第二章 行政組織

行政管理學主講(zhǔjiǎng):方美玲共一百零三頁

第二章

行政(xíngzhèng)組織共一百零三頁

第一節(jié)行政組織(zǔzhī)概述共一百零三頁

一、行政組織的涵義(hányì)和特征共一百零三頁

（一）行政(xíngzhèng)組織的涵義共一百零三頁組織是人類最廣泛的現(xiàn)象之一，是人類生存的方式，是鏈接人與社會的中介。名詞：組織是指特定類型行為發(fā)動的主體動詞：組織是指特定類型行為的操作過程古語：借用將絲麻編制成布帛的過程來說明組織是對相關(guān)要素的人為組合。西方：出自于對人體“器官”獨特功能的引申，偏重于局部自成系統(tǒng)(xìtǒng)的獨立性，以及局部構(gòu)成整體的結(jié)構(gòu)性。共一百零三頁從最一般的意義上講，“組織”概念是用來表示一切由相互依賴和相互作用的各個(gègè)部分所構(gòu)成的，具有一定功能的整體。是為實現(xiàn)某種目標和功能、按一定結(jié)構(gòu)形式而活動的群體。組織的形式和目的隨著時代的發(fā)展而變化，如家庭、氏族、部落及部落聯(lián)盟，還有現(xiàn)在的國家、軍隊、政黨、企業(yè)、學校等。共一百零三頁行政組織是社會(shèhuì)組織中的重要的一種組織形式，除具有“組織”的一般涵義外，還有其特定的涵義。行政組織是指為執(zhí)行一定的行政任務(wù)所建立起來的有統(tǒng)屬關(guān)系和辦事程序的機構(gòu)。行政組織有廣義和狹義之分。共一百零三頁廣義的行政組織是泛指一切具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能的組織機構(gòu)，指各種為達到共同目的而負有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。包括行政、立法和司法等部門中的管理行政事務(wù)的機構(gòu)，也包括政府部門以外的企事業(yè)單位(dānwèi)及社會團體中的管理行政事務(wù)的機構(gòu)。狹義的行政組織指依一定法律程序建立的、行使國家行政權(quán)力、管理社會公共事務(wù)的政府組織機構(gòu)實體。這僅指政府中的行政執(zhí)行部門，一般是指國務(wù)院及省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府及其辦事機構(gòu)。共一百零三頁行政組織還有靜態(tài)和動態(tài)之分。從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機關(guān)體系；從動態(tài)上說，則指行政機關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮(fāhuī)領(lǐng)導和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動。共一百零三頁研究行政組織應(yīng)從三個層次去分析考察：一是組織機構(gòu)實體。即從靜態(tài)考察政府機構(gòu)如何設(shè)置，職能如何確定，職權(quán)(zhíquán)如何劃分等問題，使機構(gòu)設(shè)置合理化；二是功能運行過程。就是從動態(tài)考察實現(xiàn)管理功能的活動過程；三是意志和智能的組合。即政府機關(guān)的行政人員怎樣才能齊心協(xié)力，既具有統(tǒng)一意志，形成一個合力，又具有相應(yīng)的管理知識和技能，形成一個合理結(jié)構(gòu)。共一百零三頁

（二）行政(xíngzhèng)組織的特征

共一百零三頁1．鮮明的政治性2．普遍的約束性3．嚴密的體系性4．特殊(tèshū)的強制性5．本質(zhì)的服務(wù)性共一百零三頁

二、行政組織(zǔzhī)的要素共一百零三頁1．組織目標2．管理方式3．機構(gòu)設(shè)置4．權(quán)責(quánzé)體系5．職位(zhíwèi)配置6．人員結(jié)構(gòu)7．法律規(guī)范8．運行程序共一百零三頁

三、行政組織設(shè)置原則(yuánzé)和類型共一百零三頁

（一）行政(xíngzhèng)組織設(shè)置的原則共一百零三頁行政學者對行政組織設(shè)置的原則提出了不少的有用(yǒuyònɡ)見解。古立克和伍爾韋克（美國所用）：酋長制原則協(xié)調(diào)原則權(quán)責相應(yīng)原則行政幅度原則共一百零三頁穆尼和雷利：

一是階梯原則(yuánzé)；

二是功能原則；

三是參助原則；

四是協(xié)調(diào)原則?？状模菏跈?quán)原則、指揮一致原則。巴納德、西蒙等都有研究。共一百零三頁我國政府對政組織設(shè)置的原則：一需要原則。二是精簡原則。三是統(tǒng)一原則。四是服務(wù)的原則。五是法制(fǎzhì)的原則。綜合國內(nèi)外的研究成果，我們可以總結(jié)如下幾點行政組織設(shè)置的原則：共一百零三頁1．服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要原則2．精簡精干(jīnggàn)原則3．依法設(shè)置原則4．命令統(tǒng)一原則（指揮統(tǒng)一）5．管理幅度適中原則6．分工協(xié)作原則7．權(quán)責明晰原則共一百零三頁

（二）行政(xíngzhèng)組織的類型共一百零三頁（一）領(lǐng)導(lǐnɡdǎo)機關(guān)領(lǐng)導機關(guān)亦稱首腦機關(guān)或內(nèi)閣，是政府的指揮、決策和督導核心。在我國指國務(wù)院和各級(ɡèjí)地方人民政府。領(lǐng)導機關(guān)是行政組織的中樞，職能是對轄區(qū)內(nèi)的重大行政事務(wù)進行集中領(lǐng)導和決策，并督導決策的實施。職權(quán)活動具有全局性、綜合性特征。共一百零三頁（二）職能(zhínéng)機關(guān)職能機關(guān)屬于領(lǐng)導機關(guān)直接領(lǐng)導下，負責組織和管理一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身(běnshēn)或督率其所屬機構(gòu)實際實施的機關(guān)。在我國是指各級政府中負責組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)。它的職權(quán)活動具有局部性、專業(yè)性特征。共一百零三頁（三）辦公(bàngōng)機關(guān)辦公機關(guān)亦稱幕僚機關(guān)，指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機構(gòu)。其典型存在形式是各級政府的辦公廳(室)。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動、收集信息(xìnxī)和處理糾紛。共一百零三頁（四）咨詢參謀(cānmóu)機關(guān)咨詢參謀機關(guān)亦稱智囊機構(gòu)，通常指匯集專家學者和富有經(jīng)驗的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和選擇政策方案的行政機構(gòu)。參謀咨詢機關(guān)任務(wù)是調(diào)查研究(yánjiū)、匯集信息，為領(lǐng)導機關(guān)和行政首腦當好參謀和完成領(lǐng)導機關(guān)委托辦理的工作。共一百零三頁（五）派出機關(guān)(jīguān)派出機關(guān)指一級政府根據(jù)政務(wù)管理的需要在管轄地區(qū)所設(shè)的代表(dàibiǎo)機關(guān)。主要是貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，向委派機關(guān)報告轄區(qū)行政機關(guān)的情況和意見，完成委派機關(guān)交辦的其他事項，其權(quán)力是委派機關(guān)權(quán)力的延伸。使、領(lǐng)館、行政公署、區(qū)公所、派出所共一百零三頁

（三）我國的行政(xíngzhèng)組織設(shè)置

共一百零三頁我國的行政組織是一個體系完整、職能齊全(qíquán)的行政系統(tǒng)。我國的最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，最高行政機關(guān)是國務(wù)院。各級人民政府是在各級人民代表大會的監(jiān)督和領(lǐng)導下行使權(quán)力，開展政務(wù)活動的行政機關(guān)。我國行政組織從縱向?qū)哟慰从兄醒胝?、地方政府和基層政府三級：共一百零三頁中央政府是指國?wù)院，它管轄全國(quánɡuó)的政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務(wù)，它所制訂的方針、政策、法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、條例，各級政府必須貫徹執(zhí)行，其效力達及每個公民。各部、委、辦是國務(wù)院的職能部門，主管某一專業(yè)方面的行政事務(wù)，其效力涉及全國范圍內(nèi)與其業(yè)務(wù)有關(guān)的部門和公民。共一百零三頁地方政府是指省級政府（包括省、自治區(qū)、直轄市政府）、市級政府（包括地級市、自治州、盟政府）和縣級政府（包括縣、縣級市和旗政府），它們在自己的行政管轄區(qū)域之內(nèi)行使管轄權(quán)。地方政府也有其職能部門，主管某一專業(yè)的行政事務(wù)，在行政區(qū)劃內(nèi)行使其管轄有關(guān)(yǒuguān)部門和公民的權(quán)力。共一百零三頁基層政府是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。其管轄范圍為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。小的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不設(shè)職能部門，但有主管各方面業(yè)務(wù)的辦事人員。

地方政府和基層政府必須執(zhí)行中央政府的方針、政策，但也有相對的自主權(quán)。在中央方針、政策的指導下，地方政府和基層政府，可自行制訂一些政策、規(guī)定、法令、條例、辦法(bànfǎ)等。少數(shù)民族地區(qū)的地方政府和基層政府的自主權(quán)更大。共一百零三頁我國行政組織從橫向分工(fēngōng)看，依工作性質(zhì)不同而劃分為不同的工作部門。同一層級的各部門是平行關(guān)系，有明確的工作范圍和適當?shù)臋?quán)責劃分。我國中央政府下設(shè)的各部(委)機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)，省級人民政府下設(shè)的各個廳(局)，縣級人民政府下設(shè)的科(局)，均是按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分的橫向工作部門。共一百零三頁第二節(jié)行政組織(zǔzhī)理論共一百零三頁一、西方行政組織(zǔzhī)理論的演變共一百零三頁

（一）古典(gǔdiǎn)組織理論共一百零三頁組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀末至20世紀(shìjì)20年代前后，早期的組織理論是現(xiàn)代組織管理思想發(fā)展史上的第一個里程碑。西方早期的組織理論主要有三個學派：泰羅：科學管理學派法約爾、古立克：行政管理學派韋伯：官僚模型學派（最典型）共一百零三頁1.泰羅的組織(zǔzhī)理論

泰羅以工廠、車間組織為其研究對象，注重(zhùzhòng)從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方式、工作程序和工作協(xié)作，試圖通過合理有效的組織配合提高工作效率。泰羅認為，組織的中心問題是提高勞動效率，有一流的工作人員才能達到此目的。同時，要使工作人員掌握標準化的操作方法。共一百零三頁2.法約爾等的組織(zǔzhī)理論法約爾研究的著眼點是高級管理層，從高層管理者的角度創(chuàng)立他的一般管理體系。他提出了管理五要素和十四項原則。管理五要素是指管理活動(huódòng)的五項職能，包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。古立克：七職能共一百零三頁3.韋伯的組織(zǔzhī)理論韋伯對權(quán)威結(jié)構(gòu)理論進行了發(fā)展(fāzhǎn)，并基于組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)提出官僚行政組織的組織模式。人們也把這種組織模式叫做“科層制”?！渡鐣M織與經(jīng)濟組織》一書最為集中地體現(xiàn)了這一理論。他在理想行政集權(quán)制理論中，闡述了三方面內(nèi)容：理想的組織形態(tài)；理想組織形態(tài)的管理制度；理想組織形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)。共一百零三頁（１）理想的組織(zǔzhī)形態(tài)任何組織必須有某種形式的權(quán)力作為基礎(chǔ)，世上有三種(sānzhǒnɡ)權(quán)力，相應(yīng)的有三種(sānzhǒnɡ)組織形態(tài)：

(1)傳統(tǒng)權(quán)威—傳統(tǒng)的組織：神權(quán)、皇權(quán)、族權(quán)

(2)超人權(quán)威—神秘化組織：先知、精英、領(lǐng)袖

(3)合理合法權(quán)威——法律化組織

共一百零三頁（２）理想的官僚行政(xíngzhèng)組織的特征第一，勞動分工第二，職權(quán)等級第三，人員任用第四，職業(yè)定向第五，正式(zhèngshì)的規(guī)則和制度共一百零三頁（３）理想組織(zǔzhī)形態(tài)的組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)

韋伯從純理論研究出發(fā)，提出“官僚組織模型”，認為這是一種層次分明、制度嚴格、權(quán)責明確的理想的等級制組織。古典(gǔdiǎn)組織理論的共同特點是從制度規(guī)范的角度研究行政組織，提出了一些具有規(guī)范性的組織建設(shè)原則，但僅側(cè)重對組織內(nèi)部的靜態(tài)研究。共一百零三頁（二）新古典組織(zǔzhī)理論

共一百零三頁1.梅奧的組織(zǔzhī)管理理論

梅奧，哈佛大學教授，著名的行為科學家。1927——1932年，梅奧參加并領(lǐng)導了霍桑實驗，并以其獨特的專業(yè)視角對實驗的走向和試驗結(jié)果產(chǎn)生(chǎnshēng)了根本性影響。梅奧通過試驗提出了三項主要的組織管理理論：(1)社會人理論。(2)非正式組織理論。(3)滿足理論。共一百零三頁2.巴納德的組織(zǔzhī)理論巴納德出生于美國的馬薩諸塞州。巴納德不僅是行為組織(zǔzhī)理論的代表人物，而且也是新古典時期組織(zǔzhī)理論的代表人物。他提出的主要理論包括：(1)權(quán)威接受理論(2)組織平衡理論(3)非正式組織理論共一百零三頁3.西蒙的組織(zǔzhī)理論西蒙在決策理論的研究方面做出了貢獻，被授予1978年度的諾貝爾經(jīng)濟學獎。他是當代美國著名的經(jīng)濟學家和社會科學家，決策學派(xuépài)的主要代表人物。西蒙在其早期研究中，提出了組織是其成員層層決策、人人決策活動的分配與組合西蒙也是系統(tǒng)組織理論的代表人物。共一百零三頁

（三）現(xiàn)代(xiàndài)組織理論共一百零三頁20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段(jiēduàn)。主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。共一百零三頁1.系統(tǒng)組織(zǔzhī)理論系統(tǒng)方法把行政組織當作一個開放的系統(tǒng)進行研究，認為組織是一個開放的社會技術(shù)系統(tǒng)，是由外部組織環(huán)境分系統(tǒng)、目標與價值分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)(jiégòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)等組成的。傳統(tǒng)組織理所強調(diào)和研究的都是組織的某些分系統(tǒng)，忽視了組織系統(tǒng)中這些分系統(tǒng)之間的相互作用和相互聯(lián)系。共一百零三頁2.權(quán)變組織(zǔzhī)理論這一時期的權(quán)變組織理論從系統(tǒng)理論出發(fā)，認為組織是個系統(tǒng)，它由各分系統(tǒng)組成。所研究的重點是組織與環(huán)境(huánjìng)之間的相互關(guān)系和組織內(nèi)的各分系統(tǒng)之間及各分系統(tǒng)內(nèi)的相互關(guān)系，以及確定各種變量的形態(tài)。認為組織具有多變量性，組織要適應(yīng)變化的條件和環(huán)境，組織形式、管理方式應(yīng)隨環(huán)境和條件不同而發(fā)生變化，以提高效率為目的。共一百零三頁西方的組織理論，從早期重視制度規(guī)范到重視人的組織行為的研究，進而發(fā)展為整合的系統(tǒng)(xìtǒng)理論研究，既反映了科學研究發(fā)展的歷史進程，也反映了資本主義國家行政組織的客觀要求。我國是發(fā)展中的社會主義國家，從傳統(tǒng)文化到生產(chǎn)力發(fā)展水平都與西方國家不同，不能將西方的組織理論生搬硬套，要結(jié)合實際取長補短，探索和建立有中國特色的行政組織理論。共一百零三頁二、馬克思主義的行政組織(zǔzhī)理論共一百零三頁（一）馬克思、恩格斯的行政(xíngzhèng)組織理論共一百零三頁

馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對未來社會的基本設(shè)想是：“勞動者自由聯(lián)合體”，強調(diào)民主作為政治組織的現(xiàn)實基礎(chǔ)；認為政府只有“為數(shù)不多的重要職能”，即“小政府，大社會”的思想；馬克思、恩格斯主張社會主義國家采取議行合一的組織形式，突出代議制機構(gòu)(jīgòu)（如人民代表大會）的地位；強調(diào)“廉價政府”，“廉價、負責”是馬克思、恩格斯給政府下的定義。共一百零三頁

（二）列寧的行政組織(zǔzhī)理論共一百零三頁列寧是第一個馬克思主義政府組織理論的踐行者。十月革命后，列寧非常重視政府管理工作。在實踐中，列寧提出了行政組織建設(shè)的若干重要理論原則，主要有：一是大力主張精簡機構(gòu)；二是非常強調(diào)政府的民主管理；三是密切關(guān)心行政組織的效能問題；四是要堅決克服官僚主義(guānliáozhǔyì)現(xiàn)象；五是重視民族自治和發(fā)展民族干部隊伍。共一百零三頁（三）毛澤東、鄧小平組織(zǔzhī)理論共一百零三頁毛澤東同志提出了許多適合我國實際的行政組織原則，主要包括：堅持黨對行政組織的領(lǐng)導；依靠人民大眾管政府；行政組織設(shè)置要適應(yīng)革命中心任務(wù)；實行民主集中制；劃分中央與地方政府的職權(quán)；實行精兵簡政，要求(yāoqiú)“達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”；注重行政組織的作風建設(shè)，強調(diào)實事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。共一百零三頁鄧小平明確提出“精簡機構(gòu)是一場革命”的論斷，指出改革的目標(mùbiāo)是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。在實踐中理順了黨和行政組織，政府與企業(yè)組織、事業(yè)單位的關(guān)系，初步達到了“簡政放權(quán)”的目標。建立宏觀調(diào)控體系理論，改變了過去政府組織這個支“看得見的手”大包大攬做法，很好的利用了市場這支“看不見的手”。共一百零三頁第三節(jié)行政(xíngzhèng)組織的結(jié)構(gòu)與體制共一百零三頁

一、行政組織(zǔzhī)的結(jié)構(gòu)共一百零三頁結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素以及要素之間所確定的關(guān)系的形式。行政組織結(jié)構(gòu)是行政組織的基本框架，是指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式(fāngshì)。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。共一百零三頁行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。它是上下級政府之間以及上下級政府所屬部門之間所形成的關(guān)系形式。在這種結(jié)構(gòu)中，職位、職權(quán)、職責從組織最高層向最低層垂直分配，形成不同的等級系列(xìliè)。每個層級擁有所管轄范圍的決策、指揮全權(quán)。不同層級所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級的降低而縮小。共一百零三頁不同層級間垂直的領(lǐng)導與被領(lǐng)導、服從與被服從的上下級關(guān)系是這一結(jié)構(gòu)(jiégòu)形式最突出的特點，由此縱向上呈現(xiàn)出金字塔形的垂直領(lǐng)導關(guān)系。層級制是產(chǎn)生最早、也最為常見的組織結(jié)構(gòu)形式，傳統(tǒng)工廠中的廠—車間—班組，政府行政組織中的國務(wù)院—省—縣—鄉(xiāng)均為層級制結(jié)構(gòu)。優(yōu)點：事權(quán)集中、權(quán)責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等。缺點：組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。共一百零三頁實踐中，層級式結(jié)構(gòu)僅適用于從事簡單作業(yè)活動的組織。當社會分工精細復(fù)雜，行政管理承擔的任務(wù)加重時，層級式結(jié)構(gòu)就遠遠不能滿足需要，還要有其它結(jié)構(gòu)形式作為補充(bǔchōng)。其特點是上級直接領(lǐng)導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。共一百零三頁（二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)(jiégòu)——職能制共一百零三頁行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關(guān)和各級(ɡèjí)行政機關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。職能制結(jié)構(gòu)是以行政組織內(nèi)部各功能單元之間以協(xié)同與相互制約關(guān)系為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)形式，即在層級制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)，它是組織橫向?qū)I(yè)化分工的結(jié)果。共一百零三頁由于行政組織管理(guǎnlǐ)公共事務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜多樣性，單靠任何一個層級的行政組織都不可能勝任。因此就需要在劃分層級的基礎(chǔ)上，按業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，設(shè)立平行的不同部門，以便分門別類地管理(guǎnlǐ)好各種事項，可見專業(yè)分工是職能制的要義。職能制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生較早也較為常見，政府及企事業(yè)單位、社會團體內(nèi)部各個職能部、委、司、局、處、科、等均屬職能結(jié)構(gòu)的典型形式。

共一百零三頁橫向職能部門的劃分宜粗不宜細。以兩個圓的關(guān)系喻之，就是只能相切，不能相交。優(yōu)點：有助于發(fā)揮組織的技術(shù)專長。易于提高效率；使組織運行獲得許多緩解外部和內(nèi)部沖擊力的支撐點（職能部門）；使首長擺脫具體業(yè)務(wù)，集中精力籌劃全局的決策。缺陷：容易造成機構(gòu)臃腫、管理失控。增加了協(xié)調(diào)的難度。當職能部門間缺乏主動協(xié)調(diào)時，上級不得不陷于沒完沒了的協(xié)調(diào)中，易于降低決策質(zhì)量(zhìliàng)。由職能部門形成組織的多支撐點可能變?yōu)樽璧K組織創(chuàng)新、發(fā)展的保守因素。共一百零三頁（三）行政組織縱橫結(jié)構(gòu)(jiégòu)的統(tǒng)一共一百零三頁現(xiàn)代社會，行政組織是把縱向型層級結(jié)構(gòu)和橫向型職能制結(jié)構(gòu)兩者有機結(jié)合起來，形成現(xiàn)代各國政府組織的網(wǎng)絡(luò)型的（層）級職（能）綜合制（直線職能制）。其特點是行政領(lǐng)導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約(zhìyuē)，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。共一百零三頁我國的行政組織采用的是層級制和職能制相結(jié)合的層級職能制體制。從縱向看，從中央到地方按范圍大小劃分為中央（國務(wù)院）—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次，每一層次內(nèi)又再作進一步的層次劃分。從職能看，每級政府內(nèi)部又按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，各部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但管轄范圍大體相同，地位平等。它們主要對同級政府和首長(shǒuzhǎng)負責，同時也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導。我國行政組織由此構(gòu)成縱橫交錯、相互配合的層級職能體系。共一百零三頁行政組織(zǔzhī)不管是采取縱向的層級制結(jié)構(gòu)還是橫向的職能制結(jié)構(gòu)，它們都要面臨一個管理層次和管理幅度的問題。并且管理層次和管理幅度問題是影響行政組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個決定性因素。管理幅度是指一個層級的行政機構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機構(gòu)或人員的數(shù)目。管理層次指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級。管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。共一百零三頁如果組織規(guī)模一定，那么層次越少，幅度則越大，即每個層次所包容的基本(jīběn)單位和人員就越多。反之，所包容的單位和人員越少，則層次就越多。第一，幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”，這種結(jié)構(gòu)集權(quán)優(yōu)勢比較突出。尖三角組織形態(tài)多用于軍事性、程序性組織類別。第二，幅度大而層次少，外部形態(tài)呈“扁三角形”。分權(quán)優(yōu)勢比較明顯，有利于發(fā)揮積極性；組織信息流轉(zhuǎn)快、失真度小，但由于下層幅度的擴大而使上層發(fā)出指令的難度增加，不易準確指揮控制。共一百零三頁

二、行政(xíngzhèng)組織體制共一百零三頁“體制”一詞的涵義很廣，一般是指某一組織的權(quán)限劃分，以及按照這種劃分所設(shè)置的機構(gòu)和所形成的組織制度與體系。行政組織體制是指制度化了的行政組織形式，通常指行政組織各層級、各部門之間行政關(guān)系的法制形態(tài)。即依法建立的管理國家行政事務(wù)的組織結(jié)構(gòu)(jiégòu)形式和工作制度。行政組織體制的核心內(nèi)容是職權(quán)的劃分。共一百零三頁這種職權(quán)劃分首先是以行政組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過組織結(jié)構(gòu)形式(xíngshì)表現(xiàn)出來的。按照金字塔型結(jié)構(gòu)，其權(quán)限自上而下層層劃分，層層分解，構(gòu)成一個比較完整的行政管理權(quán)限運行體系。同時，行政職權(quán)的劃分又影響和決定著組織機構(gòu)的設(shè)置和變革，它的集中和分散都要引起組織結(jié)構(gòu)的相應(yīng)變化。目前，世界上大多數(shù)國家的行政組織體制類型大體分為以下三種：共一百零三頁（一）首長(shǒuzhǎng)制與委員會制共一百零三頁1．首長(shǒuzhǎng)制也稱獨任制或一長制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。在這種體制下，其他領(lǐng)導人只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)，不遵循少數(shù)服從(fúcóng)多數(shù)的原則。如美國總統(tǒng)制。

1982年我國憲法明確規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負責制”，“各部、各委員會實行部長、主任負責制”，“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鎮(zhèn)長負責制”。共一百零三頁這種體制下指重大事務(wù)在行政領(lǐng)導班子集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(shǒuzhǎng)定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長一人負責，并承擔行政領(lǐng)導責任的組織體制。首長制的優(yōu)點：事權(quán)集中，責任明確，指揮統(tǒng)一，行動迅速，效率較高。其缺點：易使首長獨斷專行；由于首長個人能力、精力有限，容易造成決策失誤；權(quán)力集中于一人，不易監(jiān)督，易于營私舞弊。共一百零三頁2．委員會制亦稱集體負責制、會議制或合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩人以上的集體或委員會共同負責，并集體承擔領(lǐng)導責任的組織體制。典型代表是瑞士聯(lián)邦政府。優(yōu)點：集思廣益，取長補短(qǔchángbǔduǎn)，同心協(xié)力；相互監(jiān)督，避免武斷決策。缺點：權(quán)力分散，職責不明，意見難以集中，決策相對遲緩，爭功諉過。共一百零三頁首長制與委員會制，各有千秋，不能一概而論，關(guān)鍵在于運用。用其長則優(yōu)，用其短則劣。我國的行政(xíngzhèng)組織一般采用首長制與委員會制相結(jié)合的混合制。在這種體制下，重大問題的決策權(quán)一般由委員會行使，具體問題的決策權(quán)則由首長個人行使。這種混合制可以兼有首長制與委員會制的優(yōu)點，但運用不當，則會使二者的弊端產(chǎn)生合力，危害更大。共一百零三頁（二）層級制與職能(zhínéng)制共一百零三頁1．層級制又稱分級制，是指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個層級的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。組織的每一個層級在性質(zhì)上基本相同，在范圍上和領(lǐng)域(lǐnɡyù)上不相同。指揮統(tǒng)一是層級制的精神。共一百零三頁2．職能(zhínéng)制又稱分職制，指橫向劃分部門的組織體制。職能制的特征是將組織一定層級上的職能，按照一定的標準分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機關(guān)去完成。與層級制相反，職能制所形成的每一個部門，在性質(zhì)上都是不同(bùtónɡ)的，在范圍上和領(lǐng)域上卻是基本相同。技術(shù)分工是職能制的要義。共一百零三頁（三）集權(quán)(jíquán)制與分權(quán)制共一百零三頁1．集權(quán)(jíquán)制亦稱完整(wánzhěng)制，指行政權(quán)力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。在該體制下，下級行政組織沒有或者很少有自主決策權(quán)。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，標準一致；力量集中，統(tǒng)籌兼顧；指揮統(tǒng)一。缺點：下級機關(guān)唯命是從，消極等待，缺乏彈性和靈活性，束縛了下級積極性、主動性、創(chuàng)造性；上級易于專制，獨斷專行。共一百零三頁2．分權(quán)(fēnquán)制亦稱分離制，指將行政權(quán)力較多授予下級的一種組織體制。下級機關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，上級機關(guān)只作某些重大的方針、政策方面的指示、規(guī)定，而不干涉下級權(quán)限之內(nèi)決定的事項的行政組織體制。優(yōu)點：因地因時制宜，便于行事；下級機關(guān)有靈活性，能激發(fā)下級機關(guān)的創(chuàng)造精神。缺點：過度分權(quán)，則政出多門；上級機關(guān)有時不能照顧到下級機關(guān)的統(tǒng)籌發(fā)展；容易形成(xíngchéng)“地方主義”，自謀私利。共一百零三頁分權(quán)與集權(quán)各有利弊。過度分權(quán)正使美國感到苦惱，力圖向集權(quán)制過渡。我國自秦漢以來就在施行中央集權(quán)制，建國后，我國受蘇聯(lián)模式的影響，造成權(quán)力過分集中(jízhōng)。各級領(lǐng)導機關(guān)都管了許多不該管，管不了，管不好的事，這不僅嚴重挫傷了下級的積極性，而且大大增加了上級機關(guān)的負擔，助長了官僚主義，降低了行政效率。所以，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立科學的行政管理體制，這不僅是理論上有待研究的重大課題，而且也是我國政治體制改革中必須解決的問題。共一百零三頁目前