衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討 河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局課件

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討

河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

顧士圻

2009年5月衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

內(nèi)容提要一、行政處罰法律沖突的解決辦法二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正確適用三、行政處罰中違法主體的正確認(rèn)定四、如何正確適用“一事不再罰”五、如何認(rèn)定行政處罰中“違法所得”六、行政處罰中“合并處罰”的正確適用衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

一、行政處罰法律沖突的解決辦法（一）從一起化妝品違法案例的處罰談法律沖突的解決方法2007年9月25日，某市衛(wèi)生監(jiān)督所接消費(fèi)者投訴，稱本人在本市“嘉氏堂商貿(mào)有限責(zé)任公司”購(gòu)買“欣奕抗疤原液”和“欣奕深層抗疤撫平精華露”化妝品，而后將購(gòu)買的化妝品用于孩子術(shù)后（1個(gè)月）傷疤的涂擦，隨后涂擦部位出現(xiàn)紅腫、脫皮等過敏反應(yīng)。經(jīng)網(wǎng)上查詢，無該化妝品名稱的衛(wèi)生許可批號(hào)，系冒用其他普通化妝品批號(hào)，宣傳對(duì)疤痕的治療效果。在“化妝品標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)管理規(guī)范”中“去疤”規(guī)定為化妝品標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)的禁用語。該市衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員經(jīng)過深入調(diào)查，確認(rèn)該化妝品經(jīng)營(yíng)單位的行為違反了《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》（下稱《條例》）的有關(guān)規(guī)定，按照法定程序，對(duì)當(dāng)事人依法作出沒收違法所得，并給予違法所得二倍罰款的行政處罰。

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局在決定對(duì)這期違法案件實(shí)施處罰時(shí)，衛(wèi)生監(jiān)督人員在處罰依據(jù)的適用上有兩種意見：第一種意見是，按照《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第十三條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，“化妝品標(biāo)簽、小包裝或者說明書上不得注有適應(yīng)癥，不得宣傳療效，不得使用醫(yī)療術(shù)語”。依據(jù)《條例》第二十八條規(guī)定，“對(duì)違反本條例其他有關(guān)規(guī)定的，處以警告，責(zé)令限期改進(jìn)；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)，可以責(zé)令該企業(yè)停產(chǎn)或者吊銷《化妝品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可證》，對(duì)經(jīng)營(yíng)單位，可以責(zé)令其停止經(jīng)營(yíng)，沒收違法所得，并且可以處違法所得二到三倍的罰款”。另一種意見是，按照《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實(shí)施細(xì)則》（下稱《條例實(shí)施細(xì)則》）第四十五條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，“具有違反《條例》第十三條第一款第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)規(guī)定之一行為者，處以警告的處罰，并可同時(shí)責(zé)令其限期改進(jìn)”。在《條例》與《條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)同一違法行為規(guī)定不一致的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督人員認(rèn)為，《條例》規(guī)定的處罰較重，《條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的處罰較輕，最終選擇了按《條例》規(guī)定進(jìn)行處罰，目的是為了更有效地震懾化妝品違法行為。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（二）行政處罰和訴訟中法律的正確適用在實(shí)施行政處罰時(shí)，遇到不同層級(jí)法律規(guī)定之間的沖突，處罰程度不是決定法律正確適用的原則。當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員以法律的處罰程度決定法律的適用，是在法律適用認(rèn)識(shí)上存在一定的誤區(qū)。可以設(shè)想，如果《條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的處罰較重，某市衛(wèi)生監(jiān)督人員很有可能選擇《條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行處罰，這就大錯(cuò)特錯(cuò)了。鑒于這種情況，有必要加以糾正，以便在執(zhí)法過程中正確解決法律沖突問題。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局1、法律適用效力①法律＞行政法規(guī)＞地方性法規(guī)、規(guī)章②地方性法規(guī)＞本級(jí)和下級(jí)規(guī)章③省級(jí)規(guī)章＞市級(jí)規(guī)章④部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間具有同等效力衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局2、司法解釋在行政執(zhí)法和訴訟中的效力：司法解釋在行政執(zhí)法和行政訴訟中發(fā)揮著重要作用。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》法[2004]96號(hào)：全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時(shí)參照適用?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第五十四條：“本條例由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)解釋?！薄冻鞘猩鐓^(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》第四十二條：本辦法由衛(wèi)生部、國(guó)家中醫(yī)藥管理局負(fù)責(zé)解釋?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第三十一條第三款：“行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力?！毙l(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

3、一般規(guī)定與特別規(guī)定、新規(guī)定與舊規(guī)定發(fā)生沖突的選擇適用《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局4、上位法與下位法、后法與前法、特別法與一般法發(fā)生沖突的選擇適用最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》法[2004]96號(hào)：調(diào)整同一對(duì)象的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法律規(guī)范因規(guī)定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的，一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實(shí)施性規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形：實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改，相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨(dú)施行的，不予適用；實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的，可以適用。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局5、地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：①法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；②尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對(duì)于國(guó)務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng)，或者對(duì)于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等需要全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；③地方性法規(guī)根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；④地方性法規(guī)對(duì)屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；⑤尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，對(duì)需要全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定以外的事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；⑥能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院按照立法法第八十六條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局6、規(guī)章之間沖突的選擇適用部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：①法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；②尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對(duì)于國(guó)務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng)，或者對(duì)屬于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；③地方政府規(guī)章根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；④地方政府規(guī)章對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；⑤能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局國(guó)務(wù)院部門之間規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形選擇適用：①適用與上位法不相抵觸的部門規(guī)章規(guī)定；②與上位法均不抵觸的，優(yōu)先適用根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章規(guī)定；③兩個(gè)以上的國(guó)務(wù)院部門就涉及其職權(quán)范圍的事項(xiàng)聯(lián)合制定的規(guī)章規(guī)定，優(yōu)先于其中一個(gè)部門單獨(dú)作出的規(guī)定；④能夠選擇適用的其他情形。不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局7、法律、法規(guī)和規(guī)章選擇適用（不一定存在沖突）①法律、法規(guī)和規(guī)章均有明確規(guī)定的，直接適用法律、法規(guī)，不適用規(guī)章對(duì)某些違法行為及其法律責(zé)任，法律、法規(guī)和規(guī)章均作出了明確規(guī)定，此時(shí)適用法律、法規(guī)的規(guī)定即可。如《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第十九條規(guī)定，“在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售的食品未標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)”這一違法行為的規(guī)定，與《食品衛(wèi)生法》第二十一條規(guī)定完全一致，此時(shí)直接適用《食品衛(wèi)生法》，不再適用《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局②法律、法規(guī)有原則規(guī)定，規(guī)章有具體規(guī)定的，應(yīng)同時(shí)適用法律、法規(guī)和規(guī)章由于衛(wèi)生行政部門管理事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，一般而言，衛(wèi)生法律、法規(guī)不可能都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，而是僅作出原則性規(guī)定。為了準(zhǔn)確貫徹法律、法規(guī)，對(duì)法律、法規(guī)的有關(guān)條款進(jìn)行細(xì)化、解釋，有關(guān)部門制定規(guī)章增加了執(zhí)法的可操作性。如《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第十四條第二款對(duì)《食品衛(wèi)生法》第九條第十二項(xiàng)“其他不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生要求的”食品的范圍作出了具體規(guī)定，在這種情況下，同時(shí)適用法律和規(guī)章，衛(wèi)生行政處罰才顯得有法有據(jù)，嚴(yán)謹(jǐn)合理。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局③法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可直接適用規(guī)章（自主性規(guī)章）根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部委或地方人民政府為實(shí)施法律、法規(guī)而制定的規(guī)范性文件叫實(shí)施性規(guī)章。實(shí)施性規(guī)章設(shè)定的行政處罰不得超出法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。尚未制定法律、法規(guī)的，有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部委或地方人民政府可以制定自主性規(guī)章，自主性規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰。處罰的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。自主性規(guī)章是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)或衛(wèi)生法律、法規(guī)授權(quán)的組織進(jìn)行行政處罰的依據(jù)。也就是說法律、法規(guī)對(duì)行政處罰沒有規(guī)定的，可直接適用規(guī)章（自主性規(guī)章）。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正確適用行政自由裁量行為作為行政執(zhí)法行為的重要組成部分，由于其在行政管理中具有高效、及時(shí)、靈活的顯著特征，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，現(xiàn)代管理事務(wù)的日益復(fù)雜，它越來越顯示出極大的生命力。（一）行政自由裁量權(quán)涵義及特點(diǎn)

何謂行政自由裁量權(quán)?行政自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法主體在行政管理活動(dòng)過程中所擁有的，可以根據(jù)具體情況和自己的意志，自行判斷、自行選擇采取最為合適的行為方式及其內(nèi)容的一種行政權(quán)力。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局行政自由裁量權(quán)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，行政自由裁量權(quán)是一種選擇權(quán)。第二，行政自由裁量權(quán)中行政主體對(duì)法律規(guī)范的適用具有較大選擇和裁量的余地。第三，在行政管理實(shí)踐中，行政主體作出行政自由裁量行政行為時(shí)，可以在不違背法律目的和不超出法定范圍的前提下，自由決定行政行為的內(nèi)容、程序和方法。第四，對(duì)行政自由裁量的行政行為，人民法院一般不予審查，只有行政處罰顯失公正時(shí)才有權(quán)予以變更。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（二）行政自由裁量權(quán)的分類根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將行政自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：1、在行政處罰種類及幅度內(nèi)的行政自由裁量權(quán)即行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰時(shí)，可在法定的幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

3、作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時(shí)限，這說明行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地。4、對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的行為性質(zhì)或者對(duì)被管理事項(xiàng)的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。5、對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（三）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的基本原則行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的基本原則是行政合理性原則。對(duì)于行政自由裁量權(quán)是否符合行政合理性原則主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行衡量：(1)應(yīng)當(dāng)符合法律目的(2)應(yīng)當(dāng)出于或具有正當(dāng)合理的動(dòng)機(jī)

(3)要遵循比例原則，提高行政執(zhí)法效益(4)應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素，排除無關(guān)因素(5)必須符合公平、公正原則(6)行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（四）加強(qiáng)行政自由裁量權(quán)的有效控制1、完善行政立法，從源頭上加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制

2、加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的制度規(guī)范

3、注重執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)4、改善行政工作人員的工作和生活條件5、健全行政自由裁量行為的激勵(lì)機(jī)制和濫用自由裁量行為的懲罰機(jī)制6、完善監(jiān)督制約機(jī)制，將行政自由裁量行為置于法律、法規(guī)的約束之下衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局三、行政處罰中違法主體的正確認(rèn)定（一）從一起被法院撤銷的行政處罰案談違法主體的認(rèn)定為了規(guī)范夏季冷凍飲品市場(chǎng)，海門市衛(wèi)生局（以下簡(jiǎn)稱市局）于2000年5月，對(duì)轄區(qū)內(nèi)冷凍飲品經(jīng)銷單位進(jìn)行了抽檢，結(jié)果顯示：5月9日抽檢的由“周某冷飲批發(fā)部”經(jīng)銷的X雪糕[樣品編號(hào)：（食）檢字第號(hào)]的大腸菌群、細(xì)菌總數(shù)指標(biāo)不符合GB2759.1-1996的標(biāo)準(zhǔn)要求，即給予立案。5月15日承辦衛(wèi)生監(jiān)督員再次前往該單位調(diào)查取證，得知該批不合格冷飲共進(jìn)貨140箱，每箱零售價(jià)22元，已全部售完。5月16日市局向該單位送達(dá)《行政處罰事先告知書》，作出如下處罰：（1）公告收回該批冷飲，并銷毀；（2）沒收違法所得3080元；（3）罰款3080元。該單位在法定時(shí)間內(nèi)未進(jìn)行陳述和申辯，5月19日市局向該單位送達(dá)海衛(wèi)食罰字2000年第108號(hào)《行政處罰決定書》，處罰內(nèi)容不變。該單位在法定期限內(nèi)既未申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟，也沒有履行行政處罰決定。7月25日市局向海門市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局法院受理后，認(rèn)為申請(qǐng)人的具體行政行為有明顯不當(dāng)之處：即對(duì)違法主體的認(rèn)定不正確。衛(wèi)生許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照上單位名稱空缺，負(fù)責(zé)人姓名為“周某”，而行政處罰決定書上的相對(duì)人則為“周某冷飲批發(fā)部”，“周某冷飲批發(fā)部”作為被申請(qǐng)人不存在?；谝陨锨闆r，法院依法作出撤銷市局發(fā)出的海衛(wèi)食罰字2000年第108號(hào)《行政處罰決定書》。由于在案件整個(gè)調(diào)查過程中（包括制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄等）所認(rèn)定的管理相對(duì)人均是“周某冷飲批發(fā)部”，因此所有取證均無效。此時(shí)距案發(fā)時(shí)間已達(dá)3個(gè)月之久，無法再次取證，次案最后以停止執(zhí)行該具體行政行為而終結(jié)。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局反思：衛(wèi)生行政部門在進(jìn)行行政處罰時(shí)，正確認(rèn)定違法主體是整個(gè)辦案過程的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤將導(dǎo)致整個(gè)調(diào)查取證過程以及作出相應(yīng)的行政處罰決定均無效，消費(fèi)者的利益也因此得不到保障。市局改進(jìn)措施：（1）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在申辦衛(wèi)生許可證時(shí)，必須先取得工商行政部門的“企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書”，并且要提供負(fù)責(zé)人的身份證明復(fù)印件。（2）衛(wèi)生監(jiān)督人員在日常工作中制作文書時(shí)，必須嚴(yán)格按照衛(wèi)生許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照來確定管理相對(duì)人，尤其在調(diào)查無證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（或個(gè)人）時(shí)，絕對(duì)不能根據(jù)日常稱呼寫違法主體，而應(yīng)根據(jù)負(fù)責(zé)人的身份證明寫清其姓名、性別、民族、住址等項(xiàng)目。還要注意身份證上的姓名和衛(wèi)生許可證所載姓名是否一致。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（二）違法（責(zé)任）主體認(rèn)定的幾種情況

1、無證經(jīng)營(yíng)責(zé)任主體認(rèn)定：無證經(jīng)營(yíng)：設(shè)置者→直接責(zé)任人《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問題的意見》第49條規(guī)定：法人或者其它組織應(yīng)登記而未登記即以法人或者其它組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者他人冒用法人、其它組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者法人或者其它組織依法終止后仍以其名義進(jìn)行民事活動(dòng)的以直接責(zé)任人為當(dāng)事人。應(yīng)該注意的是：無論無證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以任何名義（店招）對(duì)外開展非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，均不得將其對(duì)外開展非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的名義（店招）作為責(zé)任主體認(rèn)定，只能以設(shè)置者（單位或個(gè)人）為責(zé)任主體。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局2、承包(租賃)經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)定：承包經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)是指機(jī)構(gòu)在保持其所有制性質(zhì)基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，由承包（承租）方自主經(jīng)營(yíng)。但因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)只是合同當(dāng)事人各方內(nèi)部民事權(quán)利義務(wù)的約定，該合同約定不產(chǎn)生行政法律責(zé)任的轉(zhuǎn)移。所以承包（承租）方仍以發(fā)包（出租）方名義對(duì)外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，所為行為之后果，當(dāng)然仍由發(fā)包（出租）方承擔(dān)法律責(zé)任。任何機(jī)構(gòu)的內(nèi)部承包或租賃不影響其對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。即：以發(fā)包（出租）方名義經(jīng)營(yíng)→發(fā)包（出租）方為責(zé)任主體以承包（承租）方名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)→無證經(jīng)營(yíng)→設(shè)置者為責(zé)任主體衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局3、學(xué)校、建筑工地等內(nèi)部食堂承包經(jīng)營(yíng)后責(zé)任主體如何認(rèn)定?關(guān)于食堂承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根據(jù)三種情形分別處理：第一，無證經(jīng)營(yíng)。食堂承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬單位內(nèi)部民事權(quán)利義務(wù)界定行為，對(duì)外并不當(dāng)然具有法律效力，當(dāng)發(fā)生衛(wèi)生違法情形時(shí)，對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的主體仍是在法律意義上對(duì)食堂具有管理之責(zé)的單位，即學(xué)校、建筑公司等。第二，由發(fā)包人(學(xué)校、建筑公司)領(lǐng)取衛(wèi)生許可證后，再承包給其他法人、公民或者其他組織經(jīng)營(yíng)的，那么食堂經(jīng)營(yíng)行為的責(zé)任主體仍然是發(fā)包人(學(xué)校、建筑公司)。第三，由承包人依法領(lǐng)取衛(wèi)生許可證從事食堂經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，那么食堂經(jīng)營(yíng)行為的責(zé)任主體是承包人。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局4、單位內(nèi)部食堂主體認(rèn)定：?jiǎn)挝粌?nèi)部食堂（如機(jī)關(guān)食堂、醫(yī)院食堂）為非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，不需辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，應(yīng)以該食堂所屬的機(jī)關(guān)或醫(yī)院為責(zé)任主體（千萬不能把該內(nèi)部食堂作為責(zé)任主體認(rèn)定），但如果該食堂單獨(dú)辦理了工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，則可視為該食堂為巳取得相應(yīng)法律資格的經(jīng)營(yíng)性食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可以該食堂《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上登記的名稱作為責(zé)任主體予以認(rèn)定。即：沒有辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照→所屬單位為責(zé)任主體單獨(dú)辦理了工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照→該食堂為責(zé)任主體

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局5、分支公司責(zé)任主體還的認(rèn)定分支公司在發(fā)生違法情形的情況下，應(yīng)區(qū)分其是否單獨(dú)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照進(jìn)行處理。分支公司已單獨(dú)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，鑒于《民事訴訟法》的相關(guān)司法解釋中將其作為其他組織對(duì)待，因此，可參照?qǐng)?zhí)行直接以該分支公司為責(zé)任主體，在其自身不足以承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)可追加其上級(jí)公司為責(zé)任人；分支公司未單獨(dú)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)以對(duì)其負(fù)有監(jiān)督管理之責(zé)的上級(jí)公司（總公司）為責(zé)任主體。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局6、實(shí)施行政處罰個(gè)體工商戶的認(rèn)定?《民法通則》第26條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶?！睂?shí)踐中，個(gè)體工商戶是按公民還是按其他組織對(duì)待，對(duì)這個(gè)問題應(yīng)該分不同的情況區(qū)別對(duì)待：一是按照《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第四條的有關(guān)規(guī)定“個(gè)體工商戶可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況請(qǐng)1～2個(gè)幫手；有技術(shù)的個(gè)體工商戶可以帶3～5個(gè)學(xué)徒。”這樣的個(gè)體工商戶應(yīng)予公民對(duì)待。即：個(gè)體工商戶雇工≤7人二是按照《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》第二條規(guī)定，“私營(yíng)企業(yè)是指企業(yè)資產(chǎn)屬于私人所有、雇工8人以上的營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)組織?！笨梢娊?jīng)營(yíng)規(guī)模較大，個(gè)體工商戶以上的個(gè)體工商戶按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，就可視為“其他組織”。

私營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織雇工≥8人衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局一是個(gè)體戶自己經(jīng)營(yíng)，規(guī)模不大又沒有雇工，這樣的個(gè)體戶應(yīng)當(dāng)按公民對(duì)待；二是如果經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，雇工8人以上的按國(guó)家有關(guān)規(guī)定就成為個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)按私營(yíng)企業(yè)法人或者其他組織對(duì)待。個(gè)體工商戶業(yè)主須親自經(jīng)營(yíng)。他們雖然可以請(qǐng)1～2個(gè)幫手，或者帶3～5名學(xué)徒，但并不雇工。這一特點(diǎn)，使個(gè)體工商戶與私營(yíng)企業(yè)區(qū)別開來，后者可以雇工8人以上。建議：為慎重起見，遇到這種情況與當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k和法院溝通后認(rèn)定衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局7、醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)任主體的認(rèn)定《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第十五條，醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，必須進(jìn)行登記，領(lǐng)取《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十四條，任何單位或者個(gè)人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動(dòng)。（1）《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》是醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)法定的唯一標(biāo)志文件，是責(zé)任主體認(rèn)定依據(jù)。（2）未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》不得開展醫(yī)療執(zhí)業(yè)活動(dòng)。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局

四、如何正確適用“一事不再罰”（一）對(duì)無健康證明被處罰后拒不改正再次實(shí)施處罰是否違反一事不再罰1、案情簡(jiǎn)介某衛(wèi)生行政部門對(duì)未經(jīng)健康檢查取得健康證明而從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的違法行為實(shí)施了行政處罰（罰款）并責(zé)令其改正，但當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)拒不改正，繼續(xù)實(shí)施同一性質(zhì)的違法行為，即未取得健康合格證明從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。衛(wèi)生行政部門再次對(duì)當(dāng)事人實(shí)施包括罰款在內(nèi)的行政處罰，是否違反《行政處罰法》規(guī)定的一事不給予兩次以上罰款的處罰原則？衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局在本案例的討論中，執(zhí)法人員有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是衛(wèi)生行政部門再次對(duì)當(dāng)事人實(shí)施包括罰款在內(nèi)的行政處罰，不違反《行政處罰法》規(guī)定的一事不給予兩次以上罰款的處罰原則。另一種觀點(diǎn)是“當(dāng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這種違法行為后予以罰款并責(zé)令改正，如果當(dāng)事人拒不改正，只要當(dāng)事人保持接受處罰的食品從業(yè)人員不變動(dòng)，其違法行為就處于持續(xù)狀態(tài)，無論時(shí)間多長(zhǎng)都是屬于同一個(gè)違法行為”。并稱“這是因?yàn)槭称窂臉I(yè)人員未經(jīng)健康檢查上崗這一違法行為的終結(jié)是以接受健康檢查或下崗為標(biāo)志的，只要這兩個(gè)標(biāo)志沒有出現(xiàn)，則其違法行為便沒有終結(jié)而仍然屬于同一個(gè)違法行為”。因此，衛(wèi)生行政部門再次對(duì)當(dāng)事人實(shí)施包括罰款在內(nèi)的行政處罰，違反《行政處罰法》規(guī)定的一事不給予兩次以上罰款的處罰原則。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局2、案例分析對(duì)上述案例可從以下兩點(diǎn)進(jìn)行分析：第一，正確理解一事不再罰原則。第二，正確認(rèn)定同一個(gè)違法行為和同一性質(zhì)的違法行為。所謂“同一性質(zhì)違法行為”，即在性質(zhì)上相同的多個(gè)違法行為。第三，以上第二種觀點(diǎn)顯然是不正確的，理由有三：（1）對(duì)違法行為結(jié)束的錯(cuò)誤界定。（2）混淆了“連續(xù)”與“持續(xù)”的概念

（3）與立法宗旨相背

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局3、適用一事不再罰應(yīng)注意的幾個(gè)問題（1）正確認(rèn)識(shí)“一事不再罰”中的一事“一事不再罰”中的“一事”是指一個(gè)行為。但是在實(shí)踐中一個(gè)行為的表現(xiàn)形式是多樣的。（2）實(shí)踐中在一些特殊情形下我們可以將多個(gè)違法行為以“一事”處罰。①持續(xù)行為。②連續(xù)行為。

③牽連違法。

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（3）不屬于違反“一事不再罰”的幾種情形①重新作出的行政處罰決定

②行政處罰的并處

③行政處罰中的專屬管轄

④多個(gè)不同的行為違反了同一種行政法規(guī)的，或已由行政機(jī)關(guān)分別裁決，合并執(zhí)行。

⑤行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）

⑥對(duì)屢犯的多次處罰

⑦執(zhí)行罰與行政處罰的并處

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局五、正確認(rèn)定行政處罰中“違法所得”在衛(wèi)生行政處罰過程中，經(jīng)常涉及違法所得的認(rèn)定（計(jì)算）問題。根據(jù)有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)的規(guī)定，違法所得是確定罰款數(shù)額的唯一基準(zhǔn)。1、目前計(jì)算違法所得的幾種不同觀點(diǎn)（1）以違法利潤(rùn)作為違法所得

（2）以違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全部違法收入作為違法所得

（3）以違法利潤(rùn)或以全部違法收入作為違法所得

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局2、衛(wèi)生行政處罰中認(rèn)定違法所得的法律依據(jù)概括起來說，認(rèn)定違法所得的依據(jù)有兩種，一種是法律法規(guī)的規(guī)定；另一種是有關(guān)的司法解釋。（1）食品違法所得認(rèn)定

《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第七條：本辦法所稱違法所得，系違反《食品衛(wèi)生法》，從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所取得的全部營(yíng)業(yè)收入（包括成本和利潤(rùn)）。（2）化妝品違法所得認(rèn)定

衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（3）醫(yī)療違法所得認(rèn)定

2000年4月13日衛(wèi)生部法監(jiān)司衛(wèi)法監(jiān)發(fā)［2000］第45號(hào)文《衛(wèi)生部法監(jiān)司關(guān)于對(duì)〈醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例〉中“非法所得”含義解釋的答復(fù)》，“《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條中‘非法所得’指未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的人員或機(jī)構(gòu)在違法活動(dòng)中獲取的包括成本在內(nèi)的全部收入”。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局（4）對(duì)難以或無法認(rèn)定的違法所得的處理衛(wèi)生部關(guān)于在行政處罰決定中罰款金額計(jì)算問題的批復(fù)（衛(wèi)監(jiān)發(fā)（1996）第48號(hào)，1996年9月20日頒布實(shí)施）：對(duì)難以或無法認(rèn)定的違法所得，按沒有違法所得處理，在法定罰款幅度內(nèi)，根據(jù)情節(jié)確定具體的罰款金額。需要注意的是，按無違法所得處罰一定要在案卷材料中有關(guān)于違法所得的調(diào)查材料，即經(jīng)過調(diào)查證實(shí)。衛(wèi)生行政處罰有關(guān)問題探討河北省