PPP：市政道路PPP項(xiàng)目實(shí)施方案

市政道路建設(shè)改造提升rrr項(xiàng)目

實(shí)施方案

（rrr方案模板）

目錄

附件：各單項(xiàng)協(xié)議、、、375頁(yè)

采購(gòu)文件、、、、、208頁(yè)

II

定義

“本項(xiàng)目”市政道路建設(shè)改造提升PPP項(xiàng)目。

指政府方授權(quán)項(xiàng)目公司在合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)維護(hù)本項(xiàng)目合

“經(jīng)營(yíng)權(quán)”作范圍內(nèi)的項(xiàng)目設(shè)施，并按約定按期獲得政府付費(fèi)的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)權(quán)具有獨(dú)占性及

排他性。

..........年，其中建設(shè)期約............年，運(yùn)營(yíng)期（（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定

“合作年限”

年限））年。

從監(jiān)理工程師發(fā)出開工令之日起至項(xiàng)目工程完工驗(yàn)收合格日止。每條道路單獨(dú)實(shí)

，，建設(shè)期，，

施，單獨(dú)驗(yàn)收。

自正式經(jīng)營(yíng)日起計(jì)算。若某條道路實(shí)際的建設(shè)期不足三（3）年，則該條道路合

“經(jīng)營(yíng)期”

作年限自動(dòng)縮短，滿足經(jīng)營(yíng)期十一（（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限））年的時(shí)間周期。

即“移交-運(yùn)營(yíng)-移交“，存量道路采用此模式，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)移交后資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)

“TOT”

維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)資本支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

即“改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交”，提升改造道路采用此模式，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的改

“ROT”

擴(kuò)建，承擔(dān)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)資本支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

即“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”，新道路采用此模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目建

“BOT”

成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)資本支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

“施工期貼息”指政府在建設(shè)服務(wù)期內(nèi)支付給社會(huì)資本為本項(xiàng)目投資的補(bǔ)貼費(fèi)用。

“存量回報(bào)”指政府在運(yùn)營(yíng)服務(wù)期內(nèi)支付給社會(huì)資本的存量投資回報(bào)。

“建設(shè)服務(wù)費(fèi)”指政府在運(yùn)營(yíng)服務(wù)期內(nèi)支付給社會(huì)資本完成項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)后所獲得的投資收益。

“運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)”指政府在運(yùn)營(yíng)服務(wù)期內(nèi)支付給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)服務(wù)后所獲得的投資收益。

“政府付費(fèi)”指施工期貼息、存量回報(bào)、建設(shè)服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的合稱。

指項(xiàng)目公司按照合同約定項(xiàng)目政府方提供的建設(shè)履約保函與運(yùn)維履約保函的統(tǒng)

“履約保函”

稱。

指《PPP項(xiàng)目合同》簽約任何一方未能履行其在《PPP項(xiàng)目合同》項(xiàng)下的任何義

“違約”務(wù)，而且這種違約不能歸咎于另一方違反《PPP項(xiàng)目合同》的作為或不作為或不

可抗力等。

1

1.項(xiàng)目概況

1.1基本情況

項(xiàng)目名稱：市政道路建設(shè)改造提升PPP項(xiàng)目。

項(xiàng)目性質(zhì)：存量+改擴(kuò)建+新建。

實(shí)施機(jī)構(gòu)：政府授權(quán)的職能部門。

項(xiàng)目地點(diǎn)：位于某某市政。

項(xiàng)目規(guī)模及內(nèi)容：

1）存量道路、、、、、、；

2）提升改造道路.............

3）新建道路...........

綜上所述，項(xiàng)目道路總長(zhǎng)度約米，總面積約平方米（詳見表1-1）,其中存

量項(xiàng)目道路總長(zhǎng)度約米，總面積約平方米；新建項(xiàng)目（含改造）道路總長(zhǎng)度約米，

總面積約平方米。

投資規(guī)模：項(xiàng)目總投資約、、、萬元，其中存量項(xiàng)目總投資約、、、、萬元

（不含建設(shè)期利息）；新建項(xiàng)目（含改造）靜態(tài)總投資約、、、萬元，其中工程

費(fèi)用約、、、萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)用約、、、、萬元（含征地、拆遷安置費(fèi)、、、

萬元），基本預(yù)備費(fèi)約、、、、萬元（詳見表1-2）o

項(xiàng)目資本金：20%（《參照國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金

制度的通知》，國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）。

合作期：14年（其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限）年）

一般運(yùn)營(yíng)期10年—30年之間，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和財(cái)政承受能力計(jì)算年限。

資金來源：社會(huì)資本方出資。

股權(quán)比例：政府方不參股，社會(huì)資本方占股100%（本項(xiàng)目政府不參股，由

于國(guó)有資產(chǎn)管理辦法規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任追究責(zé)任，本項(xiàng)目若政府參股，

若本項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善，會(huì)涉及到國(guó)有資產(chǎn)流失或貶值的風(fēng)險(xiǎn)）。

方法二，政府參股比例0.01%—49.99%之間。

回報(bào)機(jī)制：績(jī)效考核+政府付費(fèi)。

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其他說明：實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)整項(xiàng)目合作范圍，對(duì)不具備實(shí)施條件或不實(shí)施的

道路，可以調(diào)出合作范圍；或?qū)⒕邆鋵?shí)施條件的道路調(diào)入合作范圍。

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1.2項(xiàng)目背景

根據(jù)某某的總體發(fā)展規(guī)劃以及市政的工作計(jì)劃，對(duì)市政道路進(jìn)行建設(shè)改造提

升，其建設(shè)是非常必要的，也是關(guān)乎社會(huì)民生和城市發(fā)展的、、、(詳細(xì)描述，

在工可基礎(chǔ)上細(xì)化，正對(duì)性)。

1.3項(xiàng)目建設(shè)的必要性

(1)本項(xiàng)目的建設(shè)是解決已建道路臟亂差，提高行車舒適性，提升道路品

質(zhì)的需要

能達(dá)到環(huán)保、防塵、降噪和增添行車舒適性的效果。相對(duì)于原先的混凝

土路面，白改黑后的道路路面與輪胎之間附著力增強(qiáng)，車輛在處理緊急事件中制

動(dòng)性能大大提高，車輛行駛起來更加安全，更加平穩(wěn)；車輛行駛過程中產(chǎn)生的噪

音將大幅度下降，為降低城市噪音起到了重要作用；黑色瀝青路面吸塵性能較好，

能有效吸收車輛行駛過程中的揚(yáng)塵，從而能提高街道兩旁店鋪、居民住宅的空氣

質(zhì)量，提高美化城市環(huán)境的質(zhì)量。

(2)本項(xiàng)目的建設(shè)是加快區(qū)域建設(shè)、促進(jìn)城市發(fā)展的需要

近年來，以完善城市功能為重點(diǎn)，以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、豐滿城市形象、提

升城市品位為著力點(diǎn)，不斷加快推動(dòng)中心城市建設(shè)。路作為城區(qū)北部東西向的主

要道路之一，同時(shí)也是進(jìn)入市政的入城口道路，道路形象差、交通擁堵、行車舒

適度差等問題與快速發(fā)展的新城區(qū)塊極度不匹配，同時(shí)與南側(cè)的騰達(dá)路也形成了

強(qiáng)烈的反差。將成為連接內(nèi)環(huán)路與市政的紐帶，交通流量也將日益繁忙。提升這

幾條城市道路的服務(wù)能力，將改善人民的出行條件與出行環(huán)境，促進(jìn)城市的發(fā)展。

(3)本項(xiàng)目的建設(shè)是改善道路網(wǎng)絡(luò)，滿足日益發(fā)展交通需求的需要，也是

滿足現(xiàn)階段的交通治堵需要

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新型城市化、新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，城市人口激增、

用地不斷擴(kuò)大，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和交通聯(lián)系逐步增強(qiáng)，機(jī)動(dòng)車尤其是私家車

發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛，給有限的城市道路帶來前所未有的壓力，交通堵塞開始頻繁

出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了車輛通行速度和市民出行效率。

通過本項(xiàng)目的建設(shè)，能提高道路通行能力，大大改善區(qū)域道路交通現(xiàn)狀，不

僅滿足沿線居住區(qū)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的交通出行需求，還能實(shí)現(xiàn)城市交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的

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銜接，滿足未來城市發(fā)展對(duì)交通的要求。因此，項(xiàng)目建設(shè)是改善區(qū)域道路網(wǎng)絡(luò),

緩解市政交通壓力的需要。

（4）本項(xiàng)目的建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要

道路通，則百業(yè)興。道路交通建設(shè)對(duì)于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義不言而

喻。它不僅可以破解長(zhǎng)期以來困擾區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，而且有利于帶

動(dòng)水泥、鋼材、物流等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。從保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的高度，把加

快中心城市建設(shè)擺在第一位，堅(jiān)定不移地實(shí)施優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，“構(gòu)建大城市框架，

完善城市功能，發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，營(yíng)造人居環(huán)境”，把中心城市做大做強(qiáng)，不斷提

高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。按照城市總體規(guī)劃的要求，在保護(hù)好“綠心”前提下，抓緊

區(qū)域之間非城市化地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是城市道路網(wǎng)架建設(shè)正是首要工作。

（5）本項(xiàng)目的建設(shè)是提升城市基礎(chǔ)設(shè)施配套，促進(jìn)沿線土地開發(fā)的需要

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度往往與當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施有著密切的關(guān)系，尤其與道

路交通條件的關(guān)聯(lián)性最大。本項(xiàng)目將改善項(xiàng)目沿線交通運(yùn)輸條件，提高城市道路

的整體服務(wù)功能，加強(qiáng)本區(qū)域與周邊地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)往來，使得區(qū)域間物資、信息、

文化交流更為便捷、順暢。項(xiàng)目的實(shí)施有助于提高區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，促進(jìn)

沿線土地開發(fā)，為招商引資打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)項(xiàng)目的建設(shè)也有利于改善當(dāng)?shù)?/p>

居民的居住條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.4PPP模式的可行性和必要性

1.4.1政策背景及要求

改革開放以來，我國(guó)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，但與人民群眾日益

增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和

發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)

供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供

更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。然而，以往政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給

模式卻對(duì)政府的財(cái)政支出造成極大的壓力，并導(dǎo)致地方債務(wù)的急劇增加。

目前，國(guó)務(wù)院正在積極推行PPP模式，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委相繼出

臺(tái)了有關(guān)允許、鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)資本特別是民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)

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營(yíng)的政策，地方省市也正在出臺(tái)相應(yīng)配套政策，并且已經(jīng)開始實(shí)施了PPP項(xiàng)目

的試點(diǎn)工作。這為社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了較為成熟的政策環(huán)

境。

1.4.1.1國(guó)家層面政策

為了解決這種政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式與群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需

求之間的矛盾，緩解政府直接投資壓力，創(chuàng)新工程建設(shè)組織管理方式，國(guó)家出臺(tái)

了多項(xiàng)鼓勵(lì)措施。

2014年（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限）月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資

機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）文件精神總體要求確立了：

“…進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短

板，服務(wù)國(guó)家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給?！钡闹?/p>

導(dǎo)思想和“實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社

會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資

方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用”的基本原則。

2015年5月，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、

水利部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)

展改革委令第25號(hào)），對(duì)PPP的定義、試用范圍、合作形式、期限和PPP項(xiàng)目

實(shí)施方案的編制審批流程等做了明確規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)了《預(yù)算法》等現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算

制度對(duì)PPP項(xiàng)目的約束以及項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，還對(duì)政

府為保障投資人合理回報(bào)可以做出的承諾內(nèi)容做出明確規(guī)定。

1.4.1.2省級(jí)層面政策

根據(jù)各省編制的政策文件解讀、、、

1.4.1.3地方層面政策

根據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)定解讀分析。

1.4.2PPP模式的可行性

PPP模式具有更低的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，能克服預(yù)算體制缺陷，緩解財(cái)政壓力；

優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配；質(zhì)量互換，激勵(lì)提升管理和績(jī)效水平；更規(guī)范的操作流程和更高

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的項(xiàng)目實(shí)施效率；更佳的公共服務(wù)質(zhì)量；更規(guī)范的公共服務(wù)規(guī)劃和合同化監(jiān)管，

有效提高公共管理能力。

1.4.2.1政策環(huán)境成熟

改革開放以來，我國(guó)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，但與人民群眾日益

增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和

發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)

供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供

更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。然而，以往政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給

模式卻對(duì)政府的財(cái)政支出造成極大的壓力，并導(dǎo)致地方債務(wù)的急劇增加。

目前，國(guó)務(wù)院正在積極推行PPP模式，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委相繼出

臺(tái)了有關(guān)允許、鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)資本特別是民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)

營(yíng)的政策，地方省市也在陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)配套政策，并且己經(jīng)開始實(shí)施了PPP項(xiàng)

目試點(diǎn)工作。這為社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了較為成熟的政策環(huán)

境。

1.4.2.2基礎(chǔ)設(shè)施的投資市場(chǎng)良好

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是社會(huì)資本高度關(guān)注的領(lǐng)域，社會(huì)資本的經(jīng)驗(yàn)豐富，

建設(shè)能力充裕，有實(shí)力有經(jīng)驗(yàn)參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，有利于整

合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加公共供給。

1.4.2.3高效率的效果

規(guī)范的PPP模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社

會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，

提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

一是對(duì)政府來講，可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，有效促

進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，較少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

二是對(duì)企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，擴(kuò)寬私人部門的發(fā)展

領(lǐng)域，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

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三是對(duì)社會(huì)來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生

宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。

1.4.3PPP模式的必要性

在2017年4月26日，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資

行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)），通知指出：“…地方政府不得將公益性資產(chǎn)、

儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公

司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為…金融機(jī)構(gòu)應(yīng)

當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商

業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源…地方政府及其所

屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉

債或變相為政府舉債…”。

目前，本項(xiàng)目部分道路已完成項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)工作，后續(xù)的工作

正在逐步落實(shí)中。項(xiàng)目資金需求量較大，資金能否順利到位是項(xiàng)目是順利開展的

關(guān)鍵問題。針對(duì)目前政府融資平臺(tái)難以融資，國(guó)家限制政府債務(wù)的大環(huán)境下，本

項(xiàng)目采用PPP模式是非常有必要的，能有效發(fā)揮資金杠桿效應(yīng)，創(chuàng)新市政政府

職能工作，具備非常好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

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2.風(fēng)險(xiǎn)分配框架

2.1風(fēng)險(xiǎn)分析

本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析按照項(xiàng)目生命周期過程，對(duì)每一階段的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

每個(gè)階段均存在一定的法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種類型風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)是指本項(xiàng)目自身存在，不因采取PPP模式而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，是整

個(gè)項(xiàng)目后期能夠繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。

本項(xiàng)目建設(shè)涉及建筑物拆遷工程，對(duì)沿線群眾來說征地、拆遷和再安置，這

與他們的切身利益密切相關(guān)。若征遷和再安置工作不到位，不僅直接影響工期，

更會(huì)帶來惡劣的社會(huì)影響，項(xiàng)目存在一定拆遷安置風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2項(xiàng)目規(guī)劃階段

項(xiàng)目規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本方獲得本項(xiàng)目PPP招標(biāo)信息后進(jìn)行項(xiàng)目分析，決

定是否運(yùn)作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)多方面直接影響到后續(xù)項(xiàng)目是否中標(biāo)、是否能夠運(yùn)

作成功、是否可取得預(yù)期目標(biāo)的實(shí)施。

社會(huì)資本方是否選擇本項(xiàng)目進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，必定要考慮其與自身的發(fā)展規(guī)

劃。社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)定位必須清晰。

本項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，主要依靠政府付費(fèi)，政府的誠(chéng)信較為重要。

本項(xiàng)目主要服務(wù)對(duì)象為交通行人，對(duì)項(xiàng)目的安全質(zhì)量要求極高。社會(huì)資本方

對(duì)于待投資項(xiàng)目在中標(biāo)并運(yùn)營(yíng)后，能否滿足當(dāng)?shù)卣?、交通行人?duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)

量要求均具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3投標(biāo)階段

(1)投標(biāo)規(guī)則有失公平或不明確

若本項(xiàng)目的招標(biāo)方對(duì)投標(biāo)方的資格資質(zhì)、資金實(shí)力等方面的要求較為嚴(yán)格，

或存在明顯的不公平條款，對(duì)某家社會(huì)資本方有比較強(qiáng)烈的傾向，都會(huì)造成一些

9

風(fēng)險(xiǎn)。

(2)項(xiàng)目流標(biāo)、廢標(biāo)

投標(biāo)人不符合招標(biāo)文件的資格條件，標(biāo)書未響應(yīng)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，投

標(biāo)人未按要求提交全部投標(biāo)文件，參加投標(biāo)的投資方數(shù)量不夠等造成流標(biāo)或廢標(biāo)

的風(fēng)險(xiǎn)，雖然概率較低，但也不是沒有可能。

2.1.4談判及簽約階段

(1)談判過程風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目確定中標(biāo)候選人后，社會(huì)資本方與招標(biāo)方進(jìn)行談判及簽約的過程，由于

涉及到合同的簽訂，可能存在雙方談判不一致造成項(xiàng)目中斷風(fēng)險(xiǎn)。

(2)法律風(fēng)險(xiǎn)

許多合同條款中的邊界因素風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)政府與社會(huì)資本間的合同

內(nèi)容可能不符合銀行貸款；某些邊界因素可能存在歧義。

2.1.5建設(shè)階段

(1)融資風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)，可能存在融資資金成本過高、融資

資金不能及時(shí)到位，從而造成影響的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)完工延誤險(xiǎn)。項(xiàng)目公司開工建設(shè)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)必定要求項(xiàng)目在一定時(shí)

期內(nèi)按時(shí)按質(zhì)交付工程，中途可能出現(xiàn)資金鏈中斷、不可抗力等原因造成項(xiàng)目延

誤。

(3)工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司必須保證建設(shè)完成的工程符合產(chǎn)出說明。

2.1.6運(yùn)營(yíng)階段

運(yùn)營(yíng)階段是項(xiàng)目運(yùn)作過程中時(shí)間最長(zhǎng)的一個(gè)階段，也是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生較多的階

段，此時(shí)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，更多的是影響項(xiàng)目的收益。

鑒于，本項(xiàng)目采取政府付費(fèi)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來自運(yùn)營(yíng)成本過高。運(yùn)營(yíng)成本過高可

能是由項(xiàng)目公司自身運(yùn)營(yíng)效率低下引起，也可能是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益低迷、通貨膨脹

等外部因素引起。

止匕外，運(yùn)營(yíng)階段還存在設(shè)備維護(hù)狀況不良、項(xiàng)目公司主體股權(quán)結(jié)構(gòu)變動(dòng)等風(fēng)

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險(xiǎn)。

2.1.7移交階段

項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司須向市政人民政府或其指定單位移交本項(xiàng)目資產(chǎn)及

經(jīng)營(yíng)權(quán)。若移交資產(chǎn)存在質(zhì)量性能方面的缺陷和不足，將對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)

質(zhì)量產(chǎn)生重大影響，應(yīng)盡可能在合同條款里約定在資產(chǎn)過渡期內(nèi)出現(xiàn)的瑕疵，移

交方應(yīng)承擔(dān)一定的修復(fù)賠償或更換的責(zé)任。

2.2風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)分配的研究中，有兩種不同的觀點(diǎn)。一種是公共部門、項(xiàng)目公司以及

最終使用者三方之間進(jìn)行分配分別承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，另一種是風(fēng)險(xiǎn)在公共部門和項(xiàng)目公

司之間進(jìn)行分配，這種分配方法在目前PPP融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中得到了廣泛應(yīng)用。

風(fēng)險(xiǎn)因素

分配給項(xiàng)目公司分配給公共部門

投標(biāo)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)價(jià)

K新分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)由公共部門承擔(dān)

談判

圖2-1PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配流程

本項(xiàng)目按照?qǐng)D2-1所示流程,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配分析，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類,

確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方。

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2.3風(fēng)險(xiǎn)分配原則

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制按照風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)有上限

原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，

本著每一風(fēng)險(xiǎn)由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目

風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，

法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。

2.4風(fēng)險(xiǎn)分配內(nèi)容

2.4.1主要風(fēng)險(xiǎn)因素及影響

(1)各類風(fēng)險(xiǎn)因素的后果及影響見表2-1。

表2-1風(fēng)險(xiǎn)因素及影響表

序號(hào)風(fēng)險(xiǎn)因素影響后果影響對(duì)象

1宏觀政策風(fēng)險(xiǎn)

1.1政府干預(yù)項(xiàng)目效率降低項(xiàng)目公司

1.2法律變更可能引起項(xiàng)目投資或成本增加項(xiàng)目公司/地方政府

1.3政府信用支付延誤甚至終止項(xiàng)目公司

工期延誤，可能需要重新談判修改具

1.4公眾反對(duì)項(xiàng)目公司

體合同條款，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目終止

1.5稅收調(diào)整改變項(xiàng)目稅收條件項(xiàng)目公司/地方政府

2金融風(fēng)險(xiǎn)

2.1通貨膨脹成本增加項(xiàng)目公司

2.2融資風(fēng)險(xiǎn)融資成本增加，甚至融資失敗項(xiàng)目公司

3營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

3.1運(yùn)營(yíng)成本超支運(yùn)營(yíng)成本增加項(xiàng)目公司

3.2社會(huì)資本股權(quán)變動(dòng)影響項(xiàng)目穩(wěn)定性項(xiàng)目公司/地方政府

3.3經(jīng)營(yíng)者能力不足運(yùn)營(yíng)建設(shè)達(dá)不到預(yù)期效果地方政府/公眾

4項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)

4.1土地獲取風(fēng)險(xiǎn)前期成本增加、開工延誤項(xiàng)目公司

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序號(hào)風(fēng)險(xiǎn)因素影響后果影響對(duì)象

4.2設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)變更過多、建設(shè)成本增加項(xiàng)目公司/地方政府

4.3完工風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)成本增加、工期延誤項(xiàng)目公司

4.4供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)工期延誤或影響項(xiàng)目運(yùn)行項(xiàng)目公司

4.5技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)改進(jìn)成本增加、運(yùn)營(yíng)中斷項(xiàng)目公司

4.6工程變更前期成本增加、有可能導(dǎo)致工期延誤項(xiàng)目公司

4.7項(xiàng)目移交項(xiàng)目設(shè)施維護(hù)不周，移交后影響使用地方政府

5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)成本超支、嚴(yán)重時(shí)項(xiàng)目終止項(xiàng)目公司/地方政府

2.4.2防范和降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

2.4.2.1宏觀政策風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)策

為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該

是透明、公開、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否

則，合作各方均會(huì)受到損失。PPP項(xiàng)目失敗原因主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境

的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風(fēng)險(xiǎn)使社會(huì)資本合

作方難以預(yù)料與防范。因此當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，項(xiàng)目公司必然要求更高的

投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償。有鑒于此，各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)一套

完善的有關(guān)法律法規(guī)體系，為基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范操作提供法律法規(guī)保障，為

PPP的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供政策支持，可以一定程度上化解社會(huì)資本合作

方的政策風(fēng)險(xiǎn)。

2.4.2.2金融風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)策

金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，這可歸因于它對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)最弱，因此金

融機(jī)構(gòu)提供資金時(shí)事先收取風(fēng)險(xiǎn)附加率作為化解風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)最

大，事先要求賠付的風(fēng)險(xiǎn)附加率也就最高（利率=純粹利率+通貨膨脹附加率+風(fēng)

險(xiǎn)附加率）。為了降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，從而減少金融機(jī)構(gòu)要求賠付的風(fēng)險(xiǎn)

附加率，社會(huì)資本合作方必須全力化解風(fēng)險(xiǎn)或是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其它團(tuán)體。

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在ppp運(yùn)用過程中政府為降低其風(fēng)險(xiǎn)，往往要求社會(huì)資本合作方權(quán)益融資

占全部資本一定的比例，是否要求的權(quán)益融資所占比例越大，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建

設(shè)與運(yùn)營(yíng)及公共服務(wù)的提供過程中就越能成功運(yùn)用PPP模式。

2.4.2.3運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)策

在PPP運(yùn)用過程中應(yīng)該優(yōu)先保證社會(huì)資本合作方能夠獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)。

但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過程中受各種因

素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到社會(huì)資本合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)

運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)或服務(wù)提供過程中創(chuàng)新等手段提

高效率增加營(yíng)運(yùn)收入或減少營(yíng)運(yùn)成本降低營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，所以理應(yīng)是營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的主要

承擔(dān)者。社會(huì)資本合作方可以通過一些合理的方法將PPP運(yùn)用過程中的營(yíng)運(yùn)風(fēng)

險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。

2.4.2.4項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)策

為規(guī)避項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目前期需要充分的科學(xué)論證，審慎決策，通過競(jìng)

爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇社會(huì)資本合作伙伴，簽訂完整的股權(quán)協(xié)議，建立長(zhǎng)期的政府與社

會(huì)資本合作機(jī)制，合理的利益共享機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)

機(jī)制。

2.4.2.5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)策

在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程中，由不可抗力因素（洪水、戰(zhàn)爭(zhēng)）引起的財(cái)務(wù)盈利能力

降低的風(fēng)險(xiǎn)即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本合作方和政府部門共同承擔(dān)。不可抗力

風(fēng)險(xiǎn)可由社會(huì)資本合作方或政府部門投保以規(guī)避。

2.4.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及化解

2.4.3.1風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

風(fēng)險(xiǎn)由對(duì)其最有控制力的一方承擔(dān)，充分發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)。由于PPP項(xiàng)目的參

與者掌握的資源不同，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不同。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來

承擔(dān)，參與方對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng)，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)控制哪種風(fēng)險(xiǎn)。

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不同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度與其所獲得的利益相匹配，高風(fēng)險(xiǎn)高收益，低風(fēng)險(xiǎn)低收

益，要體現(xiàn)公平。唯有公平，才能將各個(gè)項(xiàng)目參與者持續(xù)地拴在一起，構(gòu)成緊密

利益共同體。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和參與方的能力相適應(yīng)。如果承

擔(dān)了無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)缺乏控制能力，實(shí)行有限追索貸款。

2.4.3.2風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及化解

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及化解如下表所示：

表2-2風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)策表

序號(hào)風(fēng)險(xiǎn)因素承擔(dān)方風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

1宏觀政策風(fēng)險(xiǎn)

協(xié)議中明確政府監(jiān)管內(nèi)容和方法，不得干預(yù)

1.1政府干預(yù)政府

PPP公司事務(wù)

因法律變更導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)變化的，

1.2法律變更政府

由雙方協(xié)商解決

1.3政府信用政府信守承諾

1.4公眾反對(duì)共擔(dān)由雙方協(xié)商解決

1.5稅收調(diào)整共擔(dān)由雙方協(xié)商解決

2金融風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)價(jià)周期內(nèi)項(xiàng)目公司承擔(dān)，超過一定范圍，

2.1通貨膨脹共擔(dān)

通過價(jià)格調(diào)整予以平衡

2.2融資風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司完善融資機(jī)制

3營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

物價(jià)上漲原因，通過價(jià)格調(diào)整予以平衡；其

3.1運(yùn)營(yíng)成本超支共擔(dān)

他由項(xiàng)目公司提高經(jīng)營(yíng)管理水平

3.2項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)項(xiàng)目公司須征得地方政府的同意

3.3經(jīng)營(yíng)者能力不足項(xiàng)目公司約定退出機(jī)制

4項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)

4.1土地獲取風(fēng)險(xiǎn)政府依法取得

4.2設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)政府按規(guī)定設(shè)計(jì)

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序號(hào)風(fēng)險(xiǎn)因素承擔(dān)方風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

4.3完工風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司規(guī)范基本建設(shè)程序，制定合理的季度計(jì)劃

4.4供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司加強(qiáng)合同約束

4.5技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司項(xiàng)目始于最先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備

進(jìn)行充分前期的科學(xué)論證、精心設(shè)計(jì)、嚴(yán)格

4.6工程變更誰造成，誰承擔(dān)

評(píng)審

4.7項(xiàng)目移交誰造成，誰承擔(dān)設(shè)定合理的移交方案

5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)投保

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3.項(xiàng)目運(yùn)作方式

3.1項(xiàng)目特點(diǎn)

1、本項(xiàng)目為存量+改擴(kuò)建+新建項(xiàng)目；

2、本項(xiàng)目具有技術(shù)要求高、整合要求強(qiáng)、協(xié)調(diào)面廣、工程量大等特性，專

業(yè)性較強(qiáng)，投資額較大，工期較長(zhǎng)，政府資金壓力較大，工程期緊迫；

3、本項(xiàng)目建成投入使用后，在提高該地區(qū)交通水平、改善交通環(huán)境等方面

能取得較好的效果，社會(huì)效益顯著，用于本項(xiàng)目建設(shè)的資金能夠產(chǎn)生明顯的“杠

桿效應(yīng)”；

4、項(xiàng)目公共服務(wù)性較強(qiáng)，社會(huì)效益顯著；

5、本項(xiàng)目由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資運(yùn)營(yíng)工作可緩解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資金壓力，

發(fā)揮資金的杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源的合理化配置；

6、項(xiàng)目與市政的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相配套，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，政府需要對(duì)項(xiàng)目

公司進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

3.2項(xiàng)目運(yùn)作方式的判定

圖3”項(xiàng)目運(yùn)作方式判定圖

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參照《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，結(jié)合圖

3-1決策樹分析，對(duì)比項(xiàng)目特點(diǎn)以及不同PPP方式的適用范圍后，建議本項(xiàng)目采

用復(fù)合式的PPP運(yùn)作方式，針對(duì)不同項(xiàng)目選用符合政府目標(biāo)的運(yùn)作方式，存量

道路建議采用TOT模式，提升改造道路建議采用ROT模式，新建道路建議采用

BOT模式。

3.3項(xiàng)目運(yùn)作方式分析

表3-1項(xiàng)目要點(diǎn)分析與運(yùn)作方式匯總表

項(xiàng)目運(yùn)作方式要點(diǎn)分析

1.存量債務(wù)置換

TOT

存量道路2.降低政府負(fù)債率

（移交■運(yùn)營(yíng)■移交）

3.專業(yè)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)，減輕政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)壓力

1.避免政府新增債務(wù)

ROT2.通過資源整合，整體開發(fā)，降低建造成本

提升改造道路

（改擴(kuò)建?運(yùn)營(yíng)?移交）3.平滑財(cái)政支出，減輕財(cái)政支出壓力

4.專業(yè)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)，減輕政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)壓力

1避.免政府新增債務(wù)

BOT2.通過資源整合，整體開發(fā)，降低建造成本

新建道路

（建設(shè)?運(yùn)營(yíng)■移交）3.平滑財(cái)政支出，減輕財(cái)政支出壓力

4.專業(yè)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)，減輕政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)壓力

3.3.1存量道路運(yùn)作方式

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)資本支付相關(guān)服務(wù)

費(fèi)。

存量道路運(yùn)作方式采用TOT模式，具體操作步驟：

1、組建項(xiàng)目公司：社會(huì)資本方出資組建項(xiàng)目公司；

2、融資：項(xiàng)目公司向金融機(jī)構(gòu)融資；

3、提供資金：項(xiàng)目公司為政府提供資金，用于置換存量債務(wù)。計(jì)劃置換存

量債務(wù)總額約為、、、萬元，在項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《PPP項(xiàng)目合同》后按

約定置換存量債務(wù)；

4、移交維護(hù)：常規(guī)存量項(xiàng)目需要資產(chǎn)評(píng)估，本項(xiàng)目存量道路目前正在建設(shè)

中，可在相關(guān)道路建設(shè)完成并驗(yàn)收通過后，通過審計(jì)價(jià)格確定資產(chǎn)價(jià)值，故可不

用再進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，將存量項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)；

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5、支付回報(bào)：政府按照約定向項(xiàng)目公司支付施工期貼息、存量回報(bào)和運(yùn)維

服務(wù)費(fèi)，支付年限為（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限）年；

6、移交：合作期滿項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府。

3.3.2提升改造道路運(yùn)作方式

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道路改造擴(kuò)建，承擔(dān)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)

資本支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

提升改造道路運(yùn)作方式采用ROT模式，具體操作步驟：

1、組建項(xiàng)目公司、融資兩步驟與存量道路一致，本項(xiàng)目只需組建一次項(xiàng)目

公司；

2、提供土地征收、拆遷安置費(fèi)：項(xiàng)目公司承擔(dān)土地征收、拆遷安置支出；

3、土地征收：政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收；

4、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)：項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)，建成驗(yàn)收交付后,

項(xiàng)目由項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)；

5、支付回報(bào)：項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府按照約定向項(xiàng)目公司支付施工期貼息、

建設(shè)服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，支付年限為（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限）年；

6、移交：合作期滿項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府。

3.3.3新建道路運(yùn)作方式

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道路建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，政府向社會(huì)資本

支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

新建道路運(yùn)作方式采用BOT模式，具體操作步驟：

1、組建項(xiàng)目公司、融資兩步驟與存量道路、改擴(kuò)建道路一致，本項(xiàng)目只需

組建一次項(xiàng)目公司；

2、提供土地征收、拆遷安置費(fèi)：項(xiàng)目公司承擔(dān)土地征收、拆遷安置支出；

3、土地征收：政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收；

4、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)：項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)，建成驗(yàn)收交付后，

項(xiàng)目由項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)；

5、支付回報(bào)：項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府按照約定向項(xiàng)目公司支付施工期貼息、

建設(shè)服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，支付年限為（根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定年限）年；

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6、移交：合作期滿項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府。

3.4項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

本項(xiàng)目設(shè)計(jì)運(yùn)作結(jié)構(gòu)如圖3-2所示:

政府授權(quán)的職能部門實(shí)施方案、《PPP項(xiàng)目合同》報(bào)送

市政人民政府

授權(quán)實(shí)施機(jī)司

委

托

參

招

編制簽訂《PPP項(xiàng)目合同》

與

標(biāo)

施

實(shí)市政財(cái)政局

談

案

采

方政府付費(fèi)

判

購(gòu)

等

TOT

存量道路

ROT

提升改造道路

■BOT新建道路

咨詢公司

貸款

監(jiān)

理

營(yíng)

全過程管理運(yùn)

信托保險(xiǎn)

合

同

同

合

委托合同債券合同

全過程管理單位監(jiān)理單位金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)商保險(xiǎn)方

圖3-2項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

由市政人民政府授權(quán)“政府授權(quán)的職能部門”為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)

負(fù)責(zé)委托咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案等相關(guān)材料，在聯(lián)審會(huì)議通過后上報(bào)市政人

民政府，并負(fù)責(zé)組織采購(gòu)社會(huì)資本方及相關(guān)談判工作。最后由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公

司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》。

中標(biāo)社會(huì)資本方有施工資質(zhì)的，項(xiàng)目公司可直接與中標(biāo)社會(huì)資本方簽訂施工

合同。項(xiàng)目公司應(yīng)要求項(xiàng)目施工方在某某市政設(shè)立具備獨(dú)立納稅主體資格的分公

司。

項(xiàng)目公司依法選擇監(jiān)理單位、全過程管理單位等，并簽訂相應(yīng)的合同；負(fù)責(zé)

存量道路的運(yùn)營(yíng)維護(hù)移交、提升改造道路的改建運(yùn)營(yíng)移交、新建道路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)

移交等工作；期滿將項(xiàng)目移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

市政財(cái)政局負(fù)責(zé)支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

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4.項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

4.1組建項(xiàng)目公司

在政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選定社會(huì)資本方后，由社會(huì)資本方在某某市政申請(qǐng)

注冊(cè)設(shè)立項(xiàng)目公司。工商注冊(cè)登記管理機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目公司簽發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的日期即為

項(xiàng)目公司成立之日。

4.1.1股權(quán)方案

(1)若政府參股，項(xiàng)目公司將采用有限責(zé)任公司的形式，政府投資方與社

會(huì)資本簽訂《股東協(xié)議》，共同出資成立項(xiàng)目公司，投資雙方依照股東協(xié)議及公

司章程運(yùn)作管理公司。對(duì)于不存在第三方收入的公益性項(xiàng)目，政府投資方不參與

項(xiàng)目公司日常的經(jīng)營(yíng)管理，不參與項(xiàng)目公司利潤(rùn)分成，對(duì)于非政府原因造成的超

支或虧損，由企業(yè)方自行解決。但對(duì)涉及環(huán)境安全、公共利益和國(guó)家利益的經(jīng)營(yíng)

方針決策，股權(quán)轉(zhuǎn)讓及變更，對(duì)夕陽(yáng)保，修改公司章程，以及對(duì)公司合并、分立、

解散、清算或者變更公司形式作出決議等事項(xiàng)擁有否決權(quán)。

(2)若政府不參股，則由社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司，但是政府有權(quán)對(duì)項(xiàng)目公

司進(jìn)行監(jiān)督管理，經(jīng)營(yíng)重大事項(xiàng)應(yīng)報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)備案。對(duì)涉及環(huán)境安全、公共利益

和國(guó)家利益的經(jīng)營(yíng)方針決策等事項(xiàng)擁有否決權(quán)。

本項(xiàng)目各子項(xiàng)目都屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，靜態(tài)投資額并不大，利潤(rùn)也是可

以看到上限的，特別是有6條存量道路，本身已經(jīng)沒有施工利潤(rùn)，而且部分道路

拆遷安置成本比建設(shè)成本還高，這兩部分約占項(xiàng)目總投資的33%,所以項(xiàng)目總體

利潤(rùn)是不高的。這個(gè)項(xiàng)目是政府付費(fèi)，之后也不存在大量商業(yè)開發(fā)和招商經(jīng)營(yíng)，

隨著市場(chǎng)情況的變化有較大的利潤(rùn)空間。如果政府方參股項(xiàng)目公司，也沒有分紅

權(quán)，反而會(huì)減少項(xiàng)目公司的盈利額度。

另外由社會(huì)資本方全資控股的原因是保證決策的高效。政府如果參股，項(xiàng)目

公司就會(huì)有兩個(gè)股東，勢(shì)必會(huì)在決策時(shí)有不同的聲音。政府對(duì)市政工程的監(jiān)督和

考核非常熟悉，不參股項(xiàng)目公司絲毫不會(huì)影響政府履行監(jiān)督權(quán)，而即便將平臺(tái)公

司拉進(jìn)來，它依然是代替不了政府的監(jiān)督作用的。

政府參不參股都符合PPP模式規(guī)定，政府參股的話，將來退出機(jī)制和具體

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運(yùn)作存在較大的問題且無相關(guān)明確規(guī)定。政府不參股則相對(duì)比較靈活，操作性強(qiáng)。

綜上所述，本項(xiàng)目不建議政府方對(duì)項(xiàng)目公司參股。

4.1.2組建方案

項(xiàng)目公司采用股份公司性質(zhì)，項(xiàng)目公司中社會(huì)資本以現(xiàn)金入股，占股l（m。

項(xiàng)目公司設(shè)立施工部、運(yùn)營(yíng)部、綜合部和財(cái)務(wù)部等相關(guān)部門。

4.1.2.1組織形式、期限、公司經(jīng)營(yíng)范圍等

公司組織形式為：有限責(zé)任公司。

合作期限：除本協(xié)議約定的提前終止或延期外，自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起至項(xiàng)

目公司經(jīng)營(yíng)期屆滿。

公司經(jīng)營(yíng)范圍：根據(jù)項(xiàng)目需要申請(qǐng)。

具體以當(dāng)?shù)毓ど滩块T登記注冊(cè)的為準(zhǔn)。

4.1.2.2注冊(cè)資本、投資總額、股權(quán)比例及出資方式等財(cái)務(wù)事項(xiàng)

為融資便利之目的，建議項(xiàng)目注冊(cè)資本金為（一般和項(xiàng)目資本金同等，可以

認(rèn)繳制）萬元，采用認(rèn)繳制，社會(huì)資本方持股比例為100%。出資方式皆為貨幣，

由股東各方按照根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及融資需要等分批次到位。

4.1.2.3股東會(huì)及議事機(jī)制

公司股東會(huì)由全體股東組成。股東會(huì)是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東會(huì)會(huì)議由股東

按出資比例行使表決權(quán)。股東會(huì)作出決議，必須經(jīng)全體股東所持表決權(quán)的三分之

二以上通過；但增加或者減少注冊(cè)資本的決議，公司合并、分立、解散或變更公

司形式等重要事項(xiàng)需由全體股東一致通過。

4.2投融資結(jié)構(gòu)

4.2.1項(xiàng)目資本金安排

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)

[2015]51號(hào)），本項(xiàng)目的最低資本金比例為20%。按照不低于最低資本金比例的

要求組建項(xiàng)目公司。

22

4.2.2項(xiàng)目融資安排

項(xiàng)目公司作為融資主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，必要時(shí)社會(huì)資本方投資人應(yīng)通過股

東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式確保項(xiàng)目公司的融資足額到位。

經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)事先的書面同意，社會(huì)資本方可以引入財(cái)務(wù)投資人，并自行決定

項(xiàng)目公司股權(quán)比例。

4.2.2.1融資途徑及方式

項(xiàng)目公司可以通過貸款、基金、資產(chǎn)證券化（詳見附件2）、收益權(quán)質(zhì)押等

方式進(jìn)行，但須經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)同意。項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及約定的資金落

實(shí)要求保證資金及時(shí)、足額到位，以滿足本項(xiàng)目建設(shè)的要求。

4.2.2.2融資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司融資資金不能按期到位，社會(huì)資本方

應(yīng)采取補(bǔ)救措施確保項(xiàng)目資金按期落實(shí)。社會(huì)資本方未采取必要補(bǔ)救措施或采取

措施后仍不能保證資金按期到位，則實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)終止與社會(huì)資本方的合作，由

此造成的損失由社會(huì)資本方承擔(dān)。

4.2.23資金監(jiān)管及成本控制

項(xiàng)目公司應(yīng)設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)專用資金賬戶，保證資金賬戶資金金額滿足本項(xiàng)目

進(jìn)度需要，政府或其指定機(jī)構(gòu)有權(quán)隨時(shí)查詢了解專用資金賬戶的資金金額和使用

情況。

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收完成后，政府或政府指定的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目決算進(jìn)行審計(jì)核定項(xiàng)目

全部建設(shè)成本。項(xiàng)目全部建設(shè)成本包括項(xiàng)目從立項(xiàng)、可行性研究、設(shè)計(jì)、施工到

竣工驗(yàn)收的全部投資，以決算審計(jì)最終確認(rèn)的金額為準(zhǔn)。

歸于項(xiàng)目公司責(zé)任造成的項(xiàng)目工程總投資的超支責(zé)任由其全部承擔(dān)。

4.3項(xiàng)目土地及資產(chǎn)權(quán)屬

合作期內(nèi)土地所有權(quán)歸政府所有，項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

本項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)新增項(xiàng)目資產(chǎn)，以及本項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi)更新重