公共管理學(xué)原理 課件 第五章 政府作用

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第5章政府作用5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.3政府失敗及其防范公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.1關(guān)于市場體制下政府作用的爭論公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材市場經(jīng)濟體制及秩序在西方各國確立之后，人們對國家作用的認(rèn)識及所采取的政策發(fā)生了變化，自由放任、限制國家干預(yù)的觀點取代了古典的國家干預(yù)論。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，人們清楚地認(rèn)識到市場機制本身的局限性，這在客觀上促使凱恩斯主義興起。然而，人們逐步發(fā)現(xiàn)，如同市場有缺陷，市場會失靈一樣，政府的干預(yù)也是有缺陷的，西方新自由主義或新保守主義經(jīng)濟學(xué)思潮在這一背景中形成和發(fā)展起來的。世界范圍內(nèi)的新公共管理改革始于1979年英國的私有化運動。而在我國，同一時期開始了市場化和社會化的進程。今天的現(xiàn)實是：政府已經(jīng)日益由劃槳者變?yōu)檎贫嬲撸峁┓?wù)的方式亦發(fā)生了改變。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類

我們參照國外學(xué)者的做法，以物品提供中的政府作用為線索，將政府角色分為生產(chǎn)者、提供者和安排者。1．物品的分類根據(jù)物品的排他性和競爭性特征，可以將物品和服務(wù)分為個人物品、自然壟斷物品、公用資源、集體物品。物品特性決定了物品該由政府提供、市場提供還是由社會提供，也決定了物品能否由市場生產(chǎn)。物品的特性是政府角色定位的基礎(chǔ)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材排他性是指可以阻止一個人使用一種物品時該物品的特性。競爭性是指一個人使用一種物品而減少其他人使用時該物品的特性。不具有競爭性的物品可以稱為共同消費品；與之對應(yīng)的是個人消費品，它們只能被個人消費。只有排他性沒有競爭性的物品被稱為自然壟斷物品。既無排他性也無競爭性的物品是集體物品。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類2.物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排（1）物品的不同參與主體。物品的任何參與者都可以歸入以下三類：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材消費者——消費者直接獲得或接受服務(wù)。安排者——指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。生產(chǎn)者——服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費者提供服務(wù)。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類2.物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排（2）物品提供的不同制度安排。消費、生產(chǎn)、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付。成本支付者可以是生產(chǎn)者、安排者和消費者中的任何一方或是其中的聯(lián)合。從對市場由低到高的依賴性程度來看，這十種制度安排分別是：政府服務(wù)政府出售政府間協(xié)議合同承包特許經(jīng)營補助憑單自由市場志愿服務(wù)自我服務(wù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類3．政府角色的分類生產(chǎn)者和安排者可以分離，安排者和成本支付者也可以分離。政府扮演生產(chǎn)者、提供者、安排者三種基本角色：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者——政府親自生產(chǎn)服務(wù)。政府角色（2）公共物品和服務(wù)的提供者——政府不直接生產(chǎn)，但是通過政府掌握的資源（包括資金和政策）資助公共物品的生產(chǎn)和消費。（3）公共物品和服務(wù)的安排者——政府通過一系列制度安排，為公共物品的消費者指派生產(chǎn)者，為公共物品的生產(chǎn)者指派消費者，以及選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。1.公共物品的提供者政府必須通過國家預(yù)算開支，擔(dān)負(fù)公共物品的生產(chǎn)和供給的主要責(zé)任。2.宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者3.外在效應(yīng)的消除者由于市場的不完全及缺陷，政府必須干預(yù)市場經(jīng)濟的運行過程，對經(jīng)濟生活加以宏觀調(diào)控。外部性的存在無法通過市場機制來加以解決，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起這一責(zé)任。4.收入及財產(chǎn)的再分配者政府從全社會的整體利益出發(fā)，對各階層的收入和財產(chǎn)再分配加以調(diào)節(jié)，建立和健全社會保障體系，以保證社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。5.市場秩序的維護者對于向市場經(jīng)濟體制過渡的國家來說，政府必須承擔(dān)起培育和完善市場體系、加速市場體系發(fā)育的一定職能。5.1.3現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府行為的一般模式5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.1市場經(jīng)濟條件下的我國政府職能在市場經(jīng)濟條件下尤其是在轉(zhuǎn)軌時期，我國政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中有八種基本角色：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系1．加強市場經(jīng)濟法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境。2．深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟的微觀主體4．依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長八種角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.1市場經(jīng)濟條件下的我國政府職能公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7．?dāng)U大對外開放，加強國際經(jīng)濟合作。5．參與某些經(jīng)濟領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供者。6．制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產(chǎn)公平分配機制。8．轉(zhuǎn)變職能和精簡機構(gòu)，實現(xiàn)政府自身的革命。八種角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位生產(chǎn)角色越位表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的物品和服務(wù)，政府對社會和市場的管制過多過濫。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材生產(chǎn)角色的越位其次，政府事業(yè)單位壟斷公共服務(wù)，由政府官僚機構(gòu)壟斷公共服務(wù)提供的局面目前并沒有根本的改變。最后，政府管制過多過濫。新中國成立后，我國建立了等級嚴(yán)密的官僚制組織，在經(jīng)濟上強化國家部門。首先，由政府所有的國有企業(yè)生產(chǎn)著大量具有排他性、能夠由市場提供的個人物品和自然壟斷性質(zhì)物品。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位為了改變這一局面，需要政府調(diào)整角色，其途徑有三：一是將自身不必要的生產(chǎn)職能交給市場；二是引入私人生產(chǎn)者的競爭，激勵政府生產(chǎn)組織提高效率；三是放松管制。這些都是政府角色合理定位的關(guān)鍵內(nèi)容。政府角色定位的不合理還表現(xiàn)在：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）生產(chǎn)角色缺位——由政府提供的規(guī)范類公共物品的不足；（2）扭曲的政府出售形式——政府出售要求政府生產(chǎn)組織和私人生產(chǎn)組織在市場中能夠公平競爭，但是我國目前還缺乏這一意義的政府出售。（3）政府間缺少合作——政府間以協(xié)議方式協(xié)同提供服務(wù)的方式在我國并不多見。（4）錯位的市場化改革——對于政府的生產(chǎn)角色中的缺位和越位有所認(rèn)識，但是改革無助于實現(xiàn)提高效率的目的，反而引發(fā)了更多的問題。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷2．政府提供角色的缺位政府提供角色對應(yīng)的制度安排有合同承包、補助、憑單三種。目前，這三種制度都沒有得到充分的應(yīng)用。合同承包、補助、憑單形式有助于政府從直接生產(chǎn)中解脫出來，利用市場力量更有效地提供原本由政府提供的服務(wù)，也能夠使政府有更多的精力了解公眾的需求、制定政策、管理市場。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材首先，合同承包應(yīng)用不足。大規(guī)模合同承包的應(yīng)用還沒有實現(xiàn)，合同承包往往局限于政府的投入服務(wù)（政府作為消費者的服務(wù)），且多限于政府不得不外購的高新技術(shù)服務(wù)。其次，補助和憑單的制度安排欠缺。憑單應(yīng)用的范圍較小，且憑單多只能用于政府提供的服務(wù)，局限了公眾的選擇權(quán)，強化了政府服務(wù)的壟斷性。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷3．政府安排角色的錯位政府安排角色的錯位主要表現(xiàn)為過分強調(diào)中央集權(quán)的官僚制組織，對私有產(chǎn)權(quán)和契約進行限制、政府壟斷多數(shù)企業(yè)、政府控制資本、中央計劃所有投資，在各個領(lǐng)域過分強調(diào)政府壟斷。政府進行合理安排的原則有三：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）能由市場和社會提供的物品與服務(wù)就交給市場和社會，政府只承擔(dān)必要的提供責(zé)任；（2）注重引入競爭；（3）增加公眾的選擇權(quán)。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考總的來說，我國政府角色合理定位需要從下列三個方面來努力：政府放棄不必要的生產(chǎn)職能，規(guī)范市場秩序和社會秩序，提高政府管理能力。1．政府放棄不必要的生產(chǎn)職能公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材有三種途徑可以幫助政府放棄生產(chǎn)職能:（1）對政府服務(wù)進行委托授權(quán)。（2）政府撤資。（3）政府淡出。政府淡出有民間補缺、政府撤退和放松規(guī)制三種形式。（4）在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I化。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考2．規(guī)范市場秩序和社會秩序政府對公平秩序的維持以法律和規(guī)則體系為載體，它包括：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材健全、公平的公法和私法體系公平競爭秩序規(guī)范的市場秩序公正的仲裁制度。規(guī)范市場秩序和社會秩序5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考3．提高政府管理能力公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）提高合同管理能力。（2）促進競爭。（3）建立規(guī)制框架，進行合理規(guī)制。（4）提高降低或分擔(dān)風(fēng)險的能力。（5）提高融資能力。5.3政府失敗及其防范5.3.1政府失敗問題的提出公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第二次世界大戰(zhàn)后西方各國所采取的干預(yù)措施，盡管在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈，然而，政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會失敗。當(dāng)代西方社會科學(xué)尤其是公共選擇學(xué)派和政策分析學(xué)派的政府失敗論或非市場缺陷論，正是在這種背景下形成和發(fā)展起來的。當(dāng)代西方新自由主義經(jīng)濟學(xué)思潮特別是公共選擇學(xué)派首先對政府失敗問題進行較系統(tǒng)的研究。經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和政策分析等學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對非市場缺陷或政府失敗問題的研究及其理論成就，改變了現(xiàn)代西方社會科學(xué)尤其是經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)在研究政府與市場關(guān)系上把分析的重點放在對市場缺陷的研究上，而忽視非市場缺陷的局面，使非市場缺陷或政府失敗問題成為西方學(xué)者關(guān)注的焦點之一。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因1．公共政策失效或失誤公共決策失誤或政策失效的主要原因來自公共決策過程本身的復(fù)雜性和困難以及現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。具體來說：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）社會實際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益。（2）即使現(xiàn)實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式(投票規(guī)則)因其各自的缺陷而難以達(dá)到最優(yōu)化或理想的政策。（3）信息的不完全、公共政策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉沒成本和先例等對合理決策的制約。（4）政策執(zhí)行上的障礙。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因2．公共物品供給的低效率導(dǎo)致公共機構(gòu)提供公共物品低效率尤其是官僚機構(gòu)低效率的主要因素有：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）政府機構(gòu)及官員缺乏追求利潤的動機。（1）公共物品的估價或評價上的困難。（2）公共機構(gòu)尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭機制。（4）監(jiān)督機制的缺陷。主要因素5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部性(internalities)(內(nèi)在性)。根據(jù)沃爾夫的界定，所謂內(nèi)部性(內(nèi)在效應(yīng))，就是公共組織或非市場組織自身的目標(biāo)，是公共組織用以評價全體成員，決定工資、提升和津貼，比較次一級組織以協(xié)助分配預(yù)算、辦公室、停車管理的標(biāo)準(zhǔn)；或者說，是指導(dǎo)、規(guī)制和評估機構(gòu)運行和機構(gòu)人員行為的準(zhǔn)則。公共選擇學(xué)者已提出了一個較為完整的政府?dāng)U張論，對政府?dāng)U張的內(nèi)在根源做了頗為深入的分析(可以說政府?dāng)U張及低效的基本原因，也就是內(nèi)部性的具體體現(xiàn))。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張是什么原因?qū)е铝爽F(xiàn)代政府的擴張?公共選擇學(xué)者繆勒從下列五個方面來加以解釋：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者導(dǎo)致擴張。（2）政府作為收入和財富的再分配者導(dǎo)致擴張。（3）利益集團的存在導(dǎo)致擴張。（4）官僚機構(gòu)的存在導(dǎo)致擴張。（5）財政幻覺導(dǎo)致擴張。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因4．尋租及腐敗尋租及腐敗是非市場缺陷或政府失敗的又一個基本類型。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。尋租作為一種非生產(chǎn)性活動，并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的社會財富裝入私人腰包。尋租導(dǎo)致不同政府部門及官員爭權(quán)奪利，影響政府聲譽和增加廉政成本，它妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過程，降低行政運轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。尋租及腐敗是經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和文化進步的陷阱。一旦落入這個陷阱，就會使社會處于低效、停滯，甚至紊亂的狀態(tài)?？娎赵凇豆策x擇》(Ⅱ)中將尋租分為三種類型：（1）通過政府管制的尋租；（2）通過關(guān)稅和進出口配額的尋租；（3）在政府合同中的尋租。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.3政府失敗及其防范5.3.3政府失敗的防范及糾正公共選擇學(xué)者提出的改造現(xiàn)存西方民主政體的具體措施有：公共管理學(xué)原理