公共行政學(xué)史 課件 何艷玲 第1-6章 導(dǎo)論：走進(jìn)公共行政學(xué)世界-分異：實(shí)現(xiàn)民主行政的不同理解 

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公共行政學(xué)史第1章導(dǎo)論：走進(jìn)公共行政學(xué)世界

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

學(xué)科史呈現(xiàn)的是學(xué)科的歷史變遷，在這一歷史變遷中，我們得以明晰此學(xué)科如何產(chǎn)生又為何存在，如何變遷又為何變遷。解讀公共行政學(xué)史，關(guān)鍵是提供一條進(jìn)入公共行政矛盾世界的可能路徑——探求這個(gè)領(lǐng)域的決定性因素、進(jìn)入這一領(lǐng)域的明智路徑，以及那些需要思考的“必要事實(shí)”。

本章的任務(wù)是在界定公共行政、公共行政學(xué)、公共行政學(xué)史三個(gè)基本概念的基礎(chǔ)上，從歷史脈絡(luò)與理論范式兩個(gè)方面粗略展現(xiàn)公共行政學(xué)史全貌。

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作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)要想證明自身，關(guān)鍵不在于它對(duì)某個(gè)研究領(lǐng)域的壟斷，而在于其在特定領(lǐng)域能夠發(fā)展出獨(dú)特的知識(shí)。有鑒于此，本書的直接目的是梳理學(xué)科的內(nèi)在脈絡(luò)，隱含的目的則是引導(dǎo)讀者進(jìn)入復(fù)雜的公共行政世界，在此過程中，進(jìn)一步分析和理解公共行政學(xué)已經(jīng)建構(gòu)出來的可甄別的知識(shí)體系和方法論立場(chǎng)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)公共行政、公共行政學(xué)與公共行政學(xué)史1公共行政學(xué)的學(xué)科脈絡(luò)2不同公共行政學(xué)的傳統(tǒng)3

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.1公共行政1.1公共行政、公共行政學(xué)與公共行政學(xué)史

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公共行政學(xué)（PublicAdministration）是以公共行政實(shí)踐（publicadministration）為研究對(duì)象的學(xué)科。行政過程在公共部門和私人部門中都存在，在公共部門發(fā)生的行政我們稱之為公共行政，在私人部門發(fā)生的行政稱之為企業(yè)行政或企業(yè)管理。作為人類社會(huì)的管理方式，公共行政在人類過上群體生活以來就存在。但當(dāng)我們談?wù)摴残姓r(shí)，更多的是指現(xiàn)代公共行政，它代表著現(xiàn)代社會(huì)的管理方式，是在公民主權(quán)和民族國(guó)家中所發(fā)生的行政過程。作為一門學(xué)科，公共行政學(xué)成立的前提是，它的研究對(duì)象公共行政實(shí)踐具有與其他組織行為不同的屬性。換言之，公共部門實(shí)踐的存在及其特殊性，是公共行政學(xué)產(chǎn)生和存在的前提。因此，要理解公共行政，首先要理解公共部門與私人部門的不同。

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政府行政與企業(yè)管理的不同010203政府有更廣的范圍、更深的影響和更多的關(guān)注點(diǎn)政府面臨公共問責(zé)政府有政治屬性

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公共行政的“公共特質(zhì)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材是公共行政特殊性產(chǎn)生的重要原因，因?yàn)閼椃ú粌H設(shè)計(jì)了公共行政存在的空間，也對(duì)其運(yùn)作形成限制。公共行政并不僅僅意味著特定的工作技能，更是回應(yīng)公民訴求的一種道德實(shí)踐。由于與競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)相疏離，政府會(huì)以不考慮利潤(rùn)的方式運(yùn)作；同樣，因?yàn)檫h(yuǎn)離市場(chǎng)機(jī)制，政府運(yùn)作的效率和價(jià)值也很難評(píng)估。政府管理者的地位不同于一般企業(yè)管理者或經(jīng)營(yíng)代表，他們是主權(quán)的代理人，實(shí)施著各種具有法律效力及以政府強(qiáng)制力作為保證的行動(dòng)。公共特質(zhì)以憲法為基礎(chǔ)公共利益市場(chǎng)機(jī)制主權(quán)

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.2公共行政學(xué)

正因?yàn)橛猩鲜觥肮蔡刭|(zhì)”，公共行政才有了迥異于企業(yè)管理的特有表現(xiàn)和運(yùn)作邏輯。也正因如此，對(duì)公共行政的專門研究才有了必要性，這就是公共行政學(xué)產(chǎn)生的必要性。一門學(xué)科產(chǎn)生，是因?yàn)榇藢W(xué)科指向的問題達(dá)到了必須將其作為一門學(xué)科來研究的程度。公共行政學(xué)的目的在于探究指導(dǎo)行政行為的規(guī)律，或者說是發(fā)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的原則，并且在對(duì)原則的追尋中達(dá)成共識(shí)。如果聯(lián)系前文介紹的公共部門的特質(zhì)，則公共行政學(xué)作為一門學(xué)科，其關(guān)注點(diǎn)可歸納為以下幾點(diǎn)：

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公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)注點(diǎn)提升公共性1詮釋社會(huì)問題4制定公共政策2理解人類行動(dòng)與互動(dòng)5構(gòu)建民主行政3探求公共行政知識(shí)6

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.1.3公共行政學(xué)史

公共行政學(xué)產(chǎn)生的時(shí)間并不長(zhǎng)，而在其產(chǎn)生之后，有關(guān)“公共行政學(xué)是什么”的爭(zhēng)論也未曾停息。由于存在著理論與實(shí)踐、政治與管理、有效性（effectiveness）與合法性（legitimacy）之間的張力，很多人也認(rèn)為公共行政學(xué)一直沒能找到自身的恰當(dāng)定位。但無(wú)論如何，經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，“公共行政學(xué)已經(jīng)從其基礎(chǔ)學(xué)科中解放出來，并形成了自身的知識(shí)體系、理論原則和方法論”

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公共行政學(xué)產(chǎn)生了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、公共政策、新公共管理、后現(xiàn)代公共行政等諸多學(xué)派。這些學(xué)派名稱的背后，是公共行政學(xué)的不同理論假設(shè)。學(xué)科的歷史演變反映著學(xué)科重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移或者是學(xué)科聚焦的變化，或者是研究范圍的開拓，或者是研究方法的革命。公共行政學(xué)史的任務(wù)就在于厘清“學(xué)科聚焦、研究范圍和研究方法”的演化邏輯。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.2公共行政學(xué)的學(xué)科脈絡(luò)

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公共管理創(chuàng)新系列教材在傳統(tǒng)政治理念下，政治和國(guó)家更多是憲政規(guī)則下的利益博弈及博弈平臺(tái)，政府和行政的目標(biāo)則是維持國(guó)家內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家統(tǒng)治，而非干預(yù)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)和提供公共服務(wù)。1.2.1起源與產(chǎn)生作為政治、社會(huì)系統(tǒng)的一部分逐漸取得了獨(dú)立的存在地位，更多公共行政原則逐漸形成。但此后，這些原則與公共行政實(shí)踐開始產(chǎn)生沖突，刻板的原則越來越難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共行政實(shí)踐所面臨的問題。1.2.2危機(jī)與分化隨著公共問題越來越具有跨地域、全球化的特點(diǎn)，公共行政實(shí)踐的復(fù)雜化使得政府作為單一行動(dòng)主體越來越無(wú)力應(yīng)對(duì)這些公共問題。在對(duì)此進(jìn)行批判的基礎(chǔ)之上，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。1.2.3整合與批判

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3不同公共行政學(xué)的傳統(tǒng)

盡管大部分學(xué)者認(rèn)為公共行政學(xué)“在很大程度上是一項(xiàng)美國(guó)的發(fā)明”，并且接受了威爾遜的經(jīng)典論文《行政研究》（TheStudyofAdministration）“標(biāo)志著公共行政成為一個(gè)獨(dú)立研究領(lǐng)域的開端”但是，美國(guó)公共行政也是在吸收其他制度文明成果的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。實(shí)際上，根據(jù)馬丁（DanielWMartin）的研究，“1937年之前出現(xiàn)在美國(guó)公共行政學(xué)文獻(xiàn)的那些重要觀念（占據(jù)自威爾遜一文起該領(lǐng)域成果的一半）都已在1859年前的法國(guó)面世了”。

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1.3.1公共行政學(xué)的歐陸傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203威爾遜《行政研究》法國(guó)等級(jí)行政系統(tǒng)德國(guó)高度集權(quán)

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.2公共行政學(xué)的英美傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材英國(guó)美國(guó)拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)后的激進(jìn)運(yùn)動(dòng)、1832年議會(huì)改革、憲章運(yùn)動(dòng)，到1867年議會(huì)改革和文官制度改革后才告一段落。英國(guó)的文官制度有著深刻的歷史根源，它不僅是時(shí)代的產(chǎn)物，是兩黨斗爭(zhēng)的結(jié)果，更是人們反抗傳統(tǒng)的選官制度和要求參與政治的結(jié)果。亨利認(rèn)為，至少有三項(xiàng)早在18世紀(jì)就已開始形成，并明確轉(zhuǎn)化為了美國(guó)公共行政學(xué)傳統(tǒng)：《邦聯(lián)條例》；第一部州憲法；開國(guó)元?jiǎng)椎霓q論作品，現(xiàn)代公共行政學(xué)研究主要集中在美國(guó)，現(xiàn)代公共行政學(xué)的百年歷史更多的是一部美國(guó)公共行政學(xué)史。

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公共管理創(chuàng)新系列教材1.3.3公共行政學(xué)的東亞傳統(tǒng)

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公共管理創(chuàng)新系列教材在建立現(xiàn)代民族國(guó)家的過程中，由于東亞地區(qū)的國(guó)家都具有較強(qiáng)的民族意識(shí)和國(guó)家秩序基礎(chǔ)，東亞地區(qū)行政的主要作用在于推動(dòng)國(guó)家的現(xiàn)代化（特別是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化）進(jìn)程。公共行政學(xué)的東亞傳統(tǒng)主要表現(xiàn)為：儒家文化倫理政府觀念、一體化政治社會(huì)關(guān)系與單一制中央集權(quán)、擺脫殖民主義與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史以及相伴隨的威權(quán)政體。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

本章介紹了公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的基本概念。從客觀的公共行政實(shí)踐出發(fā)，公共部門的特殊性奠定了公共行政作為一種專門知識(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。更進(jìn)一步，公共部門特別是政府部門的“公共特質(zhì)”塑造了公共行政特有的視角和關(guān)心的議題。由此，產(chǎn)生了公共行政學(xué)史乃至公共行政理論史。

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無(wú)論如何，在有關(guān)公共行政學(xué)史的討論過程中，我們應(yīng)時(shí)刻提醒自己，當(dāng)我們?cè)噲D對(duì)公共行政學(xué)歷史及其觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)判時(shí)，應(yīng)該意識(shí)到“其中根本的東西在于心靈的樣式、意識(shí)模式和表征人類經(jīng)驗(yàn)的建構(gòu)方式”，而如果不能追問這些更為深層的邏輯，任何批判和認(rèn)識(shí)都將是基礎(chǔ)薄弱的或者是自說自話！

歡迎進(jìn)入公共行政學(xué)世界！

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DENHARDTRB，CATLAWTJ.Theoriesofpublicorganization，Cengage，2014.DUBNICKMJ.Demons，spirits，andelephants:reflectionsonthefailureofpublicadministrationtheory.AnnualMeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation，1999.PAINTERM，PETERSBG.Traditionandpublicadministration.Palgravemacmillan，2010.

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公共管理創(chuàng)新系列教材RICCUCCINM.Publicadministration:traditionsofinquiryandphilosophiesofknowledge.GeorgetownUniversityPress，2010.RUTGERSM.BeyondWoodrowWilson:theidentityofthestudyofpublicadministrationinhistoricalperspective.Administration&society,1997(29):276300.STILLMANR.Americanvs.Europeanpublicadministration:doespublicadministrationmakethemodernstate，ordoesthestatemakepublicadministration.Publicadministrationreview，1997(57):332338.

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何艷玲

著

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公共管理創(chuàng)新系列教材第2章起源：美國(guó)進(jìn)步時(shí)代與行政國(guó)家的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生的源頭，其“根”深藏于美國(guó)進(jìn)步時(shí)代。進(jìn)步時(shí)代是美國(guó)國(guó)家建設(shè)歷史上至關(guān)重要的時(shí)期。工業(yè)時(shí)代的來臨使得政府無(wú)法有效解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷帶來的各種新問題，且行政本身也成了問題的一部分。在現(xiàn)實(shí)與理論需求的推動(dòng)下，進(jìn)步時(shí)代改革使公共行政獲得了一定程度的超脫于復(fù)雜政治纏斗的獨(dú)立地位，公共行政學(xué)成為獨(dú)立的研究領(lǐng)域。進(jìn)步時(shí)代為傳統(tǒng)公共行政學(xué)框定了研究話題，設(shè)定了思維方向，但也為公共行政學(xué)的發(fā)展和分歧埋下了“伏筆”，公共行政學(xué)史上的許多爭(zhēng)論都能在此找到根源。

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19世紀(jì)中期以來，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、自由資本主義向壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化。工業(yè)革命帶來了資本主義的高速發(fā)展，催生了壟斷資本主義，美國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期?？焖俚墓I(yè)化、城市化和不斷涌入城市的移民帶來了前所未有的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題，但國(guó)家卻無(wú)法有效解決這些問題，國(guó)家結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)工業(yè)化與國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)1進(jìn)步時(shí)代前的亂象2進(jìn)步時(shí)代改革34進(jìn)步時(shí)代改革對(duì)現(xiàn)代公共行政的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.1不同公共行政學(xué)的傳統(tǒng)

在美國(guó)工業(yè)化之前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們普遍認(rèn)為，“麻煩幾乎全部集中在政府結(jié)構(gòu)上面，因此結(jié)構(gòu)問題就成了吸引人們思考的焦點(diǎn)。那時(shí)政府的職能很簡(jiǎn)單，因?yàn)樯畋旧砭褪呛芎?jiǎn)單的”。

在此情境下，人們認(rèn)為大部分問題都是憲政結(jié)構(gòu)問題，而不是能力和執(zhí)行問題，這使得政府行政的專業(yè)化程度并不高。然而，與迅速推進(jìn)的工業(yè)革命相伴，美國(guó)社會(huì)相繼出現(xiàn)了一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這被一些學(xué)者統(tǒng)稱為“工業(yè)文明綜合征”。

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復(fù)雜問題需要更專業(yè)的行政干預(yù)，但在實(shí)際中行政專業(yè)化程度并未得到顯著提高。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層次原因在于美國(guó)極強(qiáng)的有限政府傳統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，也就形成了美國(guó)的傳統(tǒng)自由主義，其核心是自由放任的資本主義經(jīng)濟(jì)和有限政府。在這種理念中，任何政府干預(yù)都被視為有悖自由，“他們不信任政府的力量，并且認(rèn)為沒有政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)生活對(duì)所有人都有好處”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.2進(jìn)步時(shí)代前的亂象

快速工業(yè)化、城市化及因此不斷涌入的城市移民帶來了前所未有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題。然而，在行政專業(yè)化程度有限的背景之下，尚未調(diào)整過來的國(guó)家結(jié)構(gòu)無(wú)法有效地解決這些問題。這些紛繁復(fù)雜的問題影響了人們的日常生活，并進(jìn)一步阻礙了美國(guó)的國(guó)家建設(shè)與發(fā)展，甚至危及自由、民主等立國(guó)之本。與此同時(shí)，市場(chǎng)失靈，司法訴訟制度失效，社會(huì)因依從“適者生存”的社會(huì)達(dá)爾文主義而變得冷漠消極。顯然，原有的被人們信奉和依賴的機(jī)制已無(wú)法帶領(lǐng)美國(guó)走出困境。

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公共管理創(chuàng)新系列教材經(jīng)濟(jì)壟斷憑借其控制的巨大財(cái)富，大企業(yè)和大商業(yè)集團(tuán)在政治中發(fā)揮著與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相上下的影響力.腐敗問題20世紀(jì)初,一批記者在美國(guó)掀起了一場(chǎng)專門揭露政治腐敗和商業(yè)腐敗的運(yùn)動(dòng)，后被稱為“扒糞運(yùn)動(dòng)”食品藥品安全問題食品藥品安全是進(jìn)步時(shí)代人們最關(guān)注的社會(huì)問題之一，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系著人們的切身利益。城市管理問題城市擴(kuò)張是美國(guó)發(fā)展的主要表現(xiàn)之一，而城市也是問題最集中的地方。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3進(jìn)步時(shí)代改革

當(dāng)社會(huì)問題嚴(yán)重到足以威脅個(gè)人的生產(chǎn)與生活之時(shí)，拋棄舊理論、改革舊模式的呼聲勢(shì)必更高。不少立足于行政層面的改革措施開始進(jìn)行，如市政體制改革、文官制度改革、公務(wù)員制度改革等。概而言之，進(jìn)步時(shí)代改革發(fā)端于城市，而后推進(jìn)到州一級(jí)，最后到聯(lián)邦，是典型的自下而上的改革。

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公共管理創(chuàng)新系列教材從時(shí)間上看，進(jìn)步時(shí)代改革包括四大階段:（1）19世紀(jì)90年代至1900年，早期或啟動(dòng)期，主要集中在地方層面；（2）1900—1912年，上升期，開始進(jìn)入聯(lián)邦層面，成為全國(guó)性改革；（3）1913—1916年，高潮期；（4）1917—1928年，尾聲期，改革開始出現(xiàn)分歧，出現(xiàn)了反對(duì)甚至“抹黑”改革的言論與行動(dòng)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材宣布鐵路運(yùn)輸回扣、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的短途運(yùn)輸進(jìn)行價(jià)格歧視和運(yùn)費(fèi)協(xié)定同盟為非法。只有八條內(nèi)容；授予美國(guó)地區(qū)法院司法管轄權(quán)，規(guī)定各區(qū)的檢察官可依司法部部長(zhǎng)的指示提起衡平訴訟；但執(zhí)行。情況不樂觀授權(quán)1887年成立的州際商業(yè)委員會(huì)對(duì)投訴進(jìn)行仲裁，規(guī)定合理的鐵路運(yùn)價(jià)，調(diào)查鐵路公司的賬目，并制定了統(tǒng)一的簿記方法根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》（FederalTradeCommissionAct）授權(quán)，建立聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)反壟斷《州際商務(wù)法》《謝爾曼反托拉斯法》《赫伯恩鐵路價(jià)位法》《克萊頓法》2.3.1反壟斷

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.2反腐敗

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203加強(qiáng)對(duì)競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的管理，防止金錢對(duì)政治的控制改變候選人選舉方式財(cái)政制度改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.3食品安全監(jiān)管改革

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公共管理創(chuàng)新系列教材法案機(jī)構(gòu)1906年，國(guó)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)通過了《肉類檢查法》和《食品藥品衛(wèi)生法》兩部重要法律；1909年，販賣和吸食鴉片被明令禁止；1914年，《哈里森麻醉劑法》（HarrisonNarcoticsControlAct）通過1906年，美國(guó)食品藥品和殺蟲劑監(jiān)督管理局成立，1930年更名為“美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局”，食品和藥品監(jiān)管有了專門機(jī)構(gòu)，并建立了食品的質(zhì)量檢查制度。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.3.4市政體制改革

一般認(rèn)為，進(jìn)步主義改革在兩個(gè)層面同時(shí)展開：一是社會(huì)改革，主要由新聞?dòng)浾吆鸵恍┥鐣?huì)工作者承擔(dān)，開展“扒糞運(yùn)動(dòng)”，關(guān)注社會(huì)底層，積極影響和促使政府執(zhí)行進(jìn)步主義的政策主張；二是結(jié)構(gòu)改革，關(guān)注城市政府結(jié)構(gòu)，使政府更加廉潔和高效。當(dāng)時(shí)的市政改革者相信，“結(jié)構(gòu)與法律的改革，比如改變政府形式，重組政府部門并使之職業(yè)化，建設(shè)地方自治，是其他改革的前提條件”可以說，市政體制的改革，在整個(gè)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)中占據(jù)了核心地位。

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4進(jìn)步時(shí)代改革對(duì)現(xiàn)代公共行政的影響

進(jìn)步時(shí)代改革雖然發(fā)生在美國(guó)，但其展現(xiàn)的卻是現(xiàn)代國(guó)家面臨的主要挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。從美國(guó)進(jìn)步時(shí)代來看，19世紀(jì)后期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的變化及其帶來的各種問題，要求政府承擔(dān)各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，以確保所有民眾的福利。經(jīng)過進(jìn)步時(shí)代的一系列改革，政府開始承擔(dān)越來越多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)提供的角色。

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公共管理創(chuàng)新系列教材在此過程中，行政從政治中獨(dú)立出來，行政的組織和效率受到重視。正是在這個(gè)意義上，美國(guó)進(jìn)步時(shí)代改革被視為現(xiàn)代公共行政的典型代表，其內(nèi)在邏輯和氣質(zhì)也已嵌入美國(guó)公共行政研究中，同時(shí)，又隨著美國(guó)社會(huì)科學(xué)在世界范圍內(nèi)的主導(dǎo)地位而得到廣泛傳播，極大地影響了包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的公共行政實(shí)踐和研究。

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2.4.1有限政府遇到的挑戰(zhàn)

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203進(jìn)步主義改革對(duì)傳統(tǒng)上被奉為美國(guó)立國(guó)之本的自由主義觀念進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的到來，不斷涌現(xiàn)的社會(huì)問題需要強(qiáng)有力的政府來處理和協(xié)調(diào)，這就要求重新界定政府角色在公共對(duì)話和政策制定中，往往需要用社會(huì)責(zé)任來平衡個(gè)人主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材2.4.2公共行政過程與政治過程相對(duì)分離

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生了專業(yè)化需求政黨政治使得行政與政治分離有了合理基礎(chǔ)效率成為社會(huì)渴求的目標(biāo)

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

工業(yè)時(shí)代的來臨為整個(gè)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來巨大變遷，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，各種利益沖突越演越烈，而政治系統(tǒng)卻沒有做好準(zhǔn)備來應(yīng)付由工業(yè)化、城市化興起所帶來的挑戰(zhàn)，這使得國(guó)家治理結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型。

在解決這些問題的過程中，政府開始承擔(dān)越來越多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)提供的職能。同時(shí)，在進(jìn)步時(shí)代改革運(yùn)動(dòng)中，專業(yè)的公共行政的重要性日益凸顯。進(jìn)步時(shí)代開啟了美國(guó)公共行政新時(shí)代，它不僅是美國(guó)200多年歷史中具有轉(zhuǎn)折意義的關(guān)鍵時(shí)期，也是公共行政學(xué)史上具有重要意義的階段，其對(duì)公共行政學(xué)的話題、方法及發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀DESANTISVP.TheshapingofmodernAmerica，1877—1920.HarlanDavidson，2000.DINERSJ

Averydifferentage:Americansoftheprogressiveera.HillandWang,1998.DUNLEAVYP，HOODC.Fromoldpublicadministrationtonewpublicmanagement.Publicmoney&management，1994，14（3）:916.HAYSSP.Thepoliticsofreforminmunicipalgovernmentintheprogressiveera.Thepacificnorthwestquarterly，1964，55（4）.HOODC.Contemporarypublicmanagement:anewglobalparadigm.Publicpolicyandadministration，1995，10（2）:104117.

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公共管理創(chuàng)新系列教材LARRYW,WILSONW.Progressivereform，andpublicadministration.Politicalsciencequarterly，1989,104(3):509525.FLANAGANMA.Americareformed:progressivesandprogressivisms,1890s—1920s.OxfordUniversityPress,2007.PIERSONP.Politicsintime:history，institutions，andsocialanalysis.PrincetonUniversityPress，2004.STIVERSCM.Bureaumen，settlementwomen:constructingpublicadministrationintheprogressiveera.UniversityPressofKansas，2002.

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何艷玲

著

公共行政學(xué)史第3章基石：政治行政二分、科層制與科學(xué)管理

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

要理解公共行政學(xué)特別是美國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展邏輯，必須準(zhǔn)確理解政黨分肥制。在政黨分肥制下，公務(wù)員任用確實(shí)打破了以往精英和上流階級(jí)壟斷的局面，但公務(wù)員任免和選舉政治的捆綁卻又使公務(wù)員陷入了選舉政治的惡斗之中。在進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，探索能夠高效整合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府管理結(jié)構(gòu)成為公共行政學(xué)的重要議題，由此逐漸形成了傳統(tǒng)公共行政理論的基本范式，包括：將行政從政治領(lǐng)域中分離出來，構(gòu)建科層制組織和采納“科學(xué)效率”管理方式，改革文官制度，等等。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政的倡導(dǎo)者希望通過專業(yè)化手段提高公務(wù)員的素質(zhì)和行政能力，并通過與政治分離，使公共行政擺脫政治惡斗，成為執(zhí)行公民意志的專門部門。

準(zhǔn)確理解政黨分肥制（spoilsystem）是深刻理解公共行政學(xué)特別是美國(guó)公共行政學(xué)發(fā)展不可缺少的一步。對(duì)政黨分肥制的理解不能超脫于其所處時(shí)代，只有認(rèn)識(shí)到其產(chǎn)生的緣由、針對(duì)的問題以及背后的理論依據(jù)，才能真正認(rèn)識(shí)到從建立政黨分肥制到取消政黨分肥制的系列改革背后所蘊(yùn)含的公共行政范式變化，在此基礎(chǔ)上，才可能理解傳統(tǒng)公共行政學(xué)的指向和基本精神。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)政黨分肥制1政治行政二分2韋伯的科層制34泰勒的科學(xué)管理思想

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.1政黨分肥制

在美國(guó)建國(guó)之初，尤其是在華盛頓時(shí)代，公務(wù)員的工作被視為只屬于出身好并受過良好教育的上流階級(jí)所有。在這一觀點(diǎn)的影響下，美國(guó)公共行政特別是公務(wù)員任免出現(xiàn)了強(qiáng)烈的貴族化傾向，公務(wù)員崗位被特定階級(jí)和小團(tuán)體壟斷。

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安德魯·杰克遜（AndrewJackson）總統(tǒng)嚴(yán)厲批評(píng)了公務(wù)員貴族化模式和小圈子壟斷公務(wù)員崗位的情況，認(rèn)為這樣的公務(wù)員任免制度在根本上違反了民主精神。在這樣的觀念的影響下，政黨贊助制（patronsystem），也就是后來所謂的政黨分肥制，在杰克遜總統(tǒng)任期內(nèi)被廣泛采納，并被后續(xù)的共和黨政府固化下來。在某種程度上，杰克遜的改革打破了上流社會(huì)壟斷政府崗位的情況，并為公務(wù)員崗位帶來了高度流動(dòng)性。

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體制出現(xiàn)的問題

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公務(wù)員變成了沒有安全感的工作公務(wù)員任命與選舉掛鉤并沒有如預(yù)期中那樣改善公務(wù)員道德水平原本設(shè)想中捍衛(wèi)民主價(jià)值的贊助制變成了實(shí)際上的政黨分肥制

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2政治行政二分

政治與行政的區(qū)分，確實(shí)是公共行政學(xué)成為獨(dú)立學(xué)科的開始。因?yàn)?，這意味著大家開始意識(shí)到選舉出身的政務(wù)官和執(zhí)行日常行政事務(wù)的事務(wù)官之間的不同，政黨分肥制初期樸素的選舉至上觀念也得以改變。研究者們開始真正從公務(wù)員工作的實(shí)際和特殊性的角度去思考和分析公共行政，而不再囿于那種認(rèn)為只要把官員任免和選舉結(jié)合起來就能保證政府良好運(yùn)作的傳統(tǒng)想法。這成為日后公共行政學(xué)確立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.1威爾遜對(duì)行政獨(dú)立的強(qiáng)調(diào)

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公共管理創(chuàng)新系列教材任何一門實(shí)踐科學(xué)，只有在人們有需要的時(shí)候才會(huì)去研究它，而公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景正在于此，即“在現(xiàn)今的政治實(shí)踐中，與憲法的制定相比，憲法的實(shí)施越來越困難”。

行政及行政研究的重要性公共行政是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行、政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷政治行政分離由于害怕我的研究結(jié)果會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)盛氣凌人、狹隘的官僚主義，我最想堅(jiān)持的原則是，美國(guó)政府的政府行政者必須時(shí)刻保持對(duì)民意的靈敏性獨(dú)立行政研究的開展

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.2古德諾的政治行政關(guān)系觀

古德諾的主要著作有《比較行政法》《政治與行政:對(duì)政府的研究》《合眾國(guó)的行政法原則》《社會(huì)改革與憲法》《憲法政府的原則》。政治的任務(wù)體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家意志的表達(dá)……而行政，在另一方面，是執(zhí)行國(guó)家意志；

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公共管理創(chuàng)新系列教材政治與行政如何協(xié)調(diào)也是古德諾有關(guān)政治行政關(guān)系的研究重點(diǎn)。古德諾將政治與行政進(jìn)行劃分，表明他認(rèn)同在政府部門內(nèi)部的確存在這兩種功能的區(qū)別，但更重要的是，他試圖為政府的運(yùn)作提供新的思路，以改善傳統(tǒng)的按照“立法、行政、司法”進(jìn)行的部門劃分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.2.3政治行政二分思想的影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材歷史影響政治行政二分之所以成為公共行政學(xué)基石，并不完全取決于其在美國(guó)行政改革史上策略性的選擇與角色，更在于其所建立的基于功能主義的系統(tǒng)分析方法為此后的公共行政研究者所繼承。在威爾遜、古德諾之后，細(xì)分政府內(nèi)部不同的功能和公務(wù)員扮演的不同角色成為非常重要的公共行政研究路徑。不管是威爾遜還是古德諾，都強(qiáng)調(diào)政治與行政的劃分是功能劃分，并不是要依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行部門區(qū)分，更不是要據(jù)此進(jìn)行部門設(shè)置?！白鳛橐粋€(gè)理論問題，政治行政二分不久便壽終正寢（盡管或許更準(zhǔn)確地說應(yīng)該是從未存活過）……（但其）作為一個(gè)實(shí)用性問題繼續(xù)存在于公共行政的建制性定義之中”

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出3.3韋伯的科層制

馬克斯·韋伯（1864—1920），德國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家，被公認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)學(xué)和公共行政學(xué)最重要的創(chuàng)始人之一。韋伯最初在柏林洪堡大學(xué)開始教職生涯，并陸續(xù)于維也納大學(xué)、慕尼黑大學(xué)等任教。韋伯將國(guó)家定義為一個(gè)“擁有合法使用暴力的壟斷地位”的實(shí)體。

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韋伯對(duì)科層制的關(guān)注源于其對(duì)社會(huì)理性化進(jìn)程的理解，科層制的設(shè)計(jì)所隱含的是韋伯對(duì)現(xiàn)代社會(huì)理性化趨勢(shì)的覺察，科層制的擴(kuò)張過程其實(shí)也是現(xiàn)代化理性思維擴(kuò)張的過程。正如法國(guó)思想家阿隆（RaymondAron）所說，在西方社會(huì)理性文化歷史進(jìn)程中，科層制體現(xiàn)了超越以前所有文明的重大技術(shù)進(jìn)步，是一切現(xiàn)代社會(huì)的特征，也是所有制度的一個(gè)重要組成部分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.1科層制的提出

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公共管理創(chuàng)新系列教材科層制的合法性基礎(chǔ)科層制的實(shí)踐在韋伯給它一個(gè)名稱以前就已存在，韋伯所做的是對(duì)其賦予完整的邏輯解釋。在韋伯看來，資本主義企業(yè)遵守的是合理的經(jīng)濟(jì)行為，現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)遵守的是合理的管理行為，總之二者遵守的都是有目的的理性行為科層制的理性化特征從前面的論述可以看出，科層制與早期模式主要的差別在于，運(yùn)用以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化行政取代人格化的行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材3.3.2文官制度

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公共管理創(chuàng)新系列教材制度法案現(xiàn)代文官制度，是在反對(duì)官吏恩賜制的過程中逐步形成的，是新興資產(chǎn)階級(jí)與貴族爭(zhēng)奪統(tǒng)治權(quán)的勝利，是吸取政黨分肥制教訓(xùn)，為了穩(wěn)定政局和保持政策執(zhí)行連續(xù)性，在政治實(shí)踐中逐漸摸索而形成和發(fā)展起來的?！杜淼聽栴D文官改革法案》主要包括：第一，文官必須通過競(jìng)爭(zhēng)考試，擇優(yōu)錄用；第二，文官不得因?yàn)檎h關(guān)系等政治原因被免職，也不得強(qiáng)迫文官參加政治活動(dòng)或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。

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如果說政治行政二分、科層制提供了應(yīng)對(duì)政黨分肥制的制度安排及組織架構(gòu)，那么科學(xué)管理則提供了這一制度和組織得以有效運(yùn)作的必要技術(shù)。泰勒被稱為“科學(xué)管理之父”，他的著作《科學(xué)管理原理》揚(yáng)起了科學(xué)管理的旗幟。3.4泰勒的科學(xué)管理思想

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最優(yōu)法第一是標(biāo)準(zhǔn)化的工作，也就是探尋“一種最佳工作方式”；第二是“實(shí)行廣泛而嚴(yán)密的控制，為維持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證”。效率至上泰勒認(rèn)為，提高生產(chǎn)效率，不但會(huì)降低成本和增加利潤(rùn)，也能增加工人收入。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

毫無(wú)疑問，政治行政二分、科層制、文官制度、科學(xué)管理等思想至少在歷史上曾經(jīng)成為公共行政的強(qiáng)心劑。這些理論第一次指出了一條新路徑，使公務(wù)員不再處于貴族化或政黨分肥制的兩難之中。專門的管理知識(shí)讓公務(wù)員以行政專家的姿態(tài)超然于政治惡斗之外，又讓普通人有了通過學(xué)習(xí)考試獲得公務(wù)員職務(wù)的可能。

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公共管理創(chuàng)新系列教材產(chǎn)生于美國(guó)的公共行政學(xué)從一開始就帶著極強(qiáng)的問題指向，除了韋伯的科層制更多是理論推演外，不論是政治行政、科學(xué)管理，抑或是各種行政原則的提出，都得益于美國(guó)政治實(shí)踐的推動(dòng)。作為一種政治回應(yīng)，泰勒等人的管理思想是順應(yīng)行政地位的凸顯和獨(dú)立而出現(xiàn)的，他們的目的，是為具體的行政事務(wù)尋求到一種最佳的方法，去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。對(duì)于龐大復(fù)雜的公共行政領(lǐng)域來說，傳統(tǒng)公共行政學(xué)是不完整的，其實(shí)用主義也讓它難以面對(duì)迅速變動(dòng)的公共行政事務(wù)，它對(duì)公共行政世界的解釋也越發(fā)乏力。很快，赫伯特·西蒙、羅伯特·達(dá)爾、德懷特·沃爾多等人展開了對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判。公共行政學(xué)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀GOODNOWFJ.Politicsandadministration:astudyingovernment，TransactionPublishers，1967.HOOGENBOOMA.Thependletonactandthecivilservice.Americanhistoricalreview，1959，64(2):301318.LYNNJrLE.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001，61(2).

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公共管理創(chuàng)新系列教材NORTHCOTESH，TREVELYANTE.Reportontheorganisationofthepermanentcivilservice，1854.WILSONW.Thestudyofadministration.Politicalsciencequarterly，1887，2(2).WOODRUFFCR.Anewmunicipalprogram.DAppletonandCompany，1919.古德諾.政治與行政.北京：華夏出版社，1987.馬克斯·韋伯．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：上卷．北京：商務(wù)印書館，1997．馬克斯·韋伯．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：下卷．北京：商務(wù)印書館，1997．泰勒.科學(xué)管理原理.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984.

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何艷玲

著

公共行政學(xué)史第4章初創(chuàng)：公共行政學(xué)的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

基于學(xué)科專門化的需要，公共行政學(xué)開始了對(duì)提高行政效率的研究，在此過程中大量借鑒了管理學(xué)的研究方法和思想傳統(tǒng)。公共部門被視為一種人、財(cái)、物的組織模式，因此適用于組織的研究方法和研究路徑也被認(rèn)為可以適用于提高政府行政效率與效能。在此背景下，懷特、威洛比、古立克、福萊特、巴納德等人的公共行政理論構(gòu)成了公共行政學(xué)發(fā)展的正統(tǒng)時(shí)期，公共行政學(xué)發(fā)展進(jìn)入鼎盛時(shí)期。

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公共管理創(chuàng)新系列教材可以說在這一階段，傳統(tǒng)公共行政學(xué)完成了建構(gòu)學(xué)科的研究范圍、研究體系、研究目標(biāo)和研究方法的任務(wù)。從公共行政實(shí)踐來看，公共行政學(xué)在變動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中也施展出了巨大能量。要理解初創(chuàng)時(shí)期的公共行政學(xué)，也就是傳統(tǒng)公共行政理論，必須理解傳統(tǒng)公共行政理論的成因，以及它所面對(duì)的社會(huì)問題和社會(huì)環(huán)境。由此，我們才能理解為何沃爾多認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論是一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，而非對(duì)科學(xué)的奠基。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)公共行政理論的產(chǎn)生1傳統(tǒng)公共行政理論的整體思路2傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向34被質(zhì)疑的傳統(tǒng)公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.1公共行政理論的產(chǎn)生

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公共管理創(chuàng)新系列教材從教材來看1926年出版的懷特的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》；1927年出版的威洛比的《公共行政學(xué)原理》從專著來看1937年出版的古利克和厄威克所編的《行政科學(xué)論文集》學(xué)會(huì)的成立1939年12月，美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)在美國(guó)政治學(xué)會(huì)年會(huì)上成立學(xué)科的建立1970年，全美公共行政與公共事務(wù)學(xué)院聯(lián)合會(huì)

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2

傳統(tǒng)公共行政理論的整體思路

傳統(tǒng)公共行政理論者一方面希望將政府部門從選舉政治中解放出來，讓政府承擔(dān)更多職能，另一方面又強(qiáng)調(diào)用企業(yè)式的方式來進(jìn)行管理，以高效行政挽救民主體制。在傳統(tǒng)公共行政理論所處時(shí)代，企業(yè)式的管理模式并不象征著反對(duì)科層制、扁平化管理和企業(yè)家精神，反而象征著理性科層制、集權(quán)和內(nèi)部管理紀(jì)律，與之相對(duì)的是打著民主旗號(hào)的碎片化、官員獨(dú)斷與行政混亂。這是傳統(tǒng)時(shí)期公共行政學(xué)與后續(xù)管理主義的顯著區(qū)別。

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要提高政府效率就必須達(dá)成三個(gè)條件：第一，行政要脫離政治的不確定性，尤其是必須應(yīng)對(duì)杰弗遜式的分權(quán)民主；第二，效率至上，其中包括采用企業(yè)管理技術(shù)，并總結(jié)出高效率的原則，作為公共行政學(xué)知識(shí)；第三，拓展政府部門，形成一個(gè)系統(tǒng)性的整體管理系統(tǒng)，打破美國(guó)傳統(tǒng)的碎片化政府結(jié)構(gòu)。而對(duì)于這些條件的強(qiáng)調(diào)，則進(jìn)一步衍生出了傳統(tǒng)公共行政理論的理論路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.1行政對(duì)政治不確定性的規(guī)避

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203基于與美國(guó)改革政黨分肥制度、建立文官制度等一系列改革的歷史聯(lián)系，傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)杰弗遜式民主主義與現(xiàn)實(shí)中的政府行政低效持有先天警惕傳統(tǒng)公共行政理論也對(duì)公民參與乃至公民政治運(yùn)動(dòng)對(duì)政府行政的影響保持高度警惕，因?yàn)檫@有悖于穩(wěn)定的科層制能達(dá)到高效的觀念傳統(tǒng)公共行政理論致力于追求結(jié)構(gòu)化、制度化來消除不確定性，也即通過建立適當(dāng)?shù)恼浇M織和對(duì)行政人員施加合理的限制來提高效率

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不像后來者往往將效率包裝成事實(shí)或者客觀中立的指標(biāo)，傳統(tǒng)公共行政理論大方坦承效率是政府部門的最高價(jià)值。正如懷特認(rèn)為的那樣，“公共行政的目標(biāo)是最高效地利用公務(wù)員和政府雇員所掌握的資源”。

4.2.2效率至上的價(jià)值觀

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公共管理創(chuàng)新系列教材觀點(diǎn)

傳統(tǒng)公共行政理論者相信效率是可以通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提煉原則而得到的。只有高效行政才是挽救民主價(jià)值的根本條件，而低效行政則會(huì)在現(xiàn)實(shí)中葬送看似美好的民主價(jià)值。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.2.3擴(kuò)大政府部門

傳統(tǒng)公共行政理論提出，政府部門應(yīng)該擴(kuò)大。如古利克所說，“在變化的時(shí)代，政府必須強(qiáng)化那些進(jìn)行政府行政的部門，也就是進(jìn)行協(xié)調(diào)、計(jì)劃、人事管理、財(cái)務(wù)控制和調(diào)研的部門。這些部門是組織的大腦和意志。

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這其中的邏輯是，既然在私人部門中，企業(yè)老板不可能僅靠自己的決策和生產(chǎn)就能運(yùn)轉(zhuǎn)一個(gè)企業(yè)，而是需要一系列的協(xié)調(diào)、計(jì)劃、人事、財(cái)務(wù)等行政部門來維系企業(yè)的運(yùn)作，那么，政府作為一個(gè)組織，也就不可能僅憑政治程序，不需要相應(yīng)的行政部門就能進(jìn)行有效的政府行政。因此，政府也需要像企業(yè)那樣擴(kuò)展自己的行政部門。這種企業(yè)有諸多行政部門則政府也應(yīng)該有相應(yīng)行政部門的觀點(diǎn)，在傳統(tǒng)公共行政理論者中并不少見，威洛比就把立法者比作企業(yè)中的理事會(huì)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向

作為公共行政學(xué)最為如日中天的一段時(shí)期，傳統(tǒng)公共行政時(shí)期并不是僅關(guān)注組織結(jié)構(gòu)這一單一面向。在嘗試提高組織效率和認(rèn)識(shí)組織內(nèi)人際互動(dòng)的過程中，傳統(tǒng)公共行政學(xué)也關(guān)注其他面向。特別是，從總結(jié)日常管理實(shí)踐出發(fā)，傳統(tǒng)公共行政理論意識(shí)到許多對(duì)工人進(jìn)行管理的社會(huì)因素。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.3.14.3.2政府行政過程中的人及其對(duì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)適應(yīng)作為傳統(tǒng)時(shí)期的公共行政學(xué)者，美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家瑪麗·福萊特也關(guān)注到了如何改進(jìn)組織才能提高效率，但她還關(guān)注到另一個(gè)面向，即如何理解組織中的個(gè)人和群體的行為動(dòng)機(jī)和欲望，以及組織該如何控制成員。行政組織理論傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的另一位管理學(xué)家切斯特·巴納德也非常重視組織理性。與福萊特類似，巴納德認(rèn)為組織作為合作體系有賴于個(gè)體的積極參與，因此，理解個(gè)人動(dòng)機(jī)和滿足組織中的個(gè)體欲望對(duì)于提高效率非常重要。

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正如林恩所描述的，傳統(tǒng)公共行政理論一度如日中天，但在下午就死了.這其中的一個(gè)重要原因就是傳統(tǒng)公共行政理論雖然一直強(qiáng)調(diào)科學(xué)，但實(shí)際上并不科學(xué)，也就是，是不科學(xué)的“科學(xué)管理”。泰勒在國(guó)會(huì)聽證會(huì)上對(duì)科學(xué)進(jìn)行了解釋，認(rèn)為科學(xué)是“某種有分類或有組織的知識(shí)”，或者說是“收集存在于工人腦中但沒有分類條件的知識(shí)，然后將這些知識(shí)抽象為規(guī)律、規(guī)則和公式”。4.4被質(zhì)疑的傳統(tǒng)公共行政理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.1

“不科學(xué)”的公共行政學(xué)傳統(tǒng)公共行政理論經(jīng)常會(huì)告訴你要做什么，例如要統(tǒng)一指揮、要集權(quán)、要權(quán)責(zé)一致、要專業(yè)化、要重視下屬的意見、要重視非正式組織等，但如何才能真正可重復(fù)地、有保證地做到這些，傳統(tǒng)公共行政理論往往只能依賴非科學(xué)的策略?！安豢茖W(xué)”的公共行政學(xué)真正探究在什么情況下用什么方式能真正解決問題，或者發(fā)現(xiàn)真正的根本性問題，傳統(tǒng)公共行政理論只能訴諸因時(shí)因地的管理藝術(shù)，或者情境下的權(quán)衡。

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公共管理創(chuàng)新系列教材4.4.2傳統(tǒng)公共行政理論的重要影響

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公共行政學(xué)需要與政治分離并以效率為基礎(chǔ)而自立的觀點(diǎn)影響了后世的管理主義公共行政學(xué)的發(fā)展傳統(tǒng)公共行政理論被后續(xù)的不同學(xué)派賦予了不同解讀，既為后來理論提供了古典依據(jù)，也重塑了對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的理解因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政理論并不符合今天對(duì)學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性的要求，這反而使得其思想具有彈性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

從傳統(tǒng)公共行政理論的產(chǎn)生到傳統(tǒng)公共行政理論的原則化的演變，這一時(shí)期的公共行政理論不再是強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)的宏觀理論，而是將注意力放在具體事務(wù)上。作為一種管理思想，公共行政是隨著現(xiàn)代工業(yè)的擴(kuò)張而出現(xiàn)的，以效率為導(dǎo)向的社會(huì)運(yùn)行必然要求重新設(shè)計(jì)原有的運(yùn)作模式。作為一種回應(yīng)，泰勒、法約爾、古利克和厄威克等人的管理思想是順應(yīng)公共行政地位的凸顯和獨(dú)立而出現(xiàn)的，他們的目的是為具體行政事務(wù)尋求一種最佳的方法，去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

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或許傳統(tǒng)公共行政理論是粗糙的或不完整的，在某些方面其結(jié)論也許是錯(cuò)誤的，但這些在今天看來理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑樵诋?dāng)年無(wú)疑都是革命性的變化。正是在此意義上可以說，傳統(tǒng)公共行政理論有效回應(yīng)了公共行政學(xué)初創(chuàng)時(shí)期所面臨的問題。也正是經(jīng)過這個(gè)階段，公共行政研究得以制度化，公共行政學(xué)作為一門學(xué)科也逐漸走向成熟。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀CLEVELANDFA.Organizeddemocracy:anintroductiontothestudyofAmericanpolitics.Longmans，Green，andCompany,1913.FOLLETTMP.Thenewstate:grouporganizationthesolutionofpopulargovernment.PennsylvaniaStatePress,1918.GRAHAMP.MaryParkerFollettprophetofmanagement.HarvardBusinessSchoolPress,1995.GULICKL，URWICKL.Papersonthescienceofadministration.Routledge，2004.

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公共管理創(chuàng)新系列教材GULICKL.Politics，administration，andthe“newdeal”.TheannalsoftheAmericanacademyofpoliticalandsocialscience，1933,169(1):5566.LYNNLEJr.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001,61(2):144160.SAYREWS.Trendsofadecadeinadministrativevalues.Publicadministrationreview,1951(11):19.

切斯特·巴納德.管理人員的職能.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997.斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué):概念與案例.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

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公共行政學(xué)史

何艷玲

著

公共行政學(xué)史第5章危機(jī)：學(xué)科科學(xué)化及其爭(zhēng)論

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

發(fā)軔于19世紀(jì)末的美國(guó)，公共行政學(xué)在進(jìn)步主義、政府改革和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下于20世紀(jì)30年代進(jìn)入了發(fā)展黃金時(shí)代，形成了所謂的“正統(tǒng)論”公共行政學(xué)。此時(shí)，傳統(tǒng)公共行政理論占據(jù)主流話語(yǔ)體系，在學(xué)科發(fā)展和實(shí)踐回應(yīng)上都得到了美譽(yù)。隨著學(xué)術(shù)共同體、學(xué)術(shù)期刊、人才培養(yǎng)體系的不斷完善，作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)得以建立，公共行政學(xué)的基本共識(shí)也不斷達(dá)成，包括政治行政二分、科層制、科學(xué)管理原理以及越來越多有關(guān)政府改革的原則。

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然而，在經(jīng)歷了短暫繁榮后，從40年代開始，傳統(tǒng)公共行政理論在處理新的實(shí)踐問題時(shí)日益捉襟見肘。此時(shí)，曾經(jīng)推動(dòng)“正統(tǒng)論”公共行政學(xué)興起、成長(zhǎng)與繁榮的行政原則在一群年輕學(xué)者的批評(píng)下，被認(rèn)為是“可有可無(wú)、成對(duì)出現(xiàn)的格言”。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)“共識(shí)”被嚴(yán)重削弱。在舊傳統(tǒng)瓦解、新共識(shí)尚未達(dá)成的背景下，一場(chǎng)關(guān)于公共行政學(xué)科定位與研究方法的持續(xù)爭(zhēng)論也開始上演。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)西蒙對(duì)公共行政原則的質(zhì)疑1達(dá)爾與西蒙的討論2“西沃之爭(zhēng)”34公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1西蒙對(duì)公共行政原則的質(zhì)疑

為了創(chuàng)建一門獨(dú)立學(xué)科，公共行政學(xué)者努力歸納出了許多原則。這些原則的探究基于這樣一種假設(shè)：在公共行政學(xué)中，總結(jié)歸納出普適性的原則是可能的.20世紀(jì)40年代，發(fā)展出諸多原則的傳統(tǒng)公共行政理論受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以赫伯特·西蒙為代表的行為主義學(xué)派首先否定了行政原則的存在。

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1946年，西蒙在《公共行政評(píng)論》上發(fā)表《行政諺語(yǔ)》（TheProverbsofAdministration）一文，認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)者所提出的每一條行政原則都可以找到另一條看來同樣有道理、同樣可接受的對(duì)立原則。他指出，這些原則在進(jìn)行說服、政治辯論及各種形式的修辭中很受歡迎，因?yàn)樗鼈兛偸窍裰V語(yǔ)那樣成對(duì)出現(xiàn)，例如“三思而行”與“當(dāng)斷不斷，反受其亂”。但這些行政原則并非真正的科學(xué)原則，只能被稱為“行政諺語(yǔ)”?？茖W(xué)的理論應(yīng)明確辨別出什么是對(duì)的、什么是錯(cuò)的，然而“行政諺語(yǔ)”卻指向不明。

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西蒙所著《行政行為：行政組織決策過程研究》（AdministrativeBehavior：AStudyofDecision

MakingProcessesinAdministrativeOrganizations），該書在國(guó)內(nèi)被譯為《管理行為》出版，是西蒙獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的主要著作，瑞典皇家科學(xué)院稱它為劃時(shí)代的作品。

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公共管理創(chuàng)新系列教材貢獻(xiàn)

2.提出了決策過程理論1.以有限理性和行政人假設(shè)作為決策的基本命題

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書中的原則分析

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公共管理創(chuàng)新系列教材集體業(yè)務(wù)工作的專業(yè)化，會(huì)使管理效率得到提高在西蒙看來，上述原則明顯相互矛盾，而這類相悖的原則在傳統(tǒng)公共行政論著中俯拾即是。傳統(tǒng)公共行政學(xué)錯(cuò)誤地尋求一種永遠(yuǎn)都完全適用于一切組織的、絕對(duì)的和一成不變的組織原則。將集體成員納入一個(gè)明確的職權(quán)等級(jí)當(dāng)中，保證統(tǒng)一指揮，就能使管理效率得到提高。限制組織層級(jí)系統(tǒng)的控制幅度（spanofcontrol），使之較窄，管理效率就會(huì)提高。按照目標(biāo)、過程、用戶和地點(diǎn)來組織工作者并實(shí)施控制，就能提高管理效率。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1.1有限理性與行政人

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公共管理創(chuàng)新系列教材有限理性行政人西蒙更強(qiáng)調(diào)決策過程的復(fù)雜性。盡管行政決策者都想要做出理性抉擇（比如說最好的選擇），但在進(jìn)行理性決策的過程中，人們信息加工的能力是有限的。有限理性的形成主要源于三點(diǎn)。在有限理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，西蒙設(shè)計(jì)了行政人的概念。他認(rèn)為行政人追求的是“滿意”而非“最優(yōu)”?！靶姓酥越邮堋畡倓倝蚝谩慕猓⒉皇且?yàn)樗麑幧傥鸲?，而是因?yàn)樗緵]有選擇余地”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.1.2基于有限理性和行政人假設(shè)的決策理論

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公共管理創(chuàng)新系列教材決策的事實(shí)前提與價(jià)值前提西蒙將決策前提視為組織向其成員施加影響的關(guān)鍵。他將決策前提分為兩大類組織行為對(duì)個(gè)人決策的影響西蒙認(rèn)為，權(quán)威是上下級(jí)雙方的一種行為關(guān)系模式，既包括了上級(jí)下達(dá)的命令，也包括了下級(jí)是否接受命令的選擇。決策程序西蒙認(rèn)為：“決策不僅僅是從幾個(gè)備選方案中選定一個(gè)方案的行動(dòng)，而是一個(gè)過程?！睕Q策類型西蒙將決策劃分為程序性決策和非程序性決策兩種類型。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2達(dá)爾與西蒙的討論：公共行政學(xué)如何成為科學(xué)

公共行政學(xué)是一門科學(xué)嗎？1947年，美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾與西蒙首先就這一問題進(jìn)行了爭(zhēng)論。兩人的爭(zhēng)論圍繞三個(gè)問題展開，即公共行政和規(guī)范價(jià)值、公共行政和人的行為以及公共行政和社會(huì)環(huán)境。這些問題的本質(zhì)其實(shí)可以總結(jié)為科學(xué)是否應(yīng)該（或能夠）考慮價(jià)值和人性（humanelement）。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2.15.2.2西蒙：公共行政研究需要科學(xué)化西蒙從“行政諺語(yǔ)”的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)典理論中的專業(yè)化、命令單位、控制幅度，以及對(duì)于目的、過程、地點(diǎn)等的組織管理均不符合嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)規(guī)范，其不過是對(duì)公共行政系統(tǒng)的簡(jiǎn)單描述。達(dá)爾：建立一門公共行政科學(xué)非常難與之相對(duì)，達(dá)爾在與西蒙的辯論中也指出兩大問題：首先，達(dá)爾相信在公共行政學(xué)中排除規(guī)范價(jià)值是不可能的，科學(xué)也無(wú)法跨越實(shí)然與應(yīng)然之間的鴻溝。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.2.3西蒙的再回應(yīng)西蒙進(jìn)一步闡述：首先，規(guī)范價(jià)值的影響對(duì)于科學(xué)研究來說并不總是一樣。即使在公共行政科學(xué)中，也會(huì)存在理論科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)；其次，只有科學(xué)化才能使公共行政學(xué)保持學(xué)科的獨(dú)立性，并為其他學(xué)科貢獻(xiàn)特有知識(shí)。總體而言，西蒙和達(dá)爾都是實(shí)證主義支持者，他們均認(rèn)為科學(xué)化的實(shí)證研究是獲得知識(shí)的重要手段，并可以通過對(duì)科學(xué)原則的總結(jié)推進(jìn)公共行政學(xué)的發(fā)展。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.3.15.3.2“西沃之爭(zhēng)”的開始公共行政學(xué)之所以得以產(chǎn)生，一方面是基于現(xiàn)代社會(huì)所獨(dú)有的以技術(shù)理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性，另一方面則基于傳統(tǒng)人文學(xué)科的價(jià)值關(guān)懷和探討。這兩大思想傳統(tǒng)決定了公共行政學(xué)自產(chǎn)生伊始就在技術(shù)理性與價(jià)值判斷兩極中徘徊。學(xué)科定位及方法論之爭(zhēng)“西沃之爭(zhēng)”主要圍繞三個(gè)問題展開：第一，學(xué)科定位之爭(zhēng)：公共行政學(xué)是一門科學(xué)嗎？第二，方法論之爭(zhēng)：是實(shí)證的還是規(guī)范的？第三，價(jià)值取向之爭(zhēng)：是效率還是民主？5.3“西沃之爭(zhēng)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.3.3“西沃之爭(zhēng)”的影響：共識(shí)瓦解與反思熱潮興起

公共行政學(xué)發(fā)展的歷史也證明，在學(xué)科的后續(xù)發(fā)展中，西蒙和沃爾多都各自留下了思想烙印。公共行政學(xué)出現(xiàn)了兩條主要的研究路徑。西蒙路徑的發(fā)展從兩個(gè)方面展開：其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社會(huì)科學(xué)的學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)，從而重新確立了公共行政學(xué)的學(xué)科地位、學(xué)術(shù)身份與學(xué)理規(guī)范；其二是在公共行政研究中成功地引入各種社會(huì)科學(xué)甚至自然科學(xué)的新理論，從而使公共行政學(xué)走向了行為科學(xué)的公共行政學(xué)。

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沃爾多路徑的發(fā)展則是從多個(gè)層面展開的，既包括重建規(guī)范理論的整體性運(yùn)動(dòng)，也包括單個(gè)學(xué)者的努力。沃爾多路徑發(fā)展的意義體現(xiàn)在它極大地喚醒了人們的規(guī)范意識(shí)，激發(fā)更多的人致力于探究憲政民主對(duì)于公共行政的意義，從而為公共行政學(xué)設(shè)定了規(guī)范研究的路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.4公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”

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公共管理創(chuàng)新系列教材5.4.1公共行政學(xué)是科學(xué)嗎？5.4.2公共行政學(xué)能否成為一門學(xué)科？5.4.3公共行政學(xué)能夠解決公共實(shí)踐問題嗎？5.4.4公共行政學(xué)的核心價(jià)值是什么？

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

發(fā)生于20世紀(jì)40年代的爭(zhēng)論瓦解了傳統(tǒng)公共行政理論的合法性基礎(chǔ)，其以經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)為代表的行政原則及歸納法被拋棄，“西沃之爭(zhēng)”由此而來。西蒙和沃爾多的爭(zhēng)論集中在三個(gè)方面：學(xué)科定位之爭(zhēng)：公共行政學(xué)是一門科學(xué)嗎？方法論之爭(zhēng)：是實(shí)證的還是規(guī)范的？?jī)r(jià)值取向之爭(zhēng)：是效率還是民主？在爭(zhēng)論之中，公共行政學(xué)形成了兩種研究途徑，

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公共管理創(chuàng)新系列教材一是以西蒙為代表的科學(xué)化途徑，二是以沃爾多為代表的規(guī)范化途徑，二者分別走向行為科學(xué)的公共行政和新公共行政。然而這兩條路徑都沒能為公共行政學(xué)提供一套完整的分析路徑。在舊共識(shí)瓦解、新共識(shí)尚未形成的情況下，公共行政學(xué)陷入了“身份危機(jī)”。作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)與作為一種實(shí)踐的公共行政之間存在廣泛張力，學(xué)者們?yōu)橄膺@種張力所做的努力似乎又在不同程度上加劇了公共行政學(xué)的學(xué)科分裂。“身份危機(jī)”成為伴隨公共行政學(xué)發(fā)展的一個(gè)陰影。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀KUHNTS.Thestructureofscientificrevolutions.UniversityofChicagoPress，2012.LOWITJ.Legitimizingpublicadministration:adisturbeddissent.Publicadministrationreview，1993，53(3).OVEREEMP.Beyondheterodoxy:DwightWaldoandthepolitics

administrationdichotomy.Publicadministrationreview，2008，68(1).SAYREWS.Premisesofpublicadministration:pastandemerging.PublicadministrationReview，1958，18(2).

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公共管理創(chuàng)新系列教材WALDOD.Theadministrativestate:astudyofthepoliticaltheoryofAmericanpublicadministration.TransactionPublishers，2006.WHITEJD.Onthegrowthofknowledgeinpublicadministration.Publicadministrationreview，1986，46(1).YANOWD.Conductinginterpretivepolicyanalysis.SagePublications，2000.赫伯特·西蒙.管理行為：管理組織決策過程的研究.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

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何艷玲

著

公共行政學(xué)史第6章

分異：

實(shí)現(xiàn)民主行政的不同理解

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

傳統(tǒng)公共行政提出政治行政二分，重新構(gòu)建了公共行政學(xué)和民主政治的關(guān)系，并使公共行政從貴族制與政黨分肥制的悖論中解放出來。從20世紀(jì)40年代開始，傳統(tǒng)公共行政理論受到了激烈批判，公共行政學(xué)的學(xué)科合法性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。公共行政學(xué)危機(jī)的關(guān)鍵在于其天生存在的民主責(zé)任與效率行政的關(guān)系。如何重新建構(gòu)公共行政與民主政治的關(guān)系成為公共行政學(xué)不可回避的問題，因此也產(chǎn)生了不同的理論主張，其中最具代表性的是公共選擇理論與新公共行政理論。

公共行政學(xué)史

公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政學(xué)建立之初，傳統(tǒng)公共行政理論者的思想中往往暗含一個(gè)前提：民主建設(shè)業(yè)已完成，需要的僅僅是使民主的行政制度更有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，20世紀(jì)五六十年代之后，公共行政在實(shí)踐和學(xué)科上遭遇的身份合法性危機(jī)卻越來越多地使人們開始懷疑，民主本身仍然還是個(gè)問題。什么樣的行政體制才能滿足人們的期望，成為對(duì)美國(guó)公共行政既有體制的巨大挑戰(zhàn)，以及公共行政學(xué)界需要回答的重要課題。圍繞這一問題的回答，公共行政學(xué)自身給出了不同的答案。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)公共行政實(shí)踐的民主困境1公共選擇理論與官僚行為分析2新公共行政理論與行政過程的民主性34“黑堡宣言”對(duì)新公共行政理論的發(fā)展與延續(xù)

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公共管理創(chuàng)新系列教材6.1公共行政實(shí)踐的民主困境

在傳統(tǒng)公共行政理論那里，民主建設(shè)已經(jīng)完成了，要討論的問題就是如何讓民主的行政制度更有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。這似乎是有一定道理的。問題在于，事實(shí)真的如此嗎？一方面，資本主義國(guó)家的社會(huì)問題急劇增加，傳統(tǒng)公共行政理論的無(wú)效性開始顯現(xiàn)；另一方面，越來越多的學(xué)者認(rèn)為，隨著政府部門的專業(yè)化與細(xì)分化，行政分支不斷擴(kuò)張，在公民日常生活的實(shí)際觀感中，民主已經(jīng)不再那么理所當(dāng)然，反而與提高效率一樣也需要細(xì)心分析和認(rèn)真建設(shè)。在此背景下，傳統(tǒng)公共行政理論的民主性自然就受到了巨大挑戰(zhàn)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材

公共部門與私人部門有很大不同。私人部門只需要考慮市場(chǎng)效益與商業(yè)績(jī)效，企業(yè)管理本身是否民主并不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生直接的損害和影響，因此企業(yè)管理理論并不需要去特別考慮社會(huì)對(duì)于民主的要求。政府部門一旦按照同樣的理論進(jìn)行設(shè)計(jì)，政府權(quán)力將高度集中，這種高度集中將可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生難以估量的損害。如果承認(rèn)民主建設(shè)并非一個(gè)已完成的任務(wù)，那么什么樣的行政模式可以更有效地保障公民權(quán)利以及體現(xiàn)民主本質(zhì)，就成為公共行政學(xué)必須面對(duì)的問題。面對(duì)這一問題，不同理論、學(xué)派都給出了解釋和方案。接下來，我們將重點(diǎn)介紹其中具有代表性的公共選擇理論和新公共行政理論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材6.2公共選擇理論與官僚行為分析

公共選擇理論的出現(xiàn)不僅是由于政治生活中出現(xiàn)了越來越多