公共政策概論（第二版）政策規(guī)劃

政策規(guī)劃

明確政策規(guī)劃的基本原則掌握目標(biāo)設(shè)定、方案開發(fā)、結(jié)果預(yù)測和擇優(yōu)選擇的一般方法理解思維的不同方法熟悉政策規(guī)劃的基本程序認(rèn)識群體決策的特征和作用了解群體決策的擇案規(guī)則政策規(guī)劃政策規(guī)劃往往被視為一個狹義的政策分析過程，它是指在既定原則指導(dǎo)下尋求方案優(yōu)化的一系列分析和抉擇活動。它不僅需要決策者的積極參與，而且需要政策分析人員的密切配合。政策規(guī)劃主體既有單一型也有多元型。前者通常是指規(guī)劃在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，后者則是指規(guī)劃不僅有政府參與而且擴(kuò)展到社會領(lǐng)域，表現(xiàn)為多種主體的合法介入。在多元型主體結(jié)構(gòu)中，還需要正確區(qū)分直接主體與間接主體。無論是單一型還是多元型的主體構(gòu)成，決策者與政策分析人員的互動在政策規(guī)劃過程中起著核心作用。6.1規(guī)劃原則信息原則系統(tǒng)原則預(yù)測原則客觀原則智囊原則優(yōu)化原則務(wù)實原則6.2思維方法6.2.1經(jīng)驗思維在規(guī)劃活動中，經(jīng)驗思維是最易碰到和最常使用的一種方式。在處理問題時，像條件反射一樣，人們自覺不自覺地總是要首選經(jīng)驗思維。特點：經(jīng)驗的聯(lián)想和經(jīng)驗的遷移。經(jīng)驗的聯(lián)想適用于處理重復(fù)性的工作。經(jīng)驗遷移是通過類比，發(fā)現(xiàn)兩類事物之間的共同性或機械性，從而將解決這一類問題的方法遷移到解決另一類問題上去。優(yōu)缺點：經(jīng)驗思維方式簡單實用，但適用范圍有限，局限于重復(fù)的和可類比的事物。6.2.2邏輯思維邏輯思維實際上就是通過邏輯推理（把意識按照順序進(jìn)行排列）進(jìn)行思考。邏輯思維又稱理論思維或抽象思維。它以抽象為特征，通過對感性材料的分析思考，撇開事物的具體形象和個別屬性，揭示出物質(zhì)的本質(zhì)特征，形成概念并運用概念進(jìn)行判斷和推理，從而概括地、間接地反映現(xiàn)實的本質(zhì)特征。特點：自覺性、過程性、間接性和必然性基本形式：概念、判斷、推理基本過程：分析、綜合、比較、抽象、概括和具體化基本方法：歸納和演繹、分析和綜合以及抽象和具體等6.2.3直覺思維直覺主要是指思維判斷的一種方式，具有整體性、直接性、跳躍性、隨機性和突發(fā)性等特點一般而言，人們在使用直覺這個概念時，較多的還不是對事物本身“是什么”作出判斷，即分析因為什么、會導(dǎo)致什么，而是對人應(yīng)當(dāng)“怎么做”進(jìn)行直接選擇。與邏輯思維相比較，直覺表現(xiàn)出非邏輯的跳躍性。直覺的成立，通常不在于根據(jù)。對個人而言，靠的是自信；對他人來講，靠的是權(quán)威。6.2.4創(chuàng)新思維創(chuàng)新思維是人類社會前進(jìn)的主要動力。它基于現(xiàn)實而又超越現(xiàn)實，從揭示事物的本質(zhì)出發(fā)，沖破了經(jīng)驗俗套的障礙，克服了思維定式的束縛，以新為本，以奇制勝，能提供新穎的具有社會價值的思維成果。特點：思考的獨立性方法的獨特性目標(biāo)的前瞻性思維的發(fā)散性結(jié)果的聚斂性形式的超常性6.2.5思維定式所謂思維定式，就是按照積累的思維活動經(jīng)驗教訓(xùn)和已有的思維規(guī)律，在反復(fù)使用中所形成的比較穩(wěn)定的、定型化了的思維路線、方式、程序、模式(在感性認(rèn)識階段也稱作“刻板印象”)。6.2.6逆向思維逆向思維也叫求異思維，是創(chuàng)新思維重要的補充形式。逆向思維作為人們一種重要的思維方式，是對司空見慣的似乎已成定論的事物或觀點反過來思考的一種思維方式。敢于“反其道而思之”，讓思維向?qū)α⒚娴姆较虬l(fā)展，從問題的相反面深入地進(jìn)行探索，樹立新思想，創(chuàng)立新形象。6.2.7創(chuàng)新方法“頭腦風(fēng)暴”過去只用來形容精神病人毫無邏輯的胡言亂語。1939年美國學(xué)者奧斯本首先把它總結(jié)歸納為一套創(chuàng)新方法。奧斯本為頭腦風(fēng)暴法提供了必須遵循的幾點原則：排除批評（Criticismisruledout）；歡迎暢所欲言（“Free-wheeling”iswelcomed）；觀點多多益善（Quantityiswanted）；合并與改進(jìn)(Combinationandimprovementaresought)1.頭腦風(fēng)暴法美國麻省理工學(xué)院的威廉·戈登（WilliamJ.Gordon）教授在長期研究和實驗的基礎(chǔ)上，于1952年提出了一種獨特的創(chuàng)造性思維方法——綜攝法，或稱提喻法、分合法、集思法、舉隅法、群辯法等。原理與特點：綜攝法以已知的東西為媒介，將毫無關(guān)聯(lián)、不同的知識要素結(jié)合起來，以打開“未知世界的門扉”，激起人們的創(chuàng)造欲，使?jié)撛诘膭?chuàng)造力發(fā)揮出來，產(chǎn)生眾多的創(chuàng)造性設(shè)想?；驹瓌t：異質(zhì)同化和同質(zhì)異化基本過程：給定問題；變陌生為熟悉；理解問題；類比；變熟悉為陌生；心理狀態(tài)；心理狀態(tài)與問題相結(jié)合；觀點；得出答案或深化研究任務(wù)2.綜攝法3.零起點方法這是20世紀(jì)六七十年代首先在美英流行的一種創(chuàng)新方法，源于行政領(lǐng)域的零基預(yù)算法，強調(diào)要拋開過去所有的框框，“破”字當(dāng)頭，突破思維定式，一切從零開始。4.NM法點、線記憶結(jié)合的NM法出自日本學(xué)者中山正所著《構(gòu)思的理想》一書，中山正根據(jù)人的高級神經(jīng)活動理論，把人的記憶分為點性記憶和線性記憶。點性記憶是指在斷斷續(xù)續(xù)中聯(lián)想出一些意想不到的結(jié)果。線性記憶是指以理論為契機產(chǎn)生的關(guān)系性聯(lián)想，即把看似無關(guān)的結(jié)果串聯(lián)起來。5.等價交換法在事物發(fā)展過程中，初期的外形被舍棄了，但是內(nèi)容卻進(jìn)入了高級階段，并最終選擇了新形態(tài)。等價變換理論強調(diào)：任何新事物都不是從天上掉下來的，都是從原事物中產(chǎn)生的。實施等價變換，首先要憑特定的觀點將所思考的事物“抽象化”，找出代表共性的等價因素，再以此為基礎(chǔ)，本著由低級向高級進(jìn)化的原則，對事物的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行變換，最終獲得功能或性能更優(yōu)的新事物。6.角色互換法所謂角色互換就是換位思考，即站在對方的立場上考慮問題。6.3政策規(guī)劃程序政策規(guī)劃程序主要涉及四個環(huán)節(jié)：政策目標(biāo)的確定政策方案的設(shè)計預(yù)測性分析政策方案的選擇6.3.1政策目標(biāo)的確定1、如何確定政策目標(biāo)確定目標(biāo)是政策規(guī)劃的首要任務(wù)。政策目標(biāo)不僅是方案設(shè)計和擇優(yōu)的基礎(chǔ)依據(jù)，同時也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，并且為政策評估提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。政策目標(biāo)的特征：層次性多樣性系統(tǒng)性政策目標(biāo)的確定需遵循的原則：針對性可行性系統(tǒng)性規(guī)范性具體性2、區(qū)分價值前提與事實前提所謂事實因素是指決策活動中所依據(jù)的客觀事實，所謂價值因素是指決策者的個人好惡。決策的價值前提不是由單一因素決定的，而是由諸多價值因素構(gòu)成的價值系統(tǒng)決定的。價值判斷不僅在決策的開始階段存在，而且在整個決策過程中持續(xù)。價值判斷常常表現(xiàn)為價值目標(biāo)的選擇。事實前提的特點主要表現(xiàn)在客觀性、可檢驗性和變動性三個方面。事實前提與價值前提的區(qū)別事實前提價值前提提出問題的角度從能不能和可不可以的角度提出問題，側(cè)重于客觀實際的條件。從需不需要和值不值得做出決策的角度提出，側(cè)重于決策主體的要求。認(rèn)識形式的表現(xiàn)判斷依賴于明顯的客觀標(biāo)準(zhǔn)，容易達(dá)成共識。依賴于人們的價值體系，經(jīng)常引起矛盾和沖突。影響決策的作用對決策的作用主要體現(xiàn)在行動方案的選擇上對決策的影響主要表現(xiàn)在決策目標(biāo)的確定上6.3.2政策方案的設(shè)計政策方案指一個或一組為解決問題、實現(xiàn)目標(biāo)所設(shè)計的行動準(zhǔn)則和內(nèi)容，它具體規(guī)定實現(xiàn)政策目標(biāo)的步驟、途徑和方法。政策方案的設(shè)計就是在明確政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查研究，運用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計或者規(guī)劃諸種實現(xiàn)政策目標(biāo)的行動方案的過程。政策方案的內(nèi)容一般涉及原則和操作兩個層面，原則層面是指政策目標(biāo)的確立，操作層面是指政策方案的具體內(nèi)容。在政策方案的設(shè)計中，需要注意兩個方面的問題。一是對方案后果及效應(yīng)的準(zhǔn)確估計。二是對方案實施細(xì)節(jié)的詳盡規(guī)定。1、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)所謂戰(zhàn)略問題是指那些具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的一類問題，其意義重大，影響深遠(yuǎn)。戰(zhàn)術(shù)問題是指那些具有微觀性、局部性、區(qū)域性和階段性特征的一類問題，其目標(biāo)具體，內(nèi)容單一。一般來說，戰(zhàn)術(shù)是戰(zhàn)略的延續(xù)和細(xì)化，二者近似手段與目標(biāo)的關(guān)系，戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)應(yīng)力求服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)，以戰(zhàn)術(shù)勝利為戰(zhàn)略成功奠定基礎(chǔ)。2、方案設(shè)計的步驟輪廓設(shè)想從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽地提出多種多樣的方案設(shè)想。細(xì)部設(shè)計對輪廓設(shè)想階段所產(chǎn)生的備選方案進(jìn)行初步篩選，淘汰那些明顯不可行的方案，并對留下的可行方案進(jìn)行精心的細(xì)節(jié)設(shè)計。3、方案設(shè)計的內(nèi)容及要點行動方案的內(nèi)容是多方面的，通俗地說可以用5W1H法進(jìn)行概括，即what(做什么)、why(為什么做)、who(誰去做)、when(何時做)、where(何地做)和how(怎么做)。方案設(shè)計具有如下要點：（1）成本(cost)（2）穩(wěn)定性(stability)

（3）可靠性(reliability)（4）牢固性(invulnerability)

（5）靈活性(flexibility)

（6）風(fēng)險性(riskiness)

（7）傳播性(communicability)（8）功效性(merit)（9）簡單性(simplicity)（10）相容性(compatibility)（11）可逆性(reversibility)

（12）強韌性(robustness)4、方案的來源及尋求方法消極等待法（passiveapproach）像新聞熱線等待有人提供新聞線索那樣，等待一些人以毛遂自薦方式提供問題的解決方案。主動尋求法(search-generationapproach)不僅要讓其他人了解我們所要尋求的方案，而且應(yīng)主動提供方案的政策目標(biāo)和分析的基本思路。觸類旁通法(neighborhoodapproach)尋求在解決類似問題時前人的一些通常做法，在差異比較的基礎(chǔ)上，類推新的解決方案。5、方案開發(fā)的理性基礎(chǔ)技術(shù)理性經(jīng)濟(jì)理性法律理性社會理性實質(zhì)理性6.3.3預(yù)測性分析決策者需要利用掌握的信息，對每種方案的收益、成本和可能遇到的問題進(jìn)行預(yù)測，對方案實施的可靠性和可行性進(jìn)行分析，并且說明每種方案的優(yōu)缺點。預(yù)測的發(fā)展首先來自決策的需要，其目標(biāo)就是為決策提供合理的依據(jù)。決策所要解決的問題也正是預(yù)測所要解決的問題，預(yù)測的內(nèi)容會隨著決策的不同需要而有所變動。一般而言，預(yù)測的作用更多地體現(xiàn)在備選方案的內(nèi)容評估方面。1、預(yù)測的形式：推斷、預(yù)言和猜測2、預(yù)測的局限：“關(guān)于預(yù)測，唯一可以預(yù)測的似乎是：未來不可預(yù)測”推斷是基于目前和歷史趨勢向未來進(jìn)行外推的一種預(yù)測形式。預(yù)言是以明確的理論假設(shè)為基礎(chǔ)的一種預(yù)測。猜測是根據(jù)專家對未來社會狀態(tài)的判斷進(jìn)行的預(yù)測。3、預(yù)測的方法專家會議法德爾菲(Delphi)法投入—產(chǎn)出分析法時間序列法回歸分析法趨勢外推法馬爾科夫模型4、可行性分析可行性分析主要涉及的是方案實施在主客觀條件和政策預(yù)期效果方面的可行性問題。評估應(yīng)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行，運用定性和定量的分析方法，系統(tǒng)研究政策方案的實施條件，以確保政策方案的順利實施?？尚行苑治鲆话惆ㄒ韵聨讉€方面的內(nèi)容：政治可行性經(jīng)濟(jì)可行性行政可行性法律可行性技術(shù)可行性社會可行性6.3.4政策方案的選擇方案選擇的主要環(huán)節(jié)：確定目標(biāo)和比較性分析達(dá)成共識的途徑：交換、說服和強制分析麻痹：選擇不是越多越好非確定型決策的原則性方法：樂觀原則（大中取大原則）悲觀原則（小中取大原則）樂觀系數(shù)原則等可能性原則后悔值原則6.4群體決策6.4.1群體決策的含義及利弊群體決策包括“領(lǐng)導(dǎo)群體決策”和“群體參與決策”兩種形式所謂領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個人拍板決策，而是指一個領(lǐng)導(dǎo)集體共同進(jìn)行決策，也就是通常所說的最高管理層的決策集團(tuán)在一起拍板。此時，決策代表了領(lǐng)導(dǎo)集體共同的意志。群體參與決策則是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況。集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策的過程，并對決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響。這里，組織中不同層次的領(lǐng)導(dǎo)參與較高層次的領(lǐng)導(dǎo)決策也體現(xiàn)了群體參與決策的特點。群體決策的有利方面：群體決策能夠集思廣益，集中更多、更全面的知識、技能和信息。群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加，會表現(xiàn)出對決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強組織中不同水平的溝通，促進(jìn)人際關(guān)系的發(fā)展，增強組織的凝聚力。群體決策不利的方面：群體決策的工作進(jìn)程較慢，需要比領(lǐng)導(dǎo)個人決策更長的時間。在群體溝通遇到障礙時，個人意見往往會受到某種因素的壓制，使個人的創(chuàng)新思想和建設(shè)性意見不能夠很好地表達(dá)出來。因為決策的結(jié)果是由集體負(fù)責(zé)，所以決策群體易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。群體決策時會出現(xiàn)利益的不同、觀點的沖突、個人的成見和情緒化行為等，造成不必要的內(nèi)耗和人力的浪費，從而導(dǎo)致人為的決策障礙。有時表面上是群體決策，但事實上，決策仍是由某個領(lǐng)導(dǎo)或小集團(tuán)控制。一旦決策失誤，責(zé)任需由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個人的過失。當(dāng)組織不具備群體決策的條件時，如組織成員素質(zhì)較低、缺少必要的決策技能以及缺乏健全的決策程序等，一旦采取群體決策形式，往往會帶來非常不利的結(jié)果。把群體決策作為激勵的一種手段，這樣做并不明智。6.4.2“冒險轉(zhuǎn)移”理論“冒險轉(zhuǎn)移”理論是由美國學(xué)者斯托爾于20世紀(jì)60年代提出的一種決策理論，隨后科根等人在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列實證研究，發(fā)展了這種理論。出于傳統(tǒng)和習(xí)慣，一般人都會覺得，群體決策較之個人決策而言，會更趨向于謹(jǐn)慎和保守。但斯托爾、科根等人卻認(rèn)為，群體決策往往比個人決策具有更大的冒險性，之所以會出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，主要有以下幾個方面的原因。責(zé)任分散領(lǐng)導(dǎo)者的作用社會比較的作用6.4.3群體決策的擇案規(guī)則一票否決規(guī)則即全體一致規(guī)則，指決策群體所有成員必須意見完全一致才可最終選定某個備擇方案，如果有任何人持不同意見，方案就不能通過。特征：決策者平等分享決策權(quán)；決策者中沒有人因最終的方案選擇而利益受損，即決策者都能由此獲得一定的收益。局限性：從現(xiàn)實角度看，由于人們的價值取向、興趣愛好、利益預(yù)期是多種多樣的，所以要達(dá)到一個使大家都滿意、利益互不損害的“最優(yōu)”方案是非常難的，甚至是不可能的。1、一票否決規(guī)則多數(shù)規(guī)則即少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則，以多數(shù)票通過中選方案的擇案規(guī)則。2、多數(shù)規(guī)則多數(shù)規(guī)則簡單多數(shù)方法相對多數(shù)絕對多數(shù)最廣泛、程序最簡單、最易被人接受由法國數(shù)學(xué)家孔多塞首先提出的。指對所有的備選方案都進(jìn)行成對的比較，即先表決兩個方案，獲得群體成員過半數(shù)贊成票的方案再同余下的方案進(jìn)行成對比較，依次表決直至得出最終結(jié)果。偏好次序表決規(guī)則即首先給每個備選方案按照偏好次序依次排列打分，然后計算各個方案的總分，得最高分?jǐn)?shù)者勝出。偏好程度和偏好順序這是由布拉姆斯和菲什伯恩于1982年提出的一種表決方法。這種方法也被稱為“同意表決法”，即先由群體成員對所有他認(rèn)為可以接受的方案投贊成票，得票最多的備選方案即可中選。特點：簡單、能夠?qū)θ后w意見作出敏感反應(yīng)。贊成投票制還可以反向應(yīng)用。先由群體成員對所有他認(rèn)為可以舍棄的方案投反對票，得票最多的備選方案即被淘汰。否定表決依次進(jìn)行，直至剩下最后一個備選方案。這種方法使用極為普遍。正負(fù)表決規(guī)則即可以對某一備選方案或者投一贊成票或者投一反