公共管理學(xué)原理（修訂版）課件 第11章 戰(zhàn)略管理；第12章 績(jī)效管理

第11章戰(zhàn)略管理

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第11章戰(zhàn)略管理

11.1私人部門(mén)的戰(zhàn)略管理11.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的興起11.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的范圍11.1私人部門(mén)的戰(zhàn)略管理

11.1.1私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的演進(jìn)11.1.2私人部門(mén)戰(zhàn)略管理研究的十大學(xué)派11.1.3對(duì)十大學(xué)派的綜合分析

11.1.1私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的演進(jìn)四個(gè)階段:1．預(yù)算與財(cái)務(wù)控制階段（20世紀(jì)50年代以前）2．長(zhǎng)期計(jì)劃階段（20世紀(jì)50年代初至60年代初）3．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀(jì)60年代初至70年代初）4．戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)70年代初至今）表111列出了戰(zhàn)略管理演進(jìn)的四個(gè)階段及其主要特征。11.1.2私人部門(mén)戰(zhàn)略管理研究的十大學(xué)派1．第一階段：理性分析階段（20世紀(jì)60年代初至80年代中期）表112理性分析階段的三大學(xué)派2．第二階段：非理性階段（20世紀(jì)80年代中期至90年代初）表113非理性階段的六大學(xué)派3．第三階段：整合階段整合階段主要產(chǎn)生一個(gè)學(xué)派，即綜合學(xué)派或結(jié)構(gòu)學(xué)派。它認(rèn)為，大多數(shù)時(shí)候，組織都可被描述為某種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，但這種穩(wěn)定時(shí)期偶然被一些轉(zhuǎn)變過(guò)程所隔斷——向另一種結(jié)構(gòu)的量的飛躍；戰(zhàn)略的關(guān)鍵就是維持穩(wěn)定，但會(huì)周期性地認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變的需要；組織戰(zhàn)略制定過(guò)程是一個(gè)典型的由一系列因素構(gòu)成的集合的形成過(guò)程。在此過(guò)程中，某一特定類型企業(yè)在某一特定時(shí)期內(nèi)采取了某一特定行為，恰好與某一特定類型的環(huán)境相吻合。每一種結(jié)構(gòu)的選擇都必須與企業(yè)所在的時(shí)期和條件相適應(yīng)。11.1.3對(duì)十大學(xué)派的綜合分析爭(zhēng)論點(diǎn)：控制問(wèn)題戰(zhàn)略形成是深思熟慮的還是應(yīng)急的？即預(yù)先控制與后來(lái)的學(xué)習(xí)需求要達(dá)到什么程度？戰(zhàn)略家誰(shuí)是戰(zhàn)略家，或組織的戰(zhàn)略思想從哪里來(lái)？戰(zhàn)略形成是一個(gè)個(gè)人過(guò)程，還是集體過(guò)程、技術(shù)過(guò)程、生理過(guò)程？戰(zhàn)略創(chuàng)新怎樣處理戰(zhàn)略的穩(wěn)定和創(chuàng)新的關(guān)系？戰(zhàn)略創(chuàng)新采取什么形式？戰(zhàn)略創(chuàng)新的來(lái)源是什么？戰(zhàn)略選擇戰(zhàn)略家受到環(huán)境制約的程度有多大？其主觀選擇程度又有多大？戰(zhàn)略思考思考與行動(dòng)是什么關(guān)系？組織應(yīng)在多大程度上專注于戰(zhàn)略思考？圖111作為一個(gè)過(guò)程的十種學(xué)派11.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的興起

11.2.1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理興起的背景11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的形成11.2.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的評(píng)價(jià)

11.2.1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理興起的背景1．復(fù)雜的不確定環(huán)境的挑戰(zhàn)（1）不確定性（2）相互關(guān)聯(lián)性（3）限制性2．政府改革3．新公共管理主義的推動(dòng)4．私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的示范性影響11.2.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的形成1．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀(jì)80年代初至90年代）從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)開(kāi)始從私人部門(mén)傳入公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃的引入對(duì)公共部門(mén)是具有重要意義的。正如布賴森所指出的，它可以促進(jìn)溝通與參與，協(xié)調(diào)利益與價(jià)值差異，推動(dòng)有序決策的制定和開(kāi)展。然而，跟私人部門(mén)一樣，公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃也存在很大局限性。戰(zhàn)略規(guī)劃在實(shí)踐中的表現(xiàn)也并不理想2．戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今)到了80年代末90年代初，公共部門(mén)的管理改革走向深入，傳統(tǒng)官僚制日益被拋棄，公共組織面臨更加錯(cuò)綜復(fù)雜和不確定的環(huán)境，尤其是各種突變和意外事件經(jīng)常發(fā)生，在嚴(yán)重的財(cái)政緊縮和快速變化中，它們不得不運(yùn)用戰(zhàn)略去保證生存、適應(yīng)混亂和危機(jī)。在這種情況下，戰(zhàn)略規(guī)劃顯露出明顯的局限性，在私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的影響下，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門(mén)發(fā)展到了下一個(gè)階段，即戰(zhàn)略管理階段。從戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略管理這種變遷表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）從線性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。（2）從以方案為焦點(diǎn)到以行動(dòng)為焦點(diǎn)。（3）從過(guò)程取向到結(jié)果取向（4）從集中化到分散化（5）從正式計(jì)劃到應(yīng)急戰(zhàn)略（6）從理性到非理性（7）從關(guān)注外部環(huán)境到關(guān)注內(nèi)部因素。11.2.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的評(píng)價(jià)1．公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的成就公共部門(mén)引入戰(zhàn)略管理具有重大意義第一，或許最明顯的潛在好處是對(duì)戰(zhàn)略性思考與行動(dòng)的推進(jìn)。第二，提高決策制定。第三，提高組織責(zé)任和績(jī)效。第四，戰(zhàn)略規(guī)劃還能直接給組織成員帶來(lái)好處。2．對(duì)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理及戰(zhàn)略規(guī)劃的批評(píng)意見(jiàn)一：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程被描述為比它的實(shí)際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。意見(jiàn)二：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程過(guò)于呆板，因此面對(duì)要求做出快速反應(yīng)的迅速變化和動(dòng)蕩不安的外部環(huán)境時(shí)，顯得過(guò)于遲鈍。意見(jiàn)三：正式的過(guò)程與創(chuàng)造性和革新相違背。意見(jiàn)四：將戰(zhàn)略概念應(yīng)用到與私人部門(mén)差異很大的公共部門(mén)可能產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題。意見(jiàn)五：戰(zhàn)略由組織制定，會(huì)造成政治控制困難，產(chǎn)生責(zé)任問(wèn)題。意見(jiàn)六：公共部門(mén)的組織目標(biāo)含混不清，戰(zhàn)略考慮毫無(wú)意義。意見(jiàn)七：公共部門(mén)的時(shí)間觀念過(guò)于短暫（主要指官員的任期問(wèn)題），認(rèn)為它所提出的任何長(zhǎng)期觀點(diǎn)都必定遭遇失敗。11.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的范圍11.3.1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的特征11.3.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的過(guò)程11.3.3公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的學(xué)科輪廓11.3.4公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的現(xiàn)實(shí)價(jià)值11.3.1公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的特征公共部門(mén)戰(zhàn)略管理是具有如下四個(gè)基本特征的管理：（1）關(guān)注長(zhǎng)期；（2）將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí)；（3）認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管理和計(jì)劃并不是自行貫徹的；（4）采取一種外部觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷11.3.2公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的過(guò)程1．戰(zhàn)略規(guī)劃公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃包括戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略選擇兩個(gè)功能活動(dòng)環(huán)節(jié)戰(zhàn)略分析：一是分析組織的歷史背景，確定組織的最終目的。二是PEST分析三是SWOT分析戰(zhàn)略選擇第一:信息輸入。第二:匹配。第三:決策。2.戰(zhàn)略實(shí)施戰(zhàn)略實(shí)施主要是制定出具體措施來(lái)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略。在公共部門(mén)中主要包括以下三類活動(dòng)：一是利益相關(guān)者管理二是組織職能結(jié)構(gòu)管理三是資源管理3.戰(zhàn)略評(píng)價(jià)戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的界定依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種行政行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，并將其作為決定戰(zhàn)略變革、戰(zhàn)略改進(jìn)和制定新戰(zhàn)略的依據(jù)。第12章績(jī)效管理

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12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.1公共部門(mén)績(jī)效管理的興起12.1.2績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理12.1.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的類型12.1.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的意義12.1.1公共部門(mén)績(jī)效管理的興起西方公共部門(mén)績(jī)效管理萌芽于20世紀(jì)初，起步于20世紀(jì)中期，但到20世紀(jì)70年代，公共部門(mén)績(jī)效管理與評(píng)估才開(kāi)始全面推行。到了90年代，績(jī)效管理與評(píng)估達(dá)到鼎盛時(shí)期。英國(guó)、美國(guó)是西方國(guó)家公共部門(mén)績(jī)效管理歷史演進(jìn)的典型代表。英國(guó)：“雷納評(píng)審”,

“部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”,“財(cái)務(wù)管理新方案”,“下一步行動(dòng)方案”等改革美國(guó)：美國(guó)是世界上最早推行績(jī)效評(píng)估的國(guó)家我們可以將美國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理的發(fā)展過(guò)程劃分為五個(gè)主要階段，依次強(qiáng)調(diào)效率、預(yù)算、管理、民營(yíng)化和政府再造。效率階段（1900—1940年）。這一時(shí)期的動(dòng)機(jī)是追求高效廉潔的政府。預(yù)算階段（1940—1970年）。這一時(shí)期的動(dòng)機(jī)主要是控制成本管理階段（1970—1980年）。這一時(shí)期的動(dòng)機(jī)是追求公共管理的效率與有效性民營(yíng)化階段（1980—1992年）。這一時(shí)期的目標(biāo)是減少財(cái)政赤字、減少賦稅、削減政府支出，并減少聯(lián)邦政府的規(guī)模與權(quán)力。這一時(shí)期的績(jī)效管理和評(píng)估過(guò)程出現(xiàn)了新的內(nèi)容，即私有化，將政府服務(wù)承包給私人部門(mén)。政府再造階段（1992年開(kāi)始）。這一時(shí)期的目標(biāo)是減少政府支出，提高公共責(zé)任、效率、有效性以及回應(yīng)性，授權(quán)于公共行政人員?？?jī)效管理在理論和實(shí)踐上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)第一，公共部門(mén)績(jī)效管理的興起與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。第二，財(cái)政壓力是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的重要原因第三，新的管理理念是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的理論基礎(chǔ)第四，競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的一個(gè)重要推動(dòng)力。第五，政府政策的推動(dòng)和支持也促進(jìn)了公共部門(mén)績(jī)效管理的發(fā)展。12.1.2績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理1．績(jī)效績(jī)效是指“從過(guò)程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來(lái)進(jìn)行評(píng)估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)去結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較2．績(jī)效評(píng)估我們可以從三個(gè)方面來(lái)理解政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵：在微觀層面上，績(jī)效評(píng)估是對(duì)個(gè)人工作業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)的認(rèn)定；在中觀層面上，績(jī)效評(píng)估便是對(duì)政府的各部門(mén)，包括事業(yè)單位、非營(yíng)利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測(cè)評(píng)，如政策制定執(zhí)行的效果，項(xiàng)目管理實(shí)施的狀況影響，給民眾提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等；在宏觀層面上，績(jī)效評(píng)估是對(duì)整個(gè)公共部門(mén)尤其是政府績(jī)效的測(cè)評(píng)，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平的持續(xù)提高，社會(huì)公正與平等，國(guó)家安全和社會(huì)秩序的改變，精神文明的提高等方面。3．績(jī)效管理績(jī)效管理可以說(shuō)是公共部門(mén)改革的重要策略。什么是公共部門(mén)績(jī)效管理？沙夫里茨和盧塞爾認(rèn)為，公共部門(mén)績(jī)效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為，公共部門(mén)績(jī)效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測(cè)、評(píng)估組織所有方面的績(jī)效。12.1.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的類型1．內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估內(nèi)部評(píng)估是公共部門(mén)內(nèi)部的評(píng)估者完成的評(píng)估外部評(píng)估是由公共部門(mén)外部的評(píng)估者完成的評(píng)估2．個(gè)人績(jī)效評(píng)估和組織績(jī)效評(píng)估個(gè)人績(jī)效評(píng)估是指基于事實(shí)，有組織地、客觀地對(duì)公共部門(mén)的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、工作適應(yīng)性及對(duì)組織的貢獻(xiàn)所做出的評(píng)估。組織績(jī)效評(píng)估是指對(duì)公共部門(mén)的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會(huì)公眾的需要而進(jìn)行的評(píng)估3．管理與改進(jìn)型評(píng)估、責(zé)任與控制型評(píng)估和節(jié)約開(kāi)支型評(píng)估以評(píng)估目標(biāo)作為績(jī)效評(píng)估類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前已被經(jīng)合組織成員國(guó)廣泛采用12.1.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的意義公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的重要理論意義和實(shí)踐意義1.績(jī)效評(píng)估是公共管理的必要手段2.績(jī)效評(píng)估是提高公共部門(mén)績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制3.績(jī)效評(píng)估有利于政府信譽(yù)和形象的提高4.績(jī)效評(píng)估是一種有效的管理工具12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素

12.2.1績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)12.2.2績(jī)效評(píng)估的途徑12.2.3績(jī)效評(píng)估的制度安排12.2.4績(jī)效評(píng)估的信息系統(tǒng)12.2.1績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)

績(jī)效評(píng)估最根本的目的是評(píng)價(jià)公共部門(mén)的行為活動(dòng)和運(yùn)營(yíng)狀況，審查公共組織對(duì)資源的利用及所取得的成績(jī)，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率與效力的使用，從而維護(hù)公共部門(mén)存在的合法性。根據(jù)評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)不同，評(píng)估具有以下三種目標(biāo)：1．提高績(jī)效2．明確責(zé)任3．增收節(jié)支12.2.2績(jī)效評(píng)估的途徑

自上而下的途徑自上而下的評(píng)估途徑往往使用實(shí)驗(yàn)性的方法，即先從個(gè)別開(kāi)始然后擴(kuò)展至整個(gè)組織。此外此外，自上而下的評(píng)估模式側(cè)重于評(píng)估技術(shù)的有效性、可靠性和同質(zhì)性，因而這種評(píng)估方式往往要使評(píng)估要素標(biāo)準(zhǔn)化，并預(yù)先制定好評(píng)估的機(jī)制。自上而下的評(píng)估途徑也有缺點(diǎn)，那就是評(píng)估可能得不到下級(jí)機(jī)構(gòu)的支持，從而降低評(píng)估的合法性。，自下而上的評(píng)估途徑更多強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作。這種途徑的優(yōu)點(diǎn)在于評(píng)估得到機(jī)構(gòu)的更多支持，從而提高評(píng)估的有效性。在自下而上的評(píng)估模式中，組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)一起參與討論評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)。評(píng)估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。自上而下的途徑帶有較強(qiáng)烈的命令色彩，它所帶來(lái)的變化會(huì)更廣泛，而自下而上的途徑有較大的自主性，更易于在個(gè)別方面產(chǎn)生績(jī)效變化。12.2.3績(jī)效評(píng)估的制度安排

制度安排涉及評(píng)估中各部門(mén)的地位和角色的安排一般說(shuō)來(lái)，財(cái)政和預(yù)算部門(mén)在指導(dǎo)評(píng)估的過(guò)程中起著重要作用。除了財(cái)政部門(mén)以外，中央其他部門(mén)和地方部門(mén)也能對(duì)與績(jī)效相關(guān)的一些事情負(fù)責(zé)任然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門(mén)并不總是支持績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估。這時(shí)，在現(xiàn)有部門(mén)內(nèi)部建立專家管理機(jī)構(gòu)來(lái)幫助開(kāi)展績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估是十分必要的。此外，培訓(xùn)員工，獲得員工對(duì)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的支持，創(chuàng)造以績(jī)效為導(dǎo)向的文化氛圍也是有效績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理的重要因素。12.2.4績(jī)效評(píng)估的信息系統(tǒng)

1．績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財(cái)政結(jié)果、預(yù)先制定的衡量?jī)?nèi)容或服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意程度等。由于被評(píng)估的組織的性質(zhì)不同，評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。此外，組織提供服務(wù)的性質(zhì)決定了評(píng)估的內(nèi)容要素。對(duì)實(shí)實(shí)在在能感觸到的服務(wù)比較容易評(píng)估和衡量，與個(gè)人相關(guān)的服務(wù)也比較容易評(píng)估和衡量，最不容易評(píng)估的服務(wù)是諸如政策建議或咨詢之類的無(wú)形服務(wù)。2．績(jī)效評(píng)估信息的審核與評(píng)價(jià)制度對(duì)與績(jī)效相關(guān)的信息或資料進(jìn)行審核是產(chǎn)生有效績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵步驟。審核可以應(yīng)用于績(jī)效評(píng)估的每一階段，例如，可以審核指標(biāo)體系選擇的適當(dāng)性和有效性，資料收集和加工的可靠性，資料信息的準(zhǔn)確性和完整性，用于評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)結(jié)果的解釋和評(píng)估信息與決策的相關(guān)程度等?？?jī)效資料和信息的審核一般需要專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。3．績(jī)效評(píng)估信息的使用機(jī)制績(jī)效評(píng)估信息可以在三個(gè)方面使用：使用績(jī)效評(píng)估信息檢驗(yàn)組織是否達(dá)到原先設(shè)定的目標(biāo)；利用績(jī)效信息來(lái)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的操作；在組織和個(gè)人層面上，利用績(jī)效評(píng)估的信息對(duì)個(gè)人和組織進(jìn)行績(jī)效激勵(lì)。激勵(lì)手段：績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)精神補(bǔ)償獎(jiǎng)金增益分享共享節(jié)余績(jī)效工資效率紅利

12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序

12.3.2績(jī)效評(píng)估的方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序1．績(jī)效評(píng)估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要。（2）明確項(xiàng)目問(wèn)題的性質(zhì)和范圍。（3）制定被評(píng)估項(xiàng)目的有效目標(biāo)（4）制定全面的考核方法2.確定有效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)（1）有效性/準(zhǔn)確性。評(píng)估是否有效，是否評(píng)估了應(yīng)該評(píng)估的內(nèi)容（2）可理解性。評(píng)估能被政府官員理解嗎？（3）時(shí)效性。及時(shí)收集相關(guān)資料和信息以供評(píng)估和官員使用（4）不鼓勵(lì)與目標(biāo)相悖的行為的潛在性。要考慮到評(píng)估是否會(huì)鼓勵(lì)與組織目標(biāo)相悖的行為。（5）唯一性。一項(xiàng)評(píng)估是否揭示了績(jī)效中其他評(píng)估沒(méi)有揭示的重要方面。（6）資料收集的成本。這可能是績(jī)效評(píng)估中的最大限制。是否合理的判斷，最終是要通過(guò)是否有助于決策、減少和避免服務(wù)成本、提高服務(wù)效力或改善服務(wù)管理來(lái)衡量。（7）可控