數(shù)據(jù)要素流通：地方創(chuàng)新實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)

數(shù)據(jù)要素流通：地方創(chuàng)新實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)一、引言“新質(zhì)生產(chǎn)力”AI2024117部門印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024-2026年[1]。伴隨著信息科技的縱深發(fā)展，各組織對(duì)前兩階段的探索日臻成熟，對(duì)數(shù)據(jù)的渴失衡的問題，極大提升數(shù)據(jù)要素配置效率。我國具備超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，2022年我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量達(dá)8.1ZB，同比[1]中國信通院.數(shù)據(jù)要素白皮書2023[R].中國信通院,2023:5.“沉寂”“噪聲”動(dòng)到需要的地方才能釋放價(jià)值[3]先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制建設(shè)提供參考。圖1：我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量情況資料來源：國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室《數(shù)字中國發(fā)展報(bào)告2022》二、地方創(chuàng)新實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)本部分從公共業(yè)務(wù)、市場(chǎng)業(yè)務(wù)、組織主體、參與主體、流通范圍和流通技術(shù)6交疊，共同構(gòu)成了當(dāng)下數(shù)據(jù)要素流通的圖景。（一）公共業(yè)務(wù)創(chuàng)新：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)地方：探索多元化的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)回應(yīng)的是釋放公共數(shù)據(jù)流通價(jià)值的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各類[2]國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室.數(shù)字中國發(fā)展報(bào)告2022[R].國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室,2022:6-8.[3]黃璜.對(duì)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的治理——論政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架[J].南京社會(huì)科學(xué),2018(02):53-62.20215.2ZB1100.4EB占比最大[4]，權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的國家，這源于政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的效果不如預(yù)期，后者面臨著“公開”“授權(quán)運(yùn)營(yíng)”強(qiáng)調(diào)遵循市場(chǎng)規(guī)律，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，在法理上屬于行政許可或特許經(jīng)營(yíng)行為。自“十四五”規(guī)劃提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”以來，北京、上海、廣東、浙江、成都、福建等地積極響應(yīng)，形成了差異化的運(yùn)營(yíng)模式[5]。從授權(quán)主體上，可以分為統(tǒng)一授權(quán)（由公共數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一授權(quán)，如福建）和多軌授權(quán)（由數(shù)源部門分別對(duì)外授權(quán)，如濟(jì)南）；從授權(quán)內(nèi)容上看，可以分為概化授權(quán)（集中授權(quán)給一個(gè)市場(chǎng)主體，如上海）和場(chǎng)景授權(quán)（將特定場(chǎng)景范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)給某個(gè)市場(chǎng)主體，如北京）；從授權(quán)對(duì)象上看，出于數(shù)據(jù)安全考慮，通常授權(quán)給本地國有企業(yè)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位通過“可用不可見的方式”使用數(shù)據(jù)。根據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”的意見，暫且擱置數(shù)據(jù)所有權(quán)爭(zhēng)議，而實(shí)施“三權(quán)分置”：數(shù)據(jù)資源持有權(quán)配置給數(shù)據(jù)主管部門和數(shù)源部門，數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)則歸數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位。以北京市為例，20209月，北京市經(jīng)信局在市大數(shù)據(jù)平臺(tái)上專題開辟“金融數(shù)據(jù)專區(qū)”，并將其作為北京市政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域社會(huì)化利用的統(tǒng)一接口，授權(quán)端的數(shù)據(jù)統(tǒng)一管控、授權(quán)共享（2）。通過“金融數(shù)據(jù)專區(qū)”，有效共享了政府?dāng)?shù)據(jù)的“使用權(quán)”，打造了“政采貸”230050量累計(jì)近2億次[6]。[4]中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院.國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告2021[R].中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院,2022.[5]沈斌.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的功能定位、法律屬性與制度展開[J].電子政務(wù),2023(11):42-53.[6]人民網(wǎng).數(shù)據(jù)總量超50億條北京金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)京云征信平臺(tái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體全覆蓋[OL].[2024-01-21]/n2/2024/0121/c14540-40721096.html#/[2024-01-23].共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開放存在“擠出效應(yīng)”。政府雖然通過“技術(shù)反哺”定收益分配值得考慮。圖2：北京市金融數(shù)據(jù)專區(qū)運(yùn)營(yíng)模式資料來源：作者自制（參考《北京市大數(shù)據(jù)建設(shè)簡(jiǎn)明讀本》）國際：開展有償?shù)恼當(dāng)?shù)據(jù)公開實(shí)踐19662020年聯(lián)邦政府的公共數(shù)據(jù)治理“十年規(guī)劃”，制定了完善的數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)體系。歐盟200320132019以及公共部門應(yīng)如何收費(fèi)等內(nèi)容。（金（RDF）和開放數(shù)據(jù)突破基金（ODBF）。當(dāng)然，政府公開數(shù)據(jù)的可用性是普遍問題。歐美通過鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和科式鼓勵(lì)企業(yè)開放自身數(shù)據(jù)。（二）市場(chǎng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新：開展數(shù)據(jù)信托地方：推出少量的數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)與產(chǎn)品由原來數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者間的極度不平衡的二元結(jié)構(gòu)，演變?yōu)閿?shù)據(jù)持有權(quán)人（委托方受托方受托方需求方的增值活性（3）。目前，國內(nèi)進(jìn)行了數(shù)據(jù)信托的少量嘗試。首單數(shù)據(jù)信托來自2016年中航信托（3000萬元“探索‘?dāng)?shù)據(jù)信托等個(gè)人數(shù)據(jù)受托新模式，開展個(gè)人數(shù)據(jù)受托試點(diǎn)”。等實(shí)踐問題。圖3：數(shù)據(jù)信托運(yùn)營(yíng)模式資料來源：作者自制國際：美國“信息受托人”和英國“數(shù)據(jù)信托”“數(shù)據(jù)信托”“人”和英國“數(shù)據(jù)信托”為數(shù)據(jù)控制者就對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)負(fù)有信托法上的“信義義務(wù)”20238月印度通過的《數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》上也得到了體現(xiàn)，該法首次在法律層面上確認(rèn)“數(shù)據(jù)信托”——利益沖突關(guān)系，使得即使給它們套上一層信托關(guān)系的外衣也顯得于事無補(bǔ)。（受托人“數(shù)據(jù)銀行”化運(yùn)作的進(jìn)一步嘗試。日本“數(shù)據(jù)銀行”（TDB）健康數(shù)據(jù)等進(jìn)行分類管理；設(shè)置“數(shù)據(jù)商店”（PDS），在明確授權(quán)的情況下，可以據(jù)的合理利用和市場(chǎng)交易提供了有效的機(jī)制。（三）組織主體創(chuàng)新：成立國資數(shù)據(jù)集團(tuán)地方：通過國資功能性平臺(tái)企業(yè)規(guī)劃數(shù)字產(chǎn)業(yè)“土地財(cái)政”乏力和數(shù)“寵兒”“數(shù)字財(cái)政”下地方國有龍頭企業(yè)的新形區(qū)別于傳統(tǒng)，在數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，政府由于掌握大量數(shù)據(jù)資源和場(chǎng)景應(yīng)用知識(shí)而成為有力的“創(chuàng)新開發(fā)者”[8]。具有政府背景、熟悉政府業(yè)務(wù)邏輯的國資數(shù)據(jù)集團(tuán)能夠?qū)矓?shù)據(jù)運(yùn)作更為了解；并且，地方政府亦考慮到公共數(shù)據(jù)的敏感性，交由國資數(shù)據(jù)集團(tuán)更能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，國資數(shù)據(jù)集團(tuán)的涌現(xiàn)成為極具中國特色的創(chuàng)新實(shí)踐。2017年“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”概念提出、2022年“數(shù)字中國”提出、2023年國家數(shù)據(jù)局成立等節(jié)點(diǎn)催生出更多地方數(shù)據(jù)集團(tuán)（如圖4），省級(jí)集團(tuán)平均注冊(cè)資本為32.19億元、市級(jí)集團(tuán)平均11.58億元。20229506體系，建設(shè)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)創(chuàng)新高地等方面，取得了一批重要成果，并入選“中國數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)圖譜”。不過，當(dāng)前國資數(shù)據(jù)集團(tuán)業(yè)務(wù)主要來自于政府功能性任務(wù)，市“老問題”[7]清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院.國內(nèi)數(shù)據(jù)集團(tuán)主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展方向思考[OL].[2023-06-25]/info/1131/3454.htm#/[2024-01-23].[8]布和礎(chǔ)魯.城市大腦數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)：結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新機(jī)制及地方政府角色[D].清華大學(xué)博士學(xué)位論文,2022:1.地?cái)?shù)據(jù)要素資源有充分摸排和到達(dá)一定規(guī)模后，再行籌劃。4：省市兩級(jí)數(shù)據(jù)集團(tuán)累計(jì)數(shù)量逐年變化（20239“據(jù)集團(tuán)”命名的國資企業(yè)）國際：“有組織的”數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)規(guī)劃2021年的《數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)振興和利用促進(jìn)基本法》是全球首部數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基本202750進(jìn)入全球前10名等目標(biāo)。特別提到激活數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)的數(shù)據(jù)處理能力，支持企業(yè)對(duì)于數(shù)據(jù)的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)等[9]。新規(guī)律的區(qū)別。[9]KoreaDataAgency.DataIndustryWhitePaper[R].KoreaDataAgency,2022:2.（四）參與主體創(chuàng)新：成立數(shù)據(jù)交易所與培育數(shù)商生態(tài)地方：由“撮合交易”模式走向“綜合數(shù)商”模式95%的交易都來自于場(chǎng)外[10]20228月，我國共461億元[11]2014一波三折的發(fā)展歷程：2014-2017年的“撮合交易”階段（1.0階段）、2018-2020年的蕭條階段、2021年至今的“綜合數(shù)商”階段（2.0階段）。貴陽大數(shù)據(jù)交易所作為中國首個(gè)數(shù)據(jù)交易所，是這一歷程的縮影。自2014年國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗(yàn)區(qū)成立以來，貴州一度成為我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的旗幟。2015年貴陽大數(shù)據(jù)交易所曾規(guī)劃，未來3到5年交易金額將達(dá)100億元；可時(shí)至20211交易流通標(biāo)準(zhǔn)不健全共同造成數(shù)據(jù)交易所的“門可羅雀”“一中心+一公司”的新架構(gòu)。整改后，目前貴陽大數(shù)據(jù)交易致力于營(yíng)造數(shù)商生態(tài)，累計(jì)匯聚數(shù)據(jù)60216億元，迎來“第二個(gè)春天”。完善的數(shù)據(jù)交易主體生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括數(shù)據(jù)賣家、數(shù)據(jù)買家、數(shù)據(jù)交易中介機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)交易技術(shù)支持機(jī)構(gòu)以及第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等數(shù)商。過去數(shù)據(jù)交易所主要扮演“撮合交易”的角色，經(jīng)營(yíng)模式單一，績(jī)效不如人意；而今，數(shù)據(jù)交易所不斷重視數(shù)據(jù)全生命周期服務(wù)，調(diào)動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)數(shù)字服務(wù)商的參與積極性，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正循環(huán)（如圖5）。除貴陽大數(shù)據(jù)交易所外，上海數(shù)據(jù)交易所率先提出“數(shù)商生態(tài)”、北[10]南都大數(shù)據(jù)研究院.合規(guī)交易通道未普及,超九成數(shù)據(jù)交易來自“場(chǎng)外”[N.]南方都市報(bào),2022-04-06(16).[11]數(shù)據(jù)交易網(wǎng).請(qǐng)查收！全網(wǎng)最全的數(shù)據(jù)交易所(中心)統(tǒng)計(jì)清單[OL].[2022-08-22]/s/jsEhZMlDKbw0BrMPduHWpg[2024-01-26].京國際大數(shù)據(jù)交易所提出提出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)中介產(chǎn)業(yè)體系”亦是典型代表。在完善數(shù)商生態(tài)下，數(shù)據(jù)交易藍(lán)海效應(yīng)將更加明顯。圖5：數(shù)據(jù)交易所的運(yùn)營(yíng)模式比較資料來源：鄭丁灝.中國數(shù)據(jù)交易所政策變遷、功能定位與規(guī)范配置[J/OL].科技進(jìn)步與對(duì)策:1-9[2024-01-24/kcms/detail/42.1224.G3.20231222.1603.004.html.國際：美國“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商”和歐盟“數(shù)據(jù)中介”2012Broker）作為數(shù)商生態(tài)的一Acxiom、Corelogic、Datalogix9家數(shù)據(jù)經(jīng)（通過公關(guān)或者業(yè)務(wù)關(guān)系獲得調(diào)用權(quán)（（通過爬蟲收集和處理新聞歐盟的“數(shù)據(jù)中介”（DataMediation）模式提供了另一種進(jìn)路。歐盟2022年《數(shù)“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商”造“數(shù)據(jù)信任”是為市場(chǎng)數(shù)據(jù)供給的前提條件[12]（等）和中立性拉通數(shù)據(jù)供需雙方，促進(jìn)開放式創(chuàng)新。（五）流通范圍創(chuàng)新：擴(kuò)大跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)地方：密集發(fā)力“沖刺”數(shù)據(jù)跨境家層面的數(shù)據(jù)主權(quán)”“行業(yè)層面的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”“個(gè)人層面的數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)”三個(gè)目標(biāo)形成“不可能三角”（Theimpossibletrinity），充分滿足其中任何兩個(gè)目標(biāo)都會(huì)與第三個(gè)出現(xiàn)沖突[13]，各國治理分歧較大[14]?！爸匾獢?shù)據(jù)”20231%[15]20243（[12]閆志開.歐盟對(duì)數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供者的規(guī)制模式及其鏡鑒[J].德國研究,2023,38(02):124-143+148.[13]劉典.數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”[J].文化縱橫,2022(2):10.[14]洪延青.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則碎片化及中國應(yīng)對(duì)[J].行政法學(xué)研究,2022(4):61-72.[15]高云數(shù)據(jù)合規(guī).數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估——29家企業(yè)最新過審案例[OL].[2023-12-29]/s/Jth3oyCofm5XJ3DU7l45DQ[2024-05-15].上海、廣東、天津、浙江、江蘇、海南等自貿(mào)區(qū)密集發(fā)力“沖刺”數(shù)據(jù)跨境，探索建立規(guī)則機(jī)制。圖6：我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度改革“一國兩制三法域（1開發(fā)的“中國澳門-歐盟科研數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)”項(xiàng)目提供了一個(gè)思路，以中國《澳門個(gè)人資料保護(hù)法》和歐盟《通用數(shù)IPv6領(lǐng)域 創(chuàng)新舉措醫(yī)療健康 香港大學(xué)深圳醫(yī)院電子病歷互通系統(tǒng)粵港互通；粵澳健康碼跨境互認(rèn)金融 粵澳跨境數(shù)據(jù)驗(yàn)證平臺(tái)；深交所跨境數(shù)據(jù)專區(qū)；前海、橫琴“跨境理財(cái)通”和債券“南向通”項(xiàng)目科研 “中國澳門-歐盟科研數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)”項(xiàng)目；澳科大學(xué)大灣區(qū)科研數(shù)據(jù)跨境專網(wǎng)政務(wù) 粵港澳政務(wù)“跨境通辦”；江門市在香港和澳門設(shè)立“跨境通辦政務(wù)服務(wù)專區(qū)”表1：粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)創(chuàng)新舉措資料來源：作者自制國際：向“數(shù)據(jù)安全弱保護(hù)”的發(fā)展導(dǎo)向模式偏移[16]等多邊合作構(gòu)建“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)圈”；同時(shí)通過外資安全審查機(jī)制、軍火交易條例、云法案等限制重要（GDPR）“充分性認(rèn)定”“標(biāo)準(zhǔn)合同條款”和“力的公司規(guī)則”等核心機(jī)制構(gòu)建嚴(yán)格的有條件流動(dòng)準(zhǔn)則，引導(dǎo)全球重建數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則體系，謀求數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)的自主可控。其三，日本則兼容歐美規(guī)則，提出“基于信任的自由數(shù)據(jù)流通”機(jī)制，致力于謀求本國數(shù)字產(chǎn)業(yè)的國際市場(chǎng)?！皵?shù)據(jù)安全弱保護(hù)模式”CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)國際數(shù)據(jù)治理體系均采用“”GDPR對(duì)個(gè)人信息保2022年出臺(tái)《數(shù)字市場(chǎng)法》，建立歐盟內(nèi)部統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)。印度曾是數(shù)據(jù)本地化策略的高調(diào)推行者，（草案（六）流通技術(shù)創(chuàng)新：打造公共數(shù)據(jù)空間地方：嘗試建設(shè)工業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)空間“數(shù)據(jù)空間技術(shù)”（DataSpace）回應(yīng)的是構(gòu)造可用、可信、可流通、可追溯的IPv6[16]UNCTAD.DigitalEconomyReport2021:Cross-borderDataFlowsandDevelopment:forWhomtheDataFlow[R].UnitedNations,2021.融合以及數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新開發(fā)項(xiàng)目等場(chǎng)景[17]。原理在于技術(shù)和制度“二元共治”[18]：標(biāo)準(zhǔn)和主體自律，實(shí)現(xiàn)合規(guī)監(jiān)管。“十四五”“率先在工業(yè)領(lǐng)域建設(shè)安全可信的數(shù)據(jù)共享空間”，各地開始一些初步嘗試。例如上海電氣開展可信數(shù)據(jù)空間構(gòu)造，上海實(shí)現(xiàn)能源裝備的穩(wěn)定運(yùn)行（7）[19]。數(shù)據(jù)空間技術(shù)可以成為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全流通的技術(shù)保障，或?qū)⒃谖磥淼玫礁髴?yīng)用。圖7：上海電力可信數(shù)據(jù)空間示意圖（|價(jià)值篇——上海電氣實(shí)踐》）[17]中國信通院.數(shù)據(jù)要素白皮書2022[R].中國信通院,2023:25.[18]包曉麗.可信數(shù)據(jù)空間：技術(shù)與制度二元共治[J].浙江學(xué)刊,2024(01):89-100+239-240.[19]信息化和工業(yè)化融合研究所.可信數(shù)據(jù)空間探索者說|價(jià)值篇——上海電氣實(shí)踐[OL].[2024-01-11]/s/6H9UXUnnHElkfhfWY-YyKg[2024-01-24].國際：全力投入建設(shè)行業(yè)公共數(shù)據(jù)空間德國在全球率先發(fā)起工業(yè)數(shù)據(jù)空間（IDS）建設(shè)，共同推動(dòng)工業(yè)數(shù)據(jù)的行業(yè)應(yīng)“據(jù)連接器”雙認(rèn)證”主體、分角色”構(gòu)建數(shù)據(jù)空間立體發(fā)展生態(tài)。建設(shè)過程重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，德國2014年推動(dòng)發(fā)起“工業(yè)數(shù)據(jù)空間行動(dòng)”500萬歐元的50%IDS研究[20]20及118家企業(yè)和機(jī)構(gòu)的支持。2016年率先提出建立國際數(shù)據(jù)空間的倡議（ECDS）?！皻W洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的核心舉措就是建設(shè)歐洲共同數(shù)據(jù)空間，并宣布初步開發(fā)一系列共九個(gè)行業(yè)數(shù)據(jù)空間，并適時(shí)增加更多行業(yè)的數(shù)據(jù)空間。以歐盟健康數(shù)據(jù)空間（EHDS）計(jì)劃為EHDSGDPR的數(shù)據(jù)保護(hù)條EHDS1208.1EU4Health2.8EHDS實(shí)施[21]。三、對(duì)策建議《關(guān)于構(gòu)