公共管理學(xué)原理 課件 第一章 導(dǎo)論；第二章 公共組織

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著第1章導(dǎo)論本章重點·公共管理的概念·公共管理學(xué)的范式變化·公共管理的學(xué)科定位與學(xué)科發(fā)展公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.1“公共管理”與“公共行政”公共行政公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共部門公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義上的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。第三部門第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，第三部門市場化程度較低或非市場化，第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，投資主體或提供資源的主體也主要是政府。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”將政府的基本職能概括為提供公共物品（publicgoods），這幾乎成為當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)家的共識。公共物品的界定：1.“任何由集體或社會集團決定，為了任何原因，通過集體組織提供的物品或服務(wù)?！薄伎材?.“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費效果。相比之下，如果一種物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動，而私有物品則可以通過市場被有效率地提供出來?！薄督?jīng)濟學(xué)》（薩繆爾森）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”3.“公共物品是指非競爭性的和排他性的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！薄?997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》

由此可見，公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共物品可以從不同的角度來加以劃分。1.分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡是能嚴(yán)格滿足消費上的非排他性等特征的物品都是純公共物品。凡是不能嚴(yán)格滿足消費上的非排他性等特征的物品都是準(zhǔn)公共物品。2.分為有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，無形的或“軟”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。3.分為全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務(wù)，地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務(wù)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.3“公共管理”與“私人管理”公共管理在許多重要的方面是與私人管理存在著差別的。按照西方學(xué)者的概括，這些差別主要表現(xiàn)在如下幾個方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，公共管理的效率意識不強。第三，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。第四，公共部門的人事管理系統(tǒng)更復(fù)雜和嚴(yán)格。第五，公共部門具有明顯的政治性或公共性。1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材治理問題是20世紀(jì)90年代以來國際社會科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。有最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化在百余年的發(fā)展歷程中，西方公共部門尤其是政府管理研究領(lǐng)域經(jīng)歷了多次“范式”的變化——從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)再到“新公共管理”以及公共治理的轉(zhuǎn)換。1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)西方公共行政學(xué)的思想基礎(chǔ)則是由伍德羅·威爾遜和馬克斯·韋伯(MaxWeber)等人所奠定的。威爾遜的行政學(xué)思想是建立在政治與行政劃分的基礎(chǔ)上的。馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論構(gòu)成西方公共行政學(xué)的另一個思想基礎(chǔ)。此外，公共行政學(xué)的形成也受到了（工商）管理學(xué)的強烈影響，即受到20世紀(jì)一二十年代的科學(xué)管理學(xué)派的示范性影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機關(guān)）及其行政管理活動作為研究對象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共行政學(xué)研究對象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。第三，就其理論基礎(chǔ)來說，傳統(tǒng)行政學(xué)堅持政治—行政二分法觀點，國家或政府的職能及過程被一分為二。第四，公共行政學(xué)強調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式

20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的嘗試：一種是以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”(NewPublicAdministration)，它強調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)。另一種是政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學(xué)（PublicSciences)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.3“新公共管理”范式

自20世紀(jì)70年代開始，西方公共管理的理論與實踐發(fā)生了深刻的變化，特別是出現(xiàn)了聲勢浩大的公共部門改革或政府改革浪潮（“新公共管理”“管理主義”“重塑政府”或“企業(yè)化政府”運動）。在過去的一二十年，公共管理的實踐進入了所謂“后新公共管理”的時代。在這種背景下，發(fā)端于20世紀(jì)末的“公共治理”“新治理”“網(wǎng)絡(luò)治理”和“新公共服務(wù)”一類的理論及研究視角或途徑流行起來，以至于可以說出現(xiàn)了“公共治理”及“公共服務(wù)”的新范式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材學(xué)科發(fā)展的機遇巨大的現(xiàn)實與理論需求促進了我國公共管理學(xué)科的迅速發(fā)展。學(xué)術(shù)研究的進展學(xué)科社會建制的成熟近10年來，本領(lǐng)域發(fā)表的論文和其他研究成果數(shù)量有了顯著增加。學(xué)科社會建制即學(xué)科的制度化建設(shè)。成果應(yīng)用的加強目前，我國公共管理研究機構(gòu)以及學(xué)者活躍在黨和政府決策的各個領(lǐng)域，1.3中國公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.3中國公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀目前我國公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究較為突出的問題包括：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足。第一，學(xué)科研究范式的不成熟。第二，嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏。第四，學(xué)科的本土化有待加強。問題1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.1對作為一個學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者們。二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個分支學(xué)科。三是將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.2公共管理學(xué)的對象與性質(zhì)公共管理學(xué)可以被界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共事務(wù)管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。公共管理的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共服務(wù)。公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)可以歸納為：第一，就研究對象與范圍來說，公共管理學(xué)把研究對象擴大到其他政府機關(guān)(立法機關(guān)和司法機關(guān))和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點。第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉薄９补芾韺W(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。第五，公共管理學(xué)既是實證的(重視經(jīng)驗研究，從經(jīng)驗中汲取知識)，又是規(guī)范的(提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為)。第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是國家或政府治理變革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍從二級學(xué)科或?qū)I(yè)設(shè)置的角度，1996年公布的我國公共管理一級學(xué)科下設(shè)行政管理、社會保障、教育經(jīng)濟與管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理五個二級學(xué)科或?qū)I(yè)。筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財政預(yù)算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績效管理、公共部門管理倫理、非營利（第三部門）管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、危機管理（應(yīng)急管理）、社會管理（社會政策）、公共服務(wù)管理、公共管理與法律、比較和國際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關(guān)系、政府工具、司法行政、政治管理等相對獨立的主題領(lǐng)域或分支。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑公共行政學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。公共管理學(xué)是一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。美國學(xué)者戴維·Ｈ.羅森布魯姆認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究有三種主要的研究途徑：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材管理途徑法律途徑政治途徑1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材為公共管理學(xué)“劃界”就是要弄清公共管理的學(xué)科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領(lǐng)域和提煉重要主題。公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個跨學(xué)科而又分散的知識領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻。有學(xué)者認(rèn)為，有兩個核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點；二是政治—行政的分界。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.2引入多樣化的研究方法公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材針對缺乏嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的問題，學(xué)界應(yīng)該加強公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗和發(fā)展的整個研究過程所使用的基本方法及技術(shù)。當(dāng)前，要特別關(guān)注大數(shù)據(jù)和智能化時代來臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變化。大數(shù)據(jù)時代人類行為的可預(yù)測性大大增強。這對以人類集體行動以及決策與管理行為作為研究對象的公共管理學(xué)將產(chǎn)生極為深刻的影響。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.3推動公共管理的理論創(chuàng)新公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材中國公共管理學(xué)應(yīng)立足于我國及當(dāng)代世界的公共管理實踐的研究，著力進行理論建構(gòu)和學(xué)術(shù)創(chuàng)新，形成中國學(xué)派與中國風(fēng)格，促進公共管理知識的增長和積累，進而形成有中國特色的公共管理學(xué)。一般認(rèn)為，當(dāng)代公共管理研究有三種主要的研究模式或知識增長的途徑——解釋性（實證性）研究、詮釋性（歷史—解釋）研究和批判性（辯證—批判）研究。公共管理是一個典型的跨學(xué)科、交叉學(xué)科和綜合性的專業(yè)領(lǐng)域，必須關(guān)注后學(xué)科時代的人文社會科學(xué)發(fā)展的這一新趨勢。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.4促進公共管理的知識應(yīng)用公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材全面深化改革，國家治理現(xiàn)代化，依法治國，建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會，決策的科學(xué)化民主化等，都迫切需要公共管理理論的指導(dǎo)及其知識的更廣泛應(yīng)用。必須順應(yīng)當(dāng)代社會科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，推動我國公共管理學(xué)科的進一步發(fā)展。Thanks!公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第2章公共組織本章重點·公共組織的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、組織過程與行為·組織環(huán)境與組織變革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征1．組織與公共組織的內(nèi)涵在公共管理學(xué)研究中，組織被定義為，“追求一定目標(biāo)的人的集合體”或“為了實現(xiàn)共同目標(biāo)分配工作的任何結(jié)構(gòu)和過程”。通過對各種組織的研究，人們發(fā)現(xiàn)它們都具有一定的共性：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）組織是人們在相互交往中形成的一定行為關(guān)系的集合；（2）組織有著某種特定的目標(biāo)；（3）組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；（4）組織有其內(nèi)在的精神意識，最終系統(tǒng)化為組織文化；（5）組織是一個開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征根據(jù)上述特征，我們可以將組織定義為：我們可以將公共組織界定為：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。公共組織公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.公共組織與私人組織的關(guān)系關(guān)于公共組織和私人組織的關(guān)系，大致有三種基本觀點：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一種觀點認(rèn)為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒有本質(zhì)的差別。第二種認(rèn)為公共組織與私人組織之間有本質(zhì)差別，“它們在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”；第三種觀點，認(rèn)為這兩種組織有同有異，難以截然分開。三種觀點2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征3.公共組織的構(gòu)成因素公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共組織的構(gòu)成因素主要包括以下12個方面：組織人員權(quán)責(zé)劃分組織目標(biāo)規(guī)章制度職能范圍團體意識機構(gòu)設(shè)置組織設(shè)計職位設(shè)置支持硬件權(quán)力與職權(quán)技術(shù)和信息2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型公共組織是一個多樣化的組織系統(tǒng)，依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分出多種類型。1．按財務(wù)—會計標(biāo)準(zhǔn)分類對公共組織按財務(wù)—會計標(biāo)準(zhǔn)分類，有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督。

總體上，公共組織大體可分為六種類型：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型2．按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類按照公共權(quán)力的強制性大小，公共組織可分為三種類型：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。（2）半強制型公共組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。（3）非強制型公共組織。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營利組織。2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型3．按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，這一理論在20世紀(jì)30年代進入鼎盛時期。官僚模型第三部門行政模型官僚模型的理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯創(chuàng)立的官僚理論。韋伯認(rèn)為，官僚模型是最適合復(fù)雜組織的形式。第三部門行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑戰(zhàn)，系統(tǒng)方法和權(quán)變方法在組織理論中的應(yīng)用則支持了這種挑戰(zhàn)。2.1了解公共組織2.1.3公共組織理論概觀目前，公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問題包括以下幾個方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）公共部門人力資源管理研究（2）公共部門戰(zhàn)略管理研究（6）公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系（4）公共部門的績效管理研究理論問題（5）公共組織的變異和權(quán)力制約研究2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材橫向差異：部門化和專業(yè)化組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動的復(fù)雜性必然會影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化?？v向差異：管理層次和管理幅度組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級數(shù)及層級之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員單位或部門的數(shù)量。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．直線—職能結(jié)構(gòu)：直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。1．直線結(jié)構(gòu)：直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確。2．職能結(jié)構(gòu)：職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。4．矩陣結(jié)構(gòu)：矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)1．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也被稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有三種類型：（1）兩級制。即直轄市—區(qū)。（2）三級制。包括四種情況：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級市—區(qū)；省、自治區(qū)—縣、縣級市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。（3）四級制。包括四種情況：省、自治區(qū)—地級市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—自治州—縣級市—區(qū)；省、自治區(qū)—自治州—縣、縣級市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)2．橫向結(jié)構(gòu)橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行劃分：（1）按地區(qū)劃分。（2）按服務(wù)對象劃分。（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分（這曾經(jīng)是我國行政組織的一種劃分方法）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．首長制與委員制首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的問題，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2．層級制與職能制層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率。缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點：層級節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜。分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點：各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際。缺點：權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好。缺點：行政首長權(quán)力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作1．權(quán)力的來源權(quán)力是一個組織中的個人或部門影響他人以達到預(yù)期結(jié)果的能力。權(quán)力是影響組織中其他成員的潛在力，但其目標(biāo)是達到權(quán)力擁有者的預(yù)期結(jié)果。對于組織高層管理者而言，權(quán)力來源主要有四個方面：（1）正式的職位。（2）所控制的資源。（3）對決策前提和信息的控制。（4）居于組織中心位置。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作2．權(quán)力的運行組織中權(quán)力的運行不是單純自上而下的，個人的權(quán)力可以流向任何方向，因此，可以將權(quán)力劃分為自上而下的權(quán)力、自下而上的權(quán)力和橫向權(quán)力。自上而下的權(quán)力運行的目的是控制下屬，主要包括六個方面。自下而上的權(quán)力運行的目的是控制上級。橫向權(quán)力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作3．組織授權(quán)授權(quán)已成為當(dāng)代組織管理的重要趨勢。組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán)、政府通過合同授權(quán)企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等。內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。事實表明，授權(quán)有利于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增進組織活力。授權(quán)也面臨著很大的障礙，特別是上級組織或高層管理者們害怕失去權(quán)力后自己的地位受到影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)1．組織沖突最常見的組織沖突主要有三種形式：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織沖突（1）目標(biāo)與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。（3）目標(biāo)間的沖突。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)2．組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）水平協(xié)調(diào)（2）垂直協(xié)調(diào)垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。通常，水平協(xié)調(diào)無法解決的沖突都會自動交給相關(guān)組織的共同上級來進行垂直協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個機構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動；四是建立一定的決策程序。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實行小團體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理團隊；等等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強組織成員的團結(jié)，避免因激烈沖突引起的對組織問題判斷力的減退，消除不主動承擔(dān)責(zé)任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應(yīng)，增進組織間協(xié)調(diào)，提高組織的創(chuàng)新能力和適應(yīng)性。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．X理論與Y理論根據(jù)人的本性的假定，人們傾向于采取兩種不同的組織管理方式。第一類假定稱為X理論。X理論的假定：第一，人一般生來厭惡工作；第二，對大多數(shù)人必須動用懲罰措施進行強迫、控制、指揮與威脅；第三，人一般愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任。另一類假定稱作Y理論。Y理論假定：第一，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導(dǎo)致向組織目標(biāo)努力的唯一手段；第三，對任務(wù)所做出的承諾和完成任務(wù)后所得到的回報成正比；第四，逃避責(zé)任、喪失進取心、強調(diào)安全感通常是后天經(jīng)驗的結(jié)果；第五，在多數(shù)情況下，解決組織問題需要員工相對較高水平的想象力、發(fā)明和創(chuàng)造能力；第六，在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用。2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為