公共政策分析 結(jié)論 走向公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化 習(xí)題

[思考題]1．什么是市場決策與非市場決策？2．市場經(jīng)濟以及加入WTO對我國公共決策提出哪些新要求？3．如何評價和看待我國公共決策取得的成就及存在的問題？4．從理論與實踐的結(jié)合上論述如何推進我國公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化。5．你從上述案例中得到關(guān)于推進我國公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化的什么啟示?案例營造民主的政策環(huán)境：中國村民自治案例分析資料來源：董郁玉、施濱海編.政治中國.北京：今日中國出版社，1998：196～215頁.現(xiàn)代公共政策活動與傳統(tǒng)公共政策活動最根本的區(qū)別，就在于公共政策制定和實施過程的民主化。民主化的公共政策活動必須以民主化的公共政策環(huán)境為基礎(chǔ)。我國黨和政府在營造民主的政策環(huán)境方面初見成效，中國村民自治是最好的說明。（一）村民要求自治河北省井任縣梁家村地處深山區(qū)，是有名的貧困村。一首民謠，“山好水好空氣好，只見哥哥不見嫂”，道出了梁家村的辛酸。1990年，退伍軍人、黨員梁洪才帶領(lǐng)一群村民到鎮(zhèn)里聯(lián)名告狀，請求調(diào)整村民領(lǐng)導(dǎo)班子。鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)毫不猶豫地拒絕了他們的要求。理由是：村干部沒有功勞也有苦勞，如果由著群眾性子來，勢必引起連鎖反應(yīng)，影響其他村村干部的情緒和工作。群眾無奈，采取“持久戰(zhàn)”，三天兩頭到鎮(zhèn)里去“磨”。一天，梁洪才在鎮(zhèn)政府桌子上偶然發(fā)現(xiàn)一本小冊子——《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。他打開一看，句句說到他心坎上。他把這本小冊子“偷”走了?；卮搴?，給大伙一念，大家都覺得有了法律支持，咱就去告鎮(zhèn)里不按法律辦事，不讓搞民主選舉。于是，兵分三路：一路到鎮(zhèn)上，一路上縣民政局，一路去縣委組織部。在村民的強大攻勢下，鎮(zhèn)政府招架不住了，答應(yīng)民主選舉村干部。1990年1月9日，梁家村村民每戶出一名代表到小學(xué)參加選舉。全村159戶，有130人參加投票，這是文革后到會人數(shù)最多的一次。選舉結(jié)果：梁洪才當選村委會主任。在他的帶領(lǐng)下不長時間，荒山植樹120畝，修防滲渠1480米，修路1500米……福建省拓榮縣黃柏鄉(xiāng)的一個山村，村委會選舉的那一天，有人明知故問：“我們是不是一定要選舉讓推薦的人？”主持人坦白回答：“按選民意志辦事?！边x舉結(jié)果，參加投票數(shù)487張，領(lǐng)導(dǎo)看中的候選人只得了130張，有一位未被列人候選人名單的村民，卻獲得352張票當選。村民說：“群眾的眼睛是雪亮的?！睋?jù)民政部基層政權(quán)建設(shè)司寧立華報告，在新一屆村委會換屆選舉中，約有15%的上屆村委會主任落選；新當選的村委員中，70%以上具有初中文化程度；黨員所占比例，遼寧為71%，河北為82%，上海為91%；村委會主任平均年齡，山東為39歲，江蘇為40歲，河南為41歲。村委會班子素質(zhì)普遍提高，年齡普遍降低，呈現(xiàn)出朝氣蓬勃的新面貌。（二）選舉中的種種創(chuàng)舉在民主選舉實踐中，群眾的創(chuàng)造力是無限的。早在延安時期，老百姓就發(fā)明了“豆選”，即每個候選人一只碗，村民同意誰就在誰碗里放一顆豆子?！拔母铩焙笸菩写迕褡灾我詠?，群眾又有種種創(chuàng)造，使選舉程序更加完善。1．“海選”。這是吉林省貴梨樹縣群眾的發(fā)明?！昂＿x”在東北方言中有“大”、“多”、“漫無目標”的意思?！昂＿x”與“指選”、“派選”不同，它是村民委員會選舉提名候選人時，把提名權(quán)放手交給每個村民，發(fā)給選民一張白紙，由選民自由填寫候選人，然后以得票多少為序列出候選人名單。吉林省第四次換屆選舉村委會時，有60%縣市采取海選，甘肅省有76%的村莊海選，湖南省湘潭市達到100%。2．競選演說。河北省固安縣大韓一村是一個以回民為主的民族村，1997年3月村委會換屆選舉。黨支書胡義臣和原村委會主任李國路作為新一屆村委會兩位候選人，在選舉投票前先后登臺演說，提出各自的村民自治方案。尤其是李國路作為新一屆候選人，對于修路、建學(xué)校、落實民族政策等項目詳盡地作了說明，最終以多數(shù)票當選。在現(xiàn)場觀摩的歐盟10國使節(jié)對此給予高度評價。公開競選，勝者光明磊落，失敗者心服口服。福建省拓榮縣西源村1993年10月27日選舉，到晚間5時40分投票結(jié)果揭曉，魏進亮以微弱多數(shù)票當選。當著全村人的面，另一名候選人魏巖灼握住他的手說：“你勝了！”魏進亮回答：“你也輸?shù)煤芄獠?！”全場報以熱烈掌聲?．秘密劃票間。1987年臺灣籍全國人民大代表黃順興在莊嚴的人民大會堂高舉起雙手，執(zhí)意要求設(shè)立秘密劃票間，并且在眾日暖暖之中形單影只走進秘密劃票間，一時間成了新聞熱點。如今，在各地村委會選舉時，投票站普遍設(shè)立了秘密劃票間，村民可自由表達意志。4．函投。因在外經(jīng)商、打工等不能回村參加選舉的村民，以前是采取委托投票，近年來一些地方改為“函投”，即把選票提前寄給在外地做工的選民，由本人填寫后寄回村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，在選舉日，當天打開投票信，與其他選票一起唱票。湖南省祁東縣新一輪村委會選舉，全縣43萬張選票就有1萬多張為“函投”選票。5．流動票箱。這是為有病、行動不便和居住零散的村民設(shè)立的，由選民把選票親自投人票箱，到會場統(tǒng)一統(tǒng)計選票。6．村民代表會議。通常每10～20戶推薦一名代表，平均每村有村民代表二三十人，由村民會議授權(quán)，行使村民會議的部分職權(quán)，對村里的公共事務(wù)及時作出決策，并對村委會實行民主監(jiān)督，直至彈劾，罷免村委會干部。目前，全國已有半數(shù)以上的村建立了村民代表會議。這是一種代議制形式，是在村民大會很難定期召開的條件下，實行有效地民主管理和民主監(jiān)督的重要方式。7．村務(wù)公開。凡與村民利益直接相關(guān)的公共事務(wù)，如計劃生育、電費、水費、宅基地批撥、征收提留、干部任期目標、村財務(wù)開支等，定期張榜公布?！敖o村民一個明白，還干部一個清白?！边@是民主監(jiān)督的有效形式。（三）村民自治法治化中國村民自治建設(shè)既是基層政治民主化過程，也是基層民主法治化、有序化過程。1979年，五屆人大二次會議頒布《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定直接選舉擴大到縣一級，變等額選舉為差額選舉。1980年，四川廣漢縣恢復(fù)設(shè)立了全國第一個鄉(xiāng)政府——向陽鄉(xiāng)人民政府。同年冬，廣西宜山縣出現(xiàn)全國第一個村民委員會，取代生產(chǎn)大隊。1983年中央文件規(guī)定在農(nóng)村全面恢復(fù)鄉(xiāng)政府，人民公社體制宣告結(jié)束。1982年，新憲法中第一次規(guī)定村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織。而以前的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊是人民公社政社合一體制的延伸，是基層政權(quán)的組成部分。1987年11月24日，全國人大常委會以113票贊成，1票反對，6票棄權(quán)，通過《村民委員會組織法（試行）》。規(guī)定村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期3年，其成員可連選連任。目前，已有25個省市區(qū)制定了本地《村民委員會組織法實施辦法》，福建、河北、湖南等省還制定了《村民委員會選舉法》。1997年全國已有18個省市區(qū)的農(nóng)村進行了3輪村委會直選。福建、黑龍江兩省進人第4輪選舉，其他地區(qū)經(jīng)歷了2輪選舉。1997年，江澤民在中共十五大政治報告中指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐?！保ㄋ模┟裰魇欠穹现袊鴩榈臓幷撝袊r(nóng)村的村民自治引起了政界和學(xué)術(shù)界人士的疑問和爭論，中心問題是民主是否符合中國國情？具體爭論的方面主要是：1．經(jīng)濟落后能不能發(fā)展民主？有些人覺得，當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平落后，更需要效率，需要獨裁，民主還是遙遠的明天的事情。另一些人不贊同這種觀點。民政部基層政權(quán)建設(shè)司范瑜指出，民主與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)系，但沒有必然的聯(lián)系，富強社會可能是專制的，貧窮社會也可能是民主的。反之亦然。因為民主作為一種社會管理體制，一種生活方式，無論貧富都可以使用。例如，1940～1960年期間，智利、菲律賓、印度的民主化程度大大超過其經(jīng)濟發(fā)展水平而“應(yīng)該”具有的程度，西班牙、西德和日本的民主化程度卻低于其經(jīng)濟發(fā)展水平。我國天津大邱莊經(jīng)濟很發(fā)達，莊主禹作敏卻很霸道。相反，一些很窮的山村的民主選舉和村民自治搞得很好。華中師范在學(xué)強厚安指出，禹作敏私設(shè)公堂致死人命的教訓(xùn)，就在于失去民主監(jiān)督。村民自治和民主監(jiān)督是防止能人走向腐敗和犯罪的重要制約因素。2．現(xiàn)階段農(nóng)民只關(guān)心經(jīng)濟，不關(guān)心民主？一些人認為，在當前經(jīng)濟落后的條件下，農(nóng)民渴望發(fā)展經(jīng)濟，渴望把蛋糕做大些，自己能多分些，他們不會去關(guān)心一點點流失。另一些人認為，正因為現(xiàn)在蛋糕做得不大，如果自己那一點來之不易的勞動果實不正常地流失掉，農(nóng)民會更心疼，更計較，蛋糕的分法可能比蛋糕大小更加牽動人心。中國社會科學(xué)院公共政策研究中心王振耀分析：聯(lián)產(chǎn)承包制實行以前，幾乎所有農(nóng)村資源都掌握在集體和國家手里，農(nóng)民每年要向集體和國家要分配；現(xiàn)在，多數(shù)農(nóng)村資源已掌握在農(nóng)民手里，國家和集體反過來每年要向農(nóng)民收稅和提留等，集體興辦公益事業(yè)如修路、建學(xué)校，都要靠農(nóng)民的人力和財力，因此，農(nóng)民更加理直氣壯地關(guān)心向他們收取的資金的去處?！多l(xiāng)鎮(zhèn)論壇》總編米有果認為，土地承包后，村委會還掌握一些公共資源如宅基地、提留等的處置權(quán)，農(nóng)民關(guān)心監(jiān)督它的分配和使用。所以，當前農(nóng)民不是沒有民主要求。3．中國民眾是否具備民主素質(zhì)和自治能力？當初人大常委會審議村委會組織法時，有人就擔心村民自治是不是一種“政治浪漫主義”？民政部范瑜認為，公民受教育程度越高，對于實行民主可能越有好處。但是，在村莊這樣的社區(qū)內(nèi)，需要民主解決的問題，如選舉村干部、村務(wù)公開、興辦公益事業(yè)等，村民對個人權(quán)益和公共權(quán)益還是完全能夠做出明智判斷和選擇的。人民日報駐山西記者閻曉明指出，如果說包產(chǎn)到戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造就了一批農(nóng)民企業(yè)家的話，那么，村民自治可望造就一批“草根”政治家。4．民主會不會導(dǎo)致混亂？這是人們對村民自治和民主的最大擔心。這需要對當前農(nóng)村形勢有一個基本估計。華中師范大學(xué)徐原教授指出，目前不少地方干群關(guān)系緊張，基層組織凝聚力下降。重要的原因是村民平時難以參與村務(wù)管理，干部失去監(jiān)督，腐化墮落，積累起來的強烈不滿情緒，一旦有外部政治動員，就可能以非理性的難以控制的方式發(fā)泄出來，而以民主方式選舉村干部，治理村務(wù)和財務(wù)，能夠避免矛盾的積累和激化。1993年，四川省仁壽縣因強制農(nóng)民交錢修路而出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民鬧事，有人到相鄰的彭山縣串聯(lián)。彭山縣農(nóng)民說：“我們這里的公益事業(yè)，都是村民代表會議決定的一改府只是提出建議，我們怎能反對政府？”這以后，彭山縣委書記調(diào)到仁壽縣，依然用民主手段很快平息了矛盾，修好了路。仔細分析一下就會發(fā)現(xiàn)，有的村之所以亂，大都不是因搞民主造成的，恰恰是于部的產(chǎn)生不民主，或?qū)Ω刹咳狈γ裰鞅O(jiān)督造成的。而對于亂村的治理，正是靠民主方法實現(xiàn)安定團結(jié)的。（五）中國民主建設(shè)的漸進歷程中國社會科學(xué)院公共政策研究中心史衛(wèi)民研究員認為，中國村民自治建設(shè)十年來取得了很大成績，但是還有不少缺陷。全國農(nóng)村建立了村委會的還只有60%－70%，而村委會中實行村務(wù)公開，民主管理的只有10%。在實行村民自治的地方也出過問題。例如，賄選：某村有520人，一賭博成性的個體戶以每張10元的價格購得204張選票。他揚言；“只要大家能把我選上，我還會給更多的錢?！保ā度嗣袢請蟆?996年5月21日公布了這件事）例如，干擾選舉；山西省平陸縣前村惡霸裴安軍勾結(jié)官員和社會上的黑勢力操縱選舉，當選為前村村委會主任、鄉(xiāng)縣人大代表。最后是幾位老黨員越級上告，一直到驚動省委書記胡富國，才把這位“民選”的村委會主任拉下馬（《山西日報》1996年6月13、15日公布這件事）。但是，在村民自治發(fā)展較快較好的省，例如山東、吉林、福建等省，鄉(xiāng)一級的直選開始正式試點。1987年，當時的全國人大委員長彭真說過：“他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情，把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐漸鍛煉，提高議