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文檔簡(jiǎn)介

第八章政策評(píng)估和政策監(jiān)控

本章要點(diǎn):●政策評(píng)估的概念、類型與意義●政策評(píng)估的過程及步驟●政策評(píng)估的八種模式●政策評(píng)估面臨的困難以及推進(jìn)政策評(píng)估事業(yè)的途徑●政策監(jiān)督的概念與作用●政策監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)成●政策監(jiān)控的功能活動(dòng)●中外政策監(jiān)控機(jī)制的簡(jiǎn)要比較●我國(guó)政策監(jiān)控機(jī)制的完善§1.政策評(píng)估概述

一、政策評(píng)估的概念

1.政策評(píng)估含義的四種觀點(diǎn):(1)政策評(píng)估主要是對(duì)政策方案的評(píng)估,屬于政策評(píng)估中預(yù)測(cè)評(píng)估的范疇;(2)政策評(píng)估是對(duì)政策全過程的評(píng)估,既包括對(duì)政策方案的評(píng)估,還強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評(píng)估;(3)政策評(píng)估就是發(fā)現(xiàn)誤差,修正誤差;(4)政策評(píng)估的著眼點(diǎn)應(yīng)是政策效果。

2.我們將政策評(píng)估界定為:依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對(duì)政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為,目的在于取得有關(guān)這些方面的信息,作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。它是政策分析的重要方面,是一種具有特定標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序的專門研究活動(dòng)。

二、政策評(píng)估的類型

1.正式評(píng)估和非正式評(píng)估從評(píng)估組織活動(dòng)形式上看,可分為正式評(píng)估和非正式評(píng)估:非正式評(píng)估指對(duì)評(píng)估者、評(píng)估形式、評(píng)估內(nèi)容沒有嚴(yán)格規(guī)定,對(duì)評(píng)估的最后結(jié)論也不作嚴(yán)格的要求,人們根據(jù)自己掌握的情況對(duì)政策做出評(píng)鑒的評(píng)估。正式評(píng)估指事先制定完整的評(píng)估方案,并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行,并由確定的評(píng)估者進(jìn)行的評(píng)估。它在政策評(píng)估中占據(jù)主導(dǎo)地位,其結(jié)論是政府部門考察政策的主要依據(jù)。

2.內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位看,政策評(píng)估可分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估:內(nèi)部評(píng)估是由行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評(píng)估者所完成的評(píng)估。它可分為由操作人員自己實(shí)施的評(píng)估和由專職評(píng)估人員實(shí)施的評(píng)估。外部評(píng)估是由行政機(jī)構(gòu)外的評(píng)估者所完成的評(píng)估。它可以是由行政機(jī)構(gòu)委托營(yíng)利性或非營(yíng)利性的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體,專業(yè)性的咨詢公司,大專院校進(jìn)行的,也可以是由投資或立法機(jī)構(gòu)組織的或由報(bào)紙、電視、民間團(tuán)體等其他各種外部評(píng)估者自己組織的。內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估各有其利弊,因此,在實(shí)踐中,應(yīng)把內(nèi)、外評(píng)估結(jié)合起來,取長(zhǎng)補(bǔ)短。3.事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估從政策評(píng)估在政策過程所處的階段來看,政策評(píng)估又可分為事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估:事前評(píng)估是在政策執(zhí)行之前進(jìn)行的一種帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)估。事前評(píng)估的內(nèi)容包含三方面:對(duì)政策實(shí)施對(duì)象發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè),政策可行性的評(píng)估,對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估。執(zhí)行評(píng)估就是對(duì)在執(zhí)行過程中的政策實(shí)施情況的評(píng)估,就是具體分析政策在實(shí)際執(zhí)行過程中的情況,以確認(rèn)政策是否得到嚴(yán)格地貫徹執(zhí)行。事后評(píng)估是政策執(zhí)行完成后對(duì)政策效果的評(píng)估,旨在鑒定人們執(zhí)行的政策對(duì)所確認(rèn)問題確定達(dá)到的解決程度和影響程度,辨識(shí)政策效果成因,以求通過優(yōu)化政策運(yùn)行機(jī)制的方式,強(qiáng)化和擴(kuò)大政策效果的一種行為。它在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生,是最主要的一種評(píng)估方式。

三、政策評(píng)估的意義

1.檢驗(yàn)政策的效果、效益和效率的基本途徑。一項(xiàng)構(gòu)思精良的政策投入運(yùn)行后究竟有什么效果,政策的實(shí)際效益和效率如何,往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技術(shù)和手段收集相關(guān)信息,并在此基礎(chǔ)上加以分析和科學(xué)的闡釋,以確認(rèn)一項(xiàng)政策的特點(diǎn)、優(yōu)點(diǎn)、缺陷,檢測(cè)一項(xiàng)政策的實(shí)際效益和效率。

2.決定政策修正、調(diào)整、繼續(xù)或中止的重要依據(jù)。公共政策其實(shí)是一種假設(shè),由于社會(huì)情況的復(fù)雜性、完全理性的政策幾乎是不存在的,再加上前面提及的政策執(zhí)行的種種問題,情況就更為復(fù)雜、嚴(yán)重。為讓公共政策收到預(yù)期的效果,政策執(zhí)行一段時(shí)間后,政策決策者必須根據(jù)政策執(zhí)行的實(shí)際情況來決定一項(xiàng)政策的延續(xù),改進(jìn)或中止,而政策評(píng)估正是做出這種決定的主要依據(jù)。

3.有效配置資源的基礎(chǔ)。政策資源總是有限的,如何把這些有限的資源進(jìn)行合理的配置,以獲取最大的效益,這是政策決策者和執(zhí)行者都必須認(rèn)真考慮的問題。政策評(píng)估正是合理配置資源的基礎(chǔ)。只有通過評(píng)估,才能確認(rèn)每項(xiàng)政策的價(jià)值,并決定投入各項(xiàng)政策的資源的優(yōu)先順序和比例,以尋求最佳的整體效果,有效地推動(dòng)政策各個(gè)方面的活動(dòng)。

4.決策科學(xué)化、民主化的必由之路。政策評(píng)估正是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型決策向現(xiàn)代科學(xué)化決策轉(zhuǎn)變的重要一環(huán),通過政策評(píng)估,不僅可以判明每項(xiàng)政策的價(jià)值、效益、效率、決定投入各項(xiàng)政策的資源的優(yōu)先順序和比例,也可以了解政策問題,提出改進(jìn)意見。有效的評(píng)估,是提高政策科學(xué)性和擴(kuò)大政策效果不可或缺的。

§2.政策評(píng)估的過程和模式

一、政策評(píng)估過程的三個(gè)階段

1.準(zhǔn)備階段周密的組織準(zhǔn)備是評(píng)估工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn),也是評(píng)估工作得以順利進(jìn)行和卓有成效的前提條件。組織準(zhǔn)備比較充分,就能抓住關(guān)鍵問題,明確評(píng)估的中心和重點(diǎn),避免盲目性。組織準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)包括:(1)確立評(píng)估對(duì)象,實(shí)質(zhì)上是解決評(píng)估什么的問題。(2)制訂評(píng)估方案,這是政策評(píng)估準(zhǔn)備階段最重要的一項(xiàng)工作。(3)挑選和培訓(xùn)人員,政策評(píng)估人員的自身素質(zhì)及其對(duì)評(píng)估的態(tài)度會(huì)直接影響到評(píng)估的質(zhì)量。

2.實(shí)施階段實(shí)施評(píng)估是整個(gè)政策評(píng)估活動(dòng)中最重要的階段,其主要任務(wù)是利用各種調(diào)查手段全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計(jì)和分析,運(yùn)用相應(yīng)的評(píng)估方法,對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估,做出評(píng)估結(jié)論。在評(píng)估實(shí)施過程中,評(píng)估者應(yīng)該堅(jiān)持材料的完整性和分析的科學(xué)性兩個(gè)原則,客觀、公正地反映出政策的實(shí)際效果。實(shí)施評(píng)估階段是一些具體調(diào)查方法和評(píng)估方法的運(yùn)用。

3.結(jié)束階段這是處理評(píng)估結(jié)果、撰寫評(píng)估報(bào)告階段。個(gè)人的價(jià)值判斷受客觀條件的限制難免有疏漏。因此,當(dāng)我們收集評(píng)估信息,得出評(píng)估結(jié)論后,還必須善加處理。要自我檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估信息所得出的結(jié)果的可信度和有效度;讓評(píng)估結(jié)論與政策設(shè)計(jì)者、決策者、執(zhí)行者見面,以便發(fā)揮評(píng)估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開發(fā)功能;必須撰寫評(píng)估報(bào)告,報(bào)告的內(nèi)容除了對(duì)政策效果進(jìn)行客觀陳述、對(duì)政策進(jìn)行價(jià)值判斷、提出政策建議外,還必須對(duì)評(píng)估過程,方法及評(píng)估中的一些主要問題加以說明,對(duì)評(píng)估工作的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。

二、政策評(píng)估的八種模式在西方政策評(píng)估實(shí)踐中,有各種各樣的模式。如何對(duì)這些模式進(jìn)行分類,這是政策評(píng)估學(xué)者一直研究的問題。有些學(xué)者,如古巴(Guba)和林肯(Lincoln),提出以“組織者”(organizer)作為焦點(diǎn)來進(jìn)行分類。通常,所選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就是評(píng)估的“組織者”,這樣根據(jù)“組織者”的不同就形成不同的評(píng)估模式(evaluationmodel)。以古巴和林肯的觀點(diǎn)為基礎(chǔ),德國(guó)學(xué)者韋唐(EvertVedung)在《公共政策和項(xiàng)目評(píng)估》(1997)一書中,從社會(huì)科學(xué)更廣闊的視角出發(fā),賦予了“組織者”更抽象的含義,從而提出了一個(gè)關(guān)于政策評(píng)估模式的系統(tǒng)分類框架。

韋唐博士從政府干預(yù)的實(shí)質(zhì)結(jié)果入手,按“組織者”的不同將評(píng)估模式分為三大類:效果模式(effectivenessmodels)、經(jīng)濟(jì)模式(economicmodels)、和職業(yè)化模式(professionalmodels)?!靶ЧJ接梢粋€(gè)相當(dāng)大的、各不相同的團(tuán)體組成。除了傳統(tǒng)的目標(biāo)達(dá)成評(píng)估(goal-attainmentevaluation)外,效果模式還包括附帶效果模式(side-effectsevaluation)、無目標(biāo)評(píng)估(goal-freeevaluation)、綜合評(píng)估(comprehensiveevaluation)、顧客導(dǎo)向評(píng)估(client-orientedevaluation)和利益相關(guān)者模式(stakeholdermodel)?!苯?jīng)濟(jì)模式與效果模式的不同在于前者總是關(guān)心成本,而后者是忽略成本的。經(jīng)濟(jì)模式的兩個(gè)基本變種是生產(chǎn)率模式(productivitymodel)和效率模式(efficiencymodel)。職業(yè)化模式并不直截了當(dāng)?shù)仃P(guān)心評(píng)估的內(nèi)容,因?yàn)樗阎攸c(diǎn)放在了執(zhí)行評(píng)估的人身上。最著名的職業(yè)化模式是同行評(píng)議模式(peerreviewmodel),用這種方法,舉個(gè)例子來說,就是教授評(píng)估教授、工程師評(píng)估工程師、外科醫(yī)生評(píng)估外科醫(yī)生。按照韋唐的概括,政策評(píng)估模式的分類如下圖所示:

評(píng)估模式效果模式經(jīng)濟(jì)模式職業(yè)化模式-同行評(píng)議目標(biāo)達(dá)成模式附帶效果模式目標(biāo)結(jié)果—無目標(biāo)評(píng)估模式系統(tǒng)單元—綜合評(píng)估模式顧客的關(guān)心—顧客導(dǎo)向模式利益相關(guān)者的關(guān)心等利益相關(guān)者模式(北美)政策委員會(huì)(瑞典)效率模式成本-利益分析成本-效能分析生產(chǎn)率模式-生產(chǎn)率模式

三、政策失敗原因的探索在政策評(píng)估過程中,除了客觀評(píng)述成功的政策外,分析政策失敗的原因,從反面吸取教訓(xùn),發(fā)現(xiàn)問題,減少政策失誤,本身就是評(píng)估的核心內(nèi)容之一。一項(xiàng)政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或?qū)λ庠诮鉀Q的問題沒有發(fā)生作用,其原因是多種多樣的。概括起來,不外乎如下幾種情形(1)政策投入不夠;(2)政策對(duì)象不配合;(3)政策在目標(biāo)、內(nèi)容、管理上彼此沖突;(4)解決某些問題的代價(jià)大于利益;(5)有些問題紛繁復(fù)雜,解決難度大;(6)外在因素的干擾(7)政策超前。

§3.政策評(píng)估面臨的困難

以及推進(jìn)評(píng)估事業(yè)的途徑

一、政策評(píng)估所面臨的困難

1.政策評(píng)估的不確定性。政策評(píng)估的一個(gè)重要層面,是衡量其是否達(dá)到目標(biāo),或接近目標(biāo)至何種程度。若政策目標(biāo)甚為明確,并可用具體、可量化的指標(biāo)來表示,則此這一層面的政策評(píng)估甚為容易。但是,政策涉及面廣,政策目標(biāo)難免出現(xiàn)分散、不明確的情況。同時(shí),因?yàn)槎鄶?shù)政策具有多種目標(biāo),有些目標(biāo)可能是矛盾的,這種情況就使得人們要確定政策的真實(shí)目標(biāo)顯得困難。

2.政策效果的多樣性和影響的廣泛性。政策行動(dòng)的效果往往是多重的,有些效果直接顯明,一目了然,有些則不易感知,有些政策本身只有象征意義,表示一個(gè)組織或一個(gè)政策對(duì)某種問題的關(guān)懷等等。同樣,政策的影響分散,涉及面廣。由于政策影響分散之故,政策評(píng)估的工作常感困難。

3.政策行動(dòng)與環(huán)境改變之因果關(guān)系不易確定。評(píng)估一項(xiàng)公共政策時(shí),我們希望能在政策行動(dòng)與實(shí)際社會(huì)情況的改變間建立一種因果關(guān)系,即實(shí)際社會(huì)情況的改變會(huì)受到政策行動(dòng)的影響,但要在兩者之間確切建立一種因果關(guān)系誠(chéng)非易事。社會(huì)實(shí)際情況的改變,往往會(huì)受到政策行動(dòng)以外其他因素的影響。

4.有關(guān)人員抵制。無論用什么名稱來表述政策評(píng)估的行為,它歸根到底都涉及到對(duì)政策功績(jī)的評(píng)判。這種評(píng)判可能有利于政策制定和執(zhí)行相關(guān)的人,也可能產(chǎn)生不利影響,從而危及他們的工作生活或社會(huì)評(píng)價(jià)。因此,他們傾向于盡可能避免評(píng)估行為的發(fā)生。同時(shí),人的本能和組織的惰性也使人們抵制評(píng)估。5.政策信息系統(tǒng)不完備,獲取數(shù)據(jù)困難。評(píng)估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)。換言之,若無政策信息或缺乏政策信息,政策評(píng)估就成了無本之木和無源之水,評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)性、可靠性無從談起。有些政策機(jī)關(guān)不重視信息管理,缺乏有效的信息收集手段和措施,信息收集系統(tǒng)未能形成,所獲得的信息和數(shù)據(jù)殘缺不全,雜亂無章,這使得評(píng)估失去基礎(chǔ)和依托,難以進(jìn)行。

6.政策評(píng)估的經(jīng)費(fèi)不易取得。政策評(píng)估需要相當(dāng)?shù)娜肆?、物力、?cái)力和時(shí)間的支持,即花費(fèi)一定的成本。但是,在現(xiàn)實(shí)中,由于評(píng)估工作及其價(jià)值尚未引起人們足夠的重視和認(rèn)同,很難指望人們能從現(xiàn)行政策資源中拿出部分成本充作評(píng)估之用,評(píng)估成本往往沒有來源。因此,開展評(píng)估工作便舉步維艱。

二、我國(guó)政策評(píng)估工作的主要缺陷政策評(píng)估是邁向科學(xué)決策的重要一環(huán)。黨和政府從一開始就遵循人民公仆的原則,注意決策的正確性與民主性,不斷推進(jìn)政策評(píng)估工作的發(fā)展。但是,由于政策評(píng)估工作面臨很多實(shí)際困難,世界各國(guó)剛剛起步,也是中國(guó)政策過程中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)政策評(píng)估工作的主要缺陷有:(1)政策評(píng)估的重要性沒有引起高度重視;(2)以研究取代服務(wù),以好惡取代科學(xué);(3)以評(píng)估作為沽名釣譽(yù)手段,以形式取代實(shí)質(zhì);(4)政策評(píng)估組織不健全,尤其是民間的評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)育緩慢;(5)人才、經(jīng)費(fèi)缺乏;(6)缺乏完善的信息系統(tǒng)。

三、推進(jìn)我國(guó)政策評(píng)估工作的途徑針對(duì)中國(guó)政策評(píng)估工作缺陷,必須下功夫,從思想、組織、制度、手段諸方面推進(jìn)政策評(píng)估工作,使其要向縱深發(fā)展、日益成熟。

1.提高對(duì)評(píng)估工作及其意義的認(rèn)識(shí)。很少有政府和組織以熱情和認(rèn)真的態(tài)度從事政策評(píng)估。究其原因,重要的一點(diǎn)在于人們對(duì)政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)存在障礙。因此,要推進(jìn)政策評(píng)估工作的發(fā)展,必須進(jìn)行思想建設(shè)。首先讓社會(huì),尤其是政策部門充分認(rèn)識(shí)到政策評(píng)估的意義。通過解決思想認(rèn)識(shí)問題,使有關(guān)組織和人員重視評(píng)估工作,社會(huì)支持評(píng)估工作并給予配合,以推動(dòng)評(píng)估工作的開展。

2.政策評(píng)估制度化。必須進(jìn)行制度的建設(shè),就是將政策評(píng)估作為一項(xiàng)制度列入有關(guān)政府部門或決策部門的實(shí)際工作,使之成為一種制度化的活動(dòng)。政策評(píng)估制度化建設(shè)的主要內(nèi)容有:首先,建立評(píng)估工作制度;其次,建立政策評(píng)估基金;最后,重視評(píng)估結(jié)論,消化、吸收評(píng)估成果。只有使政策評(píng)估制度化,政策評(píng)估才能走上正常發(fā)展的軌道。

3.建立獨(dú)立的評(píng)估組織。要發(fā)展政策評(píng)估,落實(shí)評(píng)估制度,提高評(píng)估的科學(xué)性和客觀性,建立獨(dú)立的政策評(píng)估組織是不可缺少的重要一環(huán)。因?yàn)椋u(píng)估組織的建立,有助于集中或造成大批評(píng)估專門人才,從事評(píng)估理論的研究和實(shí)踐活動(dòng),從而提高評(píng)估的科學(xué)水平。

4.明確政策目標(biāo)、精選評(píng)估對(duì)象。要使政策評(píng)估富有成效,就必須努力明確政策目標(biāo),這當(dāng)然首先是政策規(guī)劃階段的任務(wù)。進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)必須回顧、審視當(dāng)時(shí)的政策目標(biāo),了解某項(xiàng)政策的初衷,盡可明確政策目標(biāo)。同時(shí)要精心選擇評(píng)估對(duì)象。在從事評(píng)估工作時(shí),就必須慎選評(píng)估對(duì)象。選擇評(píng)估對(duì)象一般要遵循可行性和有效性兩個(gè)原則。

5.建立政策評(píng)估信息系統(tǒng)。這項(xiàng)工作是收集、整理、加工和使用政策信息,為政策評(píng)估服務(wù)。沒有足夠質(zhì)量的信息,不能進(jìn)行科學(xué)決策;同樣,也無法進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。但是,要全面收集政策信息又是一件復(fù)雜而困難的事。因此,要在政策過程的開始階段就建立政策信息系統(tǒng),對(duì)政策信息的收集、加工、交流和使用進(jìn)行理論研究和總體設(shè)計(jì),以便于改進(jìn)評(píng)估系統(tǒng),使評(píng)估活動(dòng)更科學(xué)有效。

§4.政策監(jiān)控概述

一、政策監(jiān)控的含義政策監(jiān)控是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程,其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行,提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量,促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。政策監(jiān)控的內(nèi)涵有如下幾點(diǎn):(1)政策監(jiān)控具有特定的主體;(2)政策監(jiān)控具有特定的客體;(3)政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個(gè)活動(dòng)過程;(4)政策監(jiān)控具有目標(biāo)指向。二、政策監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)成所謂的政策監(jiān)控機(jī)制,簡(jiǎn)單地說來就是政策監(jiān)控子系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制,其中最重要的是監(jiān)控主體的構(gòu)成及其發(fā)生作用的內(nèi)容與方式。

1.立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。立法機(jī)關(guān)不僅是最重要的政策制定主體,同時(shí)也是最重要的政策監(jiān)控主體之一。立法機(jī)關(guān)政策監(jiān)控的活動(dòng)內(nèi)容及其方式:(1)依靠法律監(jiān)控公共政策;(2)聽取和審議預(yù)算、決策、立項(xiàng)等,對(duì)公共政策的內(nèi)容、規(guī)模、方向等加以監(jiān)控;(3)通過人事任免來影響和監(jiān)控公共政策;(4)以質(zhì)詢和詰問等方式對(duì)公共政策加以監(jiān)控;(5)通過視察、檢查和組成針對(duì)特定問題的調(diào)查委員會(huì)而對(duì)政府的政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

2.司法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。司法機(jī)關(guān)的職責(zé)與使命在于通過嚴(yán)格執(zhí)法以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。法律——包括憲法在內(nèi)——從最廣泛的意義來說,也是公共政策的一個(gè)組成部分。司法機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)裁定公共政策的制定程序與原則是否合法;(2)依法裁定公共政策的內(nèi)容是否合法;(3)依法監(jiān)督政策的執(zhí)行是否合法。3.行政機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控。由行政機(jī)關(guān)的實(shí)施政策監(jiān)控是一種縱向的監(jiān)控,主要是上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)工作的指示、檢查、布置、督促等。主要采取兩種形式:一是行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)控;二是專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)控,即行政監(jiān)察。這種監(jiān)控是由有關(guān)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員所實(shí)施的監(jiān)控。

4.政黨系統(tǒng)對(duì)政策的監(jiān)控。

政黨系統(tǒng)可以簡(jiǎn)明地劃分為執(zhí)政黨和在野黨兩大部分,其中起主要作用的是執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的政策監(jiān)控大都采用以下幾種方式:(1)將自己的成員選入立法機(jī)關(guān)、通過影響立法來影響并監(jiān)控公共政策的制定;(2)通過將自己的成員列入各級(jí)政府機(jī)關(guān)及政府各部門中以影響政策的實(shí)施;(3)動(dòng)用從黨紀(jì)到國(guó)法的各種形式對(duì)政策的制定者和執(zhí)行者進(jìn)行檢查、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、任免或繩之以法;(4)制造各種輿論,從而對(duì)公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有力的控制與監(jiān)督。在野黨在公共政策的監(jiān)控中也發(fā)揮著重要作用。它可以動(dòng)用所控制與影響的力量如社團(tuán)、新聞媒體等對(duì)國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)的部門、工作人員、首腦等進(jìn)行各種形式的監(jiān)督。

5.利益集團(tuán)對(duì)政策的監(jiān)控。利益集團(tuán)在政策過程中的主要作用在于:一是以各種方式將社會(huì)的變化及該集團(tuán)的要求表述出來,以期影響公共政策的制定、采納與實(shí)施;二是將國(guó)家的意志和信息傳達(dá)給社會(huì)并對(duì)其加以管理,構(gòu)成一個(gè)中介體。游說活動(dòng)是各種有組織的利益集團(tuán)影響決策的主要方式。利益集團(tuán)通過它們的種種活動(dòng),對(duì)公共政策有非常重要的影響。一方面,它試圖阻撓、反對(duì)、遲滯不利于自己集團(tuán)利益的法規(guī)、政策的通過與實(shí)施;另一方面,則極力爭(zhēng)取通過、實(shí)施有利于自身利益的法規(guī)、政策。

6.公眾對(duì)政策的監(jiān)控。公眾對(duì)政策的監(jiān)控主要是通過社會(huì)輿論的形式來實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)輿論是公共意志的集中反映,或者說它體現(xiàn)、表達(dá)了公眾的利益、愿望與要求。社會(huì)輿論這一因素在現(xiàn)代公共政策中的影響是不容忽視的。社會(huì)輿論對(duì)公共政策的影響因各國(guó)國(guó)情不同而有所不同。在民主化程度較高的國(guó)家,社會(huì)輿論的力量會(huì)大一些;反之,則小一些。

三、政策監(jiān)控的作用

1.保證政策的合法化。這里指的是對(duì)政策制定活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控以使政策的制定嚴(yán)格遵守法定的程序和原則,并且審查所制定的政策是否符合憲法和有關(guān)法規(guī)。

2.保證政策的貫徹實(shí)施。政策監(jiān)控的作用就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢查、監(jiān)督,以保證政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo),或者發(fā)現(xiàn)目標(biāo)與效果之間的反差,并找出其原因。3.實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整與完善。政策監(jiān)控的作用就在于敏銳地捕捉外部世界的發(fā)展、認(rèn)識(shí)的深化和政策之間的差距,以便幫助及時(shí)做出調(diào)整,使之臻于完善。4.促使政策終結(jié)。政策監(jiān)控通過本身的工作發(fā)現(xiàn)那些錯(cuò)誤的、多余的或無效的政策,及時(shí)向有關(guān)方面提出報(bào)告或提交合理建議,促使政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。§5.政策監(jiān)控的功能活動(dòng)

一、政策監(jiān)督

1.政策監(jiān)督概念政策監(jiān)督是指政策監(jiān)控的主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對(duì)政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估及終結(jié)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視和督促的行為。由于現(xiàn)代社會(huì)是法治的社會(huì),所以,依法對(duì)公共政策的過程進(jìn)行監(jiān)督就具有特別重要的意義。

2.政策監(jiān)督的三個(gè)步驟建立必要的制度、法規(guī),明確職責(zé);第二,監(jiān)督政策系統(tǒng)的運(yùn)行情況,即通過各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)或機(jī)制及時(shí)了解政策系統(tǒng)運(yùn)行尤其是政策執(zhí)行情況;第三,對(duì)違反制度、法規(guī)和政策者加以處罰,以糾正政策過程中的各種錯(cuò)誤和偏差。

3.政策監(jiān)督的內(nèi)容(1)對(duì)政策制定活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。由于信息有限、有限理性、利益與偏好為不同,以有限的甚至是錯(cuò)誤的知識(shí)體系或價(jià)值體系為指導(dǎo),對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的不完全正確的認(rèn)識(shí)等因素,決策者所制定出的政策不可能是完善的。同時(shí),由于沒有嚴(yán)格遵守憲法和法律所規(guī)定的規(guī)則與程序,使得制定出的政策不合法。因此,必須對(duì)政策制定過程及其活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控,以保證政策制定的質(zhì)量。

(2)對(duì)政策的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。政策若得不到貫徹實(shí)施,那么,該政策所要解決的社會(huì)問題以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn),這是決策者所不愿意看到的情況。然而,在實(shí)現(xiàn)生活中,政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況都并不罕見。因此,為了保證政策及以貫徹落實(shí),必須對(duì)政策執(zhí)行的過程進(jìn)行監(jiān)控。(3)對(duì)政策評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。政策評(píng)估是對(duì)政策的效果、效益和功能等進(jìn)行判斷的活動(dòng),而政策監(jiān)督則是監(jiān)督主體對(duì)政策評(píng)估加以監(jiān)督,以使評(píng)估活動(dòng)能更好地發(fā)現(xiàn)政策偏差,并決定對(duì)其進(jìn)行修改、調(diào)整、完善或是暫停執(zhí)行、終止。

二、政策控制

1.政策控制概念政策控制是指政策監(jiān)控主體在政策過程尤其是政策執(zhí)行中,為了保證政策的權(quán)威性、合法性和政策的有效執(zhí)行,達(dá)成特定的政策目標(biāo)而對(duì)政策過程尤其是執(zhí)行過程的偏差的發(fā)現(xiàn)與糾正的行為。政策控制按性質(zhì)的不同,可以分為反饋控制與前饋控制兩種。反饋控制是政策監(jiān)控者通過掌握政策的實(shí)際績(jī)效的反饋信息,發(fā)現(xiàn)偏差,分析偏差產(chǎn)生的原因,并采取糾正偏差的活動(dòng)。前饋控制是不斷利用最新的有用信息進(jìn)行預(yù)測(cè),把所期望的結(jié)果與預(yù)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行比較,從而事先制訂糾偏措施,使實(shí)際績(jī)效與期望的結(jié)果相一致。2.政策控制的程序政策控制的程序或過程是由如下三個(gè)基本環(huán)節(jié)構(gòu)成的,即確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績(jī)效和糾正偏差。這個(gè)過程的功能活動(dòng)可以用下圖表示:

預(yù)期績(jī)效實(shí)際績(jī)效實(shí)際績(jī)效的衡量實(shí)際績(jī)效與標(biāo)準(zhǔn)的比較執(zhí)行糾編措施糾編措施的方案分析偏差產(chǎn)生原因發(fā)現(xiàn)確定偏差

3.控制的循環(huán)。政策控制的主要功能在于通過政策控制的主體對(duì)政策計(jì)劃、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等的掌握,及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)期政策績(jī)效與實(shí)際的政策績(jī)效之間的差距,并分析產(chǎn)生差距的原因,最后決定是重新調(diào)配資源以加大執(zhí)行力度或是對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整終結(jié)等。由此可見,政策控制并不是一個(gè)單向的不可逆的過程,而是一個(gè)永無止境的循環(huán)。

4.政策控制的方法。政策控制的方法多種多樣,其中的兩種是矩陣控制法,例外導(dǎo)向控制法。前者注重政策控制的各個(gè)環(huán)節(jié)與績(jī)效因素之間的關(guān)系,后者則注重于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的例外情況并隨時(shí)采取糾正行為。

三、政策調(diào)整

1.政策調(diào)整概念政策調(diào)整是指在政策監(jiān)督和控制所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運(yùn)行(尤其是政策執(zhí)行的效果)的反饋信息的基礎(chǔ)上,對(duì)政策方案、方案與目標(biāo)之間的關(guān)系等進(jìn)行不斷的修正、補(bǔ)充和發(fā)展,以便達(dá)成預(yù)期政策效果的一種政策行為。在某種意義上說,政策調(diào)整是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程,或更準(zhǔn)確說,是政策方案的局部修正、調(diào)整和完善的過程。

2.政策調(diào)整的內(nèi)容主要包括問題的重新界定、目標(biāo)的重新確定和方案的重新擬定等方面。首先,隨政策過程的推進(jìn),人們可能發(fā)現(xiàn)對(duì)問題原有的認(rèn)識(shí)并不全面,問題某些重要方面或邊界條件可能被忽視,環(huán)境的變化了可能改變了問題的性質(zhì)。因此,有必要根據(jù)已掌握的新信息,對(duì)政策問題加以再認(rèn)識(shí)和重新界定。其次,政策目標(biāo)的校正、修訂或再確立。這包括將原來模糊、不準(zhǔn)確的目標(biāo)加以明確化,根據(jù)變化了的環(huán)境校正或修訂原有的目標(biāo)等方面。再次,對(duì)政策方案加以修正、補(bǔ)充和完善,甚至重新制定。

3.政策調(diào)整的程序第一,獲取反饋信息,即掌握由監(jiān)控機(jī)構(gòu)在政策監(jiān)督和控制中所獲得的關(guān)于政策系統(tǒng)運(yùn)行尤其是政策執(zhí)行結(jié)果方面的信息;第二,依據(jù)反饋信息,對(duì)政策問題、目標(biāo)和方案等進(jìn)行認(rèn)真的分析研究,以確立需要補(bǔ)充什么、修正什么或完善哪些方面;第三,進(jìn)行實(shí)際的修正、調(diào)整、補(bǔ)充和完善工作,并將新的方案附之于實(shí)踐,開始新一輪的監(jiān)控過程?!?.中外政策監(jiān)控機(jī)制的比較一、西方政策監(jiān)控機(jī)制的若干特點(diǎn)

1.政策監(jiān)控的基本依據(jù)——分權(quán)與制衡原則西方政治理論對(duì)于權(quán)力問題的主要觀點(diǎn)是“一切政治權(quán)力都必須是有限制的”這一原則,這一原則運(yùn)用于公共政策過程,就是任何一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)即任何一種權(quán)力都不能單獨(dú)操縱公共政策,公共政策的制定與實(shí)施及調(diào)整或終結(jié)更多地是一個(gè)交易的過程,是由各方及其所代表的利益進(jìn)行談判的結(jié)果。公共政策方案的提出、制定、采納、實(shí)施及調(diào)整等,都必須照顧到社會(huì)有關(guān)各方面的利益、愿望和要求,任何一方的利益都不能被忽視,不能僅僅考慮任何一方的利益,這就使得西方的公共政策的過程由于各方面的參與而成為類似于市場(chǎng)交易的過程。

2.社會(huì)輿論在政策監(jiān)控中起著顯著作用在西方,新聞自由權(quán)是人民主權(quán)的一種具體表現(xiàn)。人民可以表達(dá)自己的利益、愿望和要求。這一方面表現(xiàn)在由憲法所肯定和保護(hù)的選舉權(quán)中,另一方面則體現(xiàn)在新聞自由之中。大眾傳媒因?yàn)槟馨压婈P(guān)心的問題引起全社會(huì)的關(guān)注,從而推動(dòng)政府確定議事日程;人民群眾、團(tuán)體、公民、官員等可以通過形成輿論對(duì)現(xiàn)行政策的效果和是否符合現(xiàn)實(shí)要求或政策方案作出判斷,并且在此基礎(chǔ)上形成對(duì)政策的支持、反對(duì)或冷漠等態(tài)度。這些態(tài)度既會(huì)影響到公共政策的制定,也會(huì)影響到公共政策的采納與實(shí)施。歐美各國(guó)的社會(huì)輿論之所以能夠?qū)舱叩闹贫?、采納、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整、以及終止等各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生較大的影響,原因無他,只在于新聞自由有憲法上的與制度上的保證,在于任何國(guó)家機(jī)關(guān)、任何領(lǐng)導(dǎo)人都不敢公然侵犯、損害新聞的自由與獨(dú)立。

3.司法審查對(duì)公共政策的有效監(jiān)控司法審查學(xué)說是美國(guó)政治理論的一個(gè)獨(dú)特之處。根據(jù)司法審查學(xué)說,聯(lián)邦法院不僅有權(quán)審查聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和國(guó)會(huì)的行為是否違憲,而且有權(quán)以州政府的活動(dòng)違憲為由而宣布其無效。因此,以美國(guó)為代表的西方各國(guó)的司法機(jī)構(gòu)對(duì)公共政策的監(jiān)控是非常有力的。司法審查制度既有其理論淵源,又有憲法的保障,并且有具體的可操作的規(guī)則與程序,有可資借鑒之處。

4.中央政府權(quán)力的擴(kuò)張與政策監(jiān)控手段的更新自本世紀(jì)初以來,歐美各發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家都先后經(jīng)歷了一個(gè)中央政府的權(quán)力擴(kuò)張的過程,這一過程直到現(xiàn)在仍在繼續(xù)之中。其中國(guó)家的福利政策被公認(rèn)為是主要原因之一。這種中央政府權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)在歐美各國(guó)以不同的形式、在不同的程度上都有所表現(xiàn),這既使歐美各國(guó)中央與地方關(guān)系的傳統(tǒng)格局產(chǎn)生了重大變化,也使得中央政府有了更多的手段影響和控制地方政府的行動(dòng)?,F(xiàn)在,中央政府掌握了足夠的手段來影響、制約地方政府的行動(dòng),除財(cái)政撥款以外,這種手段還包括指導(dǎo)計(jì)劃、借款、貸款等方式。由于地方政府在財(cái)政上越來越依賴中央政府,所以,中央政府的政策就能夠順暢地得到貫徹執(zhí)行,中央政府對(duì)地方政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收支、福利等公共政策的選擇、實(shí)施、調(diào)整等都有發(fā)言權(quán)。

二、我國(guó)的政策監(jiān)控機(jī)制

1.人民代表大會(huì)的政策監(jiān)控我國(guó)憲法明文規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)的政策監(jiān)控是其立法權(quán)派生的、具有最高法律效力的監(jiān)督形式,它是法律監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、人事監(jiān)督和工作監(jiān)督的總和,是人民代表大會(huì)影響、制約或控制其他國(guó)家機(jī)關(guān)的一種國(guó)家行為。人大政策監(jiān)控在總體上可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個(gè)方面。法律監(jiān)督是人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件是否違憲、是否違法所作的裁決。工作監(jiān)督是指人大對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的具體活動(dòng)和官員的具體行為所實(shí)施的監(jiān)督。工作監(jiān)控又可分為行政、司法和人事三方面的監(jiān)督。我國(guó)人大監(jiān)督的制度與程序大致有以下一些主要內(nèi)容:第一,聽取和審議的“—府兩院”的工作報(bào)告;第二,審查國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算;第三,質(zhì)詢;第四,調(diào)查委員會(huì);第五,罷免。

2.政府機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控這里所說的是政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的對(duì)政府行為的監(jiān)督和控制,以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、提高政策績(jī)效的行為過程。政府機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控的主要內(nèi)容有:(1)行政監(jiān)察。這是我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)自我監(jiān)督體系中最強(qiáng)有力的手段,它由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)來實(shí)施,其機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)力都是由國(guó)家立法保障的。(2)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬部門及下級(jí)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督和人事任免。(3)所屬部門和下級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)民主集中制的原則對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與控制。(4)因業(yè)務(wù)性質(zhì)而產(chǎn)生的綜合性的政策監(jiān)控。(5)專業(yè)性的政策監(jiān)控(主要是指審計(jì)監(jiān)督)。

3.司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控是通過運(yùn)用法律手段來實(shí)現(xiàn)的。在我國(guó),主要是指依法查處違反國(guó)家政策并構(gòu)成違法犯罪行為的公務(wù)人員和一般公民,由人民法院和人民檢察院具體實(shí)施。人民法院和人民檢察院通過審查、提起公訴、審判等行為,對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家政策的工作人員或公民個(gè)人形成強(qiáng)有力的制約,以此進(jìn)行政策監(jiān)控。

4.中國(guó)共產(chǎn)黨的政策監(jiān)控我國(guó)憲法明文規(guī)定,中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的(通過中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的),以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。這種國(guó)家的性質(zhì)和黨對(duì)全國(guó)社會(huì)生活各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)和控制,決定了公共政策的基本內(nèi)容與基本方向,決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在政策監(jiān)控系統(tǒng)中的特殊地位和作用。中國(guó)共產(chǎn)黨的政策監(jiān)控主要采取以下方式:(1)黨對(duì)國(guó)家生活的領(lǐng)導(dǎo)決定了政策的內(nèi)容或方向與政策的實(shí)施;(2)黨紀(jì)監(jiān)督;(3)通過黨的基層組織實(shí)施政策監(jiān)控;(4)通過各種大眾傳播媒介進(jìn)行政策監(jiān)控。

5.民主黨派對(duì)政策的監(jiān)控在我國(guó),民主黨派在我國(guó)的政策監(jiān)控中發(fā)揮著重要作用。監(jiān)控主要是通過人民政協(xié)這一愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織實(shí)現(xiàn)的,以如下方式履行其監(jiān)控權(quán)力:政協(xié)全國(guó)委員會(huì)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議或主席會(huì)議向中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和地方各政黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出建議案,各專門委員會(huì)提出的建議或報(bào)告,委員視察、委員提案、委員舉報(bào)或以其他形式提出批評(píng)建議,參加中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、以及地方各級(jí)政府部門組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)。

6.人民群眾及人民團(tuán)體的政策監(jiān)控我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,人民群眾都是國(guó)家的主人。人民群眾及人民團(tuán)體有權(quán)對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員以及一切政府行為進(jìn)行監(jiān)督,主要采取以下方式:一是通過選舉自己的代表,行使對(duì)政策的監(jiān)控權(quán);二是通過大眾傳媒介表達(dá)自己對(duì)公共政策態(tài)度、意見、建議或批評(píng);三是通過上訪或向有關(guān)方面寫人民來信等形式進(jìn)行政策監(jiān)督;四是各種群眾組織可以通過合法途徑有組織地向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)自己的利益,愿望和要求及意見、批評(píng)等;五是人民群眾可以通過消極的抵制或者主動(dòng)的行動(dòng)表達(dá)對(duì)現(xiàn)行政策的不滿或取向。

三、完善我國(guó)政策監(jiān)控機(jī)制的若干思考

1.在經(jīng)過了幾十年的建設(shè)與運(yùn)行之后,我國(guó)已形成了一個(gè)較為完善的政策監(jiān)控機(jī)制體系,對(duì)公共政策的整個(gè)過程進(jìn)行了有力的監(jiān)督與控制。由人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院、中國(guó)共產(chǎn)黨、人民政協(xié)、各種人民團(tuán)體、社會(huì)輿論等所構(gòu)成的政策監(jiān)控機(jī)制,對(duì)公共政策的制定、采納、執(zhí)行、調(diào)整、終止等,都起著積極作用,而各種政策監(jiān)控主體既明確分工,又密切協(xié)作,對(duì)提高公共政策的制定與執(zhí)行的質(zhì)量,對(duì)于提高政策績(jī)效、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),更有助益。

2.我國(guó)的政策監(jiān)控機(jī)制正處在發(fā)展與完善之中,無論在理論上還是在實(shí)踐上都仍然存在著諸多的不足之處。我國(guó)政策監(jiān)控機(jī)制目前存在的突出問題是,除執(zhí)政黨系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的政策監(jiān)控之外,人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等主體的政策監(jiān)控均存在著功能弱化現(xiàn)象,即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力或失職之類的問題。

3.為了解決我國(guó)政策監(jiān)控機(jī)制的功能弱化現(xiàn)象,必須采取如下的對(duì)策措施:(1)建立健全法律體系,用法律規(guī)范公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估及終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié);(2)制定可行的制度程序與具體的實(shí)施細(xì)則;(3)提高監(jiān)控者的素質(zhì);(4)完善政策監(jiān)控的輔助手段;(5)增加輿論的透明度。[思考題]1.什么是政策評(píng)估?政策評(píng)估的意義何在?2.政策評(píng)估有哪些基本類型?如何看待評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)?3.簡(jiǎn)述政策評(píng)估的過程及方法。4.政策評(píng)有哪些基本模式?5.政策評(píng)估面臨哪些困難?如何推進(jìn)政策評(píng)估事業(yè)?第九章政策終結(jié)與政策周期本章要點(diǎn):●政策終結(jié)的地位和作用●政策終結(jié)的種類與方式●政策終結(jié)的障礙和終結(jié)的策略●政策周期的內(nèi)涵與意義●政策周期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的關(guān)系●政策變化的基本模式●常規(guī)的政策變化與政策風(fēng)格●政策變化的漸進(jìn)-中斷模式§1.政策終結(jié)一、政策終結(jié)概述

1.什么是政策終結(jié)顧名思義,終結(jié)是終止、結(jié)束之意。有西方學(xué)者將政策終結(jié)簡(jiǎn)要地界定為“對(duì)政府特定的職能、計(jì)劃或組織的故意的結(jié)束或終止”。我們將政策終結(jié)界定為:政策決策者通過對(duì)政策進(jìn)行慎重的評(píng)估后,采取必要的措施,以終止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為。政策終結(jié)發(fā)生在政策評(píng)估之后,是人們主動(dòng)進(jìn)行的,是提高政策績(jī)效的一種政策行為。政策終結(jié)不僅代表舊政策的結(jié)束,而且象征著新政策的開始。如下三種情況都可以看作政策終結(jié):(1)政策使命的結(jié)束;(2)失誤政策的廢止;(3)穩(wěn)定的長(zhǎng)效政策轉(zhuǎn)化為法律。2.政策終結(jié)的特征(1)強(qiáng)制性。一項(xiàng)政策的終結(jié)總是會(huì)損害一些相關(guān)的人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)的利益,遇到強(qiáng)烈的反抗。因此,往往靠強(qiáng)制力來進(jìn)行。(2)更替性。政策終結(jié)意味著新舊政策的更替,是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)。(3)靈活性。政策終結(jié)是一個(gè)復(fù)雜而又困難的工作,必須采取審慎而又靈活的態(tài)度,處理好各種動(dòng)因和關(guān)系。

3.政策終結(jié)在政策過程中的地位政策分析學(xué)者對(duì)政策過程的階段、功能活動(dòng)環(huán)節(jié)做出了不同的劃分。盡管他們所劃分出的階段或環(huán)節(jié)的多少不同,但多數(shù)學(xué)者將政策終結(jié)放在政策過程的最末端,即最后的一個(gè)環(huán)節(jié)或階段,將之視為理性化的政策過程的最后結(jié)果,或政策(政治過程)的一個(gè)有機(jī)組成部分。然而,終結(jié)也往往被當(dāng)作過程的開端而不只是末尾,即糾正一項(xiàng)錯(cuò)誤的政策或一系列項(xiàng)目或修正項(xiàng)目的假定或構(gòu)成成分的開始。因此,終結(jié)不只是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié),而且意味著修正或調(diào)整。4.政策終結(jié)的實(shí)際意義(1)節(jié)省資源。因?yàn)檎呓K結(jié)意味著政策活動(dòng)的結(jié)束,某種機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、慣例的終止,以及有關(guān)人員的裁減。因此,政策終結(jié)可以減少人力、物力、財(cái)力的無效消耗,從而節(jié)省有限的政策資源。(2)提高績(jī)效。當(dāng)一項(xiàng)政策在實(shí)施中失敗,無法解決所面臨的政策問題時(shí),舊政策的終結(jié)就意味著新政策的啟動(dòng)、新規(guī)劃的誕生以及相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的更新與發(fā)展,這無疑有利于更好地解決問題,促進(jìn)政策績(jī)效的提高。(3)避免僵化。所謂政策僵化,指的是一項(xiàng)長(zhǎng)期存在,沒有及時(shí)予以終結(jié)的政策,在發(fā)展變化了的環(huán)境下,繼續(xù)執(zhí)行該政策,不僅不能解決問題,反而成為解決問題的阻力與障礙,帶來嚴(yán)重的不良后果。政策終結(jié)可以避免政策僵化。(4)優(yōu)化政策。政策終結(jié)有助于促進(jìn)政策優(yōu)化,表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政策人員的優(yōu)化;二是政策組織優(yōu)化。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內(nèi)容,優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。

二、政策終結(jié)的理由、類型與方式

1.政策終結(jié)的理由(1)財(cái)政困難。財(cái)政赤字、稅收減少等而導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié);(2)政府的低效率。即政府機(jī)構(gòu)的效率太低、成本太高而導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié);(3)政治意識(shí)形態(tài)。意識(shí)形態(tài)以及價(jià)值觀念的改變或沖突導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié);(4)行為理論的變化。即關(guān)于人性、行政管理和社會(huì)服務(wù)應(yīng)如何提供方面理論的變化導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié);(5)學(xué)習(xí)。采用“試錯(cuò)法”方式,在政策實(shí)踐中學(xué)習(xí),隨時(shí)終結(jié)那些錯(cuò)誤的政策或項(xiàng)目。2.政策終結(jié)的類型政策終結(jié)有如下四種類型,它們所遇到的阻力依次遞減:

(1)功能的終結(jié),即終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務(wù);

(2)機(jī)構(gòu)的終結(jié),伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消,就是機(jī)構(gòu)終結(jié);

(3)政策本身的終結(jié);

(4)項(xiàng)目的終結(jié),即政策的具體項(xiàng)目以及執(zhí)行措施的終結(jié)。3.政策終結(jié)的方式

(1)政策替代,指的是新政策代替舊政策,但所面對(duì)的問題不變,所要滿足的要求不變;

(2)政策合并,指的是舊政策雖然被終止了,但政策要實(shí)現(xiàn)的功能并沒有取消,而是將其合并到其他的政策中去;

(3)政策分解,指的是將舊政策的內(nèi)容按照一定的原則分解成幾個(gè)部分,每個(gè)部分各自形成一項(xiàng)新政策;

(4)政策縮減,指的是采用漸進(jìn)的方式對(duì)政策進(jìn)行終結(jié),以緩沖終結(jié)所帶來的巨大沖擊,逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系,減少損失。三、政策終結(jié)的障礙

1.相關(guān)者的心理抵觸?!澳切┡c政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去,卻很少有人喜歡聽到計(jì)劃失敗或計(jì)劃改變。”這種心理上的抵觸往往在政策面臨終結(jié)時(shí)會(huì)表現(xiàn)的尤為明顯。對(duì)政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人:(1)政策受益者;(2)政策制定者;(3)政策執(zhí)行者。這三類人的心態(tài),往往成為政策終結(jié)的首要障礙。這種心理障礙的存在,又使人們?cè)诮忉屨呤r(shí),常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因,而不愿檢討政策本身的失誤。

2.現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有如其他社會(huì)政治組織一樣,都具有尋求生存和自我擴(kuò)張的本性,哪怕它已經(jīng)無事可做,沒有再存在的必要,情況也一樣。這就給政策終結(jié)帶來很大的困難。機(jī)構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)機(jī)構(gòu)的慣性;(2)機(jī)構(gòu)的生命力;(3)機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。3.行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟。執(zhí)行某項(xiàng)政策而獲既得利益的行政機(jī)關(guān),往往會(huì)在政策面臨終結(jié)時(shí)結(jié)成聯(lián)盟,共同反對(duì)政策終結(jié)。這些反對(duì)終結(jié)的行政機(jī)關(guān),一方面會(huì)要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié);另一方面則互相團(tuán)結(jié)、拉攏和接近政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)。

4.利益集團(tuán)的阻礙。由于公共政策大多涉及利益與價(jià)值的分配,因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí),反對(duì)政策終結(jié)的利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益,必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑如游說或行賄等,以阻止政策終結(jié)。利益集團(tuán)的存在,使得公共政策終結(jié)更為困難。5.程序上的復(fù)雜性。任何政策的確定和組織機(jī)構(gòu)的建立,都是通過一定的法律程序進(jìn)行的,同樣,政策的終止和組織機(jī)構(gòu)的撤消,也必須按照法定的程序來辦理。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時(shí)進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)在考慮終止某項(xiàng)政策或法律時(shí),往往顧慮重重,舉棋不定。因此,許多政策經(jīng)終結(jié)行為因此受阻于法律的滯后性。

6.社會(huì)輿論的壓力。通過報(bào)紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會(huì)輿論,不能不對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響。西方國(guó)家稱社會(huì)輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)力”。如果某一項(xiàng)需要終結(jié)的公共政策受到輿論的廣泛支持,無疑會(huì)受到極強(qiáng)的阻力。

7.高昂的成本。政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種:一是現(xiàn)有政策的沉淀成本;二是終結(jié)行為本身要付出的成本。現(xiàn)行的政策或組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒有得到回報(bào),政策決策者面對(duì)投入的沉淀成本,往往處于進(jìn)退兩難的境地。

四、政策終結(jié)的策略

1.重視說理工作,消除人們的抵觸情緒。為確保政策終結(jié)的順利進(jìn)行,政策決策者首先應(yīng)該重視做好說理工作,消除人們的抵觸情緒,提高人們的思想認(rèn)識(shí)。應(yīng)該通過有效的說理工作,讓人們明白:政策終結(jié)并不是某些機(jī)構(gòu)或個(gè)人前途的喪失,而是改變劣勢(shì)、尋求發(fā)展、邁向成功的新機(jī)會(huì)。

2.公開政策評(píng)估結(jié)果,積極爭(zhēng)取支持力量。政策終結(jié)支持者的態(tài)度和人數(shù)的多寡,是決定政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵。政策終結(jié)的倡導(dǎo)者必須努力爭(zhēng)取各種支持力量,以推動(dòng)政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。適時(shí)地公開政策評(píng)估結(jié)果,是積極爭(zhēng)取潛在支持者的最好方法。但由于政策評(píng)估本身存在的困難和影響評(píng)估公正結(jié)論的諸多因素的存在,使得人們往往對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生懷疑。因此,政策終結(jié)者在采用這種方法促進(jìn)政策終結(jié)時(shí),必須使評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起實(shí)際的檢驗(yàn)。3.舊政策終結(jié)與新政策出臺(tái)并舉,緩和政策終結(jié)的壓力。人們一般都不愿意看到政策終結(jié),然而人們一般很少會(huì)立刻反對(duì)一個(gè)新的、較佳政策的出臺(tái)。因此,為了緩和政策終結(jié)的壓力,可以采用新政策出臺(tái)與舊政策終結(jié)并舉的方法,及時(shí)地采用新政策替代舊政策,使人們?cè)趩适?duì)舊政策期望的同時(shí)得到一個(gè)新的希望。這種做法往往可以大大減少關(guān)于政策終結(jié)的爭(zhēng)議和阻力,削弱反對(duì)者的力量。

4.有選擇地傳播試探性信息,減輕公共輿論給政策終結(jié)造成的影響。所謂傳播試探性信息,就是政府在正式宣布終止某項(xiàng)政策之前,在一些非正式場(chǎng)合,流露出進(jìn)行終結(jié)的信息,以測(cè)定公共輿論對(duì)這一行動(dòng)所持的態(tài)度。這種試探性的政策終結(jié)方法,有助于引起公眾的廣泛討論,從而認(rèn)清政策終結(jié)的必要性,減輕輿論給終結(jié)帶來的困難。

5.正確處理政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系。正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關(guān)系,對(duì)于促進(jìn)政策終結(jié)有重要意義。因?yàn)闊o論是政策決策者還是政策執(zhí)行者,大都非常重視政策的穩(wěn)定性,擔(dān)心舊政策的終結(jié)與新政策的出臺(tái),會(huì)使人們產(chǎn)生政策多變的錯(cuò)覺,往往難以做出決斷;即使是做出了決斷,在實(shí)施政策終結(jié)的過程中也顧慮重重。§2.政策周期

一、政策周期的概念內(nèi)涵

1.內(nèi)涵。政策周期是指政策經(jīng)過制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個(gè)階段后形成了一個(gè)周期;同時(shí)它還表明,新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的,它常常是原有政策的延續(xù),是為適應(yīng)新情況對(duì)原政策加以修調(diào)整,從而形成政策的一個(gè)新周期,實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。2.階段。一個(gè)完整的政策周期一般都包括以下幾個(gè)階段:(1)政策制定階段;(2)政策執(zhí)行階段;(3)政策評(píng)估階段;(4)政策監(jiān)控階段;(5)政策終結(jié)階段。相應(yīng)地,政策周期的研究也是圍繞這幾個(gè)方面展開的。

3.循環(huán)。政策終結(jié)的研究既是一個(gè)政策周期研究的終點(diǎn),又是一個(gè)新周期產(chǎn)生的起點(diǎn);它既意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束,又意味著一個(gè)新周期的開始。由于政策周期還意味著新舊政策的循環(huán),因此,政策周期理論的研究還包括對(duì)新舊政策二者之間關(guān)系的研究。二、政策周期的現(xiàn)實(shí)意義

1.提高政策制定的科學(xué)性。這是因?yàn)椋ㄟ^政策周期階段化的研究,可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng),促進(jìn)政策決策的科學(xué)化,減少政策制定的失誤,確保政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。它有助于我們通過對(duì)已往政策周期的研究,吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),克服政策制定上的缺陷,確立政策制定的科學(xué)化和程序化,促進(jìn)有中國(guó)特色政策制定體系的建立。

2.鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因?yàn)橥ㄟ^對(duì)政策周期的研究政策制定者可以:(1)了解政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo),政策執(zhí)行是否產(chǎn)生了偏差,是否需要進(jìn)行追蹤決策;(2)依據(jù)研究的結(jié)論,定是堅(jiān)持原政策,修改原政策,或是終止原政策和制定新政策;(3)根據(jù)原政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提高政策的功效。

3.推動(dòng)改革開放的順利進(jìn)行。當(dāng)前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的全面改革之中,改革給我們帶來了生機(jī),改革給我們帶來了希望,改革也給我們帶來了許多新問題和新挑戰(zhàn)。促進(jìn)改革開放的順利進(jìn)行,很重要的是通過對(duì)各項(xiàng)政策周期及其互動(dòng)關(guān)系的研究,制定出一整套相互配套的改革政策,以在新體制內(nèi)部形成相互制衡的機(jī)制。三、政治-經(jīng)濟(jì)周期政策過程與經(jīng)濟(jì)過程不可分離,它們相互作用,綜合影響。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共政策作為一國(guó)政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要手段,用以糾正市場(chǎng)缺陷時(shí),政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系就更為密切。當(dāng)政策干預(yù)切合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求時(shí),經(jīng)濟(jì)就逢勃發(fā)展;當(dāng)政策干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖時(shí),經(jīng)濟(jì)就呈現(xiàn)出波動(dòng)、萎縮乃至停滯狀態(tài)。由于政策本身是一個(gè)運(yùn)動(dòng)的周期過程,周期性的政策變化必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨著周期性的政策變化呈現(xiàn)出不同的發(fā)展周期。在政策周期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的關(guān)系問題上,西方學(xué)者提出了著名的“政治-商業(yè)周期”或“政治-經(jīng)濟(jì)周期”理論。他們認(rèn)為,在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治體制條件下,國(guó)家日益干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活,政治(政策)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系往往以“政治-商業(yè)周期”的形式出現(xiàn)。民主政府在循環(huán)反復(fù)的大選周期中運(yùn)作,它們采取的政策類型隨選舉周期的時(shí)間而變化;在選舉前采取受選民歡迎的政策,而在選舉后采取不受選民歡迎的政策。

四、中國(guó)的政策周期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期新中國(guó)成立40多年來,我國(guó)政策周期變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出來的周期之間的相互關(guān)系很好地說明了這一點(diǎn)。那么,周期性的政策變化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響呢?建國(guó)以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程表明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的根源主要就是來自于政策周期變動(dòng)形成的外部沖擊,其表現(xiàn)為:一是中央政府的政治動(dòng)員沖擊所引起的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期;二是中央政府的政治命令沖擊所引起的經(jīng)濟(jì)收縮期。周期性的政策變化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期和經(jīng)濟(jì)緊縮期的交替變換之中,并呈現(xiàn)出如下的特點(diǎn):經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期與歷次黨代會(huì)或重要人代會(huì)具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系;每次經(jīng)濟(jì)收縮與歷次政府經(jīng)濟(jì)緊縮政策相關(guān)。

經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策相互交替變動(dòng),構(gòu)成了中國(guó)特有的政策周期。但是,這兩種政策的目標(biāo)、方針及內(nèi)容是迥然不同的:(1)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定關(guān)系上,前者追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高經(jīng)濟(jì)指標(biāo);后者追求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,降低通貨膨脹率。(2)在工業(yè)和農(nóng)業(yè)關(guān)系上,前者實(shí)行重輕農(nóng),刺激工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng),擴(kuò)大農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長(zhǎng)率比率;后者實(shí)行農(nóng)輕重,扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn),縮小農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長(zhǎng)率比率。(3)在社會(huì)總需求與社會(huì)總供給關(guān)系上,前者刺激總需求膨脹,主要表現(xiàn)為投資膨脹。(4)在貨幣政策上,前者實(shí)行通貨膨脹政策,超額發(fā)行現(xiàn)金,超規(guī)模發(fā)放貸款,貨幣供給增長(zhǎng)大大超過社會(huì)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)濟(jì)增長(zhǎng)。(5)在計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系上,前者擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的范圍,減少指令性計(jì)劃指標(biāo)。(6)在中央與地方關(guān)系上,前者偏重于“放權(quán)讓利”,后者強(qiáng)調(diào)地方服從中央。§3.政策變化

一、政策變化的兩種基本模式政策變化及其模式是新近政策科學(xué)文獻(xiàn)討論的一個(gè)主題。受著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩的科學(xué)歷史主義理論尤其是科學(xué)進(jìn)步模式的啟發(fā),有些西方政策分析學(xué)者對(duì)政策變化模式問題進(jìn)行了較深入的討論。按照庫(kù)恩的觀點(diǎn),科學(xué)進(jìn)步表現(xiàn)為“前科學(xué)——常規(guī)科學(xué)——反常——危機(jī)——科學(xué)革命——新的常規(guī)科學(xué)”的發(fā)展過程,其中“常規(guī)科學(xué)——反?!C(jī)——科學(xué)革命”是科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)化模式??茖W(xué)進(jìn)步表現(xiàn)為范式孕育成長(zhǎng)的常規(guī)科學(xué)時(shí)期,也包含著范式轉(zhuǎn)換的革命時(shí)期,科學(xué)進(jìn)步就是在漸進(jìn)與突變、積

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