公共管理學原理（修訂版）課件 第12章 績效管理；第13章 公共管理倫理

第12章績效管理

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起12.1.2績效、績效評估與績效管理12.1.3公共部門績效評估的類型12.1.4公共部門績效評估的意義12.1.1公共部門績效管理的興起西方公共部門績效管理萌芽于20世紀初，起步于20世紀中期，但到20世紀70年代，公共部門績效管理與評估才開始全面推行。到了90年代，績效管理與評估達到鼎盛時期。英國、美國是西方國家公共部門績效管理歷史演進的典型代表。英國：“雷納評審”,

“部長管理信息系統(tǒng)”,“財務(wù)管理新方案”,“下一步行動方案”等改革美國：美國是世界上最早推行績效評估的國家我們可以將美國公共部門績效管理的發(fā)展過程劃分為五個主要階段，依次強調(diào)效率、預(yù)算、管理、民營化和政府再造。效率階段（1900—1940年）。這一時期的動機是追求高效廉潔的政府。預(yù)算階段（1940—1970年）。這一時期的動機主要是控制成本管理階段（1970—1980年）。這一時期的動機是追求公共管理的效率與有效性民營化階段（1980—1992年）。這一時期的目標是減少財政赤字、減少賦稅、削減政府支出，并減少聯(lián)邦政府的規(guī)模與權(quán)力。這一時期的績效管理和評估過程出現(xiàn)了新的內(nèi)容，即私有化，將政府服務(wù)承包給私人部門。政府再造階段（1992年開始）。這一時期的目標是減少政府支出，提高公共責任、效率、有效性以及回應(yīng)性，授權(quán)于公共行政人員?？冃Ч芾碓诶碚摵蛯嵺`上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)第一，公共部門績效管理的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關(guān)。第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要原因第三，新的管理理念是公共部門績效管理興起的理論基礎(chǔ)第四，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。12.1.2績效、績效評估與績效管理1．績效績效是指“從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結(jié)果以及其他組織的情況進行比較2．績效評估我們可以從三個方面來理解政府績效評估的內(nèi)涵：在微觀層面上，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻的認定；在中觀層面上，績效評估便是對政府的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測評，如政策制定執(zhí)行的效果，項目管理實施的狀況影響，給民眾提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等；在宏觀層面上，績效評估是對整個公共部門尤其是政府績效的測評，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平的持續(xù)提高，社會公正與平等，國家安全和社會秩序的改變，精神文明的提高等方面。3．績效管理績效管理可以說是公共部門改革的重要策略。什么是公共部門績效管理？沙夫里茨和盧塞爾認為，公共部門績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標的行為，公共部門績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。12.1.3公共部門績效評估的類型1．內(nèi)部評估和外部評估內(nèi)部評估是公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估2．個人績效評估和組織績效評估個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、工作適應(yīng)性及對組織的貢獻所做出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估3．管理與改進型評估、責任與控制型評估和節(jié)約開支型評估以評估目標作為績效評估類型的劃分標準，目前已被經(jīng)合組織成員國廣泛采用12.1.4公共部門績效評估的意義公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義1.績效評估是公共管理的必要手段2.績效評估是提高公共部門績效的動力機制3.績效評估有利于政府信譽和形象的提高4.績效評估是一種有效的管理工具12.2公共部門績效評估的要素

12.2.1績效評估的目標12.2.2績效評估的途徑12.2.3績效評估的制度安排12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)12.2.1績效評估的目標

績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率與效力的使用，從而維護公共部門存在的合法性。根據(jù)評估的側(cè)重點不同，評估具有以下三種目標：1．提高績效2．明確責任3．增收節(jié)支12.2.2績效評估的途徑

自上而下的途徑自上而下的評估途徑往往使用實驗性的方法，即先從個別開始然后擴展至整個組織。此外此外，自上而下的評估模式側(cè)重于評估技術(shù)的有效性、可靠性和同質(zhì)性，因而這種評估方式往往要使評估要素標準化，并預(yù)先制定好評估的機制。自上而下的評估途徑也有缺點，那就是評估可能得不到下級機構(gòu)的支持，從而降低評估的合法性。，自下而上的評估途徑更多強調(diào)協(xié)調(diào)與合作。這種途徑的優(yōu)點在于評估得到機構(gòu)的更多支持，從而提高評估的有效性。在自下而上的評估模式中，組織內(nèi)部機構(gòu)一起參與討論評估的指標設(shè)計。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。自上而下的途徑帶有較強烈的命令色彩，它所帶來的變化會更廣泛，而自下而上的途徑有較大的自主性，更易于在個別方面產(chǎn)生績效變化。12.2.3績效評估的制度安排

制度安排涉及評估中各部門的地位和角色的安排一般說來，財政和預(yù)算部門在指導評估的過程中起著重要作用。除了財政部門以外，中央其他部門和地方部門也能對與績效相關(guān)的一些事情負責任然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門并不總是支持績效管理和績效評估。這時，在現(xiàn)有部門內(nèi)部建立專家管理機構(gòu)來幫助開展績效管理和績效評估是十分必要的。此外，培訓員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造以績效為導向的文化氛圍也是有效績效評估和績效管理的重要因素。12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)

1．績效評估體系的內(nèi)容績效評估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結(jié)果、預(yù)先制定的衡量內(nèi)容或服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意程度等。由于被評估的組織的性質(zhì)不同，評估的側(cè)重點也有所不同。此外，組織提供服務(wù)的性質(zhì)決定了評估的內(nèi)容要素。對實實在在能感觸到的服務(wù)比較容易評估和衡量，與個人相關(guān)的服務(wù)也比較容易評估和衡量，最不容易評估的服務(wù)是諸如政策建議或咨詢之類的無形服務(wù)。2．績效評估信息的審核與評價制度對與績效相關(guān)的信息或資料進行審核是產(chǎn)生有效績效評估的關(guān)鍵步驟。審核可以應(yīng)用于績效評估的每一階段，例如，可以審核指標體系選擇的適當性和有效性，資料收集和加工的可靠性，資料信息的準確性和完整性，用于評判的標準、對結(jié)果的解釋和評估信息與決策的相關(guān)程度等?？冃зY料和信息的審核一般需要專門的機構(gòu)來管理。3．績效評估信息的使用機制績效評估信息可以在三個方面使用：使用績效評估信息檢驗組織是否達到原先設(shè)定的目標；利用績效信息來進行績效預(yù)算的操作；在組織和個人層面上，利用績效評估的信息對個人和組織進行績效激勵。激勵手段：績效獎勵精神補償獎金增益分享共享節(jié)余績效工資效率紅利

12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序

12.3.2績效評估的方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序1．績效評估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要。（2）明確項目問題的性質(zhì)和范圍。（3）制定被評估項目的有效目標（4）制定全面的考核方法2.確定有效評估的標準（1）有效性/準確性。評估是否有效，是否評估了應(yīng)該評估的內(nèi)容（2）可理解性。評估能被政府官員理解嗎？（3）時效性。及時收集相關(guān)資料和信息以供評估和官員使用（4）不鼓勵與目標相悖的行為的潛在性。要考慮到評估是否會鼓勵與組織目標相悖的行為。（5）唯一性。一項評估是否揭示了績效中其他評估沒有揭示的重要方面。（6）資料收集的成本。這可能是績效評估中的最大限制。是否合理的判斷，最終是要通過是否有助于決策、減少和避免服務(wù)成本、提高服務(wù)效力或改善服務(wù)管理來衡量。（7）可控制性。在多大程度上績效能夠被正在被評估的機構(gòu)所控制。（8）廣博性。績效評估是否包含了組織功能的所有方面。3．績效評估的評價標準和說明性指標表121績效評估的評價標準和說明性指標12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.1公共部門績效評估面臨的困難12.4.2改進公共部門績效評估的策略12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)

12.4.1公共部門績效評估面臨的困難1．公共部門的產(chǎn)出難以量化2．公共部門目標缺乏準確性3．公共部門績效標準指標難以確定4．評估信息系統(tǒng)的不健全5．管理者與評估者的對立

12.4.2改進公共部門績效評估的策略1．引入公民參與機制2．爭取高層的支持3．建立績效評估信息系統(tǒng)4．充分利用電子政府的新載體

12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)歷程：我國的公共部門績效評估發(fā)端于20世紀80年代中后期公共部門實行的目標責任制與效能監(jiān)察進入90年代，政府績效評估日益受到政界和學界的普遍關(guān)注，各級黨政機關(guān)尤其是地方政府采用多種方式來展開政府績效評估實踐，探索有中國特色的政府績效評估與管理模式。20多年來，我國進行了初步的公共部門績效評估實踐探索，經(jīng)過20多年的探索，我國的績效評估與事業(yè)開始起步，在績效評估的理論和實踐兩方面都取得了顯著進展及經(jīng)驗。我國的績效評估還存在各個層面的問題（1）公共評估項目本身存在的問題。（2）公共管理部門內(nèi)部存在的問題。（3）績效評估技術(shù)上的問題提高認識加強立法完善體制培育機構(gòu)培養(yǎng)人才建立信息系統(tǒng)第13章公共管理倫理

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第13章公共管理倫理

13.1公共管理倫理概述13.2公共責任與官員問責制13.3公共管理倫理建設(shè)的路徑13.1公共管理倫理概述

13.1.1倫理與公共管理倫理13.1.2公共管理倫理的思考方式和類型13.1.3公共管理倫理的功能13.1.1倫理與公共管理倫理

1．倫理倫理問題就是關(guān)注什么是公正、公平、正義或善，關(guān)注我們應(yīng)該做什么，思考哪些行為應(yīng)從人們的實際生活中被消除。2．公共管理倫理公共管理倫理就是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，公共管理倫理或者以公共管理系統(tǒng)為主體，或者以公共管理者為主體，是針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范。3．公共管理倫理的構(gòu)成（1）觀念形態(tài)（2）實踐形態(tài)（3）準則評估形態(tài)13.1.2公共管理倫理的思考方式和類型1．一個思考框架（1）情感表達層次（2）道德規(guī)則層次（3）倫理分析層次。（4）后倫理層次。2．公共管理倫理的類型公共管理倫理是一個有機的體系，主要包括體制倫理、公共政策倫理和公務(wù)員職業(yè)倫理三種類型。13.1.3公共管理倫理的功能

1．引導功能公共管理倫理的共同原則和基本精神具有社會普遍性。其行為和風貌不僅為社會大眾所關(guān)注，而且滲透到社會生活的各個方面，形成巨大的影響，直接對社會大眾起示范效應(yīng)和導向作用，并影響民德和民風，2．規(guī)范功能公共管理倫理是以一定的概念、范疇和一系列的倫理規(guī)范反映并作用于行政過程和行政行為的存在的。公共管理倫理對于行政行為的進行起著檢察官的作用。3．維系功能公共管理倫理是贏得民心和民意的重要砝碼，從某種程度上它直接影響著統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰。4.選擇功能所謂倫理選擇，是指行政主體在一定倫理意識支配下，根據(jù)某一倫理標準，在不同的價值或善惡沖突之間做出的自覺自愿的抉擇13.2公共責任與官員問責制13.2.1“責任”和“公共責任”概念13.2.2公共責任的內(nèi)容13.2.3官員問責制13.2.1“責任”和“公共責任”概念“責任”在漢語中的豐富含義使它既有責任主體（responsibility）之義，也有責任主體有義務(wù)對所履行的分內(nèi)之事做匯報、說明和沒有做好分內(nèi)之事時應(yīng)受的譴責與制裁之義。庫珀把客觀責任放在公共行政角色的組織和政治背景中分析，認為主要有以下三種責任關(guān)系：一是由公共組織結(jié)構(gòu)中上下級關(guān)系決定的責任二是“對民選官員負責，把他們的意志當作公共政策的具體表現(xiàn)來貫徹”三是“對公民負責，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和其他利益”13.2.2公共責任的內(nèi)容

廣義的公共責任是指國家公共管理部門的行政人員在工作中必須對國家權(quán)力主體負責，必須切實履行自身職責來為國民謀利益。狹義的公共責任是指國家的公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責時所必須承擔的責任；而這一責任具有復雜的表現(xiàn)形式和多樣化的層次結(jié)構(gòu)，一項責任可能既是經(jīng)濟責任、法律責任，又是倫理責任，或者既是政治責任，又是倫理責任。13.2.3官員問責制

1．官員問責的價值尺度（1）民主。民主是每個行使人民權(quán)力的政府所必須擁有的素質(zhì)（2）公開。實現(xiàn)民主的前提就是政治公開（3）效率。人民評價政府工作的第三個指標是效率（4）公平。與效率相對應(yīng)的就是公平2．官員問責的責任體系（1）在其位，謀其職，并主動接受外部的監(jiān)督。（2）政府官員沒有履行好他分內(nèi)的職責義務(wù)時，要承擔政治上的責任（3）承擔來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的問責（4）來自法律法規(guī)的問責，即對失職、瀆職的違法犯罪行為要承擔的法律責任，包括刑事責任、民事責任、經(jīng)濟責任等（5）來自自身的問責。這是官員出于道德上的責任義務(wù)而做出的一種“自問”，是官員本人的自省，它直接表現(xiàn)為引咎辭職3．實踐中的官員問責制如何發(fā)展與完善我國的官員問責制？專家們認為應(yīng)重點設(shè)置責任追究制的范圍和方式，將國家現(xiàn)行的多種責任追究制鏈條有機地聯(lián)結(jié)在一起，使官員問責制更具有系統(tǒng)性和可操作性李成言教授指出，我國官員問責制還處在粗放型階段，僅在技術(shù)上完善行政性問責還不夠，關(guān)鍵要從行政性問責走向程序性問責。齊善鴻教授認為，應(yīng)抓緊制定有關(guān)政治和道義層面的問責制度，以此彌補紀律和法律追究的空當或不足。尹韻公研究員說，僅強調(diào)行政問責還不