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立法法的缺陷淺議

《中華人民共和國(guó)立法法》(下稱(chēng)立法法)將于今年7月1日起施行，在貫徹依法治國(guó)方略的現(xiàn)階段，這部法律無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)的民主與法制建設(shè)起到重要的作用。但毋庸諱言，己出臺(tái)的立法法還存在一些疏漏。本文對(duì)此作一粗淺的探討。

一、關(guān)于不立法的問(wèn)題。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的角度考慮，首先引出的問(wèn)題不是立法或如何立法，而是不立法，即如何在最大的限度內(nèi)充分發(fā)揮市場(chǎng)與個(gè)人的首創(chuàng)性與積極性，首先由市場(chǎng)進(jìn)行制度構(gòu)造與選擇。80年代以來(lái)，在各國(guó)法律與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，立法問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)換為不立法問(wèn)題。只有先明確哪些不應(yīng)該立法，才能進(jìn)一步探討哪些可以立法。事實(shí)上，各國(guó)立法法的規(guī)定中，不立法的考慮與規(guī)定占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)先地位。然而在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)立法法的關(guān)注始終集中在立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督、立法解釋等立法體制本身的問(wèn)題上，不立法的討論僅局限于部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家。己出臺(tái)的立法法中沒(méi)有任何部分涉及這一問(wèn)題，這不能不說(shuō)是立法法的疏漏。如果不首先解決該不該立法這一前提問(wèn)題，不首先明確政府是否應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，對(duì)哪些領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，干預(yù)的程度、范圍與成本等，很難設(shè)想，僅僅實(shí)現(xiàn)立法體制的法律化會(huì)對(duì)立法質(zhì)量的提高與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成有任何實(shí)質(zhì)性的意義。在我國(guó)，由于歷史的原因，干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死仍然是阻礙市場(chǎng)機(jī)制形成的主要障礙。如果不從根本上解決立法干預(yù)社會(huì)生活過(guò)多的弊病，立法法完全有可能使政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)合法化、神圣化。

二、關(guān)于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職能劃分的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中亟待解決的立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分問(wèn)題不是立法權(quán)限的劃分，而是立法權(quán)與行政權(quán)的劃分。我國(guó)還處在一個(gè)逐步加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的地位的初級(jí)階段，憲法規(guī)定的立法機(jī)關(guān)的地位還很難到位，我們沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)資本主義初期那樣有一個(gè)較強(qiáng)大的立法機(jī)關(guān)的過(guò)程，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)從它產(chǎn)生的那一天起就發(fā)育不良，相反，行政機(jī)關(guān)卻一直相當(dāng)強(qiáng)大。立法法一方面在框架上涵蓋了法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等，另一方面在條文的數(shù)量上和內(nèi)容上集中在法律方面，而這方面大多數(shù)的內(nèi)容又與現(xiàn)有的憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大會(huì)議事規(guī)則的內(nèi)容重復(fù)。眾所周知，行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序是行政程序，屬行政權(quán)范疇，本不應(yīng)該由立法法規(guī)定?，F(xiàn)行立法法將立法性質(zhì)和行政性質(zhì)兩類(lèi)不同的東西揉在一起，容易形成一個(gè)錯(cuò)誤的觀念，即行政權(quán)可以和立法權(quán)共享立法權(quán)，并進(jìn)行劃分。這種觀念將導(dǎo)致本來(lái)就處在加強(qiáng)階段的人大及其有限的立法權(quán)受到來(lái)自行政部門(mén)的瓜分和沖擊。

三、關(guān)于法律規(guī)范的沖突問(wèn)題。立法法第五章“適用與備案”部分，對(duì)于法律法規(guī)的審查要求和建議，未明確規(guī)定啟動(dòng)受理程序，包括步驟、方式、順序、期限等規(guī)定。例如，公民認(rèn)為法規(guī)違法時(shí)，如何提出審查建議：是否必須通過(guò)當(dāng)?shù)卮砑叭舜髾C(jī)關(guān)，還是可以直接向全國(guó)人大提出建議?人大應(yīng)如何受理?是否必須答復(fù)建議人?不答復(fù)的怎么辦?目前，面對(duì)名目繁多的收費(fèi)、罰款等法規(guī)，普通百姓強(qiáng)烈要求將這些所謂的“法律”予以清理，使“惡法”變“良法”。因此，用立法法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量一些法律法規(guī)以及規(guī)章的合法性，是實(shí)施立法法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照立法法第九十條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn);其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民個(gè)人，可以向全國(guó)人大會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。很明顯，這樣執(zhí)行立法法，對(duì)普通百姓來(lái)說(shuō)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到“惡法”的侵害時(shí)，很難得到立法法的救助。譬如當(dāng)前反映比較強(qiáng)烈的超越權(quán)限立法、法律法規(guī)之間存在著相互矛盾和沖突、為部門(mén)和單位爭(zhēng)利益的法律法規(guī)大量存在等現(xiàn)象，都是一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章在作怪。僅僅靠國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)尋找和發(fā)現(xiàn)違反立法法的“惡法”是不夠的，而和這些“惡法”打交道最多的、最有發(fā)