(zé)，加

強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合。（3）體現(xiàn)國家整體利益和人民根本利益，實現(xiàn)財政工作的規(guī)范化、法制

化，科學(xué)合理地規(guī)定財政部門的職責(zé)和財政管理當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。（4）既要借鑒國際經(jīng)

驗，又要從實際出發(fā)，加強(qiáng)調(diào)查研究，制定既符合國際慣例又符合中國國情的法規(guī)體系。

2.財政執(zhí)法。財政執(zhí)法是指國家財政機(jī)關(guān)（包括國家各級主管財政經(jīng)濟(jì)工作的行政機(jī)關(guān)

和財政職能機(jī)關(guān)）及法律法規(guī)授權(quán)的組織，在領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理財政工作的過程中，實施法

律、行政法規(guī)、財政規(guī)章等財政法律規(guī)范的行為。簡而言之，財政執(zhí)法就是國家財政執(zhí)法主

體執(zhí)行財政法律法規(guī)的行為。

財政執(zhí)法中必須遵循的基本原則有：（1）合法原則，也稱依法執(zhí)法原則，是指財政執(zhí)法

主體的執(zhí)法活動必須遵守相關(guān)法律的具體規(guī)定，一切財政執(zhí)法活動必須以法律為依據(jù)，嚴(yán)格

在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序辦事。也就是說，財政執(zhí)法權(quán)的存在、運用和行使都必須

依據(jù)法律、符合法律，不得與法律相抵觸。有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，在法律面前人

人平等，不得超越法律、行政法規(guī)、財政規(guī)章等規(guī)范性文件的規(guī)定，向公民、法人或其他組

織提出違法要求。合法原則以依法行政、依法理財為核心，體現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法

治國家的治國方略和厲行法治的憲法原則。（2）適當(dāng)原則，又稱合理原則，是指財政執(zhí)法行

為在合法的前提下應(yīng)盡可能客觀、公正、合理、適當(dāng)。適當(dāng)原則產(chǎn)生的主要原因是行政執(zhí)法

自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大。自由裁量權(quán)是指執(zhí)法主體在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于

執(zhí)法的目的自主選擇適當(dāng)行為的權(quán)力。從形式上看，執(zhí)法主體基于自由裁量權(quán)而做出的自由

裁量行為都是合法行為，即使該行為在客觀上造成了不良后果，也僅屬不當(dāng)?shù)男袨?，不產(chǎn)生

違法問題。但是，嚴(yán)重不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橐矔o相對人的合法權(quán)益造成損害，甚至造成比

違法行為更為嚴(yán)重的后果。因此，自由裁量權(quán)必須受到法律的控制和約束，行使自由裁量權(quán)

不僅應(yīng)當(dāng)合法，而且應(yīng)當(dāng)客觀、公正、合理、適當(dāng)。（3）禁止權(quán)力濫用原則，也稱權(quán)力制約

原則或執(zhí)法監(jiān)督原則，是指對財政執(zhí)法權(quán)力的運用或行使，必須受到有效的監(jiān)督和制約。依

法執(zhí)法原則和適當(dāng)原則要求財政執(zhí)法主體行使財政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。但是，如果沒有

有效的禁止權(quán)力濫用的機(jī)制，即對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制或者其他制約機(jī)制，財政執(zhí)法權(quán)的合法、

適當(dāng)行使便失去了可靠的保障。禁止權(quán)力濫用既是依法執(zhí)法原則和適當(dāng)原則的有力保障，也

是與之相聯(lián)系的一項基本原則。

3.財政行政復(fù)議。財政行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織不服財政執(zhí)法主體的具體

行政行為而發(fā)生爭議時，財政執(zhí)法主體的上一級財政機(jī)關(guān)或者制定法律、法規(guī)的其他機(jī)關(guān)，

根據(jù)相對方的申請，依法對該具體行政行為進(jìn)行審查并做出決定的行政法律制度，它是財政

機(jī)關(guān)在系統(tǒng)內(nèi)部自行解決行政爭議的一種行之有效的方式。在財政行政復(fù)議中，復(fù)議申請人

為行政相對方，被申請人為做出具體行政行為的財政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律授權(quán)的組織。只有公民、

法人或者其他組織提出復(fù)議的請求，有權(quán)的機(jī)關(guān)才能進(jìn)行行政復(fù)議。財政行政復(fù)議作為行政

復(fù)議的一種，必須堅持行政復(fù)議法的規(guī)定，履行行政復(fù)議職責(zé)，堅持有錯必糾，保障法律、

法規(guī)的正確實施。

財政行政復(fù)議應(yīng)遵循的原則有：（1）合法原則。合法原則是指財政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按

照法律規(guī)定辦理行政復(fù)議案件，這是依法行政對行政復(fù)議的要求，具體包括復(fù)議主體合法、

復(fù)議范圍合法、復(fù)議依據(jù)合法、復(fù)議程序合法、復(fù)議決定合法等各方面。（2）公正原則。公

正原則是合法原則的補(bǔ)充，要求行政復(fù)議必須合理、適當(dāng)，既包括復(fù)議過程的公正，也包括

復(fù)議結(jié)果的公正，即行政復(fù)議的結(jié)果應(yīng)當(dāng)與具體行政行為的事實、情節(jié)相當(dāng)。（3）公開原則。

公開原則是合法原則、公正原則的外在表現(xiàn)形式，它要求行政復(fù)議的條件、依據(jù)、過程等都

應(yīng)對當(dāng)事人公開。（4）及時原則。及時原則是提高行政復(fù)議效率的保證，其主要內(nèi)容包括受

理行政復(fù)議申請及時，審理復(fù)議案件的各項工作及時，做出復(fù)議決定及時，對復(fù)議當(dāng)事人不

履行復(fù)議決定的情況應(yīng)當(dāng)及時處理等方面。（5）便民原則。便民原則要求行政復(fù)議為公民、

法人和其他組織在行使申請行政復(fù)議權(quán)時提供便利條件，使復(fù)議申請人節(jié)省費用、時間和精

力。

10.試述財政監(jiān)督的內(nèi)涵、作用及其構(gòu)成要素。

答：（一）財政監(jiān)督的內(nèi)涵。財政監(jiān)督是指財政機(jī)關(guān)在財政管理過程中，依照國家有關(guān)

法律法規(guī)，對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)事項進(jìn)行的審

查、稽核與檢查活動。財政監(jiān)督體現(xiàn)財政管理的本質(zhì)屬性，與財政管理有機(jī)聯(lián)系，不可分離，

是財政部門進(jìn)行財政管理的一項重要職責(zé)和一個重要組成部分。財政監(jiān)督寓于管理活動當(dāng)

中，與財政資金運動同步進(jìn)行，因此，凡有財政收支與財政管理業(yè)務(wù)的領(lǐng)域，就必然有財政

監(jiān)督。財政監(jiān)督貫穿于財政收支執(zhí)行的全過程，有事前審查、事中跟蹤監(jiān)捽和事后檢查稽核。

改革越深入，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，就越需要加強(qiáng)和完善財政監(jiān)督。

（二）財政監(jiān)督的地位和作用。財政監(jiān)督是社會主義市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分,

是依法理財、切實執(zhí)行國家財政政策和實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要保證。因此，加強(qiáng)財政監(jiān)督，

對于建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財政，促進(jìn)財政的民主化和法制化，建立健全社會主義市

場經(jīng)濟(jì)體制，都具有重要的意義。

如前所述，在政府干預(yù)市場的活動中，由于可能出現(xiàn)決策失誤、政府?dāng)U張、官僚機(jī)構(gòu)的

低效率以及尋租行為，從而形成政府干預(yù)失敗的問題，幾乎是不可避免的，因此，建立有效

的公共監(jiān)督體系，防止政府濫用公民賦予的權(quán)力，是擺脫“政府失敗”的一個重要手段。財

政部門主管國家預(yù)算的編制與執(zhí)行，是政府的理財機(jī)構(gòu)和重要的權(quán)力機(jī)構(gòu)，山于財政部門在

整個政府公共決策及其執(zhí)行中的重要地位，所以有效的財政監(jiān)督是公共監(jiān)督體系的重要組成

部分。它的作用主要是及時發(fā)現(xiàn)和糾iE預(yù)算決策和執(zhí)行中的偏差，保證國家預(yù)算編制與執(zhí)行

的科學(xué)和有效，圓滿地實施國家的財政政策。

從財政管理的實踐來看，財政管理的薄弱，在很大程度上是與財政監(jiān)督機(jī)制的薄弱相聯(lián)

系的。實施有效的財政監(jiān)督，有助于發(fā)揮財政運行“監(jiān)測器”的作用，及時發(fā)現(xiàn)運行中的偏

差和問題并予以糾正，可以有效地防止財政領(lǐng)域違法、違規(guī)、違紀(jì)行為，防范財政風(fēng)險。同

時，實施有效的財政監(jiān)督也是進(jìn)一步深化財政改革的重要條件，直接關(guān)系到各項財政改革及

其實施的成效。

（三）財政監(jiān)督的構(gòu)成要素

（1）財政監(jiān)督主體。財政部門是主管國家預(yù)算的編制和執(zhí)行的部門，各級財政部門是

財政監(jiān)督的主體。?般而言，財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)的共同任務(wù)，各級財政機(jī)

關(guān)內(nèi)部的預(yù)算編制、預(yù)算管理、國庫等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)都行使監(jiān)督的職責(zé)。同時，各級財政部門內(nèi)

部還設(shè)有財政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)，財政部在各省、直轄市、自治區(qū)設(shè)置財政監(jiān)察專員辦事處，專

門行使財政檢查職責(zé)。財政機(jī)關(guān)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面按照分級負(fù)責(zé)的財政管理體制對本級

財政負(fù)責(zé),接受本級財政