公共經(jīng)濟學教程 課件 第12章-公共服務外包及非政府提供

12.1公共服務外包

12.2私營企業(yè)參與公共服務外包

12.3非營利組織參與公共服務外包

12.4公共服務外包的國內(nèi)外實踐

第12章公共服務外包及非政府提供1請播放視頻——政府購買服務不是甩包袱12.1.1公共服務的內(nèi)涵

1.公共服務的概念公共服務（PublicService）一般是相對于私人服務而言的。公共服務是現(xiàn)代西方經(jīng)濟學的基本概念，也是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，它強調(diào)的是政府的服務性。公共服務：是指一國政府在特定的歷史時期，按照本國自身決策程序，憑借公共權力，利用公共資源向公民所提供的各項服務的總和。公共服務的概念可以從廣義和狹義兩個角度理解。

基本公共服務：2012年國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》中，將基本公共服務定義為“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責”。第12章公共服務外包及非政府提供

12.1公共服務外包232.公共服務的分類※

（1）按照公共服務的屬性特征

純公共服務準公共服務※

（2）按照公共服務的功能分類公共安全性服務基礎性服務經(jīng)濟性公共服務社會性公共服務

※

（3）按照公共服務的需求層次分類

保障性公共服務

發(fā)展性公共服務※（4）按照公共服務的受益空間分類全國性的公共服務地方性的公共服務外溢性的公共服務3.公共服務的特征

（1）公共性公共服務是政府的基本職能之一，是政府憑借公共權力，利用公共資源，為滿足公共利益，實現(xiàn)公共目標，向社會公眾提供的服務。公共性是公共服務的內(nèi)在要求。

（2）公平性公共服務的公平性是指公共服務的提供不能堅持唯效率至上的原則，應該體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，且將公平原則作為首要原則。政府應該確保所有公民都能公平的享用大致均等的公共服務。第12章公共服務外包及非政府提供4

（3）均等性均等性是政府基本公共服務其他基本屬性和特征的可操作性化、可考量的指標，為實現(xiàn)政府基本公共服務公平性、民主性、統(tǒng)一性、普遍性提供了一個現(xiàn)實的實現(xiàn)途徑。均等性的核心是機會的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

（4）民主性保證政府公共服務的公共性和公平性，需要公眾的有效監(jiān)督，而這種監(jiān)督本身反映了公共服務民主性的要求。

（5）普遍性與市場相比，政府的資源配置是為整個社會和全體社會成員服務，服務的對象是公民及其組織包括經(jīng)濟組織和社會組織，具有普遍性、強制性。第12章公共服務外包及非政府提供512.1.2公共服務外包概述

1.公共服務外包的興起

二戰(zhàn)以后，西方國家政府規(guī)模膨脹和經(jīng)濟滯漲帶來了日益加劇的財政赤字，加之過度的官僚主義導致的管理失調(diào)、效率低下嚴重影響到政府公共服務的有效供給。20世紀80年代，新公共管理運動隨即興起，全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的政府改革浪潮。這次改革的趨勢就是將市場機制引入到公共部門，即公共服務的市場化與民營化。

公共服務外包作為公共服務市場化、民營化的主要形式最早是由工黨執(zhí)政的新西蘭發(fā)起。隨后英國撒切爾政府和美國里根政府致力于推動新公共管理運動，改革政府公共服務領域的職能，大力推行公共服務外包。第12章公共服務外包及非政府提供62.公共服務外包的概念及范圍

（1）公共服務外包的概念公共服務外包（PublicServiceOutsourcing）是指政府將其承擔的公共服務職能，采取市場競爭的方式，以合同為載體，轉(zhuǎn)移給政府以外的私營企業(yè)、非盈利組織、或個人實施，政府對服務結(jié)果進行評估，并向承包商支付費用。

公共服務外包實際上是政府與私營企業(yè)、非營利組織和個人在公共服務的生產(chǎn)及提供上的分工合作與安排。在這些安排中，私營企業(yè)和非營利組織是生產(chǎn)者，政府是安排者。

第12章公共服務外包及非政府提供78

（2）公共服務外包的范圍關于公共服務外包的范圍問題，學術界的觀點不盡相同。梅塞(Mercer)認為，地方政府所提供的每一項服務或所履行的每一項職能都能被承包出去。

波斯頓（Boston）從政府職能范圍考慮認為，為了公眾利益，傳統(tǒng)的政府職能不能外包，這些職能有：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強制執(zhí)行應急服務等。

多納修（Donahue）則從動機的角度加以分析，即私人承包商是以利潤最大化為目的的，而公務員則被認為是對公共服務具有責任心，更能維護公共利益。哈特（OliverHart）從經(jīng)濟學角度分析認為，那些具有質(zhì)量難以度量特征，即質(zhì)量不可收縮性(non-contractiblequality)的服務,由公共部門承擔則會更好，雖然這樣可能意味著高成本和平庸的質(zhì)量。布朗(Brown)與博多斯基(Potoski)認為，交易成本的高低則是公共服務外包決策的重要依據(jù)。低交易成本的服務最適宜外包，高交易成本的服務適合內(nèi)部生產(chǎn)，混合交易成本的服務應視情況而定。

總之，僅從服務本身去思考公共服務外包的范圍問題可能過于局限,制度環(huán)境、信任、組織的多元功能等等因素必須加入分析框架之中。第12章公共服務外包及非政府提供9

3.公共服務外包的動因薩瓦斯對民營化動因的分析也正是公共服務外包的動因所在。他將民營化的推動力量分為現(xiàn)實壓力、經(jīng)濟推動力、意識形態(tài)動力、商業(yè)動力、平民主義動力等幾個方面：

（1）現(xiàn)實壓力現(xiàn)實的壓力主要體現(xiàn)在財政壓力上。二戰(zhàn)以后，西方國家政府活動的成本上升，財政赤字日益加重，政府通過提高邊際稅率和發(fā)行公債緩解財政壓力的舉措受到公眾的強烈反對。（2）

經(jīng)濟推動力一方面是政府財政的拮據(jù)，另一方面卻是人們的日益富足。經(jīng)濟因素正在減少人們對政府服務的依賴，他們更樂于民營化的方式來滿足需求。第12章公共服務外包及非政府提供10

（3）意識形態(tài)動力意識形態(tài)的動力主要是來自于反對大政府以及低效率的政府。大政府會造就貧窮社會。而公共服務外包則能夠減少政府的作用，擴大私營部門的作用。（4）商業(yè)動力商業(yè)力量是公共服務外包的積極支持者。商業(yè)集團倡導政府內(nèi)務活動的民營化。而且商業(yè)力量的作用無疑進一步推動了公共服務外包給私營企業(yè)。

（5）平民主義的動力平民主義者不僅反對大政府，也反對大商業(yè)集團，主張地方性機構賦權于人民。通過公共服務外包可以擴大選擇權，帶來多樣性，減少對政府的過度依賴。

第12章公共服務外包及非政府提供111212.1.3公共服務非政府提供主體

隨著經(jīng)濟和社會組織力量的增強，政府作為公共服務唯一提供主體的地位和合法性受到了前所未有的沖擊，政府不再是公共服務供給的唯一主體，公共服務供給主體多中心趨勢日趨凸顯。除了政府以外，私營企業(yè)、非營利組織等諸多主體也參與到了公共服務的供給當中，成為了主要主體并發(fā)揮著越來越積極的作用。1.主體之一：私營企業(yè)

私營企業(yè)參與公共服務外包是指通過重新審視政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，將政府的部分職能推向市場由私營企業(yè)通過市場化的方式進行提供。

公共服務市場化改革進程中，私營企業(yè)是公共服務非政府提供的主要主體之一。私營企業(yè)與公共部門最大的區(qū)別就在于私營企業(yè)是以營利為目的，追求效率而漠視公平?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，越來越多的企業(yè)已經(jīng)重視自己的社會責任，公眾的反應和利益要求，努力樹立自己的社會形象，尋求企業(yè)的經(jīng)濟利益和社會公共利益之間的平衡點。私營企業(yè)追逐利潤的本質(zhì)必然會造成某類公共服務供給真空、部分領域過度競爭等不良現(xiàn)象，所以并不是所有的公共服務都可以交由私營企業(yè)供給，私營企業(yè)承包公共服務的供給有其優(yōu)勢，同樣也有嚴重的弊端。第12章公共服務外包及非政府提供13

2.主體之二：非營利組織

非營利組織是指由具有法人資格的私人發(fā)起的，以公共服務為目標，不以營利為目的，組織盈余不能分配，且具有獨立性志愿性公益性的民間組織。

目前，由于政府對公共服務的供給中存在很多的空缺，例如在對老人、婦女、兒童、殘疾人的保護等等方面，這些公共服務領域是私營企業(yè)不愿意介入的，這時非營利組織的地位凸顯出來。

盡管，非營利組織在公共服務領域有其固有的優(yōu)勢，但是由于其介于政府與市場之間，不可避免的帶有雙重性質(zhì)，也會產(chǎn)生資源配置的失靈，即志愿失靈。第12章公共服務外包及非政府提供1415領域活動種類法人數(shù)第1類第2類第3類第4類第5類第6類第7類第8類第9類第10類第11類第12類第13類第14類第15類第16類第17類第18類第19類第20類增進保健、醫(yī)療及福利活動增進社會教育的活動推進社區(qū)營造的活動振興旅游的活動振興農(nóng)村山村漁村或山區(qū)的活動致力于振興學術、文化、藝術及體育的活動致力于保護環(huán)境的活動災害救助的活動地區(qū)安全的活動致力于保護人權、推進和平的活動國際合作活動促進形成男女共同參與社會的活動致力于兒童培養(yǎng)的活動致力于信息化社會發(fā)展的活動致力于振興科學技術的活動致力于增強經(jīng)濟活力的活動支援職業(yè)能力開發(fā)以及擴大就業(yè)機會的活動致力于保護消費者的活動針對從事以上活動的團體在運營以及活動予以聯(lián)絡、建言或支援的活動依據(jù)都道府縣或指定都市條例開展的上述所列各項活動289052346921600184715611700013773403457198099981343792138156982977856812210305622399136表12—1

特定非營利組織的活動種類（截止2014年9月30日）資料來源：胡彭：《日本非營利組織參與社會治理的路徑與實踐》，載《日本學刊》，2015（3）。

12.2.1私營企業(yè)參與公共服務外包的理論基礎1.委托代理理論委托代理理論興起于20世紀60年代末70年代初，創(chuàng)始人有Wilson（1969）、Ross（1973）等。該理論是基于“理性經(jīng)濟人”假設制定的，將雇主視為委托人，雇員視為代理人，委托人與代理人之間如果存在利益沖突和信息不對稱，就會產(chǎn)生機會主義行為。委托代理理論作為西方經(jīng)濟學的一個重要研究領域，目前已成為了研究公共服務外包的重要理論基礎，該理論對中外公共行政改革中的諸多方面都產(chǎn)生了深刻的影響。第12章公共服務外包及非政府提供

12.2私營企業(yè)參與公共服務外包162.交易成本理論“交易成本”的概念最初是由諾貝爾經(jīng)濟學獎得主羅納德·科斯（RonaldCoase）提出的，隨后經(jīng)威廉姆森（Williamson）等人的發(fā)展逐漸形成一門新興經(jīng)濟理論——交易成本理論。交易成本理論認為，交易成本是衡量政府服務效率的關鍵性指標。傳統(tǒng)政府在公共產(chǎn)品與服務方面的支出很少像企業(yè)那樣進行成本收益分析，最終難以實現(xiàn)資源有效配置，導致公共服務提供效率低下，政府財政赤字嚴重。交易成本理論使得政府部門在提供某些公共服務的過程中，能夠采用市場化的方式提高服務的質(zhì)量，降低成本。另外，該理論還明確了政府在公共服務外包中所應承擔的責任、扮演的角色以及發(fā)揮的作用等。

第12章公共服務外包及非政府提供17183.新公共管理理論新公共管理理論認為，強調(diào)層級節(jié)制的傳統(tǒng)科層制已經(jīng)難以適應市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，在公共服務的提供上存在效率明顯低下的問題。因此，主張將私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入政府的公共服務中，強調(diào)公共服務的績效管理和專業(yè)化管理，在政府規(guī)模不擴大，公共財政支出不增加的基礎上，改善公共服務的提供，提高行政效率，增強政府治理能力。新公共管理理論的最大貢獻是將市場的競爭機制、激勵機制和私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入公共服務領域，建立一個企業(yè)家政府，打破了長期以來形成的政府壟斷公共服務供給的局面，為公共服務外包提供了理論支撐。4.新公共服務理論新公共服務理論是公共行政學者在對新公共管理理論反思與批判的基礎上建立起來的。該理論主要以美國著名公共行政學家羅伯特﹒登哈特夫婦為代表，他們認為“新公共服務是關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中扮演角色的一系列思想的理論。

新公共服務理論強調(diào)了政府在公共服務系統(tǒng)中的重要作用，為公共服務外包的多中心治理機制提供了理論上的支持。此外，該理論也強調(diào)政府在公共服務外包中的責任意識，明確了政府在滿足公民所需公共服務方面應承擔的責任，對于政府重新定位自己的角色具有重要的意義。第12章公共服務外包及非政府提供19

12.2.2私營企業(yè)參與公共服務外包的條件

1.私營企業(yè)一般介入“準公共產(chǎn)品和服務”領域純公共產(chǎn)品與服務不僅具有“非競爭性”和“非排他性”，而且這類產(chǎn)品與服務具有異質(zhì)性的特性，涉及到全體國民共同的利益，具有廣泛的外部經(jīng)濟，因此最好由政府部門提供，不適宜私營企業(yè)介入。對于一些準公共產(chǎn)品和服務可以交給有能力的私營企業(yè)來生產(chǎn)與提供。這是因為這類公共產(chǎn)品和公共服務的規(guī)模和范圍相對較小，涉及的消費群體不多，很容易使得消費者根據(jù)一致性性原則，通過訂立契約，自主地通過市場進入讓私營企業(yè)提供。例如，可收費的道路橋梁、公共圖書館、城市垃圾處理等。第12章公共服務外包及非政府提供20

2.公共服務在消費上必須具備排他性技術

戈爾?。℅oldin）認為在公共產(chǎn)品的消費上存在“平等進入”和“選擇性進入”兩種方式。“平等進入”是指公共產(chǎn)品和公共服務任何人都可以免費享用和消費?！斑x擇性進入”是指只有付費后才能夠享用和消費公共產(chǎn)品和公共服務。

戈爾丁的“選擇性介入”為私營企業(yè)參與公共服務外包提供了理論指導，并且也為解決公共服務“過度擁擠”問題明確了方向。像俱樂部產(chǎn)品這樣的準公共產(chǎn)品和服務，由于存在“選擇性進入”，可以將那些不付費的消費者排除在消費之外，因此可以大幅度降低私營企業(yè)提供該類產(chǎn)品和服務的交易成本，激勵私營企業(yè)參與提供和生產(chǎn)。

3.私營企業(yè)參與公共服務外包的制度保障如：產(chǎn)權制度、市場準入制度、科學的價格機制、市場監(jiān)督制度第12章公共服務外包及非政府提供21

12.2.3私營企業(yè)參與公共服務外包的方式

1.簽訂協(xié)議或合同

簽訂協(xié)議或合同就是合同承包，是指政府通過與私營企業(yè)簽訂承包合同的形式來經(jīng)營公共服務的活動。合同承包是私營企業(yè)參與公共服務外包最普遍、范圍最大的一種方式。

適用于合同承包的公共服務通常是一些直接面向公眾的服務，例如垃圾清掃、街道清潔、自來水供應、橋梁維修、圖書館管理等。政府部門采用公開、競爭的方法將某一類公共服務的生產(chǎn)經(jīng)營權賦予私營企業(yè)，承包商中標后按照所簽合同，向有關社會群體供給公共服務。第12章公共服務外包及非政府提供22

第12章公共服務外包及非政府提供服務領域服務的可描述性監(jiān)督競爭的程度總體評價垃圾收集供水消防服務兒童福利娛樂設施管理圖書館人事管理11333221133323.512.55535311.53.53.5343表12—2地方公共服務項目實行合同外包的可能性注：1=合同外包的可能性最大（服務硬性、容易監(jiān)督、競爭激烈），5=合同外包的可能性最低（服務難以描述、監(jiān)督苦難、競爭很弱）。資料來源：句華：《公共服務中的市場機制——理論、方法與技術》，95頁，北京，北京大學出版社，2006。23

2.特許經(jīng)營特許經(jīng)營是指由政府授予企業(yè)在一定的時間和范圍提供某項公共服務進行經(jīng)營的權利，即特許經(jīng)營權，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業(yè)之間的權利與義務。

政府特許的方式適用于可收費物品的提供，諸如電力、天然氣、自來水、污水處理、固體廢物和有害物質(zhì)處理港口、道路以及橋梁等基礎設施或是基礎領域。這些服務大多屬于傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，具有資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟效益特征。

第12章公共服務外包及非政府提供24

第12章公共服務外包及非政府提供服務項目

運用特許經(jīng)營方式的百分比天然氣經(jīng)營和管理電力經(jīng)營和管理商業(yè)固體廢物收集居民固體廢物收集固體廢物處置飛機場經(jīng)營車輛拖運和存放公用事業(yè)讀表服務救護車服務2015141376542

表12—3在特許經(jīng)營安排下由私人企業(yè)供應的市鎮(zhèn)和縣政府服務資料來源：E.S.薩瓦斯，《民營化與公私部門的伙伴關系》，71頁，北京，中國人民大學出版社，2002年。25

3.政府補助政府補助是政府對生產(chǎn)者的補貼，可能以資金、減免稅負或其他稅收優(yōu)惠政策、低息貸款等。在補助這種制度安排之下，私營企業(yè)或第三部門是公共服務的生產(chǎn)者和提供者，政府與消費者是共同的安排者（政府選擇特定的企業(yè)或公共部門提供補助，消費者向特定的企業(yè)或公共部門購買服務）。

政府補助的范圍很廣，包括科學技術、農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)療設施和醫(yī)療器械、住宅、私人公共汽車等多個領域。

第12章公共服務外包及非政府提供26274.憑單制憑單制是與政府補助極為相似的一種方式，不同之處在于補助是政府對生產(chǎn)者的補貼，而憑單則是給與特定的一類消費群體的補貼。補助方式在憑單方式下，消費者可以自由選擇提供者。消費者將憑單交給他所選擇的私營部門服務提供商，然后私營部門提供商將此交給政府而得到支付。憑單制已被地方政府廣泛使用，正成為公共服務外包的重要形式，它被用于食品、住房、教育、醫(yī)療服務、幼兒保健、老年項目、家庭護理和失業(yè)工人的培訓等方面。

5.政府參股政府參股是指在私營企業(yè)生產(chǎn)提供的某些公共產(chǎn)品與服務領域，政府以不同的比例參股來提供資金支持，保障該類產(chǎn)品與服務的有效供給。政府參股包括政府控股和政府入股兩種形式。

政府參股的方式主要有四種：效益分享債券、收購股權、國營企業(yè)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、公共參與基金。政府參股方法主要適用于初始投入較大的基礎設施類公共物品項目，如橋梁、水壩、發(fā)電站、高速公路、鐵路、電訊系統(tǒng)、港口、飛機場等領域。第12章公共服務外包及非政府提供28

12.2.4私營企業(yè)參與公共服務外包面臨的困境

1.社會不公平問題公共服務具有公共性和保障性，要求公共服務的供給必須做到公平與公正。在公共服務外包的情況下，打破了原來政府單一的供給的模式，市場經(jīng)濟下的競爭機制、激勵機制會促使生產(chǎn)者以盈利為目的去選擇有利于其獲利的服務產(chǎn)品，對于那些必須提供但不能很好獲利的服務產(chǎn)品則有可能消極供給，這就會造成公共服務及產(chǎn)品供給不均衡。此外，公共服務交由私營企業(yè)提供后，使得消費者可以選擇不同公共服務或不同層次的公共服務。例如，在我國醫(yī)療衛(wèi)生領域，“看病難、看病貴”的問題依然突出，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生服務條件差距進一步擴大。

第12章公共服務外包及非政府提供29302.腐敗現(xiàn)象的滋生公共服務外包不一定必然帶來尋租和權力腐敗問題，但如果在實施的過程中缺乏健全的法律制度予以約束和監(jiān)督，那么以權謀私、權錢交易等腐敗行為就很難避免。政府部門通過招標的方式選拔出合適的私營企業(yè)并與其簽訂合同將公共服務經(jīng)營權轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，這種權力的讓渡極有可能成為尋租的目標。在公共服務經(jīng)營權的轉(zhuǎn)移過程中，政府部門與私營企業(yè)之間產(chǎn)生新的委托代理關系，這種關系就給尋租者帶來了方便的條件，導致政府人員的腐敗現(xiàn)象。3.公共責任的缺失公共服務外包在強化了政府與私營企業(yè)、第三部門間的合作與相互依賴關系的同時，也使得國家與社會、政府部門與私營企業(yè)之間的權利和責任邊界變得越來越模糊。

在公共服務外包的過程中，政府部門和私營企業(yè)之間極有可能產(chǎn)生公共服務責任缺失與責任互相推諉的問題。私營企業(yè)以追求利潤最大化為目標，認為憲法和法律沒有規(guī)定其承擔社會公共責任的義務，將相關的責任推向政府；而政府部門也有可能將責任推給私營企業(yè)，認為私營企業(yè)應該承擔起相應的責任，這種公共服務責任缺失與責任互相推諉最終損害的是廣大公民的利益。第12章公共服務外包及非政府提供31

12.3.1非營利組織的概念非營利組織（Non—ProfitOrganization）,也被稱作為第三部門、非政府組織、志愿組織、公民社會組織、慈善組織等。關于非營利組織的定義不同的學者從不同的角度進行了界定。列維特（T.Levitt）最早從部門劃分的角度對非營利組織進行界定，并使用第三部門這個名詞，用以統(tǒng)稱這些處于政府和私營企業(yè)之間的社會組織。

薩拉蒙（Salamon）教授從組織特征來界定非營利組織，認為非營利組織滿足以下六個特征：正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。第12章公共服務外包及非政府提供

12.3非營利組織參與公共服務外包32

12.3.2

非營利組織參與公共服務外包的可能性及必要性

1.非營利組織參與公共服務外包的可能性

（1）市場失靈市場失靈是指在某些外在因素的影響下，如自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對稱等，使得市場在資源配置時背離了帕累托最優(yōu)的情況。市場失靈的一個重要表現(xiàn)，就是無力組織和實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務的有效供給，因為公共產(chǎn)品具有消費上的非競爭和技術上的非排他特點，它無法排斥不為其付費的消費者，于是不可避免地會產(chǎn)生坐享其成的“搭便車者”。

市場失靈既是公共部門提供公共服務的理論基礎，亦是非營利組織存在的重要理由。

第12章公共服務外包及非政府提供3334（2）

政府失靈政府失靈理論最早是在1974年由美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德提出來的，政府失靈主要體現(xiàn)在：

※政府在提供公共產(chǎn)品方面存在著浪費和低效率現(xiàn)象，這是由于政府始終難以擺脫官僚主義積弊的拖累；

※由于政府提供的服務和公共產(chǎn)品具有普遍性和單一性，不能形成差異性服務，難以滿足每一個人對公共產(chǎn)品的需求；

※政府行為失范，容易出現(xiàn)行政規(guī)模膨脹、預算經(jīng)費增加和一系列腐敗行為。（3）第三部門的興起20世紀70年代開始，政府壟斷提供公共產(chǎn)品和公共服務出現(xiàn)了諸多弊病，在各方壓力下，政府不得不從一些公共服務領域退出，這為非營利組織介入公共服務領域提供了機會和可能。萊斯特·薩認為非營利組織的短處恰恰是政府的長處，而政府的短處正好是非營利組織的長處，兩者之間是相互補充的。他還認為非營利組織應該作為最初提供公共服務的制度安排，而只有在非營利組織提供服務不足的情況下政府才需要進一步發(fā)揮作用。第12章公共服務外包及非政府提供35

2.非營利組織參與公共服務外包的必要性

（1）公共服務提供的多樣化非營利組織參與公共服務外包不以盈利為目的，謀求公共利益，因此能對公眾需求進行敏捷反應，敢于大膽創(chuàng)新，不斷拓展公共服務的新領域，順應時代潮流和公眾對于公共服務多元化的需求，提供多樣化的公共服務，以彌補政府公共服務提供的不足。

（2）促進社會的公平非營利組織通過參與公共服務的提供，拓寬了公民對公共服務需求的表達渠道。另外，公共服務的供給過程同時也是不同公民群體進行利益博弈的過程，在這一過程中不同公民群體通過妥協(xié)、合作等形式最終形成各方都能接受的公共服務供給方案，這一過程實際上對促進社會公平具有很大作用。第12章公共服務外包及非政府提供36

（3）實現(xiàn)公共服務的均等化

非營利組織參與公共服務外包，對于縮小不同群體、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間基本公共服務差距、推進社會公平公正、維護社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實意義。經(jīng)過多年的探索，非營利組織參與公共服務外包的實踐證明，非營利組織能夠有效地化解在基本公共服務領域存在的提供不足、發(fā)展失衡等諸多問題。第12章公共服務外包及非政府提供3738

12.3.3非營利組織參與公共服務外包的優(yōu)勢分析

1.非營利組織的公益性非營利組織不以盈利為目的。其宗旨是實現(xiàn)社會利益，因此非營利組織具有很強的公益性。由于非營利組織的成員是因為共同的目的和心愿結(jié)合到一起，為非營利組織注入了慈善精神，因此非營利組織往往具有積極正面的社會形象和影響力，能夠吸引公眾信賴非營利組織。

2.非營利組織的志愿性非營利組織的活動以志愿為基礎，組織內(nèi)的志愿人員對組織的服務和風險都是完全處于自愿，他們往往具有較高的責任感和使命感，其目標不是為了追求個人利益，而是為了實現(xiàn)個人的社會價值。非營利組織的這種志愿性特征無疑為其本身的發(fā)展壯大提供了強大的動力支持，也為非營利組織提供高質(zhì)量的公共服務奠定了基礎。

3.非政府組織的靈活性與政府相比，非政府組織層級設置簡單、組織規(guī)模較小，具有很強的靈活性。非政府組織的靈活性使得其在參與公共服務外包的過程中能夠根據(jù)具體情況的變化進行及時的調(diào)整，靈活地處理一些政府和企業(yè)難以解決或者無法快速做出反應的問題。

4.非政府組織的民間性非政府組織必須與政府組織相分離，它不是政府組織的組成部分，不承擔政府的職能，其決策層也不是由政府官員控制的董事會。非政府組織產(chǎn)生于民間，它在參與公共服務外包的過程中能夠有效化解社會矛盾，作為弱勢群體利益訴求的主體發(fā)揮作用，幫助他們解決實際生活中的問題。第12章公共服務外包及非政府提供3912.3.4非營利組織參與公共服務外包的制約因素

1.政府管理錯位非政府組織在參與公共服務外包的過程中所扮演的角色應該是引導者和參與者，但當前的政府管理存在一定的錯位現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在：

※政府的行政干預。由于非政府組織需要某一個政府部門作為業(yè)務主管單位，其人事安排、資金來源、活動開展等都需要受到政府的領導，很多時候政府還會運用行政權力來干預組織的運行。

※政府職能不清晰，由于在公共服務領域政府同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，這種做法也影響到了非營利組織參與公共服務外包的積極性和主動性。第12章公共服務外包及非政府提供40

2.服務資金缺乏目前服務資金的缺乏仍然是多數(shù)非營利組織面臨的首要發(fā)展瓶頸，這一發(fā)展瓶頸的存在嚴重制約著非營利組織提供公共服務的能力。

3.組織自律功能的缺失

組織自律功能是組織管理的基礎和根本，它能為人們提供僅靠個人沒有辦法完成的自我管理功能，充分發(fā)揮組織自身的主動性、能動性，通過進行自我管理、自我約束實現(xiàn)組織良好的自我發(fā)展。但是，由于當前非營利組織并沒有建立和完善組織自律與監(jiān)管促進機制，這導致非營利組織實際上處于自律功能缺失的狀態(tài)。沒有完善的自律功能，往往使得非營利組織難以適應時代的瞬息萬變，也不利于非營利組織在公共服務供給道路上的進一步發(fā)展。第12章公共服務外包及非政府提供41

4.專業(yè)人才緊缺專業(yè)的人才和志愿者成為非營利組織中的兩大稀缺資源。一方面，非營利組織要想在公共服務領域開展相關活動，必然需要具備相關知識和技能的專業(yè)人才，但當前專業(yè)人才的缺乏使得非營利組織在開展相關服務時的質(zhì)量和水平遠遠達不到公眾需求。另一方面，非營利組織還面臨著社會志愿者資源不足的困境，這制約著非營利組織在公共服務領域進一步發(fā)揮作用。

5.公信力有待進一步提高公信力是非營利組織的靈魂，一旦受到質(zhì)疑，不但會影響到非營利組織的聲譽，還會影響其捐款來源和人們的支持力度。第12章公共服務外包及非政府提供4212.4.1公共服務外包的國外實踐

1.美國：以合同方式為主的公共服務外包美國地方政府自20世紀80年代開始廣泛嘗試公共服務外包。美國政府公共服務外包主要以合同外包為主，同時采用特許經(jīng)營、政府補助、憑單制等方式將原來由政府承擔的公共服務職能轉(zhuǎn)移給私人部門或非營利組織。美國公共服務外包的特征：

（1）合同外包范圍廣、涉及的項目較多；

（2）采用績效型外包；

（3）逆向合同外包呈現(xiàn)增長態(tài)勢。第12章公共服務外包及非政府提供

12.4公共服務外包的國內(nèi)外實踐43逆向合同外包（ReverseCon）是民營化發(fā)展的一種新趨勢。它是指公共服務從合同外包的形式轉(zhuǎn)向政府直接提供。美國國際市縣管理協(xié)會（ICMA）的調(diào)查顯示，1982—1988年,美國地方政府就出現(xiàn)了倒合同外包現(xiàn)象,平均每個地方政府擁有倒合同外包服務提供數(shù)量為7.1項；1988—1992年每個地方政府倒合同外包服務提供的數(shù)量為5.3項（見表12—4）。第12章公共服務外包及非政府提供年份1982——19881988——19921992——19971997——2002數(shù)量/比重7.1*5.3*4.1*，1.1**18**表12—41982—2002年美國地方政府倒合同外包的發(fā)展注：*表示此階段每個政府所擁有的倒合同外包平均數(shù)量；**表示此階段倒合同外包在所有公共服務提供的比重。資料來源：胡偉、楊安華：《西方國家公共服務轉(zhuǎn)向的最新進展與趨勢——基于美國地方政府民營化發(fā)展的縱向考察》，載《政治學研究》，2009（3）。44

2.英國：“最佳價值”政策的契約式外包

英國公共服務外包的實踐源于1979年撒切爾政府推行的政府改革運動。撒切爾夫人上臺執(zhí)政后，面對諸多發(fā)展問題，采取了一系列措施進行改革。在這場改革中，英國政府大量借鑒私人部門的管理理念、方法和技術，以市場化為導向，以經(jīng)濟和效率為主要目標，實行大規(guī)模的私營化，將政府的公共項目建設通過合同出租或公開招標實現(xiàn)公私合作。布萊爾政府則實施“第三條道路”的改革戰(zhàn)略，強調(diào)公共部門與私人部門建立合作伙伴關系，將以往由政府承擔的公共服務轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑵髽I(yè)、公民個人等多方共同參與和分擔的公共事業(yè)。第12章公共服務外包及非政府提供45英國在公共服務外包實踐中的先進性和獨特性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）政府政策性的傾向支持，為了推動公共服務外包實踐，英國政府制定了一系列強有力的法律法規(guī)，為外包改革提供了制度保障，從而進一步推動英國的公共服務外包的發(fā)展，并將其常態(tài)化；（2）英國政府還積極推動外包方式從強制性競標向“最佳價值”政策進行轉(zhuǎn)變，通過5C視角對公共服務進行檢查，更加注重公共服務外包的品質(zhì)和績效，從而改變過去政府在公共服務提供方面只重視經(jīng)濟和效率的狀況；

（3）英國政府為了激勵社會組織參與公共服務外包，在資金、政策方面給予了大力支持，并利用“慈善銀行”代替政府進行監(jiān)督和管理，取得了很好的效果。第12章公共服務外包及非政府提供46

3.澳大利亞：績效型的公共就業(yè)服務外包1998年以前，澳大利亞負責提供公共就業(yè)服務的是政府聯(lián)邦就業(yè)服務中心（CES），但是由于缺乏活力和競爭力，效果并不顯著。為了對這一問題進行改善，1998年后，聯(lián)邦政府將公共就業(yè)服務的主要部分外包給私營就業(yè)服務機構。每3年通過招標選出合格的就業(yè)機構，簽訂外包就業(yè)服務合同，這種制度被稱為工作網(wǎng)絡（JNA）。2009年澳大利亞針對工作網(wǎng)絡不能適應澳大利亞變化的經(jīng)濟環(huán)境，實行新的外包就業(yè)服務網(wǎng)絡“澳大利亞就業(yè)服務”（JSA）。

此外，澳大利亞在公共服務外包方面的另外一個重要特色就是形成了一套績效管理體系，用于對就業(yè)服務成果和質(zhì)量進行考核和評價。第12章公共服務外包及非政府提供47澳大利亞在就業(yè)服務外包方面所采取的基本模式是“三環(huán)節(jié)、三要素”關系圖，其中的“三環(huán)節(jié)”指的是供給、生產(chǎn)和消費，“三要素”則指的是作為供給方的政府、作為生產(chǎn)方的就業(yè)服務機構和作為消費方的求職者（見圖12—1）。第12章公共服務外包及非政府提供圖12—1澳大利亞就業(yè)服務外包的“三環(huán)節(jié)、三要素”之間的關系48

政府——供給方（教育、就業(yè)與勞資關系部、中聯(lián)）就業(yè)服務機構——生產(chǎn)方求職者——消費方分配業(yè)務接受監(jiān)督滿足需求聯(lián)系就業(yè)評價服務提供服務

12.4.2公共服務外包的中國實踐

1.中國公共服務外包的發(fā)展歷程第一階段：東部沿海城市率先開展試點20世紀90年代中后期，公共服務外包在中國得到了推行，這一階段的特征是零星的、探索性的實踐。作為中國最早實踐公共服務外包的城市，上海市率先將羅山市民休閑中心委托給上?；浇糖嗄陼?jīng)營與管理，引入了市場競爭機制，打破了之前僅僅依靠政府提供公共服務的模式。1999年，深圳羅湖區(qū)也開始嘗試著將公共衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)清掃等社會性服務委托給社會組織來提供。這一時期，雖然政府和社會組織確立了合約關系，但公共服務主要是依靠委托的形式提供的。第12章公共服務外包及非政府提供49第二階段：內(nèi)陸城市陸續(xù)進行探索與實踐進入新世紀以來，隨著科學發(fā)展觀戰(zhàn)略的貫徹落實和服務型政府建設的深入開展，全國若干地區(qū)和城市陸續(xù)展開政府向社會力量購買公共服務的探索實踐，政府購買公共服務事業(yè)逐步發(fā)展，其內(nèi)容和范圍逐漸擴大。據(jù)不完統(tǒng)計上海浦東區(qū)、深圳寶安區(qū)與福田區(qū)、浙江嘉興市、四川成都市、湖南長沙市等地區(qū)相繼制定了公共服務領域的外包方案與政策。另外，這一時期，公共服務外包的范圍由最初的養(yǎng)老服務、城市清潔擴展到了醫(yī)療衛(wèi)生、科技與教育、社區(qū)管理、再就業(yè)培訓、城市綜合治理、資質(zhì)評估審查等公共服務領域?？傊瑑?nèi)陸城市在公共服務外包的范圍以及服務深度方面的探索與實踐均取得了較大突破和成就。

第12章公共服務外包及非政府提供5051第三階段：外包范圍拓展到公共決策與管理領域伴隨我國行政管理體制改革的不斷深化，以及公共服務外包模式在全國范圍內(nèi)的有效開展，公共服務外包帶來的高質(zhì)量與高效率的服務水平使得政府部門開始考慮在其管理與決策過程中也注重與社會組織合作。代表性事例，如2010年4月江蘇省無錫市政府市委組織部委托企業(yè)、科研院所幫助開展基層黨建、黨建研究、形象宣傳等黨務工作。這一階段，國家也越來越看好這一新型公共服務提供模式，不斷加快這一方面的法律制度的建設進程，為公共服務外包創(chuàng)造了良好