公共行政學史 課件 第7章 深化：管理主義的再興起；第8章 反思：憲政主義對管理主義的批判

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學史

何艷玲

著

公共行政學史第7章深化：管理主義的再興起

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言如何解決日益嚴重的行政效率低下問題，仍然是迫切的現實問題，在對傳統(tǒng)公共行政理論中的管理主義進一步深化的基礎上，新公共管理理論、公共政策理論應運而生。雖然這些理論的內容千差萬別，但在強調管理的科學性與專業(yè)性，以及利用科學技術與制度創(chuàng)新使公共部門恢復活力與效率方面，它們是一脈相承的。在對行政與民主政治之間關系爭論不休的同時，對于如何提高行政效率，公共行政學者們也產生了相當大的分歧。如何解決日益嚴重的行政效率低下問題，仍然是迫切的現實問題，管理主義的再興起成為必然。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點管理主義的復舊1新公共管理理論與政府再造2公共政策學：公共政策研究的專門化34新公共服務理論對管理主義的質疑

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.1管理主義的復歸

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.1.1復歸的背景

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公共管理創(chuàng)新系列教材01020320世紀70年代，主要國家普遍存在公共財政負擔過重、國有資產運作不良、財政赤字嚴重等問題私人部門興起產生了示范作用，高效的私人部門和低效的政府部門之間產生了鮮明對比技術的發(fā)展，尤其是信息技術的發(fā)展，讓人們看到通過新技術改變政府管理模式的可能性

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.1.2管理主義公共行政學的基本主張第一，公共部門需要讓真正懂得管理技術的人進行充分管理，并解除規(guī)制（deregulation），例如放松不合理的法律限制；第二，必須明確績效的標準與考核；第三，結果控制比過程控制更重要；

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公共管理創(chuàng)新系列教材第四，管理主義強調公共部門內部放權；第五，應創(chuàng)造政府內部各部門之間良性競爭的體制環(huán)境；第六，需要在公共部門中引入企業(yè)的管理文化與技術；第七，需要在政府內部強化勤儉節(jié)約的管理模式，并規(guī)訓公務員行為。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.2新公共管理理論與政府再造

20世紀70年代開始的資本主義危機意味著要對資本主義國家管理模式進行調整。西方各國普遍開展政府再造運動或重塑政府運動，其中以美國的里根改革和英國的撒切爾改革最為突出，二者都以私有化、精簡政府和靈活性為主要表現。凱恩斯主義的政府干預受到否定，市場主義全面復興。可以說，新公共管理理論是與這場改革運動一起產生的，其核心在于尋求在政府各個部門中采用私人部門和企業(yè)式的管理辦法，“像運作企業(yè)一樣運作政府”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材批判推崇對傳統(tǒng)公共行政理論的批判傳統(tǒng)公共行政理論已經不適應現代社會?，F代社會信息傳遞迅速，傳統(tǒng)強調穩(wěn)定和非人格化的科層組織理論已不能一如既往地支持高效行政，需要轉變?yōu)楦馄交腋挥袕椥缘男姓Ｊ?。對市場主義和管理主義的推崇新公共管理理論提倡把公民當成消費者，將行政人員從公共政策過程中分離出來，企業(yè)與政府或者公共部門沒有區(qū)別。7.2.1新公共管理理論的主要觀點

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.2.2民營化

由于新公共管理理論將政府視為問題本身，而不是解決問題的手段，因此，在新公共管理理論的描繪中，政府幾乎成為低效、浪費、官僚主義和繁文縟節(jié)的代名詞。在此理解下，盡最大可能削減政府管控影響的領域，讓私人部門提供公共服務，就成為最合乎新公共管理理論邏輯的方案。休斯將民營化理解為“從整體上減少政府的介入，如減少生產、供給、補貼、管制或這四種工具的任意組合”。

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英國民營化采取了三種主要形式：一是出售國有資產，主要形式是向人們發(fā)行股票以出售國有資產，實現國有資產從公共部門向私人部門的轉移。二是放松進入管制，打破國家對公用事業(yè)壟斷的格局，取消新企業(yè)進入公用事業(yè)的行政法規(guī)壁壘，這既可以在出售國有資產的情況下實現，也可以在不出售國有資產的情況下實現。三是通過特許投標、合同承包等方式，鼓勵私人部門提供可市場化的公共產品或服務，不涉及資產所有權的轉移。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.2.3政府再造

新公共管理理論對于傳統(tǒng)政府的貶斥和批判并不局限在宏觀的低效、浪費、官僚主義等形象上，同時也體現在對于政府組織結構和組織形式等微觀領域上。在韋伯的論述中被認為最具效率的官僚結構，在新公共管理學者眼中已經跟不上信息化、扁平化的現代社會的發(fā)展步伐。提高現代政府效率就要改變基于紙筆相傳、科技發(fā)展緩慢的傳統(tǒng)社會所采用的政府結構，要像企業(yè)一樣打造出具有快速響應能力、激勵有效的行政流程，即進行政府再造（reinventinggovernment）。

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公共管理創(chuàng)新系列教材休斯歸納了20世紀70年代以來政府再造推進的背景：第一，政府功能不彰，統(tǒng)治正當性下降。第二，新古典經濟學崛起，理論指引行動。第三，企業(yè)部門改革成功，刺激公共部門跟進。第四，技術環(huán)境急速變遷，沖擊政府的運作方式。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.2.4企業(yè)家政府

雖然西蒙的事實價值二分對于管理主義在公共行政學中的發(fā)展有顯而易見的促進，但新公共管理理論本身也有對行政倫理的判斷，其對企業(yè)家精神的推崇就是典型代表。在新公共管理學者眼中，基于傳統(tǒng)公共行政理論乃至科層制架構開展工作的公務員只會是照章辦事、唯唯諾諾、不思進取的小零件，本身沒有改善效率的動機，組織沒有相應的提高效率的激勵措施，個人也沒有開拓創(chuàng)新的意愿。只知道循規(guī)蹈矩、按照既定章程辦事的傳統(tǒng)公務員是無法面對一個快速變化、需要快速能動響應的現代社會的。在這一觀念下，要像企業(yè)家一樣開拓進取就成為新公共管理理論對行政倫理價值的重要倡導。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.3公共政策學：公共政策研究的專門化

第二次世界大戰(zhàn)后，公共行政學在學科和實踐上遭遇的身份危機，讓越來越多的學者思考這樣一個問題：純粹的學術性公共行政是否與現實問題并不相關？一方面，部分學者意識到這些現實問題絕大多數是政策性的，尤其是政策分析性的，而不是政府內部行政；另一方面，由于政策問題涉及的范圍寬廣且內容復雜，大大超出了原有理論的解釋范圍，研究者們深切感到應當建立一門能夠兼容各相關學科的優(yōu)勢且能夠解決各種現實公共政策問題的全新學科。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.3公共政策學：公共政策研究的專門化

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203公共政策研究的專門化公共政策學的產生與發(fā)展公共政策學的兩條路徑

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.4新公共服務理論對管理主義的質疑

如果回看20世紀90年代世界范圍內的管理主義改革，管理主義所謂的新思路、新方法都已不再新奇，但管理主義的公共行政理論至少在兩方面為公共行政留下了啟示：一是公務員的有效激勵；二是責任的有效歸屬。然而，作用力越大反作用力也越大。當新公共管理運動發(fā)展成世界性的大規(guī)模管理改革潮流之后，隨著新公共管理理論的盛行，對其的批判也越發(fā)高漲。甚至，批評新公共管理理論和僅關注政府效率的管理主義本身也在某種程度上發(fā)展成為公共行政的一個重要研究領域。新公共服務理論便應運而生。

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公共管理創(chuàng)新系列教材7.4新公共服務理論對管理主義的質疑

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公共管理創(chuàng)新系列教材主要代表人物是羅伯特·B登哈特和珍妮特·V登哈特（JanetVDenhardt）夫婦，新公共服務理論的基礎1.服務，而不是掌舵；2.人們的利益是目的，而不是副產品；3.戰(zhàn)略地思考，民主地行動；4.服務公民，而不是顧客；5.責任不是簡單的事情；6.注重人的價值，而不僅僅是生產力新公共服務理論的基本主張首先，公共價值被認為存在于包容性對話和審慎討論之中。其次，公共行政學不僅關注低效行政，也關注社會不公、政府虛化、公民權受損等問題。再次，公民不只是被視為選民或客戶，同時也是重要的問題解決者和公共價值的創(chuàng)造者。最后，公共價值并不機械地以效率為中心，而是以對公民關切事項的表達乃至妥善處理為核心。公共價值

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

管理主義公共行政學通常強調效率，并試圖針對政府部門的具體問題以及困擾其多年的管理弊病提出解決方案。其核心思路是借鑒企業(yè)的管理思路，通過重塑政府的獎懲措施乃至創(chuàng)造政府內部的激勵機制，改變政府部門做多做少都一樣的缺點，使公務員的積極性真正被調動起來，同時輔之以科學化的管理工具與決策分析工具，從而使政府部門的效率得到真正提升。

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公共政策學和新公共管理理論是20世紀后期在理論和實踐上最具影響力的公共行政理論流派。通過對傳統(tǒng)公共行政理論的批判，對市場主義、管理主義的強調，公共政策學和新公共管理理論一方面促成了公共行政向公共管理的轉變，另一方面指導了各國的政府改革實踐，推進了政府民營化進程、政府再造以及企業(yè)家政府的重塑，使得政府面貌發(fā)生了巨大變化。

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V.Thenewpublicservice:servingratherthansteering.Publicadministrationreview，2000，60(6).FARRJ，HACKERJS，KAZEEN.RevisitingLasswell.Policysciences，2008，41(1):2132.KETTLDF.Theglobalpublicmanagementrevolution.TheBrookingsInstitution，2005.LERNERD,LASSWELLHD

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公共管理創(chuàng)新系列教材LODGEM，HOODC.Intoanageofmultipleausterities?publicmanagementandpublicservicebargainsacrossOECDcountries.Governance，2012，25(1)：79101.LYNNLE.Publicmanagement:oldandnew.Routledge，2006.RICCUCCINM.The“old”publicmanagementversusthe“new”publicmanagement:wheredoespublicadministrationfitin.Publicadministrationreview，2011,61(2):172175.SABATIERPA.Theoriesofthepolicyprocess.WestviewPress，2007.THOMPSONF，MILLERHT.Newpublicmanagementandbureaucracyversusbusinessvaluesandbureaucracy.Reviewofpublicpersonneladministration，2003，23(4).

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何艷玲

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公共行政學史第8章反思：憲政主義對管理主義的批判

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

行政效率的提高并不足以解決規(guī)范層面的合法性危機。在公共行政理論研究或具體實踐中，公共行政都必須進行價值判斷與選擇。因此，如何在具體、復雜的公共行政中，尤其是在遇到兩難困境時，找到判斷是非對錯的選擇標準，就成為貫穿公共行政學發(fā)展歷程的一條重要主線。公共行政學的憲政主義就是從憲法和法律出發(fā)，試圖改變公共行政學缺乏規(guī)范標準的困境。其思想核心是從憲法和法律出發(fā)，按照社會契約的邏輯，推導出行政行為的應然模式。

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如果憲法和法律是公民與政府之間的契約的具體體現，那么，解讀何種公共行為符合憲法和法律的精神就將直接為缺乏規(guī)范標準的公共行政找到一個相對明確的指導標準。在討論憲政主義（constitutionalism）之前，我們先回顧一下第6章中文森特·奧斯特羅姆所舉的例子。他認為，基于傳統(tǒng)公共行政理論的政府會產生許多危機：“司法部部長是總統(tǒng)的下屬，司法部及聯邦政府的所有雇員都是總統(tǒng)的雇員。下屬雇員不遵守總統(tǒng)的命令就會被免職，檢察官工作太勤奮，忙于可能不利于總統(tǒng)的事，也會被總統(tǒng)免職?！?/p>

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按照傳統(tǒng)公共行政理論，上下級之間的命令服從關系要清晰，下級只有執(zhí)行上級命令才能提高效率。但是，當上級為了自身政治利益命令下級不勤奮工作，下級卻因為過于勤奮地完成分內工作而被總統(tǒng)以不服從命令為由解雇，這種矛盾到底該如何解決？對此，傳統(tǒng)公共行政理論并沒有太多談及。一種合理的邏輯是，在上下級命令服從和工作描述之間存在更高的行政倫理指標，可以用來判斷在這樣的情況下應該如何行動。于是，同樣源自對民主代表制及其現實的反思，憲政主義在公共選擇理論的小政府藥方和新公共行政理論的大政府藥方之間提出了另一種思路，同時也對管理主義提出了直接批判。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點憲政主義的思想淵源1憲政主義的主要觀點2憲政主義的“公共行政原則”345憲政主義的現實主張憲政主義的啟示

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.1.1憲政主義的內涵8.1憲政主義的思想淵源

憲政主義有時會被當成非管理主義的代名詞，但在美國公共行政學中，憲政主義有非常具體的含義，它通常會直指憲法和法律，即使談及公共行政的價值，也是針對憲法和法律所蘊含的價值。

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同樣，當美國學界使用“憲政主義”一詞時，其通常暗含有探討具體憲法所蘊含的價值，以及憲法價值與憲法制定過程對實際公共行政制度與實踐的影響兩個重要主體。應該說，公共行政學的憲政主義有著悠久的傳統(tǒng)。與歐洲大陸傳統(tǒng)國家不同，美國作為一個新大陸國家的建立奠基于理性協(xié)商與思考，也即在一定程度上是理性辯論的產物。因此，憲法作為根本大法就成為整個國家公共合法性的根本來源，是公民對國家社會契約的具體象征。

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“合法性”一詞因此并不僅僅是“正確或好”的書面表達方式，更重要的是體現了對憲法精神的判斷與解讀。這使得美國對于合憲性、合法性的討論有非常具體的條文可供解讀，并在各個歷史時期對具體公共行政產生了重要而深遠的影響。憲政主義以及相關的法律路徑包括許多針對具體判例的分析，這些分析對美國公務員的日常實踐，尤其是在判斷公共行政倫理沖突的過程中有著非常重要的意義。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.1.2憲政主義對新公共管理運動的總結

公共行政學的憲政主義發(fā)展直接源于對新公共管理理論的反駁。新公共管理運動打著企業(yè)家精神和去除繁文縟節(jié)的旗號，使得大量對政府行政進行限制的法律法規(guī)遭到劇烈攻擊，這些法律被認為嚴重傷害了政府行政的活力，因此需要對政府行政進行解制（deregulation），即對提高政府效率無幫助的法律限制都應刪改或取消。在此過程中，政府行政被描繪成與企業(yè)管理并無本質差別。

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事實上，與企業(yè)管理不同，政府行政往往很難確定一個純粹、單一的組織目標。即使在組織目標相對單一的政府部門，究竟其為了提高組織績效，可以犧牲多少相關群體的利益,這都是難以回答的問題。對一個群體來說的“繁文縟節(jié)”可能在另一個群體看來就是“性命攸關”的法律保障。

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公共管理創(chuàng)新系列教材問題一在企業(yè)家精神的倡導下，公民、公務員、政務官都陷入了巨大困惑中：究竟哪些法律限制是冗余的？問題二哪些法律限制是不能逾越的，一旦逾越組織的績效就會失去其公共性，或達不到原本的組織目標？問題三這其中的判斷標準究竟是什么？憲政主義對新公共管理運動的總結

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更重要的是，人們以及社會的觀點是會改變的,輿論和社會認識中的“繁文縟節(jié)”或許不久就會反轉并被認為非常重要。即使在一定時期內，對摒棄一些“不必要的”法律有極強的呼聲,如果公務員真正像企業(yè)家一樣逾越這些法律，他們就會處在輿論反轉以后對其違法行為“秋后算賬”的危險之中。這就使得公務員并不能像私人企業(yè)主對待自己企業(yè)一樣大破大立,鼓勵公務員像企業(yè)主一樣行動的理論，在某種程度上同時破壞了對公民與公務員的保護。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.1.3憲政主義的基本假設

憲政主義者認為，在具體行政中出現的種種兩難處境，其實質是公共行政的價值沖突，并隨之形成了對于行政行為合法性的挑戰(zhàn)。盡管隨著科技進步和社會發(fā)展，公共行政不斷采用新的手段與方法，但行政效率的提高卻并不足以解決規(guī)范層面的合法性危機。其原因在于以下三個方面：

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其一，規(guī)范層面對合法性的判斷并不能通過實證行為進行測量或計算。其二，公共行政中的價值沖突并不能像管理主義所希望的那樣通過具體的法定規(guī)章制度或合同形式明細化，并外包給私人部門。其三，公共行政的價值沖突也不能簡單地追隨即時社會輿論,因為輿論變化是非?？於淮_定的。

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可以說，憲政主義為理解和處理公共行政理論及實踐中所普遍存在的價值沖突打開了一個可能的窗口。更重要的是，由于其觀點在于解釋憲法的精神，這樣的認識論路徑尤其得到解釋學、后現代主義等一系列意圖挑戰(zhàn)現有學術權威的流派的支持。因此，公共行政的憲政主義研究也得到了很大推動，并成為公共行政學的重要理論分支。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.2憲政主義的主要觀點

如何在具體、復雜的公共行政中，尤其是在遇到兩難困境時，找到判斷是非對錯的標準，就成為貫穿公共行政學的一條重要主線。憲政主義認為，對于公共行政學中存在的價值沖突，其真正的解決之道在于尋找公共行政價值上的支點，從而使對價值的判斷擺脫各說各話的境地，并形成一個相對具體、可靠的判斷標準。這個價值的支點自然而然就是國家的憲法和法律，因為這些是公民通過代議制以及建國者通過協(xié)商等方式確立的，是社會契約的具體體現。因此，所有公共行政中的價值本質上不應該與憲法所蘊含的價值相沖突。

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公共管理創(chuàng)新系列教材VS其一，美國的憲法價值支持的是一個理性化的權力集中的行政體制，還是鼓勵分權并強調自主性的體制。其二，對于公共行政價值的判斷主體也有激烈辯論，這主要在于對于憲法所規(guī)定的三權分立的民主意涵的解讀。憲政主義的主要議題

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.2.2憲政主義的理論基礎

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203憲政主義認為公共行政在理論上就有別于企業(yè)管理，不存在沒有附加條件、可以橫跨公共或私人部門的一般管理原理。美國憲法是以制約權力濫用為出發(fā)點的，而非簡單地追求效率。對行政權進行過度解制，會把憲法所致力抑制的對權力濫用的恐懼重新釋放出來。有效問責是公共管理的核心之一，而碎片化的行政模式導致問責困難，也使得憲法和公法的精神難以落實。

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8.2.3憲政主義的具體批判：行政體制碎片化

私人部門中所設想的清晰的權力責任鏈條在政府現實行政中并不存在。無論是總統(tǒng)（或其他層級的行政首腦），還是國會（或其他層級的立法機關），都不能像理想模型那樣全權控制整個政府行政過程。正如中國的俗語所言：“不怕縣官，就怕現管?！庇捎谡鎸嵤澜缰行姓嗔Φ乃槠?，行政權力在某種程度上更多地掌握在各個部門或相關的機構中。憲政主義者認為只有承認這點才能認識真正的行政世界，否則，使可能是閉門造車地假想出一個與私人部門類似的政府部門。

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白宮管理和預算辦公室（OfficeofManagementandBudget）也是一個典型的碎片化例子。碎片化給行政體制帶來了直接影響。這些由立法機關安插在政府部門的獨立部門，往往可以通過部門內的法務部或外包咨詢機構，將相關草案直接發(fā)函或轉發(fā)給國會。在許多情況下，行政規(guī)范性文件甚至直接由國會中的相關委員會的雇員來草擬制定。如此，總統(tǒng)以及行政分支在組織管理上的權威和責任都會受到相當的沖擊，傳統(tǒng)的對于政府行政的想象和組織設計也不再符合現實的行政模式。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.2.3憲政主義的具體批判：行政體制碎片化

對于政府部門的問責在碎片化中不斷分散和弱化，而對行政問責的弱化在新公共管理理論的企業(yè)家精神、組織行為學模型等的倡導下又被進一步弱化。這使得美國公共行政出現了一個悖論：一方面，管理主義的改革方針不斷強調公私部門的伙伴關系，強調民營化、分權和將政府業(yè)務外包給高效率的私人部門；另一方面，致力于向私人部門學習的分權和外包，在政府部門中卻造成了碎片化的結果，使得政府的實際行政與組織命令鏈越來越脫離傳統(tǒng)管理學所假設的組織結構管理主義。

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憲政主義認為，必須超越管理主義的原子化，一個政府部門的財務、人力、信息管理等業(yè)務不應割裂開來討論，也不應急于再造行政流程，而應該找到更根本的判斷政府行政合理與否的標準?？梢?，憲政主義嘗試以憲法和法律為準繩，重新將碎片化的行政系統(tǒng)整合起來，并明晰真正適用于政府的“公共行政原則”為區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政理論的公共行政原則，本書用加引號的“公共行政原則”來表述憲政主義的“公共行政原則”。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.3憲政主義的“公共行政原則”

由于憲政主義理論試圖重塑公共行政中的憲法和公法基礎，以及在這些基礎上派生出的行政價值規(guī)范，因此，重新發(fā)現和審視憲法和公法中指導公共行政實踐的價值原則，就成為憲政主義非常重要的一步。憲政主義希望通過重新發(fā)現這些規(guī)范價值，使公共行政對于價值的探討既超越選舉政治本身固有的不穩(wěn)定性，也超越只關注行政效率的自我限縮。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.3.1憲法與“公共行政原則”的確立

莫伊（RonaldCMoe）等人的“公共行政原則”是憲政主義公共行政研究的典型代表，其核心思想是，在面對政府管理規(guī)定時，不能無原則地判斷哪些是繁文縟節(jié)，哪些符合企業(yè)家精神。即流程再造不能無原則地進行，而需遵循公法所奠定的“公共行政原則”,包括：(1)政府部門管理的目標是執(zhí)行國會和民選代表通過的法律；(2)總統(tǒng)是行政權力分支和武裝力量的最高長官，對法律的執(zhí)行負有責任;(3)行政權力分支在面對公民和職員，以及在設定行政規(guī)范和實質標準時，復審法院可以對其進行程序問責；

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.3.1憲法與“公共行政原則”的確立

(4)對于政策和法律執(zhí)行的問責依賴于從總統(tǒng)、部門領導到基層各環(huán)節(jié)的權力范圍的明晰;(5)政策和項目目標應和立法保持一致，并具有合理的測量標準及可行性;(6)政策（或政策評估）、行政權威、行政資源之間法定責任協(xié)同一致，可以使法定目標的實現變得

可能;(7)權力和責任可以清楚落實到具體的行政人員身上;

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公共管理創(chuàng)新系列教材(8)問責制要求政府職能和任務須由政府職員或政府雇用的下屬機構執(zhí)行;(9)在確有必要的情況下，可以允許違反政府組織原則的特例存在，但必須保證政府職能可以實施，同時法定的問責要求可以得到落實;(10)行政績效可以通過常規(guī)和專門管理法規(guī)的檢查和管制來達到保留高效部門和減少冗余部門的目的。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.3.2“公共行政原則”與管理主義原則的不同

“公共行政原則”實質上是對公民權利的保障和對政府忠實履行法定職能的保證。這些原則顯然不能等同于低效科層制的原則，但管理主義改革以及公民在長期的公共行政實踐中已經將這些原則視為理所當然且不加重視。這種想法誤以為辦事效率就是政府行政的全部，卻沒有想到，在憲政主義公共行政那里，盡管政府付出了效率下降的代價，但這些代價換回來的卻是責任明確、權力可控的行政。

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從現實行政實踐出發(fā)，尤其要注意政府中違反“公共行政原則”的三種現象：·首先，政府項目往往包括一系列的行政組織和部門，在很多情況下，這些相關的行政組織和部門分散于不同的行政系統(tǒng)，甚至還有政府之外的社會企業(yè)參與到政府項目之中。在這種狀況下，往往容易出現多部門相互推諉扯皮的情況，難以問責到位。·其次，有的政府部門將其業(yè)務外包給其他公立或私立部門，甚至還有把外包業(yè)務的工作本身也外包的情況。

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·最后，政府在建設所謂新型公私合作伙伴關系的過程中，出現了強勢私人部門要挾政府，成為事實上的政策制定者的情況針對這樣的情況，應從憲法和法律的要求出發(fā)。當政策和行政項目涉及多個部門時，統(tǒng)籌協(xié)調的權威需要單獨授予一個單一的可問責部門，并由高級公務員承擔協(xié)調任務。

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管理主義范式認為，法律、行政規(guī)范性文件和各種各樣的政府規(guī)制疊床架屋一般地嚴重限制了政府的活力，僵化的科層制結構使政府管理機制變得機械，并難以實現創(chuàng)新。在政策制定與政策執(zhí)行之間，有大量從事上傳下達工作的層級，這些層級除了傳遞信息及減小管理幅度外，并沒有對組織績效做出實質性貢獻。因此，管理主義倡導扁平化的結構，并提倡把評價政府部門績效的標準從是否嚴格執(zhí)行法律規(guī)定轉變成“顧客”（公民）的滿意程度。

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與管理主義不同，憲政主義理論認為，聯邦政府從根本上是由國會通過相關法律組織建立起來的，國會在政府行政中依然扮演著不可忽略的角色。因此，在思考如何解決實踐中科層制帶來的弊端時，不應采用掩耳盜鈴式的無視法律法規(guī)的理論范式，而應該真正思考如何理順科層制，從而使法律法規(guī)與科層制能對政府行政起到促進作用。既然科層制出現的問題是一個法律問題，就應該通過法律的方式來解決。

公共行政學史

公共管理創(chuàng)新系列教材8.4憲政主義的現實主張

立法機關可以通過直接判定行政政策的合法性來保護公民權利在面對國家龐大的專業(yè)行政部門時不受侵害，從而實現對行政的監(jiān)督。在美國的憲法體制下，國會制定的限制行政行為的法規(guī)是行政部門日常行政的行為規(guī)范和依據，更重要的是，立法機關還成立相應的機構，對這些法案的實施進行監(jiān)督問責，從而在組織結構中形成對行政政策與行政行為的直接干預和影響。

公共行政學史

公共管理創(chuàng)新系列教材具體而言，《聯邦咨詢委員會法》要求聯邦各咨詢委員會向公眾及兩院代表公開其相關信息，以備審查，從而解決政府機構不受限制自設咨詢委員會的弊端。信息公開不僅要求讓公眾知道政府在做什么，也包括將公民及相關組織納入行政政策的制定過程，《協(xié)商立法法》就是這一思想的產物。行政專家不再被假設為客觀中立且能發(fā)現最優(yōu)解決方案的唯一群體，政府行政中不應該由行政專家單獨決策，即使是非專業(yè)的相關人士的意見，也應該在立法機關牽頭的規(guī)章制定中保留一席之地。

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公共管理創(chuàng)新系列教材

可見，在行政規(guī)章制定方面，無論是行政程序法初創(chuàng)時的靈活程序模式，還是行政程序法發(fā)展過程中出現的、取代靈活程序的混合程序模式，都不具備值得公民信賴的有效性。于是，學術界和政府部門開始考慮將協(xié)商程序作為規(guī)章制定中對抗式程序的替代。

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公共管理創(chuàng)新系列教材8.5憲政主義的啟示

總的來說，由于其相信管理知識的普適性，管理主義所秉持的管理理論導致公共行政領域的效率追求與憲法確立的三權分立體制存在著根本性沖突。這使得公共行政陷入了兩難格局：如果完全不承認管理知識在公共領域的合法性，則公共行政自建立以來追求的提高政府效率，更有效地進行公共服務的整體目標就將失去學科合法性。但如果將公共部門與私人部門等同起來，憲法規(guī)定的三權分立、相互制衡的原則又將受到巨大挑戰(zhàn)，